Centro de Estudios Africanos Universidad Externado de Colombia
Monografía 001:
Repensar el Concepto de ‘Seguridad’ en África: La ‘Seguridad Humana’ en proceso de construcción y consolidación de la paz 17 Feb 2007
Jerónimo Delgådo Caicedo Coordinador – Centro de Estudios Africanos Universidad Externado de Colombia
[email protected]
Tabla de Contenido Acrónimos y Abreviaturas
5
Índice de Tablas, Gráficas y Mapas
8
Introducción
9
1.
El surgimiento del concepto de „Seguridad Humana‟ como herramienta para la prevención de conflictos
18
1.1. Marco teórico: „seguridad nacional‟ y „seguridad humana‟
18
1.1.1. Los conceptos de „seguridad nacional‟ y „seguridad humana‟
18
1.1.2. Desarrollos teóricos sobre „seguridad humana‟ en África
24
1.2. La „seguridad humana‟ en la construcción del marco legal y la definición de políticas públicas nacionales para la prevención de conflictos en África
29
1.2.1. Marco legal y compromisos de los Estados africanos para evitar los conflictos a través de la garantía de la seguridad de los individuos
30
1.2.2. Mecanismos „extralegales‟ de seguridad humana destinados a eliminar las posibles causas del conflicto en África 2.
La „seguridad humana‟ en el proceso de construcción y consolidación de la paz en África
1
50 68
2.1. La responsabilidad de proteger: el papel del Estado para restablecer y garantizar la seguridad de sus ciudadanos durante el conflicto y el post-conflicto
69
2.2. Compromisos y herramientas de la Comunidad 2.3. Internacional en la aplicación de la „Seguridad Humana‟ durante y después del conflicto
94
Conclusiones
108
Bibliografía
115
Anexo
124
2
Acrónimos y Abreviaturas
AHSI
African Human Security Initiative [Iniciativa Africana para la Seguridad Humana]
ALADAA
Asociación Latinoamericana de Estudios de Asia y África
AMIB
African Union Mission in Burundi [Misión de la Unión Africana en Burundi]
AMIC
African Union Mission in the Comoros [Misión de la Unión Africana en las Comores]
AMIS
African Union Mission in Sudan [Misión de la Unión Africana en Sudán]
APISA
Asian Political and International Studies Association [Asociación Asiática de Estudios Políticos e Internacionales]
ASF
African Standby Force [Fuerza Africana de Despliegue Rápido]
CEEAC
Communauté Économique des États de l‟Afrique Centrale [Comunidad Económica de los Estados de África Central]
CEWS
Continental Early-Warning System [Sistema Continental de Alerta Temprana]
CLACSO
Consejo Latinoamericano de Ciencias Sociales
CNA
Congreso Nacional Africano, Sudáfrica
CODESRIA
Council for the Development of Social Science Research in Africa [Consejo para el Desarrollo de la Investigación en Ciencias Sociales en África]
CVR
Comisión para la Verdad y la Reconciliación
DIH
Derecho Internacional Humanitario
ECOMOG
Economic Community of West African States Monitoring Group [Grupo de Monitoreo de la Comunidad Económica de los Estados de África Occidental]
ECOWAS
Economic Community [Comunidad Económica Occidental]
ELN
Ejército de Liberación Nacional
FADM
Forças Armadas de Defensa de Moçambique [Fuerzas Armadas de Defensa de Mozambique]
3
of de
West African States los Estados de África
FAM
Forças Armadas de Moçambique [Fuerzas Armadas de Mozambique]
FAR
Forces Armées Rwandesas]
FARC
Fuerzas Armadas Revolucionarias de Colombia
FDLR
Forces Démocratiques de Libération du Rwanda [Fuerzas Democráticas de Liberación de Rwanda]
FPLM
Forças Populares de Libertação de Moçambique [Fuerzas Populares de Liberación de Mozambique]
FPR
Front Patrotique Rwandais [Frente Patriótico Rwandés]
IANSA
International Action Network on Small Arms [Red de Acción Internacional contra las Armas Ligeras]
IGAD
Inter-Governmental Authority for Development [Autoridad Intergubernamental para el Desarrollo]
ISS
Institute for Security Studies [Instituto de Estudios de Seguridad], Sudáfrica
LURD
Liberians United for Reconciliation and Democracy [Liberianos Unidos para la Reconciliación y la Democracia]
MLC
Mouvement de Libération du Congo [Movimiento de Liberación del Congo]
MODEL
Movement for Democracy in Liberia [Movimiento para la Democracia en Liberia]
NEPAD
New Partnership for Africa‟s Development Alianza para el Desarrollo de África]
OLF
Oromo Liberation Oromo], Etiopía
OLMEE
African Union Observer and Liaison Mission in Ethiopia and Eritrea [Misión de Observación y Enlace de la Unión Africana en Etiopía y Eritrea]
ONG
Organización No Gubernamental
ONLF
Ogaden National Liberation Front [Frente Nacional de Liberación del Ogadén]
ONU
Organización de Naciones Unidas
ONUMOZ
United Nations Operation in Mozambique [Operación de las Naciones Unidas en Mozambique]
OUA
Organización para la Unidad Africana
4
Rwandaises
Front
[Fuerzas
[Frente
de
Armadas
[Nueva
Liberación
de
PNUD
Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo
RASD
República Árabe Saharaui Democrática
RCA
República Centroafricana
RCD
Rassemblement Congolais pour la Démocratie [Concentración Congolesa para la Democracia]
RDC
República Democrática del Congo
RENAMO
Resistência Nacional Moçambicana [Resistencia Nacional Mozambiqueña]
SADC
Southern Africa Development Community [Comunidad para el Desarrollo de África Austral]
SANDF
South African National Defence Force [Fuerza Nacional de Defensa de Sudáfrica]
SCSL
Special Court for Sierra Leone [Corte Especial para Sierra Leona]
SWAPO
South West Africa People‟s Organisation [Organización Popular del África del Sudoeste], Namibia
TPIR
Tribunal Penal Internacional para Rwanda
UA
Unión Africana
UMA
Union du Maghreb Arabe [Unión del Maghreb Árabe]
UNAMIR
United Nations Assistance Mission for Rwanda [Misión de Asistencia de Naciones Unidas para Rwanda]
UNITA
União Nacional para a Independência Total de Angola [Unión Nacional para la Independencia Total de Angola]
URSS
Unión de Repúblicas Socialistas Soviéticas
ZANU-PF
Zimbabwe African National Union – Patriotic Front [Unión Nacional Africana de Zimbabwe – Frente Patriótico]
5
Índice de Tablas, Gráficas y Mapas
Tablas Tabla 1 Ceremonias de Destrucción de Armas en África Occidental
61
Tabla 2 Misiones de Paz de Naciones Unidas en África (1960–2007)
100
Gráficas Gráfica 1 Curva del Conflicto Según el Modelo de Michael Lund
14
Gráfica 2 Estructura del Sistema Continental de Alerta Temprana
45
Gráfica 3 Estructura del Aparato Institucional Panafricano para la Prevención y Resolución de Conflictos
49
Gráfica 4 Ubicación de la Justicia Transicional Punitiva en la Curva del Conflicto de Michael Lund
84
Gráfica 5 Ubicación de la Justicia Transicional Restaurativa en la Curva del Conflicto de Michael Lund
87
Mapas Mapa 1 Región del Darfur en Sudán
6
48
Introducción
Desde finales del siglo XIX, el continente africano ha sido percibido en el sistema internacional como sinónimo de guerras, violaciones de derechos humanos, pobreza e inestabilidad. El imaginario colectivo ubica al África en el punto más bajo de la línea del desarrollo al compararla con los niveles alcanzados por las súper potencias de la época – Estados Unidos, Francia y Gran Bretaña especialmente1. Las noticias nos muestran una naturaleza tribal de África que genera innumerables conflictos étnicos y religiosos en el continente. Para el común de las personas, las guerras en África siempre han sido étnicas y el desarrollo nunca se ha podido alcanzar precisamente por esa misma „incapacidad‟ que tienen los pueblos africanos para vivir juntos y consolidar un Estado verdaderamente funcional.
Sin embargo, estas afirmaciones, es decir, el imaginario colectivo, difieren considerablemente de la realidad. Es difícil argumentar que los conflictos en África responden únicamente a razones étnicas como generalmente se nos presentan.
Si fuera éste el caso, sociedades multiétnicas como Nueva
Zelanda, Canadá, China o, incluso Sudáfrica, estarían actualmente en conflicto armado.
Al preguntarnos entonces cuáles son las verdaderas causas del
conflicto en África, la respuesta es, como en el resto de conflictos en el mundo, el acceso a o la defensa del poder y los recursos, que para el caso particular de África se ven altamente influenciados por unas diferenciaciones étnicas creadas y promovidas por Europa durante la colonia y una imposibilidad del Estado africano para unificar a su población en torno al concepto de „nación‟.
Al mismo tiempo, es importante aclarar que, si bien en gran parte de este trabajo se considerará al África como un todo, existen diferencias sustanciales
1
Esta caracterización de África se da especialmente después de la década de 1950 cuando la Escuela de Chicago a través de Rostow, describió el desarrollo como lineal, progresivo y evolutivo. De lo anterior se puede deducir que, para los economistas de la Escuela de Chicago, sólo existe una forma de llegar al desarrollo, que ésta evoluciona y por lo tanto no se puede retroceder, y que la única forma de alcanzar el objetivo del desarrollo es a través del modelo estadounidense, es decir, partiendo de una sociedad agrícola – donde está África – hasta llegar a una sociedad de consumo – Estados Unidos y Europa Occidental. 7
entre los 53 países del continente.
Así, sería inadecuado generalizar el
conflicto para África porque se desconocería, por ejemplo, la estabilidad política y económica de países como Seychelles, Botswana y Mauricio; o los casos de Sudáfrica, Namibia y Mozambique que terminaron sus conflictos hace aproximadamente una década y se encuentran actualmente en el proceso de consolidación de la paz; o a Ghana, Kenya, Libia o Senegal que han
demostrado
niveles
de
desarrollo
político
y
económico
bastante
considerables durante los últimos años.
Pero así como se puede hablar de paz y desarrollo para algunos países de África, también es necesario aclarar que el otro lado de la moneda también existe en el continente: partiendo del genocidio en Rwanda en 1994 que desestabilizó toda la región de los grandes lagos – República Democrática del Congo, Burundi y Uganda especialmente –; pasando por los recientes golpes de
Estado
y
consecuentes
crisis
políticas
en
Mauritania,
Comores
y
Madagascar; continuando con el surgimiento de nuevos conflictos armados en Chad, Sudán y Côte d‟Ivoire2, para terminar en las serias crisis de gobernabilidad y viabilidad del Estado como Somalia, Zimbabwe, Liberia o Sierra Leona.
Es importante mencionar que las iniciativas para la prevención de conflictos, construcción y consolidación de la paz se han dado en el marco de la Unión Africana como organismo continental, con el apoyo de otros entes regionales como la ECOWAS3, la SADC4 y la IGAD5, entre otras. 2
Por esta razón, y a
Se hará referencia en esta investigación a “Côte d‟Ivoire” y no a “Costa de Marfil” (por su nombre en español) porque el gobierno del país solicitó a la Organización de Naciones Unidas ser conocido internacionalmente por su nombre en francés. 3 ECOWAS: Economic Community of West African States (Comunidad Económica de los Estados de África Occidental). Con sede en Abuja, Nigeria, tiene por objetivo promover el comercio, la integración económica, la cooperación política y la seguridad en África Occidental. La componen el Parlamento de África Occidental, los Consejos Económico y Social, la Corte de Justicia y el Banco Central de África occidental. Sus miembros son: Senegal, Gambia, Guinea, Guinea-Bissau, Cabo Verde, Liberia, Sierra Leona, Côte d‟Ivoire, Malí, Burkina Faso, Ghana, Togo, Benín, Níger y Nigeria. En: Alfonso Dastis (ed). Diccionario Lid de Diplomacia y Relaciones Internacionales. (Madrid, España: Editorial Lid, Ministerio de Asuntos Exteriores y Cooperación de España y Revista Política Exterior, 2005). P. 103. 4 SADC: Southern Africa Development Community (Comunidad para el Desarrollo de África Austral). Creada en 1994 después de la caída del Apartheid en Sudáfrica y propende por la integración regional en el sur de África para disminuir la pobreza, fomentar el desarrollo económico, garantizar la paz y la seguridad y proteger el medio ambiente. Su sede se encuentra en Gaborone, Botswana, y sus países miembros son: Angola, Botswana, República Democrática del Congo, Lesotho, Madagascar, Malawi, Mauricio, Mozambique, Namibia, Sudáfrica, Swazilandia, Tanzania, Zambia y Zimbabwe. En: Alfonso Dastis (ed). Diccionario Lid de Diplomacia y Relaciones Internacionales. (Madrid, España: Editorial Lid, Ministerio de Asuntos Exteriores y Cooperación de España y Revista Política Exterior, 2005). P. 105. 8
pesar de las diferencias mencionadas anteriormente
entre los
países
africanos, se hace viable una aproximación continental a la aplicación de la „seguridad humana‟ en el manejo de los conflictos en África.
El estudio de las experiencias de resolución de conflictos y reconciliación postconflicto en África adquiere una importancia crucial para un país en guerra como Colombia. Un análisis de estos procesos puede convertirlos en un punto de referencia válido que permita un mejor entendimiento de las experiencias extranjeras y sirva de guía para un eventual proceso de paz en Colombia.
Colombia ha sufrido un conflicto armado que ha afectado su seguridad nacional y la seguridad de su población durante las últimas cuatro décadas. Después del fin de las guerras en Perú, El Salvador, Nicaragua y Guatemala, el conflicto colombiano se convirtió en la mayor amenaza contra la seguridad regional en las Américas6.
Durante los últimos diez años, la confrontación
entre los dos grupos guerrilleros – FARC y ELN –, los grupos paramilitares y las fuerzas armadas colombianas han dejado un saldo de más de 300.000 muertos,
30.000
secuestrados
y
una
cifra
aproximada
de
1‟500.000
desplazados internos7. Tratar de definir la situación actual en Colombia como una
“guerra
civil”,
una
“narco-guerra”
probablemente sería un error.
o
simplemente
“terrorismo”
Sin embargo, una combinación de todos los
conceptos anteriores permitiría un mejor entendimiento de la realidad actual del conflicto armado en Colombia.
Ahora, si tratar de definir claramente la
naturaleza de este conflicto es lo suficientemente complicado, encontrar la mejor forma para resolverlo es un reto aún mayor.
Sin seguridad, no puede haber ni paz ni desarrollo.
Lo contrario es
igualmente cierto, sin paz y desarrollo, no puede haber seguridad. 5
Así,
IGAD: Inter-Governmental Authority for Development (Autoridad Intergubernamental para el Desarrollo). Creada en 1996, promueve la cooperación regional y la integración económica a través de la defensa de la seguridad almentaria, un desarrollo medioambiental sostenible y la promoción de la paz y la seguridad, del comercio intraregional y de las telecomunicaciones en los países de la región del cuerno de África. En: Alfonso Dastis (ed). Diccionario Lid de Diplomacia y Relaciones Internacionales. (Madrid, España: Editorial Lid, Ministerio de Asuntos Exteriores y Cooperación de España y Revista Política Exterior, 2005). P. 56. 6 Patrick Martin. “US moves towards deeper intervention in Colombia Civil War.” (9 de Agosto de 2001). . 26 de Diciembre de 2005. 7 Delgådo, Jerónimo. “United States Counter Terrorism Campaign in Colombia”. (2001). . 28 de Diciembre de 2005. 9
confrontados por los conflictos que existen tanto en el interior como en sus fronteras, los países africanos han tenido dificultades para mantener la paz, incluso luego del fin de las hostilidades.
Por esta razón, de los cinco
continentes, África en particular se ha convertido – especialmente durante el siglo XX – en el escenario de la gran mayoría de experiencias de resolución de conflictos y en una región que debe ser tenida en cuenta a la hora de enfrentar problemas similares en diferentes áreas del mundo.
A través de la historia, el conflicto ha sido entendido como un fenómeno negativo asociado con la violencia.
Sin embargo, también es posible ver al
conflicto como un fenómeno natural y multidimensional que usualmente indica cambios dentro de una sociedad determinada. En este sentido, los procesos de construcción y mantenimiento de la paz deben centrarse básicamente en la prevención del conflicto violento; es decir, en la necesidad de fortalecer las estructuras y mecanismos dentro de la sociedad para facilitar un manejo constructivo y pacífico de las controversias encaminado a lograr una paz duradera entre los actores del conflicto8.
Los conflictos ocurren cuando dos o más actores consideran que sus intereses son incompatibles, recurren a actividades hostiles y sus actos están encaminados a afectar la capacidad de los otros actores para lograr sus objetivos.
Los conflictos se tornan violentos cuando los actores no desean
satisfacer sus intereses pacíficamente sino que lo hacen utilizando diferentes formas de violencia9, generando un impacto directo sobre la seguridad y condiciones de vida de la población civil – es decir, de los individuos –.
Es importante mencionar que los conflictos violentos no son inevitables y no ocurren repentinamente; por el contrario, son procesos dinámicos que pueden tomar diferentes formas y atravesar un gran número de etapas de escalamiento y desescalamiento.
De hecho, de acuerdo con la teoría de
conflictos, la violencia no es más que una de las etapas dentro del ciclo dinámico del conflicto. 8
Sin embargo, este ciclo no es simétrico ya que los
Africa Peace Forum et al. Conflict-Sensitive Approaches to Development, Humanitarian Assistance and Peacebuilding. A resource pack. (Nairobi, Kenya: Africa Peace Forum, 2004). P. 1. 9 Ídem. 10
períodos de escalamiento pueden durar décadas – como el Apartheid en Sudáfrica o la guerra en Colombia – mientras que los períodos de desescalamiento podrían durar solamente un par de años – se hace referencia usualmente a los ceses al fuego, las negociaciones y los acuerdos de paz.
Con el objetivo de lograr un mayor entendimiento por parte del lector de las problemáticas expuestas en esta investigación, se explicará brevemente la curva del conflicto según Michael Lund10. En este modelo, el autor relaciona las etapas por las que pasa un conflicto, es decir los niveles de intensidad de la violencia – o de profundización de la paz – en el eje vertical, con el tiempo de duración de cada uno en el eje horizontal (Ver gráfica 1).
Lund identifica también los sucesos que deben ocurrir al interior del país para que el conflicto escale de una etapa a otra y los ubica adentro de la curva. Así mismo, establece cuáles son las herramientas con que cuenta la comunidad internacional para apoyar al país en cuestión en cada una de las etapas y lograr un desescalamiento del conflicto en lugar de un incremento de éste.
Es importante mencionar que se toma el modelo de Michael Lund ya que tiene en cuenta dos aspectos fundamentales para el análisis de la aplicación de la seguridad humana en el proceso de construcción y consolidación de la paz en África; en primer lugar, es aplicable a conflictos internos que son el común denominador en el continente; y en segundo lugar, toma en cuenta elementos fundamentales para garantizar la seguridad de los individuos como la reconciliación post-conflicto, el peace building, entre otros.
10
Michael Lund nació en Dinamarca y ha centrado sus estudios en el análisis del conflicto y sus diferentes etapas. Ha hecho especial énfasis en el estudio de la diplomacia preventiva como herramienta para prevenir conflictos. Se ha desempeñado como investigador del Centro de Estudios Estratégicos e Internacionales en Washington, DC y del Instituto Estadounidense para la Paz. 11
GRÁFICA 1: CURVA DEL CONFLICTO SEGÚN EL MODELO DE MICHAEL LUND Guerra
Peace Making
Peace Enforcement Cese al
(manejo del conflicto)
Crisis
Violencia Fuego
Diplomacia de Crisis
Acuerdo
(manejo de la crisis)
Paz Inestable
(mitigación del conflicto) Peace Keeping (terminación del conflicto)
Manifestaciones de Paz
Diplomacia Preventiva
de la población Reconciliación
(prevención del conflicto)
Peace Building
Aumento de
Paz Estable
(resolución del conflicto)
Diplomacia o Política tensiones
de Paz Aparición de tensiones
Paz Durable
Duración del Conflicto Corto Plazo
Mediano Plazo
Largo Plazo
Fuente: Diagramación del autor. Gráfico base en el United States Institute of Peace: http://www.usip.org/training/analysis/graphics
Para comprender la utilidad del modelo de Michael Lund, es necesario explicar cada una de las etapas establecidas por él en su trabajo11:
Paz Durable: Parte de la base de unas relaciones armónicas en todas las esferas de la vida política del país y no existen medidas autodefensivas entre las partes.
Recurriendo al idioma español, una paz durable es literalmente
„ser‟ en paz, es decir, la paz se considera inherente a la misma sociedad que basa su funcionamiento en el imperio de la ley.
En África actualmente no
existen países que se encuentren en esta etapa en particular.
Paz Estable: Para Lund, la transición entre una paz durable y una paz estable se da por el surgimiento de tensiones dentro de la sociedad; sin embargo, estas tensiones no son lo suficientemente fuertes como para generar una inestabilidad política en el país. Es importante mencionar que se 11
Cristian Faundes. El accidentado proceso de paz en Costa de Marfil (2003-2005). Serie Documentos de Trabajo No. 13. Instituto de Ciencia Política. Pontificia Universidad Católica de Chile. (Santiago, Chile: Universidad Católica de Chile, 2005). P. 6 – 8. 12
sigue hablando de „paz‟, por lo tanto los métodos para resolver las controversias siguen siendo – como en la paz durable – la diplomacia y la política. Nuevamente recurriendo al idioma español, se puede entender la paz estable como „estar‟ en paz, es decir, ya no es una condición inherente a la sociedad pero sigue estando presente en ella y caracteriza las interacciones entre las partes. Para África, algunos ejemplos de esta etapa podrían ser Namibia, Botswana, Seychelles y Libia.
Paz Inestable: El tránsito entre paz estable y paz inestable ocurre como consecuencia anteriormente.
de
un
aumento
de
las
tensiones
que
habían
surgido
Se presenta cuando ya hay una percepción del „otro‟ como
„enemigo‟ pero no hay un despliegue o uso de la capacidad militar entre las partes. En esta etapa se sigue hablando de „paz‟ porque la violencia aún no se ha hecho presente, sin embargo, la posibilidad de que el conflicto evolucione hacia una crisis o guerra es bastante alta. El método para resolver las disputas en una paz inestable es la diplomacia preventiva que está destinada a disminuir y controlar las tensiones entre las partes y generar un desescalamiento del conflicto.
Los ejemplos particulares de Angola y
Mozambique caben dentro de esta etapa, sin embargo, no llegaron a ella desde una paz estable sino que, por el contrario, descendieron a la paz inestable desde la crisis y, anteriormente, desde la guerra.
Crisis: Según Lund, un conflicto llega a su etapa de crisis cuando se dan manifestaciones de la población civil generando un ambiente de tensión considerablemente alto en la sociedad.
En este punto se puede dar una
movilización de los recursos militares que ya deben estar listos para entrar en una confrontación armada. En una crisis, la probabilidad de continuar hacia una guerra entre las partes es extremadamente alta y sólo se puede controlar, según Lund, mediante una diplomacia de crisis – o diplomacia de choque – que pretende manejar las tensiones de tal forma que la curva del conflicto descienda hacia una paz inestable.
Un ejemplo característico de
crisis en África es la situación actual en Zimbabwe donde la incapacidad del presidente Robert Mugabe para implementar una reforma agraria efectiva ha generado graves tensiones entre el gobierno, la población blanca, la población negra y la comunidad internacional.
13
Guerra: Es la etapa máxima de la curva de acuerdo con el modelo de Lund. En la guerra, las partes involucradas en el conflicto empiezan a utilizar la violencia de manera sistemática como método para obtener o defender sus intereses.
Las herramientas disponibles para lograr una disminución de la
intensidad del conflicto y retornar a las etapas previas – crisis, paz inestable, paz estable o paz durable – se dividen en dos; la primera es el peace making – o manejo del conflicto – que consiste en las gestiones necesarias para lograr el fin de las hostilidades entre las partes, y la segunda, el peace enforcement o mitigación del conflicto que pretende usar una fuerza coercitiva para evitar que las partes continúen utilizando la violencia y se pueda llegar a un cese al fuego efectivo. Sudán, Côte d‟Ivoire y República Democrática del Congo son algunos de los países africanos que actualmente responden a dinámicas de guerra en sus territorios.
Lo anterior aplica para las etapas de escalamiento de la curva; sin embargo, Lund también expone qué hechos son necesarios para que el conflicto disminuya y se pueda restablecer nuevamente la paz en la sociedad afectada. Así, según Lund, para pasar de la guerra a la crisis, es necesario un cese al fuego entre las partes que, como ya explicó, puede ser acompañado por un peace making y un peace enforcement.
Posteriormente, para el tránsito
entre crisis y paz inestable, es necesario un acuerdo de paz entre los actores del conflicto que se complementa con un peace keeping – o mantenimiento de la paz – que pretende evitar un nuevo escalamiento que devenga en un reinicio de las hostilidades.
Finalmente, el paso de paz inestable a paz
estable y paz durable se da a través de un acercamiento a nivel regional, comunitario y local entre las partes. A esta etapa se le denomina el „postconflicto‟ y requiere unas acciones denominadas peace building encaminadas a lograr una reconstrucción efectiva del tejido social, político y económico del país y una verdadera reconciliación entre las partes beligerantes.
Luego de la breve introducción al conflicto descrita en los párrafos anteriores, a continuación se presentarán los lineamientos y temas que se considerarán en esta investigación con el fin de demostrar que, para África en particular, el 14
conflicto violento se convierte en la principal amenaza a la vida y la seguridad de los individuos, y que, a la hora de emprender procesos de construcción y consolidación de paz en el continente, es necesaria una interacción entre los elementos propuestos por la teoría tradicional de la „seguridad del Estado‟ y las nuevas propuestas realizadas en el marco de la „seguridad humana‟.
En el primer capítulo se presentará el surgimiento y aplicación del concepto de „seguridad humana‟ como herramienta para la prevención de conflictos armados, es decir, antes de que la sociedad empiece a utilizar la violencia como método para defender sus intereses. En este punto, la investigación se centrará en el marco teórico sobre „seguridad humana‟ desarrollado por académicos, políticos y organismos tanto mundiales como africanos, para posteriormente
hacer
énfasis
en
las
respuestas
tanto
legales
como
extralegales de los Estados africanos ante la necesidad de implementar los preceptos de la „seguridad humana‟ en la prevención de los conflictos en el continente.
En el segundo capítulo, la investigación tomará el período comprendido entre el inicio del conflicto violento y su resolución total, es decir, hará un análisis de las herramientas que propone la seguridad humana para el manejo de los conflictos y la posterior construcción y consolidación de la paz en el país. Para esto, se tomará en primer lugar la responsabilidad que tiene el Estado de proteger a sus ciudadanos durante las etapas del conflicto y el postconflicto, para posteriormente analizar el papel que puede desempeñar la comunidad internacional en el acompañamiento a los Estados para lograr una verdadera garantía de la „seguridad humana‟ durante y después del conflicto.
15
1. El Surgimiento del Concepto de ‘Seguridad Humana’ como herramienta para la prevención de conflictos
1.1. Marco Teórico: ‘Seguridad Nacional’ y ‘Seguridad Humana’
El tema de la seguridad nacional ha sido prioritario para los Estados desde acontecimientos como la Segunda Guerra Mundial y la Guerra Fría. Sin embargo, la conciencia sobre el papel del individuo como elemento básico del Estado y por ende, de su seguridad en la configuración estatal, ha promovido un mayor acercamiento al concepto y a la incorporación misma de la seguridad humana como unidad fundamental de su existencia.
1.1.1. Los Conceptos de ‘Seguridad Nacional’ y ‘Seguridad Humana’
Los conceptos que mayores problemas nos generan son aquéllos que no son cuestionados, no sólo porque se presentan como „demasiado familiares‟ sino también porque están codificados dentro de nuestra forma de pensar. Nunca dedicamos tiempo para analizar lo que realmente significan y los asumimos como verdades establecidas.
“Uno de estos conceptos está directamente ligado con la forma como entendemos nuestro país y el mundo fuera de él: el concepto de „seguridad nacional‟. Es esencial para el aparato del gobierno y se constituye en la más alta prioridad sobre nuestros recursos y nuestras vidas. Sin embargo, como muchos otros „términos familiares‟, no es una descripción neutral de una realidad externa. Es una construcción social que se creó en un momento específico del tiempo para responder a una serie de circunstancias particulares. Esas circunstancias gobiernan la forma como definimos el término y continúan definiéndolo aún hoy” 12.
12
Ronald Steel. "A new realism. (Concept of national security)". World Policy Journal 14:2 (Verano 1997): 2. 16
Así, entonces, se entiende por “seguridad nacional”
“[L]a que es inmanente para garantizar la existencia, la permanencia, la continuidad y la estabilidad de la comunidad política, también entendida como la necesaria para garantizar tanto la seguridad externa como la seguridad institucional interna de una nación y por lo mismo, la soberanía, la independencia, la integridad del territorio nacional y el orden constitucional, todo lo cual comprende la seguridad del Estado, esto es, la que le corresponde garantizar el normal funcionamiento de las instituciones constitucional y legítimamente constituidas”13.
Ahora, si bien el concepto tradicional de seguridad aún está vigente y continúa
siendo
un
bastión
fundamental
dentro
de
las
relaciones
internacionales actuales, también es importante notar que los efectos del sistema internacional globalizado post-Guerra Fría han redefinido la noción de „seguridad‟ y ahora es necesario entenderla en un sentido mucho más amplio.
Durante gran parte del siglo XX, el mundo estuvo dividido por un sistema bipolar y un juego de alianzas tanto políticas como militares que condujo a que la mayoría de los conflictos de esta época ocurrieran entre Estados con el fin de lograr el apoyo y pertenencia de éstos a uno u otro bloque. Al mismo tiempo, tanto los Estados Unidos como la Unión Soviética tomaron medidas encaminadas
a
suprimir
las
rivalidades
internas
generadas
por
la
descolonización caótica del período de la post-guerra en el llamado „tercer mundo‟, con el fin de generar países „más estables‟ que pudieran convertirse en aliados dentro de las dinámicas del mundo bipolar.
“[Sin embargo,] el fin de la Guerra Fría y la caída del comunismo hicieron salir estas rivalidades de su hibernación, y esto, en un momento en que un gran número de antiguos Estados clientes perdieron el apoyo político, militar y económico de sus súper potencias benefactoras.
Así, las fallas de los
Estados que eran únicamente ocasionales durante la Guerra
13
Jorge Enrique Ibáñez Najar. Seguridad Nacional, Seguridad del Estado y Seguridad Ciudadana, una aproximación jurídica. (Bogotá, Colombia: Universidad Sergio Arboleda, 2005). P. 48. 17
Fría, ahora se convertirían en la regla durante el período siguiente, con las respectivas consecuencias mortales para los ciudadanos”14.
Por lo anterior, se puede deducir que, debido a la ausencia de las dos grandes súper potencias como entes reguladores, el Sistema Internacional de la postGuerra Fría es más inestable y caótico que el mundo bipolar de gran parte del siglo XX. De esta manera, la población civil que ya se encontraba expuesta a problemas como la falta de educación y salud, un acceso limitado a la justicia, fallas en los sistemas de participación política y amenazas directas a su seguridad
física,
ahora
se
vería
amenazada
también
por
dinámicas
características de la globalización que se potenciarían después de la Guerra Fría,
como
el
separatismo,
el
nacionalismo,
el
crimen
organizado
transnacional, las migraciones en masa, los conflictos internos justificados en lo „étnico‟ o lo „religioso‟, la degradación del medio ambiente, las pandemias y el aumento de la brecha entre un norte cada vez más rico y un sur cada vez más pobre, entre otros15.
Sin embargo, a pesar de que la gran mayoría de amenazas del mundo globalizado actual atentan directamente contra la población civil y no contra los Estados, el Sistema Internacional continúa siendo casi completamente „estado-céntrico‟ por cuanto los mecanismos con los que cuenta – que fueron desarrollados en gran medida durante el siglo XX – pretenden en su mayoría garantizar la seguridad de los Estados y su soberanía y no la de los civiles en su interior. De esta manera, es imperativo que tanto desde los organismos internacionales como desde los Estados, se desarrollen herramientas y mecanismos destinados a generar una transición que permita pasar de una aproximación basada en la seguridad del „Estado‟ o del „régimen‟ a una más antropocéntrica en la cual se construya un discurso de seguridad que tenga en cuenta las amenazas que afectan el día a día de la población civil.
14
Rob McRae y Don Huebert. Sécurité Humaine et Nouvelle Diplomatie. Protection des personnes, promotion de la paix. (Montreal – Kingston, Canadá: McGill-Queen‟s University Press, 2001) P. 16. Traducción libre del autor. 15 Ídem: P. 15 – 16. 18
De esta manera surge la Seguridad Humana, un concepto que se empezó a desarrollar
justo
después
de
la
Segunda
Guerra
Mundial
mediante
documentos como la Carta de las Naciones Unidas, la Declaración Universal de los Derechos del Hombre y las Convenciones de Ginebra y que reconocen el derecho inherente que tienen las personas a la seguridad. Sin embargo, a pesar de ser tan antiguo, la implementación de la seguridad humana durante la segunda mitad del siglo XX se ve obstaculizada por las dinámicas de la Guerra Fría y los diferentes intereses que estaban ligados a ella. No es sino a finales de la década de 1980 cuando el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo – PNUD – empieza a considerar las siete dimensiones de la seguridad – económica, alimentaria, sanitaria, medioambiental, personal, comunitaria y política – a la hora de medir el índice de desarrollo humano, y así, incluye los preceptos de la seguridad humana dentro de las dinámicas de funcionamiento de Naciones Unidas16.
A partir de la implementación inicial del concepto de seguridad humana por parte del PNUD, numerosos gobiernos, organismos internacionales y teóricos de todo el mundo han intentado plantear definiciones que pretenden explicar qué es la seguridad humana, qué aspectos abarca, cómo se puede garantizar y para qué sirve. Sin embargo, dada la amplitud del término y las dificultades que se presentan a la hora de definir exactamente qué significa la „seguridad humana‟, se presentarán a continuación algunas de estas definiciones que sólo pretenden informar al lector sobre los desarrollos teóricos existentes frente al tema.
Canadá se ha convertido en uno de los países pioneros en la implementación y promoción de la seguridad humana.
Así, el gobierno de Ottawa la define
como: “[un compromiso] para construir un mundo donde las personas pueden vivir libres del miedo a amenazas como el terrorismo, el tráfico de drogas y el comercio ilícito de armas pequeñas. Esta nueva generación de amenazas no muestra ningún respeto por las fronteras nacionales e inevitablemente se convierten en fuentes de nuestra propia inseguridad”.
Entiende a la
seguridad humana como una “aproximación antropocéntrica a las políticas públicas y a la política exterior que reconoce que la estabilidad al largo plazo
16
Ídem. P. 4.
19
no puede ser alcanzada hasta que las personas estén protegidas de las amenazas violentas a sus derechos, a su seguridad o a sus vidas”17.
También desde la visión canadiense, Paul Heinbecker 18, representante permanente de Canadá ante Naciones Unidas, afirma que la seguridad humana no reemplaza a la seguridad nacional. Una perspectiva de seguridad humana asegura que la seguridad del Estado no es en sí misma el objetivo final, sino, por el contrario, son los métodos para garantizar la seguridad para su población. Sin embargo, a pesar de que ampliar el espectro de la política de seguridad más allá de los ciudadanos puede parecer un cambio radical, es una extensión lógica de las aproximaciones actuales a la paz y la seguridad internacional19.
Por otro lado, el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo – PNUD – en su informe anual de 1994, da el siguiente ejemplo para definir la Seguridad Humana: “(…) un niño que nunca murió, una enfermedad que nunca se expandió, un trabajo que nunca fue eliminado, una tensión étnica que nunca se tradujo en violencia, un disidente que nunca fue silenciado. La seguridad humana no se defiende con armas, es una preocupación con la vida humana y con la dignidad”20.
La Comisión para la Seguridad Humana (Commission on Human Security) de Naciones Unidas en Nueva York, Estados Unidos, define la seguridad humana como la protección de los aspectos vitales de todas las vidas humanas de tal forma que se pueda promover la libertad y el desarrollo humano.
Para la
Comisión, seguridad humana significa proteger las libertades fundamentales – aquéllas que son esenciales para la vida –, proteger a las personas de amenazas y situaciones críticas, severas y generalizadas, generar condiciones
17
Gobierno de Canadá. “Canadian Human Security Programme”. . 30 de Noviembre de 2005. 18 Director inaugural del Centro para las Relaciones, la Gobernabilidad y la Política Global de la Wilfrid Laurier University en Waterloo, Canadá. Se desempeñó como asesor principal en política exterior durante el gobierno del Primer Ministro Mulroney, participó en la misión militar y política de la OTÁN en Kosovo y en la creación de la Corte Penal Internacional desde su cargo como Representante Permanente de Canadá ante las Naciones Unidas. 19 Paul Heinbecker. “Human Security”. Beyond the Headlines 56:2 (Winter 1999): 4. 20 Naison Ngoma. A conceptual drive towards analyzing African Human Security challenges: Prospects for a Security Community in Southern Africa. (Pretoria, Sudáfrica: Southern African Regional Poverty Network, 2005). P. 4. 20
que potencialicen las fortalezas y aspiraciones de las personas, y crear sistemas políticos, económicos, sociales, medioambientales, militares y culturales que proporcionen a la población las bases para la sobrevivencia, la vida y la dignidad21.
Finalmente, se presentan dos de las principales definiciones sobre seguridad humana desarrolladas desde África.
En primer lugar, el Instituto para el
Diálogo Global (Institute for Global Dialogue) en Johannesburgo, Sudáfrica, sostiene que “la seguridad de los individuos, no de los Estados, debe ser el principal punto de referencia para la seguridad, y (…) esto significa la provisión de salud, bienestar, educación y otros servicios, así como la provisión de seguridad física”22.
Por su parte, el documento final del Pacto Africano para la No-Agresión y la Defensa Mutua (African Non-Aggression and Common Defence Pact) establece en su artículo 1, inciso k, que:
“[La] Seguridad Humana significa la seguridad individual con respecto a la satisfacción de las necesidades básicas de la vida; también incluye la creación de condiciones sociales, políticas, económicas,
militares,
medioambientales
y
culturales
necesarias para la sobrevivencia, vida y dignidad de los individuos,
incluyendo
la
protección
de
las
libertades
fundamentales, el respeto por los derechos humanos, el buen gobierno, el acceso a la educación y a la salud, y la seguridad de que cada individuo tenga las oportunidades y opciones para desarrollar su propio potencial”23.
Así, como se explicó anteriormente, la seguridad humana considera todos los aspectos que pueden contribuir a generar amenazas contra la vida y el 21
Commission on Human Security. Human security now: Protecting and Empowering People. (Nueva York, Estados Unidos: Commission on Human Security, 2003). P. 4. 22 Shannon Field (Ed). Peace in Africa. Towards a collaborative security regime. (Johannesburgo, Sudáfrica: Institute for Global Dialogue, 2004). P. 30. Traducción libre del autor. 23 Unión Africana. African Union Non-Aggression and Common Defence Pact. (Addis Abeba, Etiopía: Unión Africana, 2005). P. 6. 21
desarrollo de las personas como seres humanos. Sin embargo, es importante hacer una clara diferenciación entre las medidas que se necesitan para garantizar la seguridad de los individuos en tiempos de paz y aquéllas necesarias en tiempos de guerra.
Es decir, si bien es cierto que aspectos
como la educación y la participación política deberían ser importantes para la población en todo momento y bajo cualquier tipo de circunstancias, también es cierto que ante una situación de conflicto, estos puntos son relegados a un segundo plano por cuanto las prioridades pasan a ser la defensa de la vida y la eliminación de todas aquellas amenazas que atentan directamente contra ella.
En este punto, entonces, los esfuerzos se centran en la terminación del conflicto y la eliminación de todas las amenazas que van ligadas a él: firma de un alto al fuego y, posteriormente, un acuerdo de paz, control y erradicación
de
minas
antipersona,
eliminación
de
mercenarios,
desmovilización y desarme de combatientes y de la población civil, control de armas pequeñas, entre otros. De esta manera, para las regiones del mundo donde el conflicto armado es una variable a tener en cuenta a la hora de propender por una seguridad de los individuos, las prioridades en el corto plazo se centrarán en la garantía de la vida de la población, es decir, en el fin de las hostilidades, y los demás aspectos como la educación y el acceso a los sistemas de participación política serán prioridades en el largo plazo, es decir, en el post-conflicto durante la etapa de „consolidación‟ de la paz.
1.1.2. Desarrollos Teóricos sobre ‘Seguridad Humana’ en África
“África debe rechazar los métodos del pasado y comprometerse a construir un futuro de gobernabilidad democrática enmarcado en el imperio de la ley. Este futuro sólo se podrá lograr en la medida en que podamos acabar con los conflictos en África, de lo contrario, ningún incremento en el comercio, la asistencia o la cooperación hará la diferencia (…). Por décadas, el conflicto en África ha sido visto como inevitable o irreversible, o ambos. Y no es ninguno. El conflicto en África, como en cualquier otro lugar, es
22
causado por la acción humana y puede ser solucionado a través de la acción humana”24.
En África, los estudios sobre seguridad humana y su implementación para el continente han sido desarrollados por la „Iniciativa Africana para la Seguridad Humana‟ (African Human Security Initiative – AHSI)25. A manera de marco teórico, la AHSI ha realizado una distinción vertical de al menos cinco niveles de seguridad: personal / individual, local / comunitaria, nacional, regional e internacional26; y reconoce que tanto la seguridad personal como la internacional dependen de la seguridad nacional, es decir, no entiende la seguridad humana como una forma alternativa para ver las aproximaciones tradicionales a la seguridad del Estado, sino que entiende a las dos de forma complementaria27.
Reafirmando esta relación entre seguridad nacional y seguridad humana, Jakkie Cilliers28 ha determinado que si no existe una provisión efectiva de seguridad nacional en África, ni los ciudadanos ni las comunidades podrán estar seguros.
Al mismo tiempo, identifica los diferentes factores de
inseguridad a los que se ven expuestos tanto los Estados como los individuos en África:
En primer lugar, reconoce que las fuentes de seguridad física para la mayoría de territorios rurales africanos provienen de organizaciones locales que no están ligadas al Estado y que dependen directamente de autoridades 24
Annan, Kofi. The causes of conflict and the promotion of durable peace and sustainable development in Africa, Report to the United Nations. (Nueva York, Estados Unidos: Naciones Unidas, 1998). P. 27. Traducción libre del autor. 25 La Iniciativa Africana para la Seguridad Humana es una agrupación de centros de estudio en África que unieron esfuerzos para desarrollar un marco teórico de seguridad humana válido para el continente. Su sede se encuentra en el Instituto de Estudios de Seguridad en Pretoria, Sudáfrica, y está conformada por las siguientes instituciones: African Security Dialogue and Research, Africa Peace Forum, Human Rights Trust of South Africa, Institute for Human Rights and Development in Africa, Institute for Security Studies, South African Institute of International Affairs y West Africa Network for Peacebuilding. 26 Jakkie Cilliers. Human Security in Africa. A conceptual framework for review. (Pretoria, Sudáfrica: African Human Security Initiative, 2004). P. 8. 27 Ídem: P. 12. 28 Jakkie Cilliers es la Directora Ejecutiva del Instituto de Estudios de Seguridad en Pretoria, Sudáfrica, y sus estudios la han convertido en una de las principales teóricas sobre seguridad humana en África. Realiza sus investigaciones en el marco de la Iniciativa Africana para la Seguridad Humana. 23
tradicionales
–
milicias
locales
establecidas
por
la
comunidad
para
proporcionar seguridad –, o de señores de la guerra o políticos que cuentan con
sus
propias
„fuerzas
armadas‟29.
Uno
de
los
ejemplos
más
representativos de este caso se encuentra en Somalia donde, después de la caída del gobierno de Siyaad Barré en 1992 y el posterior colapso del Estado somalí, la administración del territorio y, por consiguiente, la defensa del mismo, quedó en manos de grupos locales – conocidos en la literatura especializada como clanes – que defienden sus propios intereses y garantizan la seguridad de las personas a cambio de pagos en especie o beneficios30.
Otro ejemplo importante de esta „justicia local‟ se presenta en Rwanda donde, luego del genocidio de 1994, el nuevo gobierno rwandés 31 apoyó el resurgimiento de tribunales locales llamados Gacaca que tenían como objetivos principales mitigar las fallas del Tribunal de Arusha32 y propender por el castigo o la reintegración a la sociedad de más de cien mil sospechosos de genocidio, basándose en juicios realizados por los habitantes de las propias comunidades donde se cometieron los crímenes 33.
Por otro lado, en las áreas urbanas y regiones cercanas a éstas, la seguridad depende de la policía y los ciudadanos tienen una mayor posibilidad de acceder a la justicia para hacer aplicar la ley. Éste es el caso, por ejemplo, de la mayoría de las ciudades sede de los gobiernos africanos como Nairobi (Kenya), Dar es Salaam (Tanzania) o Yaoundé (Camerún), así como otras grandes ciudades, que generalmente son capitales de provincias o Estados y concentran porciones significativas de la actividad económica de los países como Mombasa (Kenya), Cotonou (Benín) y Douala (Camerún). Sin embargo,
29
Op. Cit. Jakkie Cilliers. Human Security in Africa. A conceptual framework for review. P. 9. A partir de 1992 y como consecuencia del colapso del Estado somalí, gran parte de la economía funciona con la modalidad de trueque ya que el Banco Central de Somalia dejó de existir y, por consiguiente, la emisión del Shilling somalí – moneda nacional – fue suspendida. En el país aún tienen curso legal los antiguos billetes emitidos durante la época de Barré y, en algunos casos, se han presentado emisiones esporádicas de dinero por parte de las „administraciones locales‟ lideradas por los denominados „señores de la guerra‟. En: Joseph Winter. “Living in Somalia‟s Anarchy”. (18 de Noviembre de 2004). . 16 de Mayo de 2006. 31 Al hablar del „nuevo gobierno rwandés‟, se hace referencia a la llegada al poder del Frente Patriótico Rwandés, en cabeza de Paul Kagame, que asumió la presidencia para los Tutsis después del genocidio de 1994. 32 El Tribunal Penal Internacional para Rwanda – TPIR – creado por Naciones Unidas para juzgar a los responsables del genocidio de 1994 en el país también es conocido como el “Tribunal de Arusha” porque su sede se encuentra en la ciudad de Arusha, Tanzania. 33 Alana Tiemessen. “After Arusha: Gacaca Justice in Post-Genocide Rwanda”, African Studies Quarterly 8:1 (Otoño 2004): 57. 30
24
cabe anotar que esta presencia de la policía y las instituciones del Estado en las principales ciudades no es una regla aplicable a todo el continente sino una generalidad; así, se pueden encontrar capitales como Kigali (Rwanda), Freetown (Sierra Leona) o Monrovia (Liberia) donde precisamente la misma incapacidad del Estado para ostentar el monopolio único y legítimo de las armas facilitó el desarrollo de las grandes crisis de seguridad en estos países durante la década de 1990.
Finalmente, en las zonas más ricas de las grandes ciudades africanas, las fuerzas del Estado han sido reemplazadas por sistemas de seguridad privada financiados directamente por los ciudadanos34. De hecho, en ciudades como Lagos (Nigeria), Johannesburgo y Ciudad del Cabo (Sudáfrica) o El Cairo (Egipto), los guardias privados se han convertido en la forma que han encontrado las élites africanas para defender su statu quo, sus bienes y, en muchos casos, su vida, ante la poca efectividad lograda por la policía y las demás instituciones creadas para ello.
Lo anterior denota una incapacidad
desde los Estados africanos para garantizar la seguridad física de su población y se convierte en el principal problema que deberán enfrentar a la hora de implementar uno de los conceptos básicos ligados al Estado actual: el monopolio único y legítimo de la fuerza.
En segundo lugar, Cilliers valida la posibilidad de llegar a una seguridad del Estado a través de la garantía de la seguridad de los individuos cuando afirma que en la mayoría de los países africanos, las amenazas no provienen de posibles ataques armados por parte de otros países sino de las mismas condiciones internas relacionadas con la debilidad del Estado y su incapacidad para controlar su propio territorio35.
Estas amenazas se derivan de la
ineficiencia y, en muchos casos, de la no disposición del gobierno central para garantizar efectivamente el acceso de su población a la seguridad, la salud, la educación, los servicios públicos básicos, la justicia, entre otros.
Como tercer punto, Cilliers sostiene que en África existe un gran número de países en los cuales la „seguridad del Estado‟ es entendida como la „seguridad
34 35
Op. Cit. Jakkie Cilliers. Human Security in Africa. A conceptual framework for review. P. 9. Ídem.
25
de la élite en el poder‟ que gobierna teniendo en cuenta sus propios intereses y con el único fin de mantener su statu quo. En esta clase de países, es el Estado mismo quien se convierte en la fuente de inseguridad para sus ciudadanos.
Cilliers define este grupo de Estados como „cuasi-Estados
débiles‟, „Estados intermedios‟ o, “en las situaciones más extremas, „Estados predadores‟ – para aquellas instancias donde el régimen literalmente se alimenta de la carcasa del Estado para su propia sobrevivencia como es el caso de Liberia bajo el gobierno de Charles Taylor”36 o del antiguo Zaire con el presidente Mobutu Sese Seko.
Continúa afirmando que en este último caso, la comunidad internacional actúa en favor de los señores de la guerra y criminales que se presentan como líderes políticos y participan en los foros internacionales en igualdad de condiciones
que
democráticamente.
los
presidentes
y
líderes
legítimos
elegidos
Es decir, sostiene Cilliers, que por el simple hecho de
controlar la capital de un país y sus zonas aledañas, se otorga un reconocimiento internacional que lleva consigo una serie de beneficios y poderes, pero que no garantizan el cumplimiento de las obligaciones relacionadas con el cargo. De esta manera argumenta que, con la complicidad de la comunidad internacional, se generan las condiciones necesarias para una inseguridad humana37, y afirma que una represión interna por parte de los gobiernos genera unos niveles de sufrimiento humano y abuso más altos que cualquier otra forma de represión.
Finalmente, concluye argumentando que la principal utilidad de tener estructuras estatales estables y funcionales – asociadas con instituciones legales y constitucionales – surge cuando se incluyen las nociones de predecibilidad (tener una visión futurista del tiempo) y control (desarrollar el potencial para ejecutar acciones preventivas y correctivas cuando las amenazas se presenten) en el entendimiento de la seguridad humana. Una vez se acepte la predecibilidad y el control, es decir, la protección contra un riesgo futuro de agresión o muerte y la aplicación imparcial y generalizada de
36 37
Ídem. P. 10. Ídem.
26
la ley, se deriva que esta seguridad humana no puede existir sin una defensa adecuada de la seguridad nacional38.
Las teorías desarrolladas tanto por la Iniciativa Africana para la Seguridad Humana como por Jakkie Cilliers cobran una importancia vital para entender cómo se desarrollará esta investigación por cuanto definen los puntos que se deben
priorizar
continente.
para
lograr
una
verdadera
seguridad
humana
en
el
Así, teniendo en cuenta que el primer objetivo es garantizar la
vida de los ciudadanos en un continente donde el imperio de la ley está limitado a algunas zonas urbanas dentro de cada país, donde los Estados no han sido capaces de mantener el monopolio legítimo de las armas y donde incluso las amenazas a la vida provienen del mismo Estado – entre muchas otras fuentes –; esta investigación se centrará en dos puntos fundamentales: (1) los elementos legales y extralegales desarrollados en África encaminados a prevenir los conflictos y garantizar la seguridad de los individuos en tiempos de paz; y (2) las responsabilidades tanto de la comunidad internacional como de los Estados africanos para restaurar la paz una vez estalla el conflicto y la inclusión del concepto de „seguridad humana‟ durante el proceso de reconstrucción post-conflicto.
1.2. La ‘Seguridad Humana’ en la Construcción del Marco Legal y la Definición de Políticas Públicas Nacionales para la Prevención de Conflictos en África
“No más, nunca más. Los africanos no podemos ver cómo las tragedias se desarrollan en nuestro continente y decir que es responsabilidad de Naciones Unidas o de alguien más. Hemos pasado de la no-interferencia a la no-indiferencia. No podemos, como africanos, permanecer indiferentes ante la tragedia de nuestra gente”39.
38
Ídem. P. 17. Palabras del Embajador Saïd Djinnit, Comisionado de la Unión Africana para la Paz y la Seguridad. Unión Africana, Addis Abeba (Etiopía), 28 de Junio de 2004. 39
27
A diferencia de otros continentes como Asia y América donde también se pueden encontrar casos de países en conflicto armado, África ha sido la única región del mundo que se ha unido para desarrollar un marco legal continental encaminado a (1) alertar sobre el surgimiento de condiciones que podrían eventualmente convertirse en conflictos, (2) controlar las situaciones de violencia ya existentes y (3) propender por la eliminación de la guerra como método de solución de controversias, al tiempo que se eliminan las amenazas contra la vida de los ciudadanos.
Lo anterior se puede explicar dada la alta correlación que existe entre los diferentes conflictos armados en el continente y su influencia sobre el devenir político, económico, social y militar de aquellos países que no tienen conflictos violentos en su territorio. De esta manera, a continuación se presentarán los desarrollos legales adoptados por los países africanos en el marco de la Unión Africana para evitar los conflictos a través de la garantía de la seguridad de los individuos.
1.2.1. Marco Legal y Compromisos de los Estados Africanos para evitar los Conflictos a través de la Garantía de la Seguridad de los Individuos
Con el fin de establecer las herramientas necesarias para lograr una prevención eficiente de los conflictos en el continente, los países africanos se unieron en el marco de la nueva Unión Africana para realizar tres procesos paralelos; en primer lugar, un ámbito interno que pretendió retomar aquéllos protocolos y tratados de la antigua Organización para la Unidad Africana que podrían servir para el nuevo orden continental de Derechos Humanos; segundo, recurrir al ámbito externo para incorporar a la legislación africana los preceptos de la Organización de las Naciones Unidas relacionados con la garantía y protección de los derechos de las personas para asegurar que la región estuviera acorde con los lineamientos mundiales en el tema, y; tercero, con base en los dos puntos anteriores, desarrollar la legislación adicional que hiciese falta, pero esta vez, con la creación de entes de carácter
28
coercitivo que pudiesen hacer respetar los mandatos de la Unión.
A
continuación se profundizará en los tres puntos anteriores.
En el ámbito interno, el proceso de “unión continental” en torno a un objetivo común – la garantía de la paz y la seguridad – comenzó en 1991 cuando los dirigentes africanos se reunieron en Abuja (Nigeria) y acordaron iniciar el proceso de clausura de la Organización para la Unidad Africana – OUA –; un organismo creado en 1963 con el fin de lograr la descolonización del continente y propender por la eliminación del régimen del Apartheid en Sudáfrica.
La decisión respondió a la crisis que estaba enfrentando la OUA
durante finales de los años 80 y principios de los 90, la cual fue generada por la incapacidad mostrada por la organización para solucionar efectivamente los conflictos en Etiopía, Eritrea, Angola, Mozambique, Sierra Leona, entre otros. A lo anterior, se sumó la aceptación de la República Árabe Saharaui Democrática – RASD – como miembro pleno y el posterior retiro del Reino de Marruecos que ocasionó una división en el seno de la organización entre quienes apoyaban el reconocimiento de la RASD como Estado soberano y aquéllos que legitimaban la anexión del territorio a Marruecos40.
Por otro lado, la forma como se había manejado la OUA por parte de los dirigentes africanos hacía que el común de la población africana viera a la organización como un "club" donde las élites africanas corruptas se reunían periódicamente para legitimarse entre sí y buscar apoyos que les permitieran mantenerse en el poder en sus respectivos países, dejando a un lado las verdaderas necesidades del continente41.
Paralela a la reunión de Abuja y también en 1991, los líderes africanos firmaron la Declaración de El Cairo (Egipto) que se convirtió en el primer paso para la creación de un mecanismo continental para la prevención, el manejo y la resolución de conflictos. El proceso continuó en 1999 cuando, por iniciativa del líder libio, Muammar Al-Khadhafi, los representantes de los países miembros de la OUA firmaron la Declaración de Syrte (Libia) donde se acordó 40
Jerónimo Delgådo Caicedo. “Unión Africana: nueva perspectiva para el Desarrollo de África”. (22 de Julio de 2002) . 14 de Mayo de 2006. 41 Ídem. 29
la creación de la Unión Africana, una nueva organización destinada a reemplazar a la OUA, cuya Acta Constitutiva fue adoptada en Lomé (Togo) en julio de 200042.
Así, la primera reunión de la nueva Unión Africana se realizó entre el 8 y el 10 de julio de 2002 en Durban, Sudáfrica, y marcó un punto de quiebre en las relaciones panafricanas desde el inicio de la ola de independencias en el continente en 1956.
A partir de este momento se inició el proceso de
implementación de los objetivos asignados a la Unión en la Declaración de Syrte: la creación de una política de defensa común, la participación de los ciudadanos en los asuntos de la Unión, el derecho a intervenir directamente en un país miembro acusado de crímenes contra la humanidad, el derecho de intervenir en un país miembro para restaurar la paz y la seguridad, la búsqueda de la igualdad entre el hombre y la mujer, entre otros 43.
Sin embargo, a pesar de que la Unión Africana contempla puntos tan importantes como la transferencia paulatina de responsabilidades nacionales hasta lograr un Estado federal africano con un solo parlamento y un gobierno supranacional, la creación del Banco Central Africano, el ejército africano y la Corte Africana de Justicia; la implementación de todos estos puntos sólo responde a la necesidad que identificaron los líderes del continente de lograr una verdadera garantía de la seguridad de los ciudadanos y una paz sostenible en el territorio.
De esta manera, surge entonces el principal logro de la transición entre la OUA y la UA en el continente: el cambio de percepción en los conceptos de soberanía e intervención con fines humanitarios, y lo anterior, ligado a la adopción de una responsabilidad compartida en la solución de los conflictos violentos en África44.
42
Unión Africana. “History of the African Union”. . 14 de Mayo de 2006. 43 Op. Cit. Jerónimo Delgådo Caicedo. “Unión Africana: nueva perspectiva para el Desarrollo de África”. 44 Kristiana Powell. The African Union’s Emerging Peace and Security Regime: opportunities and challenges for delivering on the responsibility to protect. (Ottawa, Canadá: The North – South Institute, 2005). P. XI. 30
De esta manera, tanto el Acta constitutiva de la Unión Africana como otros instrumentos firmados por los países miembros de la Organización plasman claramente esta nueva aproximación a los conceptos de paz y seguridad en el continente. Los siguientes párrafos toman el Acta de la Unión como base y presentan algunos de los documentos, tratados y protocolos adicionales que, en conjunto, contribuyen con la creación e implementación de lo que hoy en día se conoce como la Agenda Africana de Paz y Seguridad:
Acta Constitutiva de la Unión Africana45:
Uno de los primeros acuerdos a los que se llegó en el seno de la Unión Africana es la imposibilidad de promover la paz y la seguridad en el continente sin tener en cuenta la garantía y el respeto por los derechos humanos. El Artículo 3, parágrafo h, del Acta Constitutiva establece que uno de los objetivos de la Unión es: “promover y proteger los derechos humanos y de las personas de acuerdo con la „Carta Africana de Derechos Humanos y de las Personas‟ y otros instrumentos relevantes de derechos humanos” 46.
Así mismo, y con el fin de introducir los preceptos de la seguridad humana, la Unión Africana adopta los lineamientos de la Responsabilidad de Proteger47 en el Artículo 4 de la Carta que enumera los principios que deben regular el funcionamiento de la organización. Reconoce la importancia de la soberanía e integridad territorial de los Estados miembros en los parágrafos f y g cuando prohíbe el uso de la fuerza o amenaza de uso de la fuerza entre los miembros de la Unión y garantiza la no ingerencia de los Estados miembros en los asuntos internos de otros, respectivamente. Sin embargo, al mismo tiempo, limita considerablemente los alcances de la soberanía estatal cuando estipula 45
Constitutive Act of the African Union (en inglés). Traducción libre del autor. Unión Africana. Constitutive Act of the African Union. (Lomé, Togo: Unión Africana, 2000). Art. 3. 47 La “Responsabilidad de Proteger” es uno de los componentes fundamentales de la Agenda Canadiense de Seguridad Humana. En septiembre de 2000, Canadá lanzó la Comisión Internacional para la Intervención y la Soberanía del Estado, cuyo informe final, La Responsabilidad de Proteger, fue presentado a la ONU en diciembre de 2001 y adoptado en la Cumbre Mundial de 2005. El término “Responsabilidad de Proteger” hace referencia a la responsabilidad que tiene cada Estado de proteger a su población de prácticas como genocidio, crímenes de guerra, limpiezas étnicas y crímenes contra la humanidad, entre otros, e incluye tanto la prevención de estos crímenes, como de los períodos de planeación e incitación a la violencia. En: Foreign Affairs Canada. “The Responsibility to Protect: 2005 World Summit Outcome – Text on the Responsibility to Protect”. . 01 de Junio de 2006. 46
31
que ésta está condicionada y definida en términos de la voluntad y capacidad del Estado para proveer una protección efectiva a sus ciudadanos 48.
Lo
anterior se plasma en el artículo 4, parágrafo h: “la Unión tiene el derecho de intervenir en un Estado miembro, previa decisión de la Asamblea, cuando se presenten graves circunstancias como crímenes de guerra, genocidio y crímenes contra la humanidad”49.
Más allá, en 2003, y con el único fin de ampliar el marco legal que permita garantizar la seguridad de las poblaciones en peligro, los jefes de Estado y de gobierno de la Unión Africana acordaron la modificación del Capítulo 4, parágrafo h, que extiende el derecho de la Unión a intervenir en situaciones que “representen una amenaza al orden legítimo para restaurar la paz y la estabilidad en un Estado miembro basado en las recomendaciones del Consejo de Paz y Seguridad” de la UA 50.
Adicionalmente, otra serie de conceptos innovadores fueron incluidos en el orden africano por la UA para garantizar la seguridad de sus individuos. El Acta Constitutiva estipula, por ejemplo, que un país puede solicitar la intervención de la Unión cuando la población civil está siendo víctima de violaciones a sus derechos, especialmente la vida, como consecuencia de situaciones que el gobierno central no ha podido controlar; pero también aprobó la posibilidad de que la Unión pueda intervenir, incluso sin el consentimiento del país afectado. Es decir, por primera vez en la historia de la integración africana, se abandona el concepto de consenso para que la Unión pueda intervenir en un Estado miembro y se adopta la figura de una mayoría equivalente a dos tercios de los votos totales. Frente a lo anterior, Ben Kioko, consejero legal de la Unión Africana afirma que:
“La adición del Artículo 4 (h) fue adoptada con el único propósito de habilitar a la Unión Africana para resolver los conflictos del continente efectivamente, sin tener que esperar y sin poder tomar medidas al respecto por la noción de la “no-
48
Op. Cit. Kristiana Powell. The African Union’s Emerging Peace and Security Regime: opportunities and challenges for delivering on the responsibility to protect. 49 Op. Cit. Unión Africana. Constitutive Act of the African Union: Art. 4. 50 Unión Africana. Protocol of Amendments to the Constitutive Act of the African Union. (Maputo, Mozambique: Unión Africana, 2003). P. 3. 32
interferencia” en los asuntos internos de otros Estados miembros. Se debe tener en cuenta que el Consejo para la Paz y la Seguridad de la Unión se creó para y debe estar en capacidad de revolucionar la forma como se manejan los conflictos en el continente”51.
Por otro lado, un punto que vale la pena resaltar es la terminología utilizada en la Carta Constitutiva de la Unión Africana. Si bien se adoptaron la mayoría de preceptos enmarcados dentro de la iniciativa de la responsabilidad de proteger, la UA no concibe la intervención para evitar actos de genocidio y crímenes
contra
los
Derechos
Humanos
y
el
Derecho
Internacional
Humanitario como una “responsabilidad” sino como un “derecho”. Es decir, entendiendo la soberanía del Estado como relativa, la Unión se reserva el derecho de intervenir en un país miembro cuando las condiciones así lo ameritan.
Sin embargo, y a pesar de los grandes avances propuestos por el Acta Constitutiva de la Unión Africana, este documento no es más que un marco general en torno al cual se han elaborado otros instrumentos legales que le permiten a la Unión profundizar en sus objetivos de paz y resolución de conflictos enmarcados en los preceptos de la seguridad humana.
A
continuación algunos de ellos:
Declaraciones de Grand Bay y Kigali52:
La Declaración de Grand Bay (Mauricio) se firmó el 16 de abril de 1999 en el marco de la Conferencia Ministerial de la OUA sobre Derechos Humanos en África53. Este instrumento se convirtió en el último esfuerzo del antiguo orden panafricano por lograr el desarrollo de un marco legal que permitiera una garantía efectiva de los derechos de las personas en el continente.
Tuvo
como principal precedente el genocidio en Rwanda en 1994 y centró sus 51
Ben Kioko. “The right of intervention under the African Union‟s Constitutive Act”. International Review of the Red Cross 85:852 (2003): 817. 52 Grand Bay (Mauritius) Declaration and Plan of Action (en inglés) y Kigali Declaration (en inglés). Traducción libre del autor. 53 Organización para la Unidad Africana. Grand Bay (Mauritius) Declaration and Plan of Action. (Addis Abeba, Etiopía: Organización para la Unidad Africana, 1999). P. 1. 33
esfuerzos en la necesidad de impedir que circunstancias similares se repitieran en otros países, especialmente en la República Democrática del Congo, Burundi, la República Centroafricana, Liberia y Sierra Leona, que presentaban los casos más graves de violaciones de derechos humanos en el momento.
La Declaración inicia su texto instando a los gobiernos africanos a diseñar políticas públicas que garanticen una igualdad de derechos económicos, sociales y culturales, así como, derechos civiles y políticos para toda la población.
También, reconoce que los valores que debe tener en cuenta el
continente para lograr este objetivo son el respeto por la santidad y la dignidad de la vida humana, la tolerancia frente a las diferencias y los deseos de libertad, orden, justicia, prosperidad y estabilidad compartidos por todas las culturas del continente54.
La Declaración de Grand Bay hace un esfuerzo interesante por reconocer las causas de las graves violaciones a los derechos humanos que ocurren en África
y
estipula
que éstas
se
deben
principalmente
a:
(a)
formas
contemporáneas de esclavitud, (b) neocolonialismo, racismo e intolerancia religiosa,
(c)
pobreza,
enfermedades,
ignorancia
y
analfabetismo,
(d)
conflictos que generan grandes flujos de refugiados y desplazados, (e) desestructuraciones sociales que generan la aplicación de programas de ajuste estructural, (f) el problema de la deuda, (g) el mal gobierno y la corrupción, (h) falta de control social sobre las políticas estatales, (i) monopolio en el ejercicio del poder, (j) falta de independencia del sistema judicial, (k) falta de independencia de las instituciones de derechos humanos, (l) carencias en la libertad de prensa y de asociación, (m) degradación ambiental, (n) no adherencia a los mandatos de la Carta de la OUA sobre integridad territorial, inviolabilidad de las fronteras coloniales y el derecho a la libre autodeterminación, (ñ) cambios inconstitucionales de gobierno, (o) terrorismo, (p) nepotismo y (q) explotación de la etnicidad55.
54 55
Ídem. P. 2. Ídem.
34
Sin embargo, en el párrafo anterior se puede ver claramente el discurso de la Organización para la Unidad Africana, caracterizado por unos avances considerables en lo teórico – legal (determinación de las causas), pero con unas carencias significativas en el proceso de aplicación y respeto de estas resoluciones,
llegando
incluso
a
ignorar,
en
muchos
casos,
las
recomendaciones de las agencias y entes especializados.
Así, una vez creada la Unión Africana, fue necesario retomar algunos de los puntos expuestos en la Declaración de Grand Bay para debatirlos en la organización, replantearlos dentro de los nuevos objetivos de paz y seguridad en el continente y, así mismo, implementar mecanismos que permitieran cumplir efectivamente con estas metas. Como consecuencia, en el marco de la primera Conferencia Ministerial sobre Derechos Humanos en África organizada por la UA en mayo de 2003 en Kigali (Rwanda), los países miembros de la Unión emitieron la Declaración de Kigali, el documento más importante sobre Derechos Humanos que se haya acordado hasta la fecha en el continente.
La Declaración de Kigali inicia con una reiteración en la necesidad de cumplir los compromisos adquiridos por los Estados miembros en la Declaración de Grand Bay (Mauricio) de 1999 y la toma como documento base.
Para lo
anterior, en Kigali, los países participantes respaldan en bloque instituciones y tratados
existentes
previamente
en
África
como
el
Tribunal
Penal
Internacional para Rwanda, la Convención Africana para la Prevención y el Control del Terrorismo, la Conferencia Mundial contra el Racismo, la Xenofobia y otras formas conexas de intolerancia, la Carta Africana de los Derechos de los Niños, el Instituto Africano para la Rehabilitación, y reconocen la importancia de trabajar conjuntamente con las instituciones de Naciones Unidas para lograr unos niveles de efectividad mucho más altos en la defensa de los derechos de los individuos56.
Así mismo, el texto incluye dos elementos adicionales que no se habían contemplado ni en la anterior OUA ni en la Declaración de Grand Bay.
El
primero de ellos es el reconocimiento de la responsabilidad compartida que 56
Unión Africana. Kigali Declaration. (Kigali, Rwanda: Unión Africana, 2003). P. 5-7.
35
tienen los países africanos en la prevención y control de los conflictos armados, entendidos como fuente primaria de inseguridad humana; y, en segundo lugar, insta a los Estados miembros a contribuir económicamente con las instituciones africanas de Derechos Humanos con el fin de que éstas puedan realizar efectivamente su función.
Los dos puntos anteriores se
pueden ver claramente en el siguiente aparte de la Declaración:
“[La Conferencia] reitera su rechazo a la impunidad y reafirma su compromiso con la persecución de todos los responsables de genocidio, crímenes de guerra y crímenes contra la humanidad, y hace un llamado a todos los Estados miembros para cooperar decididamente con y proveer apoyo político y financiero al Tribunal Penal Internacional para Rwanda, particularmente con el arresto de sospechosos / acusados, la protección de testigos / víctimas, el cumplimiento de las sentencias y la compensación de las víctimas y sus beneficiarios”57.
Carta Africana sobre los Derechos Humanos y de las Personas (Carta de Banjul)58:
La Carta Africana sobre los Derechos Humanos y de las Personas fue adoptada en el marco de la 18ª Conferencia de Jefes de Estado y de Gobierno de la Organización para la Unidad Africana el 27 de junio de 1981 en Nairobi, Kenya59, y hace parte del antiguo orden panafricano. Está compuesta por tres partes fundamentales: la primera hace referencia a los derechos que los Estados africanos se comprometen a reconocer y proteger mediante su inclusión en las legislaciones nacionales. Entre los puntos consagrados en la Carta se encuentran el derecho a la igualdad ante la ley, la vida, la libertad, la
57
Ídem. P. 3. African (Banjul) Charter on Human and Peoples’ Rights (en inglés). Traducción libre del autor. En este punto se hará referencia únicamente a la Carta Africana sobre los Derechos Humanos y de las Personas, sin embargo, es importante mencionar que el nuevo orden panafricano también retoma la Carta Africana de los Derechos del Niño que hace un proceso similar de reconocimiento de derechos que deben ser cumplidos por los Estados africanos pero centra su legislación en la niñez del continente. Mayor información sobre este instrumento en la Página Oficial de la Unión Africana: http://www.africaunion.org/root/au/Documents/Treaties/Text/A.%20C.%20ON%20THE%20RIGHT%20AND%20WE LF%20OF%20CHILD.pdf 59 Organización para la Unidad Africana. African (Banjul) Charter on Human and Peoples’ Rights. (Nairobi, Kenya: Organización para la Unidad Africana, 1981). P. 1. 58
36
seguridad, la libre expresión, la libre asociación, la libertad religiosa, la libre movilidad, el asilo, la participación política, la educación, la salud, el trabajo y el desarrollo, entre otros60.
Relacionado directamente con la “Seguridad Humana”, el Artículo 23 de la Carta establece que:
“1. Todas las personas tendrán el derecho a la paz y la seguridad nacional e internacional. Los principios de relaciones solidarias y amigables implícitamente afirmados por la Carta de las Naciones Unidas y reafirmados por la de la Organización para la Unidad Africana deberán gobernar las relaciones entre los Estados.
2. Con el fin de fortalecer las relaciones de paz, solidaridad y amistad, los Estados parte de la presente Carta deberán asegurarse que: (a) cualquier individuo que goce del derecho de asilo bajo el Artículo 12 de la presente Carta no podrá participar en actividades subversivas contra su país de origen o algún otro Estado parte de la presente Carta; (b) sus territorios no podrán ser utilizados como base para actividades subversivas o terroristas en contra de las personas de las personas de otro Estado parte de la presente Carta”61.
La segunda parte, menciona el mecanismo de salvaguardia de los derechos enunciados en la Carta a través de la creación y especificación de funciones de la Comisión Africana sobre Derechos Humanos y de las Personas.
Sin
embargo, a pesar de que se utiliza la palabra “salvaguardia”, la realidad es que la Comisión únicamente puede realizar una labor de monitoreo a la situación de derechos humanos en el continente ya que carece de un poder coercitivo y sólo puede emitir recomendaciones e interpretaciones de la Carta tanto para la Organización como para el Secretario General 62.
60
Ídem. P. 3 – 6. Ídem. P. 7. Traducción libre del autor. 62 Giliane Cherubin-Doumbia. African Commitments to Human Rights. A review of eight NEPAD countries. (Pretoria, Sudáfrica: African Human Security Initiative, 2004). P. 9. 61
37
La tercera parte, hace referencia a las provisiones generales que especifican básicamente los mecanismos de adhesión de los países a la Carta, la posibilidad de complementarla mediante protocolos y acuerdos adicionales, y las
herramientas
necesarias
para
la
modificación
de
los
puntos
ya
acordados63.
Nuevamente, la Carta Africana sobre los Derechos Humanos y de las Personas se convierte únicamente en un elemento legal que establece cuáles son los derechos que les deben ser respetados a los africanos por parte de los Estados, pero no proporciona herramientas encaminadas a garantizar un verdadero cumplimiento de los mismos. Más adelante en esta investigación se tratarán los mecanismos desarrollados por la Unión Africana para garantizar el cumplimiento de la Carta y el respeto de los Derechos Humanos en el continente.
Declaración de Khartoum de la Reunión Ministerial de la OUA sobre Refugiados, Retornados y Desplazados en África64:
La Declaración de Khartoum se constituye en un resultado más del discurso panafricano anterior a 2002 donde se plasma la gran preocupación que existe en el continente por el tema de los refugiados y desplazados y se insta a los Estados africanos a tomar medidas para acabar con este flagelo pero sin dar herramientas reales para lograr este objetivo. Sin embargo, la parte final de la Declaración denominada “Recomendaciones de Khartoum” contiene un análisis interesante que posteriormente se convertiría en el punto de partida tomado por la Unión Africana para abordar el problema de los refugiados y desplazados en el continente.
Las recomendaciones empiezan por reconocer que la mayoría de flujos de refugiados y desplazamientos de población en África son causados por los conflictos armados, desórdenes civiles, intolerancias políticas, étnicas y religiosas, violaciones de derechos humanos, el no respeto por los principios 63
Op. Cit. Organización para la Unidad Africana. African (Banjul) Charter on Human and Peoples’ Rights. P. 17 – 18. 64 Khartoum Declaration of the OAU Ministerial Meeting on Refugees, Returnees and Internally Displaced Persons in Africa (en inglés). Traducción libre del autor. 38
democráticos,
la
pobreza, 65
interferencias externas .
la
degradación
del
medio
ambiente
y
las
Por lo anterior, en Khartoum se insta a los Estados
africanos a propender por la eliminación de las causas anteriormente mencionadas, al tiempo que se estipulan las tres figuras que se deben utilizar para la ayuda a refugiados y desplazados: (1) el asilo, (2) la protección y (3) la seguridad66. Estos tres conceptos serán retomados posteriormente por la Unión Africana dentro de su Agenda Africana de Paz y Seguridad.
Así mismo, las Recomendaciones de Khartoum profundizan en el tema cuando afirman que la repatriación y reintegración voluntaria se constituyen en la solución más viable al problema; sin embargo, sostienen que este proceso no se puede llevar a cabo a menos que se garanticen unas condiciones mínimas de seguridad y protección en el lugar de origen. Es en este punto donde se presenta el otro gran aporte de Khartoum cuando establece en el punto 5 de sus recomendaciones que estas condiciones de seguridad en el país de origen sólo se pueden garantizar en el marco de una alianza tripartita entre las comunidades de base, el gobierno nacional y la comunidad internacional. Se habla, entonces, de una responsabilidad compartida que posteriormente sería incorporada tanto en las agendas nacionales de paz y seguridad como en el seno de la Unión Africana.
Protocolo Relacionado con el Establecimiento del Consejo de Paz y Seguridad de la Unión Africana67:
El Protocolo Relacionado con el Establecimiento del Consejo de Paz y Seguridad fue adoptado por los jefes de Estado y de Gobierno de la organización en el marco de la 1ª Sesión Ordinaria de la Asamblea de la Unión Africana el 9 de julio de 2002 en Durban, Sudáfrica 68 y se presenta como la principal herramienta con la que cuenta la Unión en su objetivo de garantizar la paz y la seguridad en el continente.
65
Organización para la Unidad Africana. Khartoum Declaration of the OAU Ministerial Meeting on Refugees, Returnees and Internally Displaced Persons in Africa. (Khartoum, Sudán: Organización para la Unidad Africana, 1998). P. 4. 66 Ídem. P. 5. 67 Protocol Relating to the Establishment of the Peace and Security Council of the African Union (en inglés). Traducción libre del autor. 68 Unión Africana. Protocol Relating to the Establishment of the Peace and Security Council of the African Union. (Durban, Sudáfrica: Unión Africana, 2002). P. 29. 39
El texto inicia reiterando el compromiso del organismo con la inclusión de actores internos – es decir, africanos – y externos – de la comunidad internacional – en el proceso de prevención de conflictos y garantía de la seguridad
de
los
individuos.
Así,
el
protocolo
establece
en
sus
consideraciones iniciales lo siguiente:
“CONCIENTES de las provisiones de la Carta de las Naciones Unidas, confiriendo al Consejo de Seguridad la responsabilidad primaria sobre el mantenimiento de la paz y la seguridad mundial, así como las provisiones de la Carta sobre el papel de las agencias o acuerdos regionales en el mantenimiento de la paz y la seguridad mundial, y la necesidad de estrechar los lazos de cooperación y alianza entre las Naciones Unidas, otras organizaciones internacionales y la Unión Africana, en la promoción y mantenimiento de la paz, la seguridad y la estabilidad en África;
RECONOCIENDO la contribución de los mecanismos regionales para la prevención, manejo y resolución de conflictos en África en el mantenimiento y promoción de la paz, la seguridad y la estabilidad en el continente y la necesidad de desarrollar acuerdos de cooperación y coordinación formales entre aquellos mecanismos regionales y la Unión Africana;”69
A pesar de que el discurso utilizado en las primeras páginas del Protocolo es similar a aquél de la Organización para la Unidad Africana, este instrumento cambia radicalmente la aproximación continental frente al tema del conflicto cuando establece en su Artículo 2 que:
“1. […] de acuerdo con el Artículo 5(2) del Acta Constitutiva de la Unión, se crea el Consejo de Paz y Seguridad como el órgano principal de toma de decisiones para la prevención, manejo y resolución de conflictos. Se entiende así mismo como una instancia de seguridad colectiva y alerta temprana para facilitar una respuesta eficiente y a tiempo ante las situaciones de crisis y conflicto en África. 69
Ídem. P. 2. Traducción libre del autor.
40
2. El Consejo de Paz y Seguridad será apoyado por la Comisión, un Pánel de Expertos, un Sistema Continental de Alerta Temprana, una Fuerza Africana de Despliegue Rápido y un Fondo Especial”70.
El Artículo 2 del Protocolo incluye en el nuevo orden panafricano unos elementos que anteriormente no habían estado presentes ni en la OUA ni en ningún otro órgano de integración regional en el mundo. Respondiendo a la naturaleza relativa del concepto de „soberanía‟ consagrada en la Carta de la Unión Africana, el Protocolo estipula que el Consejo de Paz y Seguridad tiene la obligación de (1) adoptar funciones de peace making y peace building para resolver conflictos cuando éstos ya han ocurrido, (2) autorizar la organización y envío de misiones de apoyo para la paz, (3) recomendar a la Asamblea la intervención en nombre de la Unión en un país miembro cuando se presenten crímenes de guerra, genocidio y crímenes contra la humanidad, (4) imponer sanciones cuando se presente un cambio inconstitucional de gobierno, (5) implementar la política de defensa común de la Unión, entre otros 71.
El párrafo anterior muestra claramente el carácter coercitivo del Consejo como ente encargado de la garantía y el cumplimiento de los preceptos enunciados en la Carta Constitutiva de la Unión Africana, la Carta Africana de Derechos Humanos y de las Personas, la Carta Africana de los Derechos y Bienestar del Niño, las Declaraciones de Kigali y Khartoum, y demás documentos relacionados.
Con el Protocolo, se pone fin a la imposibilidad
legal de intervenir en un país miembro y se da inicio a las nuevas dinámicas de responsabilidad compartida y obligatoriedad de las disposiciones de la Unión Africana en materia de prevención y resolución de conflictos e inviolabilidad de los derechos de las personas.
Igualmente, el Protocolo establece el concepto de alerta temprana72 que reconoce para la Unión la obligación de monitorear a los diferentes Estados
70 71 72
Ídem. P. 5 – 6. Traducción libre del autor. Ídem. P. 11. Early warning (en inglés). Traducción libre del autor.
41
miembros con el fin de anticiparse a situaciones graves de violaciones de Derechos Humanos, y prevenir tanto disputas y conflictos, como políticas que puedan llevar a genocidios y crímenes contra la humanidad 73. Así, la creación del Sistema Continental de Alerta Temprana –CEWS por sus siglas en inglés – se constituye en un punto de quiebre dentro del orden panafricano; por primera vez se desarrolla un mecanismo organizado y financiado por la Unión Africana cuyo objetivo es observar el posible surgimiento de conflictos y alertar a los demás órganos panafricanos para que entren a actuar en el país en cuestión y se pueda evitar el surgimiento y la propagación de los conflictos en el continente.
Así mismo, es importante mencionar el esfuerzo de coordinación de la Unión Africana con las diferentes esferas de la vida política africana en la implementación del Sistema Continental de Alerta Temprana.
El Protocolo
delega gran parte de la responsabilidad a los organismos subregionales como la ECOWAS, la SADC, el IGAD y la CEEAC, al tiempo que deja abierta la posibilidad de consultar a Organizaciones No Gubernamentales, centros de investigación,
instituciones
académicas
e
incluso
otras
organizaciones
internacionales como la ONU, cuando éstas cuenten con la información necesaria para determinar la inminencia de un conflicto en algún país miembro. Lo anterior se puede ver claramente en los siguientes apartes del Protocolo:
Artículo 13 (3):
“La Comisión deberá también colaborar con las Naciones Unidas, sus agencias, otras organizaciones internacionales relevantes, centros de investigación, instituciones académicas y ONGs para facilitar el funcionamiento efectivo del Sistema de Alerta Temprana”74.
73
Op. Cit. Unión Africana. Protocol Relating to the Establishment of the Peace and Security Council of the African Union. P. 10. 74 Ídem. P. 18. Traducción libre del autor. 42
Artículo 16 (1):
“Los Mecanismos Regionales son una parte del sistema de seguridad de la Unión, que tiene la responsabilidad primaria de garantizar la paz, seguridad y estabilidad en África. Al respecto, el Consejo de Paz y Seguridad y el Presidente de la Comisión deberán:
a) armonizar y coordinar las actividades de los Mecanismos Regionales en los campos relacionados con la paz, la seguridad y la estabilidad para asegurarse de que estas actividades sean consistentes con los objetivos y principios de la Unión;
b) trabajar estrechamente con los Mecanismos Regionales para asegurar una alianza efectiva entre ellos y el Consejo de Paz y Seguridad en la promoción de la paz, la seguridad y la estabilidad”75.
Con la inclusión de los organismos mencionados anteriormente, el Sistema Continental de Alerta Temprana queda estructurado de la siguiente manera dentro del marco de la Unión Africana:
GRÁFICA 2: ESTRUCTURA DEL SISTEMA CONTINENTAL DE ALERTA TEMPRANA (CEWS)
75
Ídem. P. 24.
43
Presidente de la Comisión
Otras Direcciones dentro de la Comisión
Consejo de Paz y Seguridad
Dirección de Paz y Seguridad como punto focal
CEWS
Módulo de Indicadores basado en un sistema abierto de información
Selección e Interpretación
Naciones Unidas
Sala de Análisis de la Información
Otros Organismos Centros de Investigación
ECOWAS
IGAD
SADC
CEEAC
AcademiaOTROS – ONGs
Unidades de Observación y Monitoreo de los Organismos Subregionales
Fuente: Institute for Security Studies. Non-Paper on the Operationalisation of the Continental Early Warning System (CEWS). Institute for Security Studies: Pretoria (Sudáfrica), 2004: 6.
Otro concepto innovador dentro del Protocolo es el establecimiento de la Fuerza Africana de Despliegue Rápido76 - ASF por sus siglas en inglés -, una herramienta desarrollada por la Unión Africana en respuesta al consenso al que se llegó en el seno de la Organización para crear antes de 2010 una fuerza capaz de actuar oportunamente con el fin de mantener o garantizar la paz
en
un
país
miembro
cuya
situación
política
amenace
o
atente
directamente contra los derechos de las personas77.
Para su implementación, según lo especificado en su mandato, la ASF comprende brigadas de despliegue rápido en cada una de las cinco regiones de África78 e incorpora fuerzas policiales y civiles capacitadas en resolución de
76
African Standby Force (en inglés). Traducción libre del autor. Vanessa Kent y Mark Malan. “The African Standby Force, progress and prospects”. African Security Review 12:3 (2003): 71. 78 Las cinco regiones en las que la Unión Africana divide el continente para la implementación de la Fuerza Africana de Despliegue Rápido son: (1) África Oriental coordinada por la Autoridad Intergubernamental para el Desarrollo – IGAD –; (2) África Occidental en cabeza de la 77
44
conflictos.
Igualmente, la Unión Africana identificó seis posibles escenarios
que requerirían misiones específicas, así:
(a) Escenario 1: Participación de consejeros militares de la UA y los organismos regionales africanos dentro de una misión política, por ejemplo en Côte d‟Ivoire. Tiempo para el despliegue: 30 días. (b) Escenario 2: Misión de observación de la UA y los organismos regionales africanos desplegada en conjunto con una misión de Naciones Unidas, por ejemplo, la misión conjunta de la ONU / UA en Etiopía – Eritrea (OLMEE). Tiempo para el despliegue: 30 días. (c) Escenario
3:
Misión
de
observación
creada
y
coordinada
únicamente por la UA y los organismos regionales africanos, por ejemplo, la misión de la UA en las Comores (AMIC). Tiempo para el despliegue: 30 días. (d) Escenario 4: Fuerza de mantenimiento de la paz de la UA y los organismos regionales africanos según el Capítulo VI de la Carta de la UA y misiones de despliegue preventivo (y peace building), por ejemplo, la misión de la UA en Burundi (AMIB). Tiempo para el despliegue: 30 días. (e) Escenario 5: Misiones de mantenimiento de la paz de la UA para amenazas multidimensionales de bajo nivel (las más recurrentes en los conflictos del continente). Tiempo para el despliegue de 90 días para toda la Fuerza de Despliegue Rápido, pero con un envío del componente militar máximo a los 30 días. (f) Escenario 6: Intervención de la UA en situaciones de genocidio y otras violaciones graves a los Derechos Humanos y el Derecho Internacional Humanitario cuando la Comunidad Internacional no actúa a tiempo. Tiempo para el despliegue: 14 días79.
En este punto es importante mencionar que, aunque el marco legal de la Agenda Africana de Paz y Seguridad ha tenido un rápido desarrollo durante los últimos años, el cumplimiento de los acuerdos alcanzados y los Comunidad Económica de los Estados de África Occidental – ECOWAS –; (3) África Austral coordinada por la Comunidad para el Desarrollo de África Austral – SADC –; (4) África Central liderada por la Comunidad Económica de los Estados de África Central – CEEAC –; y (5) el Maghreb o África del Norte encabezada por la Unión del Maghreb Árabe – UMA –. Unión Africana. Roadmap for the Operationalisation of the African Standby Force. (Addis Abeba, Etiopía: Unión Africana, 2005). P. 3. 79 Op. Cit. Kristiana Powell. The African Union’s Emerging Peace and Security Regime: opportunities and challenges for delivering on the responsibility to protect. P. 61. 45
documentos adoptados aún se encuentra en sus fases iniciales. El Protocolo de Paz y Seguridad de la Unión entró en vigor en diciembre de 2003 y el Consejo de Paz y Seguridad lo hizo en mayo de 2004. Así mismo, la Fuerza Africana de Despliegue Rápido requerirá al menos seis años más para su organización e implementación80. Sin embargo a la fecha, la Unión Africana ha implementado algunas misiones que, si bien no pueden ser ubicadas dentro de la iniciativa de la ASF, sí son de vital importancia a la hora de analizar tanto la voluntad como los avances que ha tenido la Unión Africana en su responsabilidad de proteger los derechos de las personas en África desde su creación.
Los dos casos más importantes, que a su vez se
convierten en los principales antecedentes de la ASF, se presentan en Burundi y Sudán.
En el primero, la Unión Africana creó en marzo de 2003 la Misión Africana en Burundi – AMIB por sus siglas en inglés – que tenía como objetivo crear condiciones de estabilidad suficientes en un plazo de 12 meses para que el Consejo de Seguridad de Naciones Unidas pudiese aprobar una misión de mantenimiento de la paz en el país. Al final del mandato de la AMIB, Burundi había logrado un considerable incremento en la provisión de asistencia al proceso de desmovilización, la distribución de ayuda humanitaria a refugiados y
desplazados
todo,
y,
sobre
se
había
MAPA 1: REGIÓN DEL DARFUR EN SUDÁN
implementado el uso de la fuerza
por
parte
de
los
efectivos de la misión para proteger a los civiles ante peligros
inminentes
de
lesiones serias o muerte, especialmente en presencia de dinámicas de genocidio o asesinatos en masa81.
Por otro lado, las serias violaciones a los Derechos
80 81
Ídem. P. 33. Ídem. P. 51.
46
Fuente: Asociación Latinoamericana de Estudios de Asia y África – ALADAA – Colombia. “Entrevista con Giovanni Lepri – Delegado de ACNUR para el Conflicto en Sudán”, Boletín de ALADAA – Colombia 12 (2005): 2.
Humanos cometidas por fuerzas del gobierno sudanés y los Janjaweed grupos paramilitares - en la región del Darfur (Ver mapa 1) han convertido a esta crisis en “el primer gran reto para el recién creado Consejo de Paz y Seguridad”82.
La intervención de la Unión Africana en Sudán se iniciaría en junio de 2004 con el envío de una misión destinada proteger los observadores de la organización en Darfur. Sin embargo, dado el deterioro de la situación en el país, esta misión de observación fue reemplazada por una Fuerza de Mantenimiento de la Paz de la Unión Africana cuyo mandato era la protección de la población civil, el desarme y la neutralización de los Janjaweed y la garantía en la prestación de la ayuda humanitaria83.
En conclusión, con la creación del Consejo de Paz y Seguridad de la Unión Africana, el aparato institucional panafricano para la prevención y resolución de conflictos queda organizado de la siguiente forma:
82
Alpha Oumar Konaré. Report of Chairperson on Conflicts in Africa. (Addis Abeba, Etiopía: Unión Africana, 2004). P. 14. 83 Unión Africana. Communiqué of the Seventeenth Meeting of the Peace and Security Council (Communiqué on the Situation in the Darfur Region of the Sudan). (Addis Abeba, Etiopía: Unión Africana, 2004). P. 2 – 5. 47
GRÁFICA 3: ESTRUCTURA DEL APARATO INSTITUCIONAL PANAFRICANO PARA LA PREVENCIÓN Y RESOLUCIÓN DE CONFLICTOS Asamblea de Jefes de Estado y de Gobierno de la Unión Africana
Consejo de Paz y Seguridad (15 países) Nivel de Jefes de Estado Nivel de Ministros Nivel de Representantes Permanentes Comisión y Secretariado Comité de Militares
Fuerza de Despliegue Rápido
Pánel de Expertos
Sistema de Alerta Temprana
Fondo de Paz
Fuente: Cilliers, Jakkie. “Towards a Continental Early Warning System for Africa”. Institute for Security Studies Papers 102 (Abril 1995): 6.
La anterior gráfica muestra claramente la forma como África ha logrado involucrar todas las esferas de su vida política, social y militar dentro de sus nuevas herramientas para la prevención, resolución y control de conflictos en el continente.
Sin embargo, sería prematuro emitir valoraciones sobre la
efectividad y el futuro de este nuevo orden africano, ya que los mecanismos de carácter preventivo y coercitivo desarrollados desde la creación de la Unión Africana y que tienen como objetivo la garantía y aplicación del marco legal desarrollado durante los últimos 50 años en el continente, aún se encuentran en proceso de formulación e implementación. Lo que sí se puede afirmar en este momento es que, indiscutiblemente, África como un todo está tomando las medidas que considera necesarias para resolver sus problemas de inseguridad humana y que, a pesar de las restricciones presupuestales que se puedan generar en el proceso, la voluntad política y el compromiso de los
48
Estados Africanos están presentes en el desarrollo y puesta en marcha de la Nueva Agenda Africana de Paz y Seguridad.
1.2.2. Mecanismos ‘Extralegales’ de Seguridad Humana Destinados a Eliminar las Posibles Causas del Conflicto en África
La sección anterior presenta las iniciativas desarrolladas en el marco de la Unión Africana en materia de prevención, control y resolución de conflictos con el fin de lograr una garantía de la seguridad humana en África;
sin
embargo, es importante afirmar que esta seguridad no sólo depende de las acciones tanto políticas como militares que se puedan tomar en el seno de la Unión Africana como organismo continental.
A eso se hace referencia al
incluir el término “extralegales”, en la medida en que también se deben tener en cuenta las acciones propias de los Estados, las cuales no requieren el desarrollo de un marco legal que lo sustente, ya sea continental o nacional.
En el ámbito nacional, existe una serie de herramientas y medidas que al ser implementadas desde el Estado y con el apoyo de la población, generan unos cambios en la estructura misma de la sociedad que contribuirán con el objetivo final que es lograr, no sólo la garantía de la vida de la personas y, por consiguiente, la eliminación del conflicto violento, sino también unas condiciones de vida dignas que favorezcan el normal desarrollo de las personas en los diferentes países del continente.
Para profundizar en el punto anterior, a continuación se estudiarán las herramientas “extralegales” que están disponibles tanto para los Estados como para las sociedades africanas y que tienen como objetivo la eliminación y el control del conflicto violento en el continente, entendido como la principal causa que se debe eliminar en la búsqueda de una seguridad humana real y efectiva en África.
49
Uso Limitado de Medidas de Emergencia:
Difícilmente se puede discutir que la democracia, como sistema de gobierno, funciona mejor cuando se desarrolla en un ambiente de paz.
Bajo esta
condición, el debate político se debe convertir en la herramienta fundamental en la redacción de leyes e implementación de políticas que garanticen una concordancia y objetividad del aparato estatal frente a los intereses de la población.
Sin embargo, en situaciones de conflicto armado en las que el
Estado es incapaz de garantizar un control efectivo, tanto del territorio como de su población, el gobierno puede recurrir a herramientas particulares de emergencia
como
el
„estado
de
excepción‟,
que
deben
buscar
el
reestablecimiento del orden constitucional, la garantía de la seguridad de las personas, la propiedad y el normal funcionamiento de los servicios públicos 84.
Los objetivos anteriormente mencionados se pueden lograr a través de acciones como: a) la limitación o prohibición de la libre movilidad en determinadas áreas y momentos; b) la organización de la circulación y distribución de alimentos y elementos de primera necesidad; c) la detención de cualquier persona que desarrolle actividades terroristas o contrarias al orden público; d) la expedición de órdenes de búsqueda y cateo de manera excepcional, entre otros85.
Es importante mencionar que estas capacidades
recaen directamente sobre el ejecutivo que es el directo responsable de la actuación del Estado y sus instituciones durante estos períodos de excepción en la vida política nacional.
Sin embargo, a pesar de que los estados de excepción se constituyen en una herramienta
que
puede
colaborar
en
el
proceso
de
retorno
a
la
constitucionalidad, estos también pueden convertirse en un obstáculo cuando se utilizan para satisfacer los intereses de la élite gobernante y no los del total de la población.
84
“Algeria: the emergency decree. (12-month state of emergency)”. MEED Middle East Economic Digest 36:7 (1992): 1. 85 Ídem. P. 2. 50
Así, entonces, es importante tener en cuenta que los momentos de guerra y violencia no están limitados temporalmente y, por consiguiente, pueden extenderse haciendo que las capacidades extraordinarias del ejecutivo, ligadas al estado de excepción, también se perpetúen indefinidamente. En el contexto particular africano caracterizado por un historial de gobiernos “dominados por pequeñas élites que dirigen sus países de una manera sigilosa y autoritaria”86 y donde los temas de seguridad no son discutidos abiertamente en un debate nacional, la perpetuación de los estados de excepción cobra una importancia aún mayor, porque, por ejemplo, una vez alcanzada la paz en el país se puede presentar el caso en el que un ejecutivo acostumbrado a ostentar capacidades extraordinarias, que le permiten legislar incluso por encima del parlamento, se resista a volver a una normatividad
regular,
manteniendo
indefinidamente
las
medidas
de
emergencia con sus respectivas consecuencias: el control sobre todas las esferas de la vida nacional y, por consiguiente, una mayor propensión al retorno a la violencia y el resurgimiento del conflicto en el país.
Por otro lado, la existencia de un conjunto de normas preestablecidas y ampliamente conocidas por la población permite una previsibilidad y certeza frente al orden jurídico en el país, es decir, el ciudadano conoce cuáles son sus derechos y deberes frente al régimen político y dentro del Estado. Por el contrario, la inexistencia de este marco legal claro y la perpetuidad de las medidas de excepción dejan al individuo en una marcada desventaja frente al gobierno, debilitan el vínculo Estado – ciudadano, y generan mayores posibilidades de levantamientos que eventualmente podrían llevar al uso de la fuerza y generar, por ende, un círculo vicioso que impida una verdadera consecución y consolidación de la paz.
Esta situación de incertidumbre y desconfianza frente a las medidas de excepción tomadas por el ejecutivo se vieron claramente evidenciadas durante el régimen del Apartheid en Sudáfrica cuando en 1986 y frente a la oposición generalizada de la población negra, el gobierno blanco del Partido Nacional declara la ley marcial que, antes de ser vista como una forma de reestablecer el orden público, fue percibida como una manera de legitimar al 86
InterAfrica Group / Justice Africa. “The African Union and Peace and Security”. . 2 de Diciembre de 2006. Traducción Libre del Autor. 51
gobierno en su afán de arrestar a los líderes y manifestantes negros sin tener que dar explicaciones a una Comunidad Internacional que cada vez repudiaba más el régimen defendido por Pretoria87.
Pero no siempre la prolongación de estas facultades de emergencia ocurre exclusivamente en países en situación de conflicto armado. Por ejemplo, en Egipto, desde 1981 cuando Hosni Mubarak asumió el poder, se ha dictado una serie de leyes de excepción que restringen sobre todo la libertad de prensa, la independencia de la rama judicial y la formación de partidos políticos 88.
A
mediados de 2006, y en medio de la contienda electoral, el presidente Mubarak sostuvo dentro de su campaña que aboliría estas leyes, sin embargo, una vez reelegido, prolongó las medidas de excepción indefinidamente. Las razones que han conducido al ejecutivo egipcio a mantener este marco de emergencia han variado a medida que transcurre el tiempo y nuevas „amenazas a la institucionalidad‟ se hacen presentes; de esta manera, tras las últimas elecciones, la razón argumentada fue la amenaza terrorista que se deriva de la inestabilidad que se vive en toda la región del Medio Oriente 89.
Así, con la prolongación de las medidas de emergencia se ponen en evidencia las prioridades de los gobiernos africanos. Al establecer la excepcionalidad de la legalidad y mantenerla en el tiempo, aún después de terminado el período de violencia, se ubica la seguridad del Estado por encima del bienestar y la integridad de sus ciudadanos, alejándose cada vez más de los preceptos enmarcados dentro de la Seguridad Humana. Pero, entonces, ¿qué se debe hacer para evitar este autoritarismo camuflado en la supuesta legalidad de un estado de excepción?
En primera instancia, es necesario reforzar el principio de responsabilidad de los gobiernos, no sólo frente a su ciudadanía, sino también frente a la Comunidad Internacional, representada para el caso particular de África principalmente por la Organización de Naciones Unidas y la Unión Africana. El 87
Organización de Naciones Unidas. "Security Council calls on South Africa to lift state of emergency." UN Chronicle 23 (Agosto de 1986): 2. 88 "Broken promises; Egypt. (Mubarak's talk of reform was for the birds)." The Economist 379:8474 (22 de Abril de 2006): 49. 89
Ídem.
52
cumplimiento de las herramientas legales pactadas se hace imperativo para lograr que el imperio de la ley y los preceptos democráticos rijan por encima de la normatividad excepcional. La Comunidad Internacional tiene, entonces, un papel fundamental de censura en aquellos casos donde el principio de responsabilidad del gobierno frente a sus ciudadanos no se cumpla a cabalidad.
Así mismo, el fin último de la Unión Africana de crear un Estado federal en todo el continente no será posible a menos que esta organización sea efectiva en generar unas sanciones claras para los gobiernos africanos cuyas medidas de
emergencia,
generalmente
prolongadas
directamente la seguridad de sus individuos.
indefinidamente,
afecten
De esta manera, aunque las
sanciones económicas constituyan un mecanismo de presión a considerar, sus efectos siempre terminan afectando a la población civil y no al gobierno, por lo que se deben implementar otros mecanismos coercitivos que, antes de afectar a la sociedad, vayan dirigidos al gobierno en cuestión.
Como respuesta a esta necesidad, los países del continente, a través de la Unión Africana, ya han iniciado el desarrollo de medidas que propenden por la devolución del poder al pueblo y la eliminación de las medidas de emergencia. En primer lugar, cuando se habla de prevención del conflicto, la UA hace referencia en sus documentos al respeto por el constitucionalismo y la utilización de presión entre pares. Luego, durante el post-conflicto, establece que se hace imperativa la reconstrucción inmediata de las instituciones y el reestablecimiento de los procedimientos democráticos que se constituyan en la base para la creación de un nuevo marco legal dentro del Estado 90. Con estas medidas, se garantizaría un no-abuso del poder por parte del ejecutivo a través de la prolongación del estado de excepción y un verdadero imperio de la ley y la democracia en todo el continente.
La necesidad de implementar los puntos mencionados en el párrafo anterior se vieron claramente reflejados, por ejemplo, en los Acuerdos de Cese al Fuego para la República Democrática del Congo firmados el 10 de Julio de
90
Op. Cit. InterAfrica Group / Justice Africa.
53
1999 en Lusaka, Zambia, en los que se afirmó que las negociaciones de paz deberían incluir:
(a) Un cronograma y unos procedimientos claros para las negociaciones políticas inter-congolesas; (b) La formación de un Ejército Nacional Congolés con soldados que provengan de las fuerzas armadas congolesas y los grupos al margen de la ley, particularmente el RCD y el MLC; (c) El establecimiento y desarrollo de las nuevas instituciones políticas necesarias para el buen gobierno en la República Democrática del Congo; (d) La celebración de elecciones libres, democráticas y transparentes en el país; y (e) La redacción de un borrador de la Constitución que deberá regir en la República Democrática del Congo después de la celebración de elecciones91.
Control a la Formación y Proliferación de Milicias Civiles:
La definición de la palabra “milicia”, como la mayoría de términos en ciencias sociales, está altamente cuestionada.
En este caso en particular, existen
tensiones entre tres grupos de perspectivas diferentes que pretenden definir el término92:
1. “Perspectivas Estadocéntricas que ven como proyectos centrados en el paramilitares de las fuerzas armadas. centran más en la estructura que en las organización.
a las milicias civiles Estado o unidades Estas perspectivas se mismas milicias como
2. Perspectivas Sociocéntricas que ven a las milicias civiles como proyectos no estatales compuestos por actores e intereses que 91
Emeric Rogier. The Peace Process in the DRC. (Pretoria, Sudáfrica: Institute for Security Studies, 2004). P. 34. 92 A. Usman Tar. “The perverse manifestations of civil militias in Africa: Evidence from Western Sudan”, Peace, Conflict and Development: An Interdisciplinary Journal 7 (2005): 139. Traducción libre del autor
54
están ya sea en guerra con el Estado o, por el contrario, aliados con él. Específicamente, estas perspectivas consideran el papel de variables no estatales – por ejemplo tendencias subnacionalistas (…) – como respuesta a las (in)eficiencias del sector estatal. 3. Perspectivas Híbridas que ven a las milicias civiles como un fenómeno complejo que trasciende las dicotomías simplistas formal / informal y Estado / Estado – como queda demostrado por la experiencia de Estados débiles o colapsados, y específicamente por sociedades destruidas por la guerra, en post-conflicto o en transición”93.
Independientemente de las diferentes definiciones desarrolladas en torno a la palabra milicia, lo que sí es innegable es la relación tan cercana que existe, al menos en África, entre el Estado y estos grupos, ya sea porque están aliados con – y por consiguiente, financiados por – él, o por el contrario, porque se oponen y cuestionan su legitimidad. Así, entonces, se pueden clasificar a las milicias civiles como (a) un ejército compuesto de ciudadanos regulares en vez de soldados profesionales; (b) una fuerza militar que no hace parte de un ejército regular, o (c) para el caso particular de aquellas milicias aliadas con el gobierno, todo cuerpo de civiles físicamente hábiles y elegibles por ley para prestar el servicio militar, y que está sujeto a ser llamado a servicio en caso de una emergencia94.
En cualquier caso y sin importar si la financiación de las milicias proviene o no desde el aparato estatal, el objetivo debe ser un compromiso desde el Estado para no crear y financiar milicias y, así mismo, impedir la formación de éstas como iniciativas de la población civil, aún cuando el Estado no participe en su creación.
Uno de los mayores problemas que se derivan de la existencia de las milicias civiles es el impacto directo que tienen estos grupos sobre la esencia misma del Estado. Por definición, es éste último quien ostenta el monopolio legítimo de las armas y debe utilizarlas para garantizar el imperio de la ley y el orden constitucional dentro del territorio nacional. Sin embargo, cuando un grupo paralelo a las fuerzas armadas se atribuye esta función y utiliza las armas 93 94
Ídem. P. 139 - 140. Ídem. P. 140.
55
para defender sus intereses, automáticamente lesiona la integridad del Estado como ente regulador de la sociedad y debilita su capacidad para ejercer el poder.
Por otro lado, una característica adicional de las milicias civiles es su propensión a utilizar menores de edad dentro de sus filas. Por la naturaleza misma de esta población y su fácil adoctrinamiento en las creencias y valores de los grupos armados, los niños se convierten en una herramienta de guerra eficiente y de bajo costo para las milicias durante un conflicto. Así mismo, si se tiene en cuenta que los niños de hoy son quienes conformarán la mano de obra del país y tendrán que llevar a cabo los procesos de cambio dentro la sociedad – especialmente la reconstrucción post-conflicto –; en caso de ser vulnerados durante su infancia, la productividad futura del país y la posibilidad de generar cambios radicales encaminados a lograr una sociedad no violenta se verán seriamente comprometidos en el largo plazo.
Un claro ejemplo de esta situación se presenta en Zimbabwe donde, a pesar de la negativa del gobierno de Robert Mugabe, la Comunidad Internacional ha identificado campos de entrenamiento de las milicias del ZANU-PF95. En ellos, jóvenes son obligados a enlistarse y seguir un entrenamiento físico para la guerra que está acompañado de golpizas y poca comida con el fin de lograr una lealtad absoluta al partido y a las órdenes de los altos mandos. Para el gobierno todo es un montaje de Occidente y argumenta que los campamentos hacen parte del Programa Nacional de Entrenamiento de Servicio Juvenil (National Youth Service Training Programme) en el que la entrada es
95
Zimbabwe African National Union – Patriotic Front (Unión Africana Nacional de Zimbabwe – Frente Patriótico). Grupo armado que luchó por la independencia total de Zimbabwe durante la década de 1970 y que se convirtió en partido político después de los Acuerdos de Independencia de Lancaster House en 1979. Ha sido el partido que ha ostentado el poder en cabeza del Presidente Robert Mugabe desde la independencia. Según sus estatutos, es entendido como (a) un movimiento total de emancipación económica y liberación nacional para y desde el pueblo de Zimbabwe; (b) un movimiento que busca la unidad nacional y ha creado las condiciones de paz y seguridad que Zimbabwe ha disfrutado y que se han constituido en un sueño que muchos países desean; y (c) defiende los valores democráticos africanos donde los líderes son responsables ante sus electores a través de las diferentes instancias democráticas establecidas en el sistema político de Zimbabwe. En: Zimbabwe African National Union – Patriotic Front. Official ZANU-PF Website – What is ZANU-PF? . 22 de Enero de 2007. Traducción libre del autor. 56
voluntaria y dentro del cual se enseñan habilidades para trabajar y valores como el patriotismo sin ningún tipo de violencia96.
Estos niños y niñas entrenados por el ZANU-PF se constituyen, entonces, en bombas de tiempo que, en un futuro y como consecuencia de la exclusión social de la que son víctimas, conformarán un „ejército de soldados perfectos‟ para el desarrollo de una guerra en Zimbabwe. En consecuencia, reincorporar a estos combatientes a una sociedad civil donde cada uno tenga un papel específico para desempeñar y que reestablezca los valores de una cultura de paz es imperativo, si se pretende evitar el desarrollo de un conflicto armado en el territorio.
Un tercer punto que es necesario abordar cuando se discute el control a la formación de milicias como herramienta para la prevención de conflictos es el problema de la proliferación de armas pequeñas y ligeras, especialmente en un continente como África donde las fronteras son porosas y poco respetadas por los grupos al margen de la ley.
Frente a lo anterior, estudios de la
antigua Organización para la Unidad Africana afirman que la mayoría de los conflictos que se llevan a cabo en África utilizan armas pequeñas y minas antipersona que han sido llevadas al país ilegalmente y que, en general, son de fácil adquisición en los mercados negros del continente97.
Por lo anterior, desde la creación de la Unión Africana, los Estados africanos han iniciado un proceso que pretende controlar el tráfico de armas pequeñas y ligeras no sólo a nivel legislativo, sino también a nivel operativo en el seno de las agencias de seguridad del Estado. El objetivo, entonces, es disminuir al máximo el acceso de la población civil a este tipo de armas para, así, disminuir también las posibilidades de tener un conflicto en sus territorios y seguir los preceptos enunciados dentro de la seguridad humana.
96
Hilary Andersson. "Mugabe's Campers: Chilling stories from inside the youth camps that supply Zimbabwe's President with his brutal militias" Time International (Europe Edition) 163:12 (22 de Marzo de 2004): 36. 97
Kizito Sabala. African Commitments to Controlling Small Arms and Light Weapons. A review of eight NEPAD countries. (Pretoria, Sudáfrica: African Human Security Initiative, 2004). P. 1 – 2. 57
Como
consecuencia,
las
medidas
que
están
siendo
implementadas
actualmente por los gobiernos africanos incluyen:
(a) aumentar los controles en los puertos, aeropuertos y puestos fronterizos; (b) reformar y aumentar la capacidad operativa de las fuerzas militares, de seguridad
y
de
policía
a
través
de
programas
regionales
de
entrenamiento; (c) recolectar y destruir la sobre-oferta de armas en manos de la sociedad, así como las armas obsoletas, municiones y demás materiales bélicos en poder del gobierno (d) cooperar con las organizaciones de la sociedad civil; (e) establecer un diálogo con las fábricas de armas; (f) proveer asistencia recíproca e implementar un banco de datos sobre armas pequeñas y ligeras para el intercambio de información; (g) revisar y armonizar las legislaciones nacionales que regulan el control de armas de fuego; (h) implementar controles efectivos sobre la fabricación, posesión y uso de armas de fuego y municiones; (i) concienciar a la población civil sobre el impacto de las armas pequeñas en la sociedad; (j) revisar los controles establecidos sobre las armas en manos de las fuerzas militares; (k) asegurar controles y limitaciones a la posesión de armas por parte de la población civil; entre otros98.
A pesar de lo reciente y novedosa que resulta la preocupación por el control de armas pequeñas y ligeras en el continente, algunos documentos y tratados ya obligan a los Estados africanos a implementar las medidas mencionadas anteriormente, entre las que se encuentran: (a) Declaración de Nairobi sobre el Problema de la Proliferación de Armas Ilícitas Pequeñas y Ligeras en la Región de los Grandes Lagos y el Cuerno de África99; (b) Moratoria de la Comunidad
98
Económica
de
los
Estados
de
África
Occidental
sobre
la
Ídem. P. 8 – 9. Nairobi Declaration on the Problem of the Proliferation of Illicit Small Arms and Light Weapons in the Great Lakes Region and the Horn of Africa (en inglés). Los países miembros son: Burundi, República Democrática del Congo, Djibouti, Etiopía, Eritrea, Kenya, Rwanda, Sudán, Uganda y Tanzania. 99
58
Exportación, Importación y Manufactura de Armas Ligeras 100; (c) Protocolo de la SADC sobre el Control de Armas de Fuego, Municiones y Otros Materiales Relacionados101; y, finalmente, (d) Declaración de Bamako sobre una Posición Común Africana sobre la Proliferación Ilícita, Circulación y Tráfico de Armas Pequeñas102.
Frente al punto anterior, una de las iniciativas más importantes de todo el continente es el inicio del proceso de implementación de la Moratoria de la ECOWAS sobre la Exportación, Importación y Manufactura de Armas Ligeras. Entre 1996 y 2002, seis países miembros de esta organización, cuatro de ellos que acababan de resolver sus conflictos armados – Malí, Liberia, Sierra Leona y Níger – y dos relativamente estables – Nigeria y Ghana – iniciaron la destrucción de grandes cantidades de armas pequeñas, ya sea como un indicador del fin de las hostilidades o de acuerdo con el artículo 13 del Código de Conducta de la Moratoria103.
En la Tabla 1 que se presenta a continuación se establecen las cantidades destruidas por cada país:
100
The Community of the West African States Moratorium on Exportation, Importation and Manufacture of Light Weapons (en inglés). Los países miembros de la Moratoria son: Benín, Burkina Faso, Cabo Verde, Côte d‟Ivoire, Gambia, Ghana, Guinea, Guinea-Bissau, Liberia, Malí, Mauritania, Níger, Nigeria, Senegal, Sierra Leona y Togo. 101 SADC Protocol on the Control of Firearms, Ammunitions and Other Related Materials (en inglés). Sus miembros son: Botswana, República Democrática del Congo, Lesotho, Malawi, Mauricio, Mozambique, Namibia, Seychelles, Sudáfrica, Swazilandia, Tanzania, Zambia y Zimbabwe. Angola no lo ha firmado, aunque ha informado su interés de adherirse desde 2004. 102 Op. Cit. Kizito Sabala. P. 7 – 10. 103 Alhaji MS Bah. “Micro-Disarmament in West Africa: the ECOWAS Moratorium on small arms and light weapons”. African Security Review 13:3 (2004): 39. 59
TABLA 1: CEREMONIAS DE DESTRUCCIÓN DE ARMAS EN ÁFRICA OCCIDENTAL, 1996 - 2002 1996 - 99
2000
2001
2002
Ghana
0
0
8.000
0
Liberia
0
19.000
0
0
Malí
3.000
0
530
500
Níger
0
1.243
200
100
Nigeria
0
0
1.581
0
Sierra Leona
0
0
0
2.000
País
Año
Fuente: Ms Bah, Alhaji. “Micro-Disarmament in West Africa: the ECOWAS Moratorium on small arms and light weapons”. African Security Review 13:3 (2004): 40.
Eficiencia y Transparencia en el Gasto Militar:
El gasto militar se puede entender como transparente cuando su destinación y adjudicación están regidas por un debate enmarcado en un sistema democrático y responde efectivamente a las necesidades del Estado, no como estructura sino como conjunto de ciudadanos. En este sentido, y dentro del marco de la seguridad humana, el primer objetivo es identificar aquellas prioridades que amenazan la integridad, ya no sólo física de la ciudadanía, para poder incluir en el análisis tanto los desafíos a la seguridad nacional – como violaciones a las fronteras nacionales o ataques a la población –, como el mejoramiento de la calidad de vida, la disminución del analfabetismo y la desnutrición, entre otros, entendidos como amenazas a la seguridad.
La anterior priorización arroja una lista de innumerables problemas que se deben enfrentar y solucionar, y que, siguiendo un orden de importancia, deben ser tomados en cuenta por el gobierno nacional. A su vez, implica una nueva aproximación a la destinación y adjudicación de los recursos que, indiscutiblemente, afectará la porción que le corresponde a los sectores de
60
seguridad y defensa, y por ende, a la capacidad militar del Estado.
Este
traslado de recursos a otros sectores significa, también, una desmilitarización del gasto público que lleva consigo un enfrentamiento con unas élites militares que están acostumbradas a recibir grandes cantidades de dinero y que, en caso de no contar con una institucionalidad lo suficientemente fuerte en el país, podrían sublevarse en contra del ejecutivo y tomarse el poder. Tal es el caso del golpe de Estado en São Tomé y Príncipe el 16 de Julio de 2003 que, según João Gomes Porto104, no respondió a un interés de los altos mandos militares por tomarse el poder sino que se convirtió en el método mediante el cual los golpistas presionaban al gobierno de Fradique de Menezes para revisar las escalas salariales en el ejército, mejorar las perspectivas de ascenso en la institución y adquirir nuevos equipos, armas e infraestructura para las fuerzas armadas nacionales105.
La transparencia en el gasto militar también significa la eficiencia en el servicio, es decir, que tanto la población como el Estado obtengan los mayores beneficios posibles frente a una cantidad destinada de recursos limitada. Para lograrlo, el Estado debe propender por la profesionalización de las fuerzas armadas, donde sean soldados entrenados y pagados por el Estado quienes luchen en su nombre y no hombres llamados a las filas con un adiestramiento incipiente. La sumatoria de los puntos anteriores asegura que las operaciones de seguridad y defensa nacional tengan una mejor calidad, la población se sienta segura e identificada con sus fuerzas armadas y, por tanto, se le dé una mayor legitimidad al gobierno para continuar en el ejercicio del poder y emprender o continuar el proceso de racionalización del gasto militar.
Por otro lado, se puede afirmar también que un gasto militar transparente es el resultado de un continuo ejercicio de rendición de cuentas por parte de las fuerzas armadas, no sólo ante a sus dirigentes, sino también frente al gobierno y la sociedad civil.
Frente al gobierno, estableciendo una relación
clara entre el poder civil y el militar, y garantizando un claro control del primero sobre el segundo que asegure una relación de acompañamiento entre
104
Director del Programa de Análisis de Seguridad Africana en el Instituto de Estudios de Seguridad en Ciudad del Cabo, Sudáfrica. 105 João Gomes Porto. “Coup d‟État in São Tomé and Príncipe”. African Security Review 12:4 (2003): 33. 61
los dos y no de amenaza mutua.
Con la población civil, una rendición de
cuentas donde haya visibilidad y claridad sobre las actuaciones del ejército y exista la certeza sobre su cumplimiento de la normatividad vigente por parte de sus miembros.
Estos temas se profundizarán aún más en el siguiente
aparte.
Control Civil de las Fuerzas Militares:
Según Gwyn Harries-Jenkins y Jacques Van Doorn en su libro The Military and the Problem of Legitimacy, las fuerzas militares pueden ser definidas como “aquellas instituciones con un monopolio sobre las armas, cuyo conocimiento está [centrado] en el manejo de la violencia y que cuentan con un fuerte sentido de identidad que crea una fuerza con un propósito” 106. Por otro lado, los civiles son todas aquellas personas que no están involucradas en actividades ni labores militares y constituyen la mayoría de la población. En consecuencia, las relaciones cívico-militares pueden ser definidas como la interacción entre las instituciones militares y las autoridades civiles107.
En Estados tanto fuertes como débiles, o con profundas divisiones en su interior, la relación entre las autoridades civiles y militares es un elemento fundamental que puede ya sea, asegurar o minar la estabilidad política e institucional del país. Una división clara entre las funciones de unas y otras resulta vital para garantizar la concordancia de la legislación con los intereses nacionales y el cumplimiento de la normatividad establecida.
Para cualquier gobierno es de gran importancia lograr y mantener el control efectivo sobre sus fuerzas armadas que le permita asegurar un poder coercitivo sobre la sociedad y, por ende, garantizar el orden en todo el territorio nacional. Lo anterior requiere a su vez un ejército disciplinado y leal al Estado, independiente de quien esté en cabeza del gobierno en un momento determinado, para que, de manera conjunta puedan proporcionar 106
Rocky Williams, Gavin Cawthra y Diane Abrahams (eds). Ourselves to Know. Civil-Military Relations and Defence Transformation in Southern Africa. (Pretoria, Sudáfrica: Institute for Security Studies, 2002). P. 4. Traducción libre del autor. 107 Ídem. 62
una seguridad efectiva a los ciudadanos. Esta relación, como ya se mencionó, debe entonces regirse por una coexistencia del “liderazgo civil de la rama ejecutiva del gobierno y la defensa judicial del control civil de las fuerzas de defensa”108, así como por los principios de: (a) separación de poderes entre los militares y el poder civil; (b) la legalidad; (c) la transparencia; y (d) la rendición de cuentas109.
Sin embargo, esa capacidad de control del gobierno sobre las fuerzas armadas no es ilimitada. Por el contrario, si se pretende garantizar no sólo la seguridad física sino también la seguridad humana de los individuos, se debe evitar que el uso de dicha capacidad convierta al ejército en un actor político que responda a intereses, ideologías o regímenes particulares y no a los programas de seguridad del Estado.
Lo anterior se presenta, por ejemplo,
cuando el gobierno utiliza el poder militar para llevar a cabo acciones políticamente motivadas, que por su naturaleza constituyen violaciones a los derechos de los ciudadanos.
Este abuso de las capacidades de las
autoridades civiles afecta directamente la conducta y el profesionalismo de las instituciones militares y crea situaciones de tensión que podrían evolucionar hacia serias alteraciones del orden público, incluso el conflicto armado 110.
Apoyo a las Iniciativas de la Sociedad Civil:
En una democracia es fundamental hacer una diferenciación entre sociedad civil y población civil, la primera entendida como un esfuerzo organizativo por parte de la segunda para agruparse en torno a rasgos y objetivos comunes, bien sea políticos, culturales o económicos. Es a través de la sociedad civil que las necesidades de la población se transfieren a niveles políticos más altos y que sus demandas son atendidas por el gobierno.
En una definición más
precisa, se entiende por sociedad civil “la esfera pública de la actividad colectiva, formal o informal, autónoma pero con reconocimiento de la existencia legítima del Estado”111. Es un elemento inherente a la democracia 108 109
110
Ídem. Ídem. P. 173. Traducción libre del autor.
Ídem. P. 173 – 174. Stephen Orvis. “Civil Society in Africa or African Civil Society?”. Journal of Asian and African Studies 36:1 (2001): 17. 111
63
porque proporciona un espacio dentro del cual se desarrolla el debate por parte de la ciudadanía, y en este sentido, se pueden imponer límites al poder del Estado, se va más allá del interés particular y se promueve la enseñanza de las normas democráticas112.
Sin embargo, al discutir la sociedad civil
africana, existen ciertos elementos propios e inherentes a ella que la diferencian radicalmente de las sociedades occidentales.
La sociedad africana se caracteriza por la fuerte cohesión que existe entre sus miembros.
Hay una identificación entre el individuo y la masa, y por
consiguiente, el primero sólo existe siempre y cuando se encuentre inmerso dentro de la segunda.
Esto significa que, en África, existe un conjunto de
normas y reglas de carácter moral que unen a la población y que, a diferencia de Occidente, tienen un peso mayor dentro de la conciencia del individuo y su percepción acerca de su papel en la sociedad.
Estos rasgos propios de la cultura africana crean lo que podría llamarse „obligaciones recíprocas entre el individuo y el conjunto de la población‟. La comunidad forma a los individuos y los construye en lo que son, razón por la cual ellos deben utilizar sus logros para mejorar a otros individuos y a la comunidad como un todo113. Lo anterior es importante porque, además de la cohesión social que crea dentro de las diferentes comunidades africanas, se alcanza un punto en el cual estas obligaciones también se expanden al campo de lo político; es decir, en el momento en el que un miembro de un grupo en particular accede al poder, estos vínculos tan fuertes que, desde su nacimiento se han convertido en una responsabilidad con la comunidad, pueden fácilmente devenir en corrupción y clientelismo cuando el individuo va a propender por el bienestar de su comunidad y no del total de la población del país.
En este orden de ideas, permitir y apoyar las iniciativas de la sociedad civil se convierte en un punto fundamental para evitar estas prácticas de corrupción y clientelismo en las cuales se resquebraja el escenario democrático y no violento que se ha intentado construir. 112 113
64
Ídem. Ídem.
La problemática gira, entonces, en
torno a la posibilidad de considerar o no a las organizaciones basadas en agrupaciones „tradicionales‟ como parte de la sociedad civil, es decir, se hace referencia principalmente a las asociaciones fundamentadas en elementos como lo „religioso‟ o lo „étnico‟ y, por lo tanto, se hace necesario propender por la creación de un sentido „trans-étnico‟ o „trans-religioso‟ de lo público que sea gobernado por normas universales basadas en la confianza hacia el gobierno, sus líderes y el sistema político en general114.
Así, la importancia del apoyo que dé el gobierno a las iniciativas de la sociedad civil reside en el entendimiento de éstas como un medio para liberar tensiones y eliminar focos de inestabilidad que podrían, eventualmente, desencadenar un conflicto.
Adicionalmente, el respaldo a estas iniciativas
abre espacios de participación social en el gobierno y en la forma de gobernar, lo que, a su vez, permite la legitimación del ejercicio de poder por parte del pueblo.
Por otro lado, estas iniciativas constituyen en sí mismas mecanismos de rendición de cuentas que evalúan la labor del gobierno y sus miembros frente a la población, permiten el empoderamiento de la sociedad civil que se traduce en una mayor participación en la solución de los problemas nacionales enmarcada en el imperio de la ley y evitando, como consecuencia, el surgimiento del conflicto en el territorio.
En los diferentes países africanos se han creado instituciones que permiten que la sociedad civil esté en permanente comunicación con el gobierno, sin embargo, en la mayoría de los casos, éstas son principalmente copias de sistemas desarrollados por los países que colonizaron el continente. Éste es el caso de países de la Francophonie, como Guinea y Burkina Faso, en donde la sociedad civil adoptó un modelo similar al Consejo Económico y Social francés115.
Sin embargo, estas „copias‟ han tenido poco desarrollo y, en
muchos casos, han sido bastante ineficientes. Por ejemplo, en Guinea, 45 de los miembros del Consejo Económico y Social son elegidos por decreto 114
Ídem. Kathryn Sturman y Jakkie Cilliers. “ECOSOCC Bringing people‟s power to the African Union?” African Security Review 12:1 (2003): 76. 115
65
presidencial,
lo
que
hace
que
la
población
cuestione
altamente
su
independencia y autonomía, sobre todo cuando se supone que su función es garantizar la rendición de cuentas del gobierno mediante una veeduría permanente a las acciones y políticas del ejecutivo116.
Hasta este punto, esta investigación ha presentado una serie de medidas que han empezado a ser implementadas tanto por la Unión Africana como por los diferentes países de África en su afán por prevenir el conflicto, entendido como la principal causa de inseguridad humana en el continente y el primer punto a ser eliminado si se pretende lograr un respeto por la vida de los ciudadanos y un desarrollo político, económico y social para los pueblos de África.
Ahora, si bien es cierto que muchas de estas iniciativas ya se encuentran en su etapa de implementación generando algunos resultados claros en el proceso de prevención de conflictos en el continente; también es cierto que la aplicación de estas medidas se dio mucho después del inicio de las grandes guerras que se han desarrollado en África desde su descolonización. Por lo anterior, a continuación se analizará el otro lado de la moneda, es decir, las herramientas con que cuenta tanto la Comunidad Internacional como los países africanos para, ya no prevenir sino resolver, los conflictos que existen en el continente y que generalmente son anteriores a la implementación de las políticas de prevención implementadas desde la creación de la Unión Africana.
116
66
Ídem.
2. La ‘Seguridad Humana’ en el Proceso de Construcción y Consolidación de la Paz en África
Retomando nuevamente los preceptos enunciados por Lund en su Curva del Conflicto, a partir de este momento la investigación se centrará en el punto más alto de la curva, es decir, en el período de guerra en el cual los actores buscan defender sus intereses a través del uso de la violencia.
En
consecuencia, se asumirá que en el país ocurrió alguna de las siguientes dos posibilidades: (1) el conflicto violento se inició antes del desarrollo de las herramientas enunciadas en el punto anterior, por lo tanto no existían mecanismos efectivos para prevenirlo, ó (2) la implementación de las medidas de prevención de conflictos tanto de la Unión Africana como de los países individualmente, no dieron los resultados esperados y la sociedad evolucionó hacia la defensa de sus intereses a través de la violencia.
En este orden de ideas, y teniendo en cuenta que la realidad africana nos muestra que efectivamente la mayoría de conflictos que existen en el continente son anteriores a la creación de la Unión Africana y, por lo tanto, a sus mecanismos de prevención de conflictos, es de vital importancia centrar el análisis en las herramientas que otorgan tanto la Seguridad Humana como la Agenda Africana de Paz y Seguridad para, primero, garantizar la vida y la seguridad de los individuos mientras las partes en confrontación logran un cese al fuego, que elimine el conflicto violento en la sociedad y conduzca a la celebración de un acuerdo de paz y, posteriormente, desarrollar programas y políticas encaminadas a garantizar ese acuerdo de paz y promover la reconstrucción y reconciliación post-conflicto en el país.
Por lo anterior, el siguiente aparte contiene un estudio de las medidas enmarcadas dentro de la Seguridad Humana que tienen a su disposición los Estados
africanos
para
generar
unas
condiciones
políticas,
sociales,
económicas e, incluso, militares encaminadas a garantizar la seguridad de los ciudadanos mientras se da un acercamiento con las partes en conflicto y se
67
llega al fin de las hostilidades. Es decir, no se discutirá el problema de cómo lograr un acercamiento entre las partes, sino cómo hacer que, a través de los lineamientos de Seguridad Humana, se pueda proteger a los individuos mientras las partes en conflicto luchan entre sí, negocian y, finalmente, llegan a un acuerdo.
En esta misma dinámica, posteriormente se presentarán las
herramientas disponibles, ya no para el Estado, sino para la Comunidad Internacional – especialmente la Unión Africana y terceros países, casi siempre africanos –.
2.1. La Responsabilidad de Proteger: El Papel del Estado para Restablecer y Garantizar la Seguridad de sus Ciudadanos Durante el Conflicto y el Post-Conflicto
“La efectividad militar, política y económica de un comportamiento humanitario debe ser enfatizada constantemente, a la espera de que nosotros podamos finalmente pasar del caos a la paz (…). Octavio Paz escribe: „Hölderlin ve la historia como un diálogo. Aún así, ese diálogo siempre ha sido interrumpido por el sonido de la violencia o el monólogo de los jefes. La violencia exacerba las diferencias y nos impide hablar y oír. El monólogo es la negación de los otros; el diálogo por supuesto mantiene las diferencias, pero crea un área en la cual las alternativas coexisten y se relacionan. Para establecer tal diálogo, nosotros tenemos que afirmar lo que somos al tiempo que reconocemos a los demás y a sus diferencias inherentes. El diálogo nos impide negarnos a nosotros mismos y negar la humanidad de nuestros adversarios’”117.
Un niño que nunca murió, una enfermedad que nunca se expandió, un trabajo que nunca fue eliminado, una tensión étnica que nunca se tradujo en violencia, un disidente que nunca fue silenciado, una población que nunca fue desplazada, una escuela que nunca se cerró, un niño que nunca fue reclutado,
117
Michel Veuthey. “International Humanitarian Law and the Restoration and Maintenance of Peace”. (1998). . 3 de Febrero de 2007. Traducción libre del autor. 68
una niña que nunca fue violada.
Como se mencionó anteriormente, la
Seguridad Humana se entiende más fácilmente con frases cortas, pero que nos dan a entender que este concepto está ligado a los derechos más básicos del ser humano: la vida y la libertad en todas sus formas.
En un ambiente de guerra, y para el tema que nos atañe, dejaremos a un lado por un momento la percepción generalizada que sostiene que un conflicto armado es un enfrentamiento entre dos o más actores que defienden sus intereses mediante métodos violentos. Por un instante veamos la otra cara de la moneda, aquélla que repite la definición anterior pero que incluye al final la siguiente afirmación: „y en el cual, la principal víctima es la población civil‟. En los conflictos armados, no sólo en África sino en todo el mundo, es la gente, los ciudadanos del común, quien sufre los estragos de la guerra. No importa si no se tiene nada que ver con las partes en conflicto, no importa si se está en desacuerdo con los objetivos mismos de la guerra, no importa incluso, si ni siquiera se entiende por qué se está llevando a cabo la confrontación…
si se está en el camino de las partes, se sufrirán
inevitablemente las consecuencias.
El viejo proverbio africano parece
seguirse cumpliendo: “cuando dos elefantes pelean, es la hierba quien sufre”118.
En consecuencia, un punto central que tiene que defenderse mientras se esté en un conflicto violento, independientemente de si se están llevando a cabo negociaciones de paz o no entre las partes en confrontación, es la vida y la seguridad de la población civil. En este orden de ideas, los preceptos de la Seguridad Humana obligan a una garantía en la aplicación de los Protocolos adicionales a los Convenios de Ginebra del 12 de Agosto de 1949, en especial, el relativo a la protección de las víctimas de los conflictos armados sin carácter internacional.
Es decir, todas las partes en conflicto, incluso los
actores no estatales, están regidas y obligadas por dicho protocolo que estipula que “todas las personas que no participen directamente en las hostilidades, o que hayan dejado de participar en ellas, estén o no privadas de libertad, tienen derecho a que se respeten su persona, su honor, sus
118
Jerónimo Delgådo Caicedo. “El Conflicto en Liberia”. (8 de Marzo de . 3 de Febrero de 2007. 69
2003).
convicciones y sus prácticas religiosas”119.
Así mismo, el texto continúa
afirmando que:
“[E]stán y quedarán prohibidos en todo tiempo y lugar con respecto a las personas a que se refiere el párrafo [anterior]: (a) los atentados contra la vida, la salud y la integridad física o mental de las personas, en particular el homicidio y los tratos crueles tales como la tortura y las mutilaciones o toda forma de pena corporal; (b) los castigos colectivos; (c) la toma de rehenes; (d) los actos de terrorismo; (e) los atentados contra la dignidad personal, en especial los tratos humillantes y degradantes, la violación, la prostitución forzada y cualquier forma de atentado al pudor; (f) la esclavitud y la trata de esclavos en todas sus formas; (g) el pillaje; (h) las amenazas de realizar los actos mencionados”120; entre otros.
Ahora, si bien la aplicación y defensa del Derecho Internacional Humanitario, y en particular de los Protocolos adicionales a los Convenios de Ginebra, es un imperativo dentro de la Seguridad Humana, también es cierto que no se trata únicamente de proteger a los civiles inmersos en conflictos armados, sino que la utilidad de estas herramientas también se puede extender aún más hasta ser utilizadas por las partes beligerantes para disminuir la intensidad de los enfrentamientos e, incluso, forjar el camino que permita la firma de un acuerdo de paz.
Por ejemplo, aún antes de los primeros pasos hacia una
negociación, son las acciones y los gestos humanitarios los que generan, al menos informalmente, un mínimo de diálogo entre los adversarios que puede resultar en ceses al fuego, generalmente tácitos, en posiciones enemigas para evacuar a muertos y heridos, treguas para permitir la salida de civiles o proveerlos con comida y medicinas, o incluso lograr intercambios de prisioneros121. Así, entonces, es posible “usar el papel dinámico de la acción humanitaria para desarmar al adversario, o, en palabras de Sun Tzu,
119
Oficina del Alto Comisionado de Naciones Unidas para los Derechos Humanos. “Protocolo adicional a los Convenios de Ginebra del 12 de agosto de 1949 relativo a la protección de las víctimas de los conflictos armados sin carácter internacional”. (1996). . 3 de Febrero de 2007. 120 Ídem. 121 Op. Cit. Michel Veuthey. “International Humanitarian Law and the Restoration and Maintenance of Peace”. 70
„construir un puente de oro para el enemigo que se retira‟”122 y, al mismo tiempo, disminuir las amenazas directas contra la población civil.
De esta manera, como un cese al fuego significa per se un aumento en la seguridad de los individuos en zonas de conflicto, el objetivo de la Seguridad Humana es llegar a un punto en el cual se adopten valores y principios comunes que les permitan a las partes en conflicto sentar las bases para un eventual diálogo de paz. La acción humanitaria puede cumplir este papel, tal como se hizo en la República Democrática del Congo con los acuerdos de Lusaka (Zambia), en los cuales los actores de la guerra comenzaron por manifestar su adherencia a los Protocolos Adicionales a los Convenios de Ginebra antes de iniciar las conversaciones formales de paz. Una vez en la mesa de negociación, el primer punto que se firmó fue el respeto de todas las partes al Derecho Internacional Humanitario y, con este punto de partida, fue más fácil tratar los demás temas de la agenda 123.
Una vez se ha acordado el cese al fuego y las partes se encuentran en la mesa de negociación, ya sea como consecuencia de la acción humanitaria mencionada anteriormente o por razones diferentes a ésta, es necesario que el Estado acompañe el proceso con una serie de medidas que, no sólo facilitarán los diálogos de paz, sino que estarán encaminadas a defender y proteger a esa fracción del país que sufre las consecuencias de la guerra, pero que generalmente no está presente en las negociaciones, a pesar de que éstas la afectan directamente: la población civil.
La primera de estas medidas es un monitoreo al cese al fuego, entendido como el paso fundamental para garantizar, al menos, la vida de los ciudadanos.
El Estado debe, entonces, tomar las medidas, tanto políticas
como militares, necesarias para que sus fuerzas armadas acaten la orden de cesación de hostilidades y transfieran su accionar militar de la agresión contra las fuerzas disidentes a la protección de la población civil en las zonas de influencia de los grupos al margen de la ley.
122
Ídem. Traducción libre del autor. Håkan Friman. “The Democratic Republic of Congo. Justice in the aftermath of Peace?”. (2001). . 4 de Febrero de 2007. 123
71
Otro mecanismo encaminado a proteger la vida de los individuos afectados por un conflicto armado es la creación de zonas desmilitarizadas y zonas especiales de seguridad para civiles como herramientas útiles en caso de que los acuerdos de cese al fuego sean violados por alguna de las partes.
Se
entiende por zona desmilitarizada un área definida y establecida mediante un acuerdo en la cual las partes se comprometen a retirar todo el material bélico y a no desarrollar actividades militares124. Así mismo, una zona especial de seguridad para civiles es entendida como un área definida y establecida mediante un acuerdo, defendida ya sea por tropas internacionales o por las fuerzas armadas del Estado y de la cual se han expulsado las fuerzas beligerantes o combatientes con el fin de brindar una protección especial a la población civil125.
Ahora, es importante mencionar que aunque las zonas desmilitarizadas o zonas
especiales de
seguridad
se podrían
convertir en
un
elemento
fundamental en la protección de los civiles inmersos en un conflicto armado, para África en particular, la mayoría de experiencias muestran que estas figuras hasta el momento no han sido utilizadas por los Estados para lograr el objetivo mencionado anteriormente. En algunos casos como en la Sudáfrica del Apartheid, las zonas desmilitarizadas se usaron en el norte del país – lo que hoy es Namibia – para defender el territorio nacional de los ataques de una Angola cada vez más armada, es decir, no para defender a los individuos sino como herramienta de defensa nacional126. En otros casos, algunos países africanos han incursionado en territorios de naciones vecinas para crear estas zonas de seguridad e impedir que grupos guerrilleros los ataquen desde afuera; por ejemplo, en 1999, Etiopía envió alrededor de 3.000 hombres al sudoccidente de Somalia con el objetivo de crear una zona especial que impidiera que el Frente de Liberación de Oromo (OLF) y el Frente Nacional de Liberación del Ogadén (ONLF) se infiltraran en las regiones vulnerables del este y el sur del país127.
124
Gobierno de Sudán. “Darfur Peace Agreement”. (5 de Mayo de 2006). . 4 de Febrero de 2007. 125 Ídem. 126 Peter Gastrow. Penetrating State and Business. Organised Crime in Southern Africa. (Pretoria, Sudáfrica: Institute for Security Studies, 2003). P. 20. 127 Fiona Lortan. “The Ethiopia – Eritrea Conflict: A Fragile Peace”. (2000). . 4 de Febrero de 2007. 72
Sin embargo, durante los últimos años se ha intentado cambiar esta tendencia. Así, teniendo en cuenta que en algunas ocasiones, el ejército mismo del Estado es una amenaza para la población civil, los Estados africanos han empezado a aceptar que pueden contribuir con la seguridad de sus ciudadanos permitiendo que sea un organismo internacional quien proteja estas zonas especiales. Así, por ejemplo, para el caso particular de la región del Darfur en Sudán, el documento del acuerdo de paz estipula que es el Director de la Comisión de Cese al Fuego quien deberá crear zonas especiales de seguridad para civiles en las áreas donde el conflicto presente una mayor intensidad,
y
que
éstas
deberán
ser
custodiadas
por
internacionales de la Misión Africana para Sudán (AMIS).
las
fuerzas
De la misma
manera, el texto establece que en dichas zonas se aplicarán, entre otras, las siguientes reglas:
(a) No podrán existir fuerzas de alguna de las partes ni tampoco otros grupos armados o milicias. (b) Ni las partes en confrontación ni otros grupos armados o milicias podrán llevar a cabo actividades militares. (c) Ninguna persona podrá portar armas a no ser que sea miembro de la Misión Africana para Sudán128.
Aunque, como se mencionó en el párrafo anterior, durante los últimos años, especialmente desde la creación de la Unión Africana, los Estados han intentado cambiar el objetivo de estas zonas para pasar de una defensa de la seguridad nacional a una garantía de la vida de los individuos, el camino aún es demasiado largo. Casos como el de la región del Darfur nos indican que no sólo los Estados africanos sino también la comunidad internacional han iniciado esfuerzos por lograr esta transición, sin embargo, todavía hay en el continente una tendencia hacia la defensa del proceso de formación de nación y garantía de la seguridad nacional, incluso si eso significa pasar por encima de los individuos, actos que dificultan la adhesión de estos países a los lineamientos de la Seguridad Humana.
128
73
Ídem.
Para complementar la creación de las zonas desmilitarizadas y las zonas especiales de seguridad, es necesario que el Estado también emprenda un programa de separación geoespacial de las fuerzas combatientes.
Es decir,
propender por la seguridad de la población civil incluso si ésta no se encuentra concentrada en un área determinada. En consecuencia, una de las posibles soluciones a este problema es el repliegue de las fuerzas militares del Estado a áreas determinadas, al tiempo que las fuerzas de los grupos al margen de la ley también se ubican en zonas diferentes.
Este punto fue
incluido, por ejemplo, en el Acuerdo General de Paz de Mozambique en 1992 cuando se estipuló que, para poner fin al conflicto, se deberían cumplir cuatro pasos claramente definidos: (a) cese al fuego; (b) separación de las fuerzas; (c) su concentración en áreas especiales; y (d) desmovilización 129.
Para el
caso particular de Mozambique, este proceso que se llevó a cabo en un período de seis meses, fue lo que permitió la realización de elecciones bajo la veeduría de la ONUMOZ130 y la implantación de un gobierno de unidad nacional después del fin del conflicto.
Adicionalmente,
con
el
objetivo
de
complementar
los
mecanismos
mencionados en los párrafos anteriores, se hace necesario incluir también las esferas “democrática” y “psicológica”. La primera hace referencia al inicio y posterior consolidación de un proceso de liberalización política que disminuya el control del aparato estatal por parte del régimen de turno y, por ende, permita la apertura de espacios de participación democrática para la población civil en el gobierno. Con esto, el ejecutivo garantizará la posibilidad de que sus antiguos oponentes armados puedan participar de la administración del país durante el post-conflicto, se reducirá la posibilidad de retornar a la violencia
como medio para
acceder
al
poder
y, como consecuencia,
aumentará la capacidad del gobierno para garantizar la seguridad de sus ciudadanos.
La segunda, es decir la esfera “psicológica”, implica la implementación de campañas publicitarias nacionales por parte, tanto del gobierno como de la sociedad civil, para alcanzar una revalidación del respeto por los derechos humanos en el país y una promoción masiva de la cultura de paz. El objetivo 129
Martin Rupiya. Evolutions and Revolutions: A Contemporary History of Militaries in Southern Africa. (Pretoria, Sudáfrica: Institute of Security Studies, 2005). P. 178. 130 ONUMOZ: Operación de las Naciones Unidas en Mozambique. 74
es, entonces, lograr que el total de la población se haga partícipe de las nuevas dinámicas de paz que se pretenden implantar en la sociedad a través de una disminución real de la violencia.
Para lo anterior, se requiere la
participación activa de los medios de comunicación, un compromiso desde el gobierno para generar un cambio efectivo en la forma de pensar de los individuos y, en la mayoría de los casos, una figura reconocida nacionalmente que sea conciente de la necesidad de cambio y lidere el proceso.
Estas dos esferas fueron claramente incluidas en la transición democrática que vivió Sudáfrica en 1994. Con la llegada del presidente Frederick DeKlerk al poder en 1989, el Partido Nacionalista en el poder inició una serie de cambios que disminuyó el férreo control que tenía el Estado sobre todos los ámbitos de la vida nacional y permitió que, eventualmente, las minorías que nunca habían tenido la posibilidad de acceder a los mecanismos de participación democrática, comenzaran a tener un lugar dentro del sistema político del país.
Paralelo a la apertura de espacios políticos, el proceso se
acompañó con una campaña masiva encabezada por Nelson Mandela y los demás líderes del Congreso Nacional Africano que, concretamente, instaba a la población a luchar no por una Sudáfrica para los negros sino por una Sudáfrica para todos los sudafricanos131.
Lo anterior se ve reflejado en el
discurso pronunciado por Mandela el 11 de febrero de 1990, luego de ser liberado por el gobierno de DeKlerk después de 27 años en la cárcel:
“Compañeros, camaradas y amigos sudafricanos, Los saludo en el nombre de la paz, la democracia y la libertad para todos (…) Yo he peleado en contra de la dominación blanca y yo he peleado en contra de la dominación negra. He acariciado el ideal de una sociedad democrática y libre en la cual todas las personas puedan vivir en armonía y con igualdad de oportunidades. Es un ideal por el cual deseo vivir y alcanzar. Pero si fuese necesario, es un ideal por el que estoy dispuesto a morir”132.
131
Joanna Schenke. “Timeline of the peace process negotiations in South Africa”. . 7 de Febrero de 2007. 132 African National Congress. “Nelson Mandela‟s address to rally in Cape Town on his release from prison”. 11 de Febrero de 1990. . 7 de Febrero de 2007. Traducción libre del autor. 75
La cita anterior muestra como el líder, en este caso Nelson Mandela, incluye el mensaje de la no violencia dentro de su discurso, al tiempo que se complementa con los cambios políticos que estaba implementando el gobierno del Partido Nacional. Estos dos elementos, sumados a la participación activa de la sociedad civil en el proceso y la puesta en funcionamiento de instituciones como la Comisión para la Verdad y la Reconciliación, permitieron que, después de los niveles de violencia tan altos que había vivido Sudáfrica durante el régimen del Apartheid, la transición a la democracia en el país se llevara a cabo bajo un ambiente de paz y de reconciliación nacional, garantizando también una disminución en el número de vidas perdidas en el proceso.
Hasta este momento se han analizado las herramientas de Seguridad Humana con las que cuenta el Estado para garantizar la vida de sus ciudadanos durante el conflicto y mientras se celebran acuerdos que conduzcan al cese al fuego y a un posterior acuerdo de paz.
La segunda parte de este punto
estudiará las medidas disponibles, ya no en el período de violencia, sino cuando se haya puesto fin a las hostilidades, es decir, cómo pueden los Estados garantizar la seguridad de los individuos en un ambiente en el que la paz es aún demasiado frágil y la población civil se encuentra todavía vulnerable frente a los efectos que ha dejado la guerra en el país. Teniendo en cuenta la curva de Lund, se discutirá entonces cómo se pueden aplicar las medidas de Peace Building en el período del post-conflicto.
“El Peace Building proporciona una esperanza para las sociedades que luchan por terminar el ciclo de violencia, restaurar la civilidad y generar un nuevo inicio. Después del fin de las hostilidades y luego de que las necesidades humanitarias inmediatas hayan sido atendidas, existe un corto período crítico en el cual el país se balancea en un fulcro. Empujado hacia el lado incorrecto, se retrae nuevamente hacia el conflicto, pero con la ayuda adecuada, suministrada durante la corta y crítica ventana de oportunidad, se moverá hacia la paz y la estabilidad”133.
133
Kwesi Aning et al. African Commitments to Conflict Prevention and Peacemaking. (Ciudad del Cabo, Sudáfrica: Human Security Initiative, 2004). P. 12. Traducción libre del autor. 76
El
primer
punto
es
la
necesidad
de
implementar
un
programa
de
desmovilización de los grupos combatientes, entendido como “el proceso a través del cual las fuerzas armadas (del gobierno y/o fuerzas de oposición como
grupos
guerrilleros)
disminuyen
su
tamaño
o
se
disuelven
totalmente”134. El objetivo es, entonces, reducir los niveles de violencia en la sociedad e iniciar el camino hacia la construcción de unas dinámicas de paz en el país.
Sin embargo, aunque se podría afirmar que la simple ausencia de
fuerzas combatientes constituye per se la eliminación del conflicto armado, lo cierto es que este proceso debe ir acompañado de políticas complementarias que garanticen una permanencia efectiva de los excombatientes en la vida civil.
Por lo anterior, la implementación de un programa de reintegración de los excombatientes
a
la
sociedad
no
sólo
complementa
el
proceso
de
desmovilización mencionado anteriormente, y por consiguiente, de la paz; sino que también se convertirá en una herramienta eficaz, al menos en teoría, para garantizar la seguridad humana de los desmovilizados, ya no como integrantes de las fuerzas combatientes sino como miembros de la sociedad civil. Para lograr que este proceso sea efectivo, es necesario que la política de reintegración
incluya
medidas
como
compensaciones
económicas,
entrenamiento y educación para incrementar las posibilidades de reinserción económica y social tanto de los excombatientes y sus familias, como de los desplazados internos, y consejería psicológica que es un elemento vital para garantizar una transición exitosa a la vida civil135.
“Desde el inicio de los 90s, un gran número de países de África Subsahariana han llevado a cabo procesos de desmovilización con diferentes grados de éxito. Sin embargo, estos esfuerzos han sido ampliamente aceptados como contribuciones importantes para la construcción de una paz sostenible y un desarrollo humano. Los eventos en algunos países africanos indican que un resultado positivo luego de un proceso de desmovilización depende en gran medida en la capacidad que tengan los combatientes para reintegrarse exitosamente a la sociedad. Los datos sugieren que muchos combatientes desmovilizados experimentan grandes dificultades en la transición de la vida militar a la civil. Un soldado 134
Jakkie Cilliers (ed). Demobilisation and Reintegration of Former Combatants in Africa. (Pretoria, Sudáfrica: Institute for Security Studies, 1995). P. 74. 135 Ídem. 77
infeliz, frustrado y desempleado puede amenazar la estabilidad social y la construcción de paz en el post-conflicto. Experiencias pasadas confirman que la desmovilización es un proceso complejo y arriesgado, que demanda que algunas condiciones sean cumplidas si se pretende alcanzar el éxito en el largo plazo”136.
Ahora, si bien los procesos de desmovilización y reinserción generalmente están asociados a la firma de un acuerdo de paz y, por ende, al fin de un conflicto armado como la consecuencia de un acto voluntario, la experiencia africana demuestra que la realidad no siempre es ésta.
La generalidad sí
responde a una dinámica en la cual acuerdos nacionales, binacionales o multilaterales de paz o de desarme conducen a la desmovilización, como en los casos de Angola, Namibia, Sierra Leona o Mozambique; sin embargo, existen según Kees Kingma en su texto Demilitarising Sub-Saharan Africa, otras motivaciones como: (a) la derrota militar de una de las partes en conflicto, tal como ocurrió en Etiopía cuando el ejército del Derg 137 fue derrotado en 1991 y fue obligado a su total desmovilización; (b) un mejoramiento en la percepción de la situación de seguridad y (c) la disminución de fuentes de financiación, que son dos razones que juegan también un papel central en la decisión de desmovilizarse en la mayoría de los casos; (d) la percepción del impacto económico de la desmovilización como ocurrió en Sudáfrica cuando, mediante un acuerdo previo, se incorporaron miembros de varias fuerzas a la nueva Fuerza de Defensa Nacional de Sudáfrica (SANDF); y (e) un cambio en las tecnologías y estrategias militares, tal como pasó en Uganda durante el proceso de modernización de las fuerzas armadas que implicó una disminución sustancial en el número de efectivos 138.
136
Garth Shelton et al. “Demobilisation and its Aftermath I, A profile of South Africa‟s Demobilised Military Personnel”. (2001). . 17 de Enero de 2007. Traducción libre del autor. 137 Formado en junio de 1974 y compuesto por un cuerpo de jóvenes militares, ninguno por encima del rango de mayor, y pertenecientes a las unidades principales del ejército, la fuerza aérea, la armada y la policía del país. Los miembros del Derg oscilaban entre 106 y 120. Nunca fueron admitidos nuevos miembros, sin embargo, los antiguos eran constantemente eliminados, especialmente durante los primeros días del Derg. Se conoció en un principio como el Comité Coordinador de las Fuerzas Armadas, la Policía y el Ejército, pero después de Septiembre de 1974, fue conocido como el Consejo Administrativo Militar Provisional (PMAC por sus siglas en inglés), o simplemente el Derg (palabra en Amárico que significa “comité” o “consejo”, un término derivado del idioma Ge‟ez que fue poco utilizado antes de la revolución de 1974. El Derg duró oficialmente de junio de 1974 a septiembre de 1987 cuando se creó la República Popular Democrática de Etiopía. Library of Congress / Federal Research Division. Glossary – Ethiopia. . 2 de Febrero de 2007. 138 Geoff Harris (ed). Achieving Security in Sub-Saharan Africa. Cost-Effective alternatives to the Military. (Pretoria, Sudáfrica: Institute for Security Studies, 2004). P. 159 – 160. 78
Lo anterior implica que, en todos aquellos casos en los que la desmovilización no es voluntaria sino obligada, las medidas que tome el gobierno nacional, ya sea con el apoyo de la Comunidad Internacional o sin él, deben enfocarse aún más en la garantía no sólo de la vida de los excombatientes, sino también en la provisión de condiciones que les permitan obtener los recursos necesarios para su supervivencia y la de sus familias, la educación de sus hijos, el acceso a servicios de salud, entre otros.
En este punto es fundamental, entonces,
entender que a partir del momento de la desmovilización, los excombatientes también hacen parte de la sociedad civil y necesitan políticas públicas especiales para la situación particular en la que se encuentran.
Adicionalmente, es importante mencionar que los procesos de desmovilización y reintegración que se mencionaron en los párrafos anteriores, deben ir acompañados también de una política de desarme de los excombatientes. Permitir que las armas queden en manos de los individuos significaría que la propensión de que éstos vuelvan a organizarse en contra del Estado, en caso de que las medidas tomadas durante el post-conflicto tengan graves falencias o, incluso, fracasen, es extremadamente alta. Así mismo, un gran número de armas en poder de la población significa en sí mismo un atentado al monopolio legítimo de las armas con que debe contar el Estado y, por consiguiente, una amenaza directa contra la seguridad de los individuos.
Por otro lado, y para garantizar un uso efectivo de los recursos con los que cuenta el país, algunos gobiernos africanos han optado por garantizar los ingresos económicos de los combatientes mediante su incorporación a las fuerzas armadas nacionales.
Esto implica, por una parte, un aumento del
gasto militar porque se requiere un incremento en el número de efectivos que van a defender al Estado mismo, pero al tiempo, significa que se utilizarán los conocimientos sobre las prácticas de la guerra que tienen los reinsertados, enriqueciendo la capacidad militar de las fuerzas armadas.
Así mismo, se
debe mencionar que durante el período del post-conflicto, el costo económico de incorporar a los excombatientes en las fueras militares es mucho menor que el costo social que implicaría dejarlos a la deriva en un mercado laboral que, probablemente, no tenga la capacidad de absorberlos adecuadamente.
79
Un ejemplo exitoso de esta decisión de unificar a las fuerzas armadas del Estado y los grupos al margen de la ley en un solo ejército se puede encontrar en Mozambique:
“De acuerdo con el espíritu del [Acuerdo General de Paz], las [Fuerzas Armadas de Defensa de Mozambique] – FADM139 - fueron creadas mediante la abolición del ejército del gobierno (FAM/FPLM) y la integración de efectivos seleccionados (…) con las fuerzas de la RENAMO, en igual proporción. Los soldados de las FADM serían escogidos entre el ejército del gobierno y las guerrillas de la RENAMO, y se esperaba que ascendieran a 30.000 hombres. Este proceso complicado y difícil de integrar antiguas fuerzas beligerantes se convirtió en un ejemplo de generación de consenso y creación de nación, al tiempo que sentó las bases para las primeras elecciones multipartidistas en el país en 1994”140.
Una herramienta adicional que debe considerarse en este momento es la justicia.
Un país que acaba de superar una situación de conflicto armado
inevitablemente tiene que iniciar un proceso de reparación a las víctimas que sufrieron directamente las hostilidades, y de castigo para aquéllos que cometieron los crímenes.
En consecuencia, si bien los acuerdos de paz
generalmente incluyen figuras como la amnistía y el indulto para los desmovilizados, las tendencias internacionales han llevado a que, cada vez más, las violaciones contra los Derechos Humanos, el Derecho Internacional Humanitario y, en particular, los actos de genocidio, no puedan ser amnistiados y deban, entonces, ser juzgados por la rama judicial del Estado.
La justicia ha sido usada en todo el mundo como un medio para garantizar que las personas cumplan con las diferentes leyes nacionales. Los sistemas judiciales, sean efectivos o no, buscan ejercer la ley y castigar a los individuos que cometen crímenes en el país. De esta manera, la justicia se constituye en el instrumento “normal” disponible en todos los Estados para garantizar un orden institucional dentro de sus fronteras.
139
Forças Armadas de Defensa de Moçambique (en portugués). Op. Cit. Martin Rupiya. Evolutions and Revolutions: A Contemporary History of Militaries in Southern Africa. P. 180. Traducción libre del autor. 140
80
Sin embargo, existen ciertos períodos de tiempo en los cuales desórdenes políticos y sociales pueden crear condiciones particulares en un país que impidan una garantía efectiva del cumplimiento de la ley por parte del Estado y sus fuerzas. Estos momentos pueden ser entendidos como estados de conflicto y generar, como consecuencia, un período de excepcionalidad en el país141. Bajo estas condiciones, juzgar a quienes cometieron los crímenes es importante, pero la meta principal es lograr una reconciliación nacional. Teniendo en cuenta que, en la mayoría de los casos, la justicia ordinaria no está diseñada para fomentar esta reconciliación sino, por el contrario, para juzgar a los responsables de los crímenes, un régimen legal especial debe ser desarrollado para facilitar la eliminación de la violencia y permitir al país volver a las dinámicas de no conflicto.
La Justicia Transicional142 puede, entonces, ser la herramienta a través de la cual se desarrolla e implementa ese régimen legal especial, ya que le permite al Estado crear un marco legal paralelo que se ocupa de aquéllos que cometieron delitos durante el período de excepcionalidad pero, al mismo tiempo, permite un manejo diferente al considerar la amnistía y el perdón para algunos casos especiales. Así, la Justicia Transicional se entiende como un régimen judicial diferente, paralelo a la justicia ordinaria, que se basa en las premisas de la restitución y reconciliación, y es aplicable únicamente a los períodos excepcionales de alteraciones extremas del orden nacional y violaciones severas a los Derechos Humanos y al Derecho Internacional Humanitario.
Por
la
naturaleza
“excepcional”
de
la
justicia
transicional,
algunas
características importantes deben ser tomadas en cuenta en este punto. Primero, no es permanente; es decir, el período de tiempo en el cual la justicia 141
transicional
puede
ser
implementada
debe
estar
claramente
Se entiende por “excepcionalidad” a un período de tiempo caracterizado por violaciones serias a los Derechos Humanos y al Derecho Internacional Humanitario, es decir, a aquéllos momentos en los cuales el Estado, por cuenta de un conflicto violento en su territorio, es incapaz de mantener la paz. 142 La siguiente sección sobre Justicia Transicional hace parte de una investigación más profunda del autor sobre el tema que se realizó en el marco del Instituto de Verano organizado por el Consejo Latinoamericano de Ciencias Sociales – CLACSO –, el Consejo para el Desarrollo de la Investigación en Ciencias Sociales en África – CODESRIA –, y la Asociación Asiática de Estudios Políticos e Internacionales – APISA –, llevado a cabo en La Habana, Cuba, del 5 de Noviembre al 3 de Diciembre de 2005. El texto final de la conferencia, incluido un capítulo titulado “The Do’s and Don’t Do’s of Transitional Justice: Africa and Colombia compared”, está actualmente en proceso de publicación por parte de CLACSO en Buenos Aires, Argentina. 81
determinado estableciendo los puntos de inicio y terminación de su mandato. Segundo, la aplicación de la justicia transicional debe responder a los mismos límites geográficos de aquéllos lugares donde se cometieron las hostilidades, ya sea todo el país, una región específica o, cuando iniciativas internacionales están involucradas, puede incluir los territorios de los países limítrofes o toda la comunidad internacional. En los párrafos siguientes se ampliará la discusión sobre la espacialidad de la justicia transicional.
Existen dos formas diferentes de aplicar los preceptos de la Justicia Transicional en una sociedad devastada por la guerra: (1) justicia punitiva; y (2) justicia restaurativa143. Aunque estas opciones responden a la necesidad de establecer cuál es la mejor manera de alcanzar una paz duradera, sus objetivos son los mismos: reconstrucción y reconciliación nacional.
Justicia Punitiva
La Justicia Transicional Punitiva se convierte en una opción viable cuando el sistema judicial ordinario ha colapsado o es incapaz de garantizar la aplicación de justicia neutral e imparcial en el país. Busca restablecer a las víctimas castigando a aquéllos que cometieron crímenes contra la humanidad y el DIH, o a aquéllos que planearon, ordenaron, promovieron o ayudaron en el proceso de cometerlos. Usualmente este tipo de justicia es proporcionado por la Corte Penal Internacional o por Tribunales especiales como los establecidos en Yugoslavia, Rwanda o Sierra Leona; sin embargo, iniciativas nacionales se han empezado a desarrollar en países como Timor Oriental, Cambodia o Afganistán144.
Una de las ventajas de la justicia transicional punitiva es que puede aplicarse en cualquier punto del ciclo de conflicto una vez que la violencia haya iniciado. Esto significa, por ejemplo, que los culpables pueden ser juzgados ya sea
143
Carlos Alberto Díaz. “Sierra Leona: Modelo de Justicia Transicional a pesar de sus fisuras”. Boletín de ALADAA – Colombia 9 (Junio de 2005): 2. 144 Phenyo Keiseng Rakate. “Towards Global Justice in the 21st Century”. (2001). . 19 de Enero de 2007. 82
cuando se esté presentando un genocidio o cuando las hostilidades ya hayan tenido lugar. Según la curva del conflicto de Michael Lund, el castigo a los criminales puede comenzar en la etapa de “guerra” donde el conflicto armado es la forma como los actores resuelven sus disputas, y puede continuar hasta la fase de “Peace Building” donde se ha firmado un acuerdo de paz y se ha establecido la reconciliación nacional como el objetivo principal. En la gráfica 4, este período de tiempo puede encontrarse entre las dos estrellas negras.
GRÁFICA 4: UBICACIÓN DE LA JUSTICIA TRANSICIONAL PUNITIVA EN LA CURVA DEL CONFLICTO DE MICHAEL LUND Guerra
Peace Making
Peace Enforcement Cese al
(manejo del conflicto)
Crisis
Violencia Fuego
Diplomacia de Crisis
Acuerdo
(manejo de la crisis)
Paz Inestable
(mitigación del conflicto) Peace Keeping (terminación del conflicto)
Manifestaciones de Paz
Diplomacia Preventiva
de la población Reconciliación
(prevención del conflicto)
Peace Building
Aumento de
Paz Estable
(resolución del conflicto)
Diplomacia o Política tensiones
de Paz Aparición de tensiones
Paz Durable
Duración del Conflicto Corto Plazo
Mediano Plazo
Largo Plazo
Fuente: Diagramación del autor. Gráfico base en el United States Institute of Peace: http://www.usip.org/training/analysis/graphics
Como las iniciativas de justicia transicional punitiva pueden provenir desde la Comunidad Internacional y no desde el interior del país, un interrogante que puede surgir es: “¿Se puede considerar a la justicia Internacional como una amenaza a la soberanía estatal?”. Podría argumentarse que sí, pero al mismo tiempo, es importante considerar que en una sociedad devastada por la guerra, uno de los mayores retos que los gobiernos deben afrontar es cómo eliminar la impunidad dentro de sus territorios; y, dado que el sistema judicial nacional no está en capacidad de hacerlo, aceptar la ayuda de la comunidad internacional puede convertirse una opción viable para el Estado.
83
Otro tema importante es que, al juzgar a los criminales, la justicia transicional punitiva limita la posibilidad de que la población tome la justicia en sus propias manos, y como consecuencia, se aumenten los niveles de violencia en el país. Cuando la comunidad se percata de que los culpables están siendo juzgados y encarcelados, la percepción de seguridad en el país aumenta, y las posibilidades de eliminar el caos y restaurar el imperio de la ley son considerablemente más altas. Así mismo, al extraer a los criminales de la sociedad, la población puede iniciar un nuevo proceso de reconstrucción nacional.
En los párrafos anteriores, se ha discutido únicamente la justicia transicional punitiva internacional, dejando a un lado las iniciativas nacionales.
Sin
embargo, si un país planea utilizar esta herramienta a nivel nacional, dos elementos deben ser tenidos en cuenta. Primero, es necesario que transcurra un largo período de tiempo para que un tribunal nacional pueda juzgar las violaciones a los Derechos Humanos y el DIH cometidas durante el período de excepcionalidad. Lo anterior es fundamental ya que el sistema judicial nacional debe recobrar su credibilidad dentro de la población, puesto que el Estado generalmente es percibido como culpable de los crímenes cometidos en el pasado.
Cambodia, a pesar de no estar en África, puede ser usado
como un ejemplo de esta situación. El gobierno se encuentra actualmente en la creación de una Cámara Extraordinaria que, con el apoyo de Naciones Unidas, busca restablecer a los individuos y a la sociedad como un todo, mediante el juzgamiento de aquéllos que cometieron crímenes, en especial genocidio, durante gobierno de Pol Pot en 1975 y 1979 145.
Y segundo, en caso de que una iniciativa de justicia transicional punitiva pretenda ser desarrollada durante o después de las hostilidades, el gobierno debe asegurarse de que esta herramienta no se convierta en un instrumento de venganza. Permitir que el sistema de justicia transicional se aleje de los principios
145
de
proporcionalidad
y
la
neutralidad,
sólo
generará
un
Op. Cit. Phenyo Keiseng Rakate. “Towards Global Justice in the 21st Century” y Laura Paola Calderón. “No más silencio para los Khmer Rojos”. Boletín de ALADAA – Colombia 9 (Junio de 2005): 3 – 5. 84
empeoramiento de la situación al tiempo que las posibilidades de aumentar la violencia y volver a la etapa de guerra se aumentan considerablemente 146.
Justicia Restaurativa
La Justicia Transicional Restaurativa se diferencia de la punitiva porque busca la reconciliación de toda la sociedad, no a través del encarcelamiento de los criminales sino mediante su inclusión en las nuevas dinámicas de no conflicto del país. Enfatiza en la necesidad de reconstruir las relaciones sociales dentro de la comunidad, al tiempo que descarta el castigo como la mejor manera para alcanzar este objetivo147.
La justicia restaurativa incluye, así mismo, nuevos conceptos no considerados en el enfoque punitivo. Toma en cuenta las cinco Rs que, articuladas entre sí, conectan a los victimarios con sus víctimas y hacen que el sanamiento de las relaciones sociales rotas sea posible hasta el punto en que quienes sufrieron las agresiones estén preparados para perdonar.
“Las cinco Rs son:
(a) Enfrentar la Realidad: es el primer paso en el camino a la libertad, y es donde el costo de la restauración comienza. (b) Aceptar la Responsabilidad: si enfrentar la realidad permite saber la verdad de una situación, aceptar la responsabilidad va un paso más allá en el reconocimiento de que una respuesta personal es necesaria. (c) Expresar Arrepentimiento148: aceptar la responsabilidad personal por las consecuencias de los actos propios lleva a una expresión de arrepentimiento. Esto constituye un dolor y sincero pesar por las acciones – un entendimiento de que las acciones fueron ilícitas y no debieron ocurrir. La forma que usualmente se utiliza para lograr este proceso es pidiendo perdón a la persona que se ha agraviado (…).
146
Op. Cit. Phenyo Keiseng Rakate. “Towards Global Justice in the 21 st Century”. Traggy Maepa. Beyond Retribution: Prospects for Restorative Justice in South Africa. (Pretoria, Sudáfrica: Institute for Security Studies y Restorative Justice Centre, 2005). P. 53. 148 Dado que el texto original está escrito en inglés, la tercera R hace referencia a Repentance, es decir, arrepentimiento en español. 147
85
(d) Conocer la Reconciliación: estar dispuesto a hacer frente a toda la fuerza del error, y renunciar a refugiarse en excusas o racionalizaciones, hacen posible llegar a una reconciliación con la persona agraviada. Aunque no hay una garantía de que la persona agraviada estará dispuesta o podrá ofrecer la reconciliación, este proceso no es posible si el error no ha sido enfrentado. (e) Implementar la Restitución: es una forma práctica de enfrentar las consecuencias del comportamiento. Es la manera de demostrar la credibilidad de las palabras que fueron expresadas cuando se pidieron disculpas y de expresar la gratitud por la reconciliación149.
Por las características mencionadas en el párrafo anterior, la justicia restaurativa no puede ser usada durante el conflicto y está limitada únicamente a la fase del post-conflicto, es decir, después de alcanzar el cese al fuego y cuando se han iniciado las dinámicas de no violencia en la sociedad. Nuevamente, teniendo en cuenta la curva de conflicto de Michael Lund, la justicia restaurativa se limita al período entre las dos estrellas negras en la Gráfica 5:
GRÁFICA 5: UBICACIÓN DE LA JUSTICIA TRANSICIONAL RESTAURATIVA EN LA CURVA DEL CONFLICTO DE MICHAEL LUND Guerra
Peace Making
Peace Enforcement Cese al
(manejo del conflicto)
Crisis
Violencia Fuego
Diplomacia de Crisis
Acuerdo
(manejo de la crisis)
Paz Inestable
(mitigación del conflicto) Peace Keeping (terminación del conflicto)
Manifestaciones de Paz
Diplomacia Preventiva
de la población Reconciliación
(prevención del conflicto)
Peace Building
Aumento de
Paz Estable
(resolución del conflicto)
Diplomacia o Política tensiones
de Paz Aparición de tensiones
Paz Durable
Duración del Conflicto Corto Plazo
Mediano Plazo
Largo Plazo
Fuente: Diagramación del autor. Gráfico base en el United States Institute of Peace: http://www.usip.org/training/analysis/graphics
149
Op. Cit. Traggy Maepa. Beyond Retribution: Prospects for Restorative Justice in South Africa. P. 21 – 22. Traducción libre del autor. 86
Pero, ¿por qué no puede aplicarse durante el conflicto? Por ejemplo, teniendo en cuenta que conocer la verdad sobre los crímenes cometidos durante el período de violencia es una de las principales premisas de la justicia restaurativa; si un combatiente se desmoviliza durante el conflicto y decide contar la verdad sobre una masacre, esta información puede ser usada por el gobierno para juzgar a otros combatientes que estuvieron involucrados en el mismo hecho y aún no se han desmovilizado. Además, dado que se le están entregando pruebas al gobierno, los combatientes no desmovilizados pueden perseguir a quien está declarando y eliminarlo por traicionar al grupo. Entonces, la importancia de establecer dinámicas de no conflicto en el país antes de implementar la justicia transicional restaurativa está claramente establecida.
Así mismo, después del punto de quiebre en el que el país pasa del conflicto a la paz, el gobierno puede decidir si aplica o no las herramientas disponibles dentro de la justicia restaurativa, pero es importante mencionar que es la población la que tiene que perdonar a los criminales. El perdón no puede ser impuesto; por lo que una campaña nacional dirigida a la población es necesaria si el gobierno pretende que la población reconozca que, en este punto, la prioridad debe ser la reconciliación nacional y no la venganza personal.
Adicionalmente, es crucial que las iniciativas y el liderazgo vengan del interior del país ya que éste es un proceso que requiere el apoyo de todos los grupos sociales, económicos, políticos, culturales y religiosos. Si uno de estos grupos no trabaja en pro de la reconciliación nacional, la justicia transicional restaurativa no funcionará en el país.
Lo mismo sucede si las iniciativas
vienen de fuera del país; la ayuda externa puede ser útil, pero si todo el proceso es impuesto por la comunidad internacional, está destinado a fallar porque no incluirá a aquéllos que en realidad deben perdonar.
Así, entre los diferentes objetivos que la justicia transicional restaurativa busca lograr están:
87
(1) la resolución final del conflicto, no a través de castigos sino, por el contrario, por medio de la participación conjunta de todos los actores involucrados en el conflicto, incluida a la sociedad civil.
(2) Aliviar el dolor de las víctimas a través del conocimiento de la verdad. Lo anterior incorpora el perdón público para aquéllos que cometieron crímenes durante el conflicto y permite a la sociedad saber lo que realmente sucedió en dicho período; de esta manera, a cambio de saber la verdad, las víctimas perdonan a su victimario. Además, es importante que los agresores incluyan toda la información relevante en sus confesiones como el por qué, el cómo, el cuándo y el dónde las personas fueron asesinadas, dónde están las armas, los cuerpos, etc. Finalmente, una suma de dinero puede ser dada a la víctima como una forma de aliviar y reparar su sufrimiento.
(3) Para prevenir agresiones futuras, el proceso debe basarse en la construcción de un nuevo Estado que tenga instituciones más fuertes y un imperio efectivo de la ley para todos los ciudadanos en el territorio nacional.
Los instrumentos usados comúnmente por los gobiernos para implementar la justicia transicional restaurativa son las Comisiones para la Verdad y la Reconciliación, un cuerpo creado temporalmente para investigar y clarificar lo que realmente sucedió en el país durante la etapa de violencia. Las comisiones son órganos no judiciales, por lo que en lugar de castigar, producen un reporte final que contienen todos los testimonios dados por los combatientes y algunas recomendaciones para una reconciliación nacional duradera.
Las diferentes tareas que una Comisión debe cumplir incluyen: (1) identificar las causas reales de la violencia y los actores involucrados; (2) dar a la sociedad información detallada sobre las violaciones a los derechos humanos en el país; (3) dar a las víctimas un espacio donde puedan compartir sus traumas, historias y experiencias; (4) reconocer oficialmente los crímenes; (5) hacer recomendaciones sobre la mejor manera de prevenir la violencia en
88
el futuro, cómo realizar reformas institucionales, fortalecer el sistema judicial y garantizar la protección a los Derechos Humanos y el DIH; (6) otorgar amnistías y perdones oficiales a los perpetradores mientras que las víctimas son reparadas150.
Tal vez el ejemplo más notable de Justicia Transicional Restaurativa en África y, probablemente en el mundo, fue la Comisión para la Verdad y la Reconciliación de Sudáfrica. Este órgano fue el responsable de la creación de una nueva sociedad para todos los sudafricanos después de que régimen del Apartheid fue desmantelado. La comisión se convirtió en el espacio donde blancos y negros pudieron compartir sus experiencias como iguales en un país donde la igualdad no estaba presente desde los primeros años del siglo veinte.
En este orden de ideas, las medidas de Peace Building encaminadas a garantizar la seguridad de los individuos en el post-conflicto no sólo incluyen políticas de desmovilización, de reintegro y una aplicación efectiva de la justicia.
A continuación se discutirán otras iniciativas que han emprendido
algunos Estados africanos y que pueden tomarse como modelo para otros procesos de reconstrucción después del conflicto en el continente.
El primero de ellos es una política de desarme y control de armas efectiva. Este tema ya se había tratado en puntos anteriores, sin embargo, el período del post-conflicto permite que nuevas medidas que no habían podido desarrollarse antes por las condiciones mismas de violencia dentro de la sociedad, ahora sí puedan ser implementadas. Se hace referencia, entonces, particularmente al proceso de desminado o eliminación de minas antipersona. Estos elementos tienen la particularidad de atentar contra cualquier persona sin importar si es un civil, un niño o un militar. Dado que en la mayoría de conflictos en África se han utilizado las minas antipersona como elementos de guerra, y que aquéllos que las “siembran” no tienen datos exactos de dónde se encuentran estos artefactos, de no implementar un programa efectivo de
150
Lyn Graybill y Kimberly Langran. “Truth, Justice and Reconciliation in Africa: Issues and Cases”. African Studies Quarterly 8:1 (2004): 2 – 9. 89
desminado, los civiles seguirán siendo mutilados y asesinados por estas armas, incluso décadas después de haber finalizado el conflicto.
El principal antecedente de este tema es la Convención de Ottawa sobre la Prohibición del Uso, Almacenamiento, Producción y Transferencia de Minas Antipersona y su Destrucción propuesta por Canadá en Diciembre de 1997 151 que sentó las bases para los diferentes programas de desminado en el continente.
Hasta el momento, los únicos países de África que no han
ratificado la Convención son Egipto, Libia, Marruecos y Somalia152, lo que significa que en los 49 países restantes del continente ya se han iniciado las medidas para la eliminación de los inventarios de minas antipersona restantes en sus territorios.
Por ejemplo, en Etiopía, donde se habían utilizado estos
artefactos durante la Segunda Guerra Mundial, luego en las guerras fronterizas con Sudán y Somalia, y más recientemente en la guerra con Eritrea entre 1998 y 2000, el gobierno reconoció la importancia del desminado para garantizar un retorno seguro de sus poblaciones desplazadas y el aprovechamiento de las tierras cultivables. Por lo anterior, entre febrero de 1999 y agosto de 2000, el Programa de Desminado Etíope había ubicado y destruido 261.244 minas antipersona y 13.013 minas anti-tanque.
Así
mismo, para enero de 2003, había “limpiado” 396.555 metros cuadrados de tierra en la región del Tigrey, destruyendo 132 minas antipersona y 12 minas anti-vehículo153. Otro caso interesante en África es Kenya donde se eliminó el total de las minas antipersona – aproximadamente unas 35.774 – dos años antes de la fecha límite propuesta por el mismo gobierno 154. Otros países de África donde el proceso de desminado ha jugado un papel fundamental en la garantía de la seguridad de los individuos después del conflicto son Angola, Mozambique, Namibia, Senegal, Nigeria, Sudáfrica y Rwanda 155.
Segundo, es necesaria la implementación de una política nacional de apoyo y asistencia a refugiados y desplazados. Según la Declaración de Khartoum, se entiende por refugiado a: 151
Foreign Affairs Canada. “Landmines: The Ottawa Convention makes a Difference”. Canada World Review 7 (2000): 8 – 9. 152 International Campaign to Ban Landmines. “States Non Parties of the Mine Ban Treaty”. (21 de Noviembre de 2006). . 6 de Febrero de 2007. 153 Op. Cit. Kizito Sabala. African Commitments to Controlling Small Arms and Light Weapons. A review of eight NEPAD countries. (Pretoria, Sudáfrica: African Human Security Initiative, 2004). P. 60 – 61. 154 Ídem. P. 62. 155 Ídem. P. 64 – 67. 90
“Cualquier persona que, debido a agresiones externas, ocupación, dominación extranjera o eventos que afectan seriamente el orden público ya sea en una parte o todo el país de origen o nacionalidad, es obligada a abandonar su lugar de residencia habitual para buscar refugio en otro lugar fuera de su país de origen o nacionalidad”156.
Así mismo, ya que la legislación continental africana no da una definición exacta de desplazado, se asumirá, para efectos de esta investigación, que es cualquier persona que cabe dentro del concepto de refugiado, pero que no ha buscado refugio en otro país sino que lo ha hecho dentro de su propio país de origen o nacionalidad.
En cualquiera de los dos casos, son necesarias políticas públicas destinadas, no sólo a satisfacer las necesidades primarias de estas poblaciones, sino a generar uno de los dos escenarios posibles según la legislación internacional: (1) garantizar una inclusión efectiva dentro de la sociedad receptora, ó (2) generar programas de retorno para refugiados y desplazados, siempre y cuando las condiciones de seguridad en su lugar de origen hayan mejorado considerablemente.
En África, desde la adopción de los preceptos de la Declaración de Khartoum, el tema de los refugiados ha empezado a hacer parte de las legislaciones nacionales.
Países como Kenya o Sudáfrica, que alcanzan los 250.000 y
65.000 refugiados respectivamente157, tienen legislaciones particulares que obligan al Estado a otorgar atención especial y documentos de identidad a estos grupos con el fin de que no sean deportados a sus lugares de origen. Frente a este tema en particular, y gracias a los preceptos de la Seguridad Humana, durante los últimos años se ha llegado a un consenso en África sobre la no repatriación forzada de refugiados158.
156
Op. Cit. Giliane Cherubin-Doumbia. African Commitments to Human Rights. A review of eight NEPAD countries. P. 62. Traducción libre del autor. 157 Ídem. P. 66 – 68. 158 Ídem. P. 65. 91
Sin embargo, aún existen países en África donde los refugiados efectivamente son un problema para el Estado receptor.
En Argelia, por ejemplo, la gran
cantidad de Saharauis que residen bajo la figura de asilo en el país ha hecho que los recursos que tiene disponibles el gobierno argelino sean cada vez más insuficientes para atender las demandas de estas poblaciones.
Así, los
Saharauis – unos 85.000 aproximadamente – han sido ubicados en campos que se encuentran en zonas remotas y desérticas del país donde no existe la posibilidad de cultivar la tierra y el agua es escasa159.
Ahora, si bien se puede afirmar que los refugiados son un asunto que deben tratar los Estados receptores, también es cierto que en África está creciendo la tendencia a que los países emisores inicien programas de retorno voluntario para estas poblaciones después de que termina el conflicto.
Lo anterior no
sólo responde a la obligación que tiene el Estado de garantizar la vida y el bienestar de aquellos ciudadanos que han huido por la violencia, sino también porque,
indiscutiblemente,
los
refugiados
continúan
siendo
altamente
vulnerables y son vistos en muchas ocasiones como personas que no merecen los mismos derechos de los ciudadanos o los residentes legales del país160.
Adicionalmente, y tal vez el elemento más importante a destacar en el tema de refugiados y desplazados, es la relación directa que existe entre reconciliación y retorno.
Es decir, si un Estado que acaba de superar un
período de violencia en su territorio pretende lograr un proceso de reconciliación
nacional
efectivo,
donde
todos
sus
ciudadanos
tengan
garantizado el derecho a la vida y puedan vivir juntos en paz y armonía, el retorno de aquellas personas que huyeron del país es fundamental porque así se garantiza la reunión de todos los miembros de las familias; éstas entendidas como el núcleo fundamental que forma cualquier sociedad.
Se
asume, entonces, que si 500.000 personas salieron del país, hay el mismo número de familias desestructuradas por el conflicto, por lo tanto, en pro de garantizar el éxito del proceso de reconstrucción y reconciliación postconflicto, el Estado debe tomar medidas como planes organizados de retorno, designación de zonas especiales de ubicación, programas de reactivación económica, ampliación de la cobertura en salud y educación, etc., que
159 160
92
Ídem. P. 67. Ídem. P. 69.
garanticen una verdadera inclusión de estas poblaciones en las nuevas dinámicas de reconstrucción en el país.
Finalmente, un Estado que está en proceso de reconstrucción y reconciliación post-conflicto
es
un
Estado
que
indiscutiblemente
debe
cambiar
su
comportamiento frente a sus ciudadanos. Lo anterior hace referencia a que, en un continente donde la mayoría de líderes tienen una historia de violaciones a los Derechos Humanos y donde las dinámicas dictatoriales son frecuentes, el Estado debe iniciar un proceso de renovación en su interior que le permita convertirse, ya no en el violador de derechos sino en el garante de los mismos.
En consecuencia, prácticas como la tortura, los tratos
inhumanos, degradantes o crueles, las detenciones arbitrarias, los asesinatos selectivos y las violaciones a la libertad de expresión, asociación, movilización, etc., deben desaparecer por completo del funcionamiento de los Estados africanos; y esto, no sólo para garantizar la reconstrucción nacional que se mencionó anteriormente, sino también, para cumplir con los lineamientos de la Unión Africana como ente supervisor del respeto a los derechos de los ciudadanos en el continente.
2.2. Compromisos y herramientas de la Comunidad Internacional en la Aplicación de la ‘Seguridad Humana’ durante y después del Conflicto
Así como se habla de una responsabilidad del Estado para garantizar la seguridad de sus ciudadanos durante y después de un conflicto, también es necesario discutir cuál es el papel que puede, ¿o debe?, jugar la Comunidad Internacional para acompañar y garantizar la efectividad en la aplicación y respeto de los preceptos de la Seguridad Humana.
A continuación, se
analizará, entonces, cuáles son los compromisos que puede asumir y las herramientas con que cuenta la Comunidad Internacional en este proceso de garantía de la vida y los derechos de los individuos durante un conflicto violento después de la firma del acuerdo de paz.
El primer punto a tratar es la restricción al tráfico de armas.
Si bien sería
inadecuado afirmar que los conflictos se presentan porque existen armas en
93
un país determinado, lo que sí se puede señalar es que, en una sociedad en conflicto violento o que acaba de salir de él, un aumento en la cantidad de armas disponibles genera una mayor propensión a que se reinicien o incrementen las hostilidades, se agraven los niveles de pobreza y, por consiguiente, se incentive la violación de los Derechos Humanos 161.
“[En la República Democrática del Congo] hay tantas armas que cada persona aplica su propia ley. La impunidad es prácticamente total. Cualquiera que tenga un arma tiene la autoridad sobre otra persona y puede amenazar a quien quiera”162.
En este sentido, es fundamental un acompañamiento por parte de la Comunidad Internacional para impedir que las armas lleguen a aquéllos que están desarrollando la guerra. Es decir, no sólo se trata de los controles al tráfico de armas que se mencionaron en el punto 1.2.2., sino que también se deben incluir labores de supervisión y vigilancia a firmas fabricantes de armas y gobiernos de terceros países para que éstos actúen en concordancia con las normas internacionales vigentes y mitiguen el impacto del comercio, tanto legal como ilegal, en el surgimiento y desarrollo de los conflictos en África 163.
Por ejemplo, para lograr este objetivo, Naciones Unidas ha impuesto embargos de armas en diferentes regiones y países en conflicto con el fin de frenar la llegada de insumos bélicos; no obstante, éste es un esfuerzo de carácter temporal y no arroja grandes resultados dada la “avaricia y la preponderancia de intereses nacionales que han contribuido a la violación de dichos embargos por parte de los gobiernos y los traficantes” 164. En efecto, Rwanda y Uganda sabotearon el embargo armamentístico impuesto a la República Democrática del Congo, así como, Eritrea y Djibouti lo hicieron en el caso de la restricción impuesta a Somalia. Ahora, cabe preguntarse sobre la
161
Palabras de Jean-Charles, Cooperante en la República Democrática del Congo desde 2001. En: Oxfam, Amnistía Internacional y la Red de Acción Internacional contra las Armas Ligeras (IANSA). “Armas Bajo Control: Por un control estricto de las armas”. (2006). . (10 de diciembre de 2006). 162 163 164
94
Ídem. Ídem. Ídem.
verdadera efectividad de estos embargos.
Cuando se presentan violaciones
como las mencionadas anteriormente, es el Consejo del Seguridad del Organismo el encargado de impartir castigos a los Estados infractores, sin embargo,
¿estas
sanciones
se
aplican
por
igual
para
los
miembros
permanentes del Consejo de Seguridad y para los que no lo son?
De hecho, el conflicto de Rwanda muestra que los principales proveedores de armas durante el período comprendido entre 1990 y 1994 fueron Francia165, Bélgica, Sudáfrica, Egipto y la República Popular China. Esta última proveyó aproximadamente 500.000 machetes. “Egipto – cuyo viceministro de Asuntos Exteriores encargado de las relaciones con África, no era otro que Boutros Boutros Ghali – ofreció a Rwanda un crédito sin intereses para permitirle comprar armas de infantería por un monto total de 6 millones de dólares en 1991”166. Aunque la ONU había decretado el 11 de mayo de 1994 un embargo de armas, “Francia y la firma británica Mil-Tec enviaron armas al ejército criminal vía el aeropuerto de Goma en Zaire”167. Después de que Kigali fuera tomada por el Frente Patriótico Rwandés, varios altos responsables del genocidio fueron recibidos en el Elysée, la residencia presidencial de Francia. Las autoridades rwandeses desde el exilio instalaron en Goma, con la ayuda del ejército francés, una sede del Banco Nacional de Rwanda y fue por medio de dicha entidad que se efectuaron los pagos por las compras de armas hasta agosto de 2004168.
Pero no es únicamente Naciones Unidas la encargada de monitorear o embargar los tráficos de armas hacia las regiones en conflicto, los países de la región y, en particular, los vecinos también deben cumplir un papel activo en este proceso. 165
En África, la gran correlación que existe entre las diferentes
“El presidente de Rwanda, Paul Kagame, acusó abiertamente a Francia de haber ayudado a la antigua administración pro-hutu en su intento por exterminar a los tutsi durante el genocidio de 1994. De hecho, el gobierno francés envió un juez con el fin de esclarecer dichas acusaciones. Cabe anotar que Francia llegó a estar muy cerca del gobierno del presidente Habyarimana tras la independencia y sustituyó el poder de la antigua colonia de Bélgica, como el principal partidario occidental de Rwanda”. Integrated Regional Information Networks. “Francia investiga las acusaciones del genocidio en Rwanda”. (2005). . 30 de Septiembre de 2006. 166 Eric Toussaint “Ruanda: los acreedores del genocidio”. (2004). . 30 de Septiembre de 2006. 167 Ídem. 168 Ídem. 95
guerras en el continente hace que, al alcanzarse un acuerdo de paz en un país, las armas que se utilizaban para llevar a cabo este conflicto sean enviadas a países vecinos, generando un círculo vicioso de nunca acabar. Por ejemplo, es bien conocida la relación entre los conflictos de Liberia y Côte d‟Ivoire. En el pasado, los rebeldes de Liberia lucharon contra el presidente Gbagbo de Côte d‟Ivoire, al tiempo que los soldados marfileños colaboraron con la caída del presidente Charles Taylor de Liberia.
Así, “cualquier
resurgimiento del conflicto en alguno de los dos países traería consigo el caos, no sólo para el otro, sino para toda la región, crearía flujos de refugiados sin precedentes y resultaría en un genocidio potencial”169.
Los párrafos anteriores demuestran la importancia que tiene una verdadera cooperación por parte de la Comunidad Internacional en el control del tráfico de armas en África. Africana
está
Como ya se explicó en esta investigación, la Unión
tomando
las
medidas
correspondientes
mediante
la
implementación de la Declaración de Bamako en los países miembros de la Organización,
sin
embargo,
los
intereses
de
gobiernos
extranjeros
y
multinacionales minan la posible efectividad de estas medidas. Por ahora, la oportunidad que tiene la comunidad internacional para colaborar en el proceso de garantía de la seguridad de los individuos está siendo desaprovechada por defender los intereses económicos o políticos de unos cuantos; el problema es que, por más esfuerzos que haga África para frenar la entrada de armamento al continente, un control efectivo de los tráficos de armas será imposible sin una colaboración decidida por parte de la comunidad internacional.
En segundo lugar, un elemento que fortalece considerablemente a las guerrillas y demás grupos opositores al gobierno es la posibilidad de tener bases y replegarse al territorio de países vecinos, generalmente con el apoyo del gobierno “receptor”. Al refugiarse al otro lado de las fronteras, los grupos armados pueden reorganizarse y planear ataques que ejecutan rápidamente para luego retirarse y huir de la persecución de las fuerzas armadas del Estado.
Este tipo de prácticas acarrean un desafío importante para la
seguridad de las personas, tanto en el país foco del conflicto como para la sociedad de los países que funcionan como bases.
169
El contexto regional,
Manthia Diawara. “Bring Charles Taylor to Face the UN Tribunal in Sierra Leone”. Renaissance 5:2 (2003): 2. 96
Black
entonces, incide de forma directa, ya sea sobre la perpetuación del problema, o bien, sobre la posibilidad de solución del mismo.
En consecuencia, los procesos de reconstrucción nacional post-conflicto en África se enfrentan al grave desafío de encarar un contexto que, en muchos casos, se opone a la consecución de la paz. De hecho, las dinámicas en el continente responden al llamado efecto dominó o efecto contagio. A manera de ejemplo, el caso de Rwanda muestra como la construcción de la paz se dificulta si el contexto regional no es apto para su desarrollo. Después del Genocidio de 1994, han proliferado las iniciativas de orden humanitario y de construcción de la paz en Rwanda. No obstante, persiste un clima de tensión debido a que los antiguos grupos responsables del genocidio, agrupados en las Fuerzas Democráticas de Liberación de Rwanda (FDLR), compuestas por los ex miembros de las Fuerzas Armadas Rwandeses (FAR) y las milicias Interhamwe, huyeron tras ser derrotados por el Frente Patriótico Rwandés y se refugiaron en la República Democrática del Congo. En este país, no sólo han participado en el conflicto armado de la RDC en apoyo del Gobierno de Laurent Desiré Kabila, sino que también han incursionado en territorio rwandés para atacar posiciones tutsis y debilitar al gobierno de Paul Kagame. Rwanda, como respuesta, invadió el este de la República Democrática del Congo para perseguir a las fuerzas del FDLR, agravando aún más la situación de inseguridad humana en la región170.
Pero la presencia de bases de movimientos al margen de la ley en países vecinos no sólo se limita a los casos de Rwanda y la República Democrática del Congo. Una de las mayores preocupaciones del régimen del Apartheid en Sudáfrica fue la eliminación de las bases del Congreso Nacional Africano en Mozambique, Zimbabwe y Botswana171 y las de la SWAPO172 en territorio angoleño.
170
Así mismo, hay evidencias claras de la existencia de bases
Office of the Presidency – Republic of South Africa. “DRC – Rwanda: Final Communiqué of the Third Party Verification Mechanism Summit”. (2003). . 24 de Enero de 2007. 171 Op. Cit. Martin Rupiya. Evolutions and Revolutions: A Contemporary History of Militaries in Southern Africa. P. 171. 172 Organización Popular del África del Sudoeste (South West Africa People’s Organisation, en inglés). Guerrilla que buscaba la independencia del África del Sudoeste – hoy Namibia – en contra de la ocupación sudafricana del territorio. El movimiento era liderado por Sam Nujoma, que posteriormente se convertiría en el primer presidente elegido democráticamente en el país luego de la independencia en 1992. 97
militares del Frente Revolucionario Unido de Sierra Leona en Liberia durante gran parte de la década de 1990, y bases de los movimientos LURD y MODEL de Liberia en territorios de Sierra Leona y Guinea. Actualmente, también se tiene conocimiento de la presencia de grupos ilegales de Sudán en los territorios de Uganda y Chad.
Por lo anterior, es innegable que, a menos que los países vecinos inicien un proceso de control efectivo de las fronteras y de eliminación del apoyo que otorgan a los grupos ilegales extranjeros en sus territorios, la consecución y consolidación de la paz en aquellos países en conflicto armado será cada vez más difícil de conseguir.
La responsabilidad por la seguridad de los
individuos, como lo enuncia la Unión Africana, ya no sólo es responsabilidad de uno, sino de la totalidad de los países del continente, y la cooperación en esta materia se convierte en el único mecanismo viable para alcanzar la seguridad, ya no sólo para unos pocos, sino para la región como un todo.
El tercer mecanismo a discutir son las misiones de mantenimiento de la paz. Desde el inicio de la ola independentista en África en la década de 1960, la Organización de Naciones Unidas ha desplegado 23 misiones de peace keeping en África (Ver Tabla 2) con el objetivo de propender por un mejoramiento de la situación de seguridad para la población civil y, en la medida de lo posible, generar las condiciones para alcanzar, primero, un cese al fuego y, posteriormente, un acuerdo de paz. La mayoría de estas misiones se plantearon como fuerzas de interposición que deberían ubicarse entre las partes en conflicto para impedir que éstas continuaran con las dinámicas de guerra, mientras que, desde el ámbito político, se acompañaba el proceso intentando generar espacios de diálogo entre las partes.
98
TABLA 2: MISIONES DE PAZ DE NACIONES UNIDAS EN ÁFRICA (1960 – 2007). PAÍS
MISIÓN
DURACIÓN
MANDATO
Angola
UNAVEM I
01/12/88 – 25/05/91
Verificación de la salida de las tropas cubanas de Angola
Angola
UNAVEM II
01/05/91 – 01/02/95
Monitoreo del cese al fuego y verificación de elecciones
Angola
UNAVEM III
08/02/95 – 01/02/97
Apoyo en la aplicación de los Acuerdos de Paz de Lusaka
Angola
MONUA
30/06/97 – 28/02/99
Asistencia en la consolidación de la paz y reconciliación
Burundi
UNOB
01/06/04 – 01/12/06
Apoyo en la implementación del Acuerdo de Arusha
Chad-Libia
UNASOG
01/05/94 – 01/06/94
Verificación de la salida de las tropas libias del Chad
Congo
ONUC
01/07/60 – 01/06/64
Verificación de la salida de las tropas belgas del Congo
Côte d’Ivoire
UNOCI
01/04/04 - Presente
Facilitación de la implementación de los acuerdos de paz
Etiopía-Eritrea
UNMEE
31/07/00 - Presente
Garantía del cese al fuego firmado por Etiopía y Eritrea
Liberia
UNOMIL
01/09/93 – 01/09/97
Liberia
UNMIL
01/09/03 - Presente
Mozambique
ONUMOZ
01/12/92 – 01/12/94
Apoyo a la implementación del Acuerdo General de Paz
Namibia
UNTAG
01/04/89 – 23/03/90
Asegurar la independencia de Namibia y las elecciones
R. C. A.
MINURCA
01/04/98 – 28/02/00
Mantener y asegurar la seguridad en Bangui
R. D. C.
MONUC
30/11/99 - Presente
Rwanda
UNAMIR
01/10/93 – 08/03/96
Apoyo en la implementación de los Acuerdos de Arusha
RW - UG
UNOMUR
01/06/93 – 21/09/94
Monitoreo de la frontera Rwanda - Uganda
Sahara Occ
MINURSO
01/04/91 - Presente
Monitoreo del cese al fuego y realización del referendo
Sierra Leona
UNAMSIL
22/10/99 – 31/12/05
Apoyo en la implementación de los Acuerdos de Lomé
Sierra Leona
UNOMSIL
01/07/98 – 22/10/99
Monitoreo de la situación de seguridad en Sierra Leona
Somalia
UNOSOM I
01/04/92 – 01/03/93
Monitoreo del cese al fuego en Mogadishu
Somalia
UNOSOM II
01/03/93 – 01/03/95
Garantía de un ambiente seguro para ayuda humanitaria
Sudán
UNMIS
01/03/05 – Presente
Apoyo a ECOWAS en implementación de acuerdos de paz Apoyo a la implementación del acuerdo de paz
Apoyo en la implementación de los Acuerdos de Paz
Monitoreo de la implementación del Acuerdo de Paz
Fuente: Datos obtenidos de la División de Peace Keeping de la Organización de Naciones Unidas. United Nations Peacekeeping. . 27 de Enero de 2007. Diagramación del autor.
99
Sin embargo, aunque sería inadecuado afirmar que estas misiones no han tenido ningún resultado en África, la realidad sí muestra que la consecución de los objetivos trazados en los diferentes mandatos ha sido extremadamente difícil de cumplir. Por ejemplo, la misión UNAMIR en Rwanda, que se había creado para apoyar y garantizar la implementación de los acuerdos de paz firmados en Arusha (Tanzania), estaba en el país en el momento en el que estalló el genocidio de los Hutus contra los Tutsis y se reveló completamente impotente ante la magnitud de las hostilidades. Así mismo, la necesidad que tuvo Naciones Unidas de crear cuatro misiones de paz en Angola en las décadas de 1980 y 1990 revela su misma incapacidad para alcanzar los objetivos trazados en la misión inmediatamente anterior.
Entonces, y contrario a los esfuerzos, en cierta medida fallidos de Naciones Unidas, África ha tenido que empezar a desarrollar sus propias iniciativas para el mantenimiento de paz en el continente. Así,
“las coaliciones africanas han probado ser capaces de implementar operaciones multinacionales altamente sostenibles que, incluso, han llegado a participar en fuertes combates. Desde 1990, las intervenciones multilaterales africanas han desarrollado un ímpetu propio, y han tendido cada vez más hacia el peace enforcement, en lugar de simples operaciones regionales de mantenimiento de la paz en un ambiente benigno de seguridad”173.
África ha propuesto, entonces, la necesidad de replantear la forma como se implementan las misiones de paz. En primer lugar, reconoce que esta figura puede ser de gran ayuda en el proceso de resolución de conflictos y de garantía de la seguridad de los individuos, pero que el enfoque no puede ser únicamente
defensivo
–
como
el
de
las
misiones
tradicionales
de
mantenimiento de la paz de Naciones Unidas – sino que, si se pretende obligar a las partes a negociar, una posición mucho más agresiva es necesaria.
Así mismo, plantea que la intervención de fuerzas externas al
continente responde a otros intereses, generalmente económicos o políticos, y
173
Mark Malan. “Building Stability in Africa: Challenges for the New Millenium”. (2000). . 18 de Enero de 2007. Traducción libre del autor. 100
no favorecen una verdadera resolución del conflicto; por lo tanto, una intervención desde África y para África es el camino a seguir.
Una prueba de lo anterior es la participación y el reconocimiento internacional que ha tenido ECOMOG174 en la resolución de diferentes conflictos en África Occidental.
“Desde su intervención en Liberia el 25 de agosto de 1990, ECOMOG ha ingresado a otros lugares en problemas a lo largo de la costa de África Occidental, especialmente Sierra Leona y GuineaBissau. A pesar de que ECOMOG ha encontrado numerosas dificultades, (…) ha sido catalogado por algunos dentro y fuera de África como un prototipo de un futuro modelo para el mantenimiento de la paz en África. Desde el intento de la Organización para la Unidad Africana para crear una fuerza interafricana para Chad en 1981, no se había creado una fuerza de mantenimiento de la paz en el continente para responder a conflictos internos. La OUA había intentado, en muchas oportunidades, crear un cuerpo propio que pudiera monitorear las guerras en África, pero no había logrado obtener el consenso de sus Estados miembros. Por lo tanto, no sorprende que uno de los principales apoyos de ECOMOG sea la OUA.
Similarmente, Naciones Unidas y las súper potencias (Gran Bretaña, Francia y Estados Unidos), cada vez menos interesados en intervenir en conflictos regionales, ven a ECOMOG como un posible modelo que podría ser replicado en toda África, de acuerdo con la variedad de declaraciones que han hecho para aumentar la capacidad de mantenimiento de la paz de los Estados miembros de ECOWAS. ECOMOG no sólo provee una respuesta para aquéllos africanos que desean que sean los mismos africanos quienes encuentren una solución a sus propios problemas, sino que también sirve a los intereses de aquéllos que buscan otro órgano que responda a los conflictos en áreas sin impacto estratégico, pero con crisis humanitarias trágicas y de gran escala”175.
En consecuencia, y de acuerdo con lo expuesto en los párrafos anteriores, si se pretende que las llamadas Operaciones de Mantenimiento de la Paz tengan 174
Grupo de Observación y Monitoreo de la ECOWAS, (Monitoring Observer Group of the Economic Community of West Africa States (ECOWAS), en inglés). 175 Op. Cit. Mark Malan. Building Stability in Africa: Challenges for the New Millenium. En: . 101
el resultado esperado en la defensa y la garantía de la seguridad de los individuos en África, deben tener las siguientes características:
(a) Es necesaria una fusión de las dinámicas de Peace Keeping y Peace Enforcement, es decir, se entiende que, si no hay paz, ésta no se puede “mantener”, por lo tanto, no sólo se trata de ubicarse entre las partes en conflicto para impedir que luchen entre sí, sino que también se debe obligar a los actores, incluso a través de la fuerza, a negociar.
(b) El proceso debe ir acompañado de propuestas, tanto políticas como económicas y militares a los actores en conflicto, encaminadas a facilitar el proceso de acercamiento entre las partes y, posteriormente, de una mediación activa de la comunidad internacional en las negociaciones de paz.
(c) Se
deben
generar
mecanismos
que
permitan
un
monitoreo
permanente para que, en caso de serias violaciones a los Derechos Humanos y el Derecho Internacional Humanitario por parte de los actores del conflicto, la fuerza multinacional pueda entrar a proteger a estas poblaciones amenazadas.
(d) Se debe propender por el mejoramiento de la situación general de seguridad en el país con el fin de que la ayuda humanitaria, no sólo nacional sino internacional, pueda alcanzar las poblaciones más necesitadas.
Como se vio en el aparte 1.2.1., estos cuatro puntos ya han sido incorporados dentro de los objetivos de la Unión Africana en el marco de la Agenda Africana de Paz y Seguridad y están siendo implementados en este momento en el continente. Así mismo, es importante mencionar entonces, que si bien, la UA no rechaza la colaboración de Naciones Unidas en el proceso de construcción y mantenimiento de la paz, sí ha reconocido que la solución a los problemas de seguridad debe provenir desde África como la única responsable de su propio destino.
102
Como cuarto mecanismo, la comunidad internacional debe tener un papel activo en el monitoreo y control de los tráficos, no sólo de armas como se mencionó anteriormente, sino también de productos que han sido declarados ilegales por contribuir con la financiación del conflicto.
Se hace referencia,
por ejemplo, a la exportación de diamantes desde Angola o Liberia que, durante muchos años, estuvo embargada por Naciones Unidas por financiar las actividades de los grupos ilegales en estos países. La gravedad de este tema radica en que, en algunos casos como en Sierra Leona, “el conflicto no es consecuencia de diferencias ideológicas, tribales o regionales. No tiene que ver con el problema de la juventud marginada, o… un levantamiento de los pobres en el campo en contra de las élites urbanas. La raíz del conflicto es y sigue siendo los diamantes”176. Es decir, los altos ingresos que se derivan de la explotación y comercialización de algunos minerales de África han llevado a que, en muchos casos, los conflictos no sólo se financien, sino que se inicien por tener el control de estos recursos.
Pero los efectos de estos tráficos van mucho más allá. Se trata también de los grandes flujos de desplazados y refugiados que se generan como consecuencia de las luchas por el control del recurso, de los miles de niños que son reclutados para hacer parte de las filas de los grupos armados, de las niñas que ahora tienen que satisfacer las necesidades sexuales de los combatientes. Se trata también de la desestructuración de toda la sociedad.
Para Angola, por ejemplo, la compra ilegal de los diamantes extraídos por fuerzas de la UNITA por parte de los diamantaires de Antwerp en Bélgica, significó la financiación y prolongación de uno de los más sangrientos conflictos en África por más de 25 años177. Nuevamente, y en consecuencia, los esfuerzos de los países africanos por frenar los tráficos ilegales a través de sus territorios y todas las iniciativas de la Unión Africana serán infructuosas si los gobiernos fuera del continente no realizan una verdad labor de control, 176
Angela McIntyre, Emmanuel Kwesi Aning y Prosper Nii Nortey Addo. “Politics, War and Youth Culture in Sierra Leone: An Alternative Interpretation”. (2002). . 28 de Enero de 2007. Traducción libre del autor. 177 Jakkie Cilliers y Christian Dietrich. Angola’s War Economy: The Role of Oil and Diamonds. (Pretoria, Sudáfrica: Institute for Security Studies – Government of Finland, 2000). P. 317 – 318. 103
monitoreo y sanción a sus firmas y ciudadanos para que la comercialización de los recursos naturales de África no continúe significando la muerte de miles de personas al año.
En quinto lugar, la comunidad internacional debe hacerse presente tanto durante el conflicto como en el post-conflicto mediante ayuda humanitaria destinada a satisfacer las necesidades básicas de las poblaciones más afectadas cuando el gobierno nacional no pueda hacerlo. Sin embargo, bajo los preceptos de la Seguridad Humana, esta ayuda humanitaria no sólo consiste en enviar alimentos y medicinas a los campos de refugiados y poblados más vulnerables a la guerra.
Por el contrario, con el fin de
garantizar la satisfacción tanto de las necesidades básicas inmediatas de la población como de las futuras después del conflicto, esta cooperación internacional debe estar centrada en varios frentes:
Por un lado, se hace necesario un apoyo y asesoría al gobierno nacional para la reestructuración de las instituciones del Estado, particularmente los ministerios y departamentos encargados de los procesos de pacificación y atención a la población civil.
Se pretende, entonces, habilitar al aparato
estatal mediante capacitación y financiación para que pueda implementar una asistencia integral a su población y prepare sus propios organismos para las nuevas dinámicas de la paz.
Así mismo, estos programas de cooperación
deben estar destinados a abrir los espacios de participación política, disminuir la corrupción y la burocracia, garantizar la transparencia en el gasto público y convertir al Estado receptor en garante de los derechos de sus ciudadanos.
Igualmente, en este punto se abre una ventana de oportunidad para la implementación de una herramienta que no se había podido utilizar en ninguno de los momentos anteriores: la cooperación sur – sur, cuyo objetivo es generar espacios donde los países que ya tuvieron un conflicto armado y lo solucionaron satisfactoriamente, compartan sus experiencias con el fin de dar a conocer cuáles políticas fueron exitosas y cuáles no, y evitar así el desarrollo de programas inadecuados para la construcción y consolidación de la paz. Por ejemplo, expertos sudafricanos, entre ellos el Arzobispo Desmond Tutu, han recorrido, no sólo África sino el mundo entero, compartiendo su 104
experiencia
de
reconstrucción
y
reconciliación
nacional
post-conflicto,
especialmente los logros y enseñanzas alcanzados con la implantación de la Comisión para la Verdad y la Reconciliación en el país.
En este momento,
gran parte de los avances en el proceso de pacificación en Burundi y Côte d‟Ivoire se deben a la participación y mediación de los representantes del gobierno sudafricano.
El tercer nivel de la cooperación internacional debe estar enfocado en la reconstrucción y la reactivación económica.
Después de un conflicto, la
infraestructura nacional queda altamente afectada por las mismas dinámicas de la guerra, por lo tanto, la participación activa de los gobiernos y capitales extranjeros en la construcción de las obras necesarias para volver a empezar es fundamental. Así mismo, otras políticas como el fomento al comercio con el país en cuestión, la asignación de créditos con bajas tasas de interés, la generación de programas para la creación de empresas, la disminución de aranceles y el aumento de cuotas para los productos nacionales y, en algunos casos las donaciones para programas específicos y la condonación de la deuda externa, son de vital importancia para lograr una sostenibilidad de los acuerdos de paz y garantizar un mejoramiento de la situación general de seguridad en el país.
La ayuda humanitaria debe, también, tener un énfasis en la población civil. Dado que la desestructuración de las redes sociales y familiares es una de las principales consecuencias del conflicto, los esfuerzos deben estar centrados en reversar los efectos de la guerra sobre la sociedad. Así, la cooperación en el diseño e implementación de planes de retorno para refugiados y desplazados a zonas seguras debe ser una de las prioridades de la cooperación internacional.
De la misma manera, la implementación de políticas de
capacitación de maestros y doctores en el país afectado, o incluso, el envío de éstos desde el extranjero, también tendrá un impacto positivo a futuro en la estabilización del país y la reconstrucción de las dinámicas sociales.
Finalmente, es de extrema importancia hacer énfasis en el grupo poblacional que más sufre las consecuencias del conflicto: los niños.
Un verdadero
proceso de reconstrucción y reconciliación, basado en los preceptos de la 105
Seguridad Humana, debe inevitablemente desarrollar programas encaminados a lograr una verdadera reincorporación de los niños a las dinámicas nacionales, es decir, una restitución del concepto de niñez, que en muchas ocasiones se pierde por la inclusión de los niños en el conflicto.
Tal vez el
caso más dramático en África es el de Sierra Leona donde
“Los horrores de la guerra que ha destruido al [país] desde 1991 han sido recontados una y otra vez – masacres, violaciones de niñas desde los 8 años, mutilaciones, incluida la amputación de miembros, descuartizamiento de mujeres embarazadas, secuestro de niños, torturas e incendios. Muchos de los cientos de miles de niños desplazados han sido separados de sus familias o han quedado huérfanos. Amnistía Internacional estimó que cerca de 5.000 niños y niñas, algunos incluso de 6 años, han hecho parte de los grupos y fuerzas armadas”178.
En consecuencia, es fundamental que los esfuerzos tanto nacionales como internacionales se centren en brindar una asistencia psicológica para todos aquellos niños que dejaron de serlo por consecuencia de la guerra, con el fin de que puedan ser parte de una sociedad en paz, de una sociedad que no conocían porque siempre tuvieron un fusil en sus manos.
Así mismo, y después del análisis presentado en el punto 2 de esta investigación, se puede afirmar que, para garantizar una resolución de conflictos y una reconstrucción nacional post-conflicto exitosas en el país, los esfuerzos tanto del Estado como de la comunidad internacional deben centrarse en una atención especial a la población civil, que es complementaria al proceso político.
Es importante recordar, entonces, que si bien es cierto
que es el Estado quien lidera las negociaciones y los acuerdos, también es cierto que es la población quien perdona y se reconcilia. Por lo tanto, si se margina a los individuos y se ignoran sus necesidades de seguridad, tanto la estabilidad política del país como la sostenibilidad de los acuerdos de paz se verán seriamente amenazadas a futuro.
178
Ilene Cohn. “The Protection of Children and the Quest for Truth and Justice in Sierra Leone”. Journal of International Affairs 55:1 (2001): 2 – 3. 106
Conclusiones
La introducción de preceptos como los enunciados por la Seguridad Humana en un lugar con las características particulares de África se presenta, en cierta medida, innovadora. Por primera vez, el continente plantea la modificación de sus dinámicas políticas, históricamente caracterizadas por un énfasis casi absoluto en la seguridad de un Estado que, no sólo veía amenazada su integridad territorial por cuenta de otros Estados, sino que también debía propender por el mantenimiento del statu quo del régimen frente a grupos al margen de la ley que pretendían tomarse el poder.
Así mismo, al tener en cuenta que la sociedad africana se centra en la comunidad como núcleo de organización social, y no en el individuo, la implementación de una Seguridad Humana cuyos preceptos son claramente individualistas, representa en sí misma un punto de quiebre en la forma como África concibe al Estado y a la relación que éste debe tener con sus ciudadanos.
Es decir, no se trata de una importación de los modelos
occidentales de administración pública al continente, sino de una inclusión y revaloración de la importancia que tiene el individuo, como miembro de una sociedad, en el funcionamiento y definición de políticas públicas del Estado africano.
Entonces, paralelo a los conflictos que han marcado la vida política del continente desde la ola de independencias en la década de 1960, los Estados africanos
han
entendido
que,
efectivamente,
existen
unas
realidades
humanas y sociales que no se pueden desconocer cuando el objetivo es garantizar una paz sostenible a futuro. Así, África reconoce que la seguridad es imposible de alcanzar si no se tienen en cuenta los siguientes factores: primero, la interrelación que existe entre Estados, poblaciones y conflictos en el continente que implica per se que la responsabilidad de la garantía de esta seguridad debe ser ineludiblemente compartida; segundo, se debe lograr un punto de equilibrio que propenda, no sólo por la seguridad del Estado en sí
107
mismo, sino de éste como canal para la protección efectiva de sus ciudadanos; y tercero, es necesaria una revalidación del papel que debe jugar el individuo como punto central, tanto en la definición de políticas públicas en tiempos de paz, como en el proceso de resolución de conflictos y reconstrucción nacional post-conflicto.
En consecuencia, se puede afirmar que África ha decidido tomar el futuro en sus propias manos. Las políticas adoptadas, con la Unión Africana como ente coordinador, están encaminadas a lograr un punto de quiebre que permita la inclusión de los preceptos de la Seguridad Humana, tanto en el ámbito continental como también en las relaciones entre los Estados y sus ciudadanos.
Hasta el momento, África no sólo ha identificado al conflicto
como la principal causa de inseguridad humana, sino que también ha iniciado la creación e implementación de un marco legal encaminado a garantizar la seguridad de los individuos. Como se mencionó a través de la investigación, estas medidas no se limitan únicamente a la normatividad, sino que se profundizan en el desarrollo de tratados y organismos que pretenden prevenir el conflicto violento, pero en caso de ser necesario, también cuentan con facultades coercitivas que habilitan a la Unión Africana para obligar, e incluso intervenir, cuando se presentan violaciones serias a los Derechos Humanos y al Derecho Internacional Humanitario, ya sea por parte de los gobiernos o por grupos al margen de la ley.
Sin embargo, sería inadecuado afirmar que ya se ha recorrido todo el camino hacia la garantía de la seguridad de los individuos en el continente. Aunque algunas de las herramientas desarrolladas por la Unión Africana llevan ya varios años de funcionamiento, el proceso, como un todo, aún está en etapa de implementación.
Es importante mencionar que una iniciativa de cambio
tan radical como la que propone África para sus dinámicas internas e internacionales no puede ser una meta para el corto plazo, sino que, por el contrario, es el resultado de años, tal vez décadas, de trabajo conjunto y decidido en pro de los objetivos trazados tanto en la Carta Constitutiva de la Unión como en sus documentos anexos.
El punto fundamental, entonces,
radica en que, sin importar las dificultades que se puedan presentar, África ya ha desarrollado la voluntad política necesaria para iniciar un proceso que, se
108
espera, derive en la pacificación del continente y la humanización de sus prácticas políticas.
La implementación de la Agenda Africana de Paz y Seguridad por parte de la Unión Africana como herramienta para alcanzar los objetivos enmarcados dentro de los preceptos de la Seguridad Humana ya ha enfrentado sus primeros obstáculos. naturaleza
misma
En primer lugar, y tal vez el más importante, es la
de unas relaciones políticas en
el
continente que
históricamente han estado caracterizadas por gobiernos militares o, en el mejor de los casos, sistemas “democráticos” de partido único, violaciones y amenazas a la integridad territorial de los diferentes Estados, financiación a grupos al margen de la ley en contra de regímenes enemigos en otros lugares del continente y, en general, dinámicas de confrontación más que de cooperación entre la mayoría de los 53 países miembros. Lo anterior conlleva a que una iniciativa continental de paz y seguridad implique inevitablemente un cambio en la percepción del “otro” como enemigo para dar paso a una cooperación efectiva entre los diferentes Estados en pro los objetivos comunes propuestos.
Segundo, a lo largo de esta investigación quedó demostrado que los intereses que tienen las grandes potencias en el continente dificultan en gran medida los procesos de resolución de conflictos y garantía de la seguridad de los individuos.
Prácticas como el neocolonialismo que propende por una
dependencia económica de las ex-colonias hacia sus antiguas metrópolis colonizadoras, que se traduce para el caso africano en un incremento, generalmente desmesurado, de la deuda externa, limitan la posibilidad que tiene África para destinar sus recursos hacia áreas como la seguridad, la salud y la educación, pilares fundamentales de la Seguridad Humana.
Así mismo, la participación de la comunidad internacional en las redes de tráficos ilegales, no sólo de armas, sino también de cualquier recurso natural que sea utilizado por grupos africanos para financiar conflictos, afecta directamente la capacidad que podría tener el Estado para controlar y mitigar los efectos de la violencia sobre la población civil. En consecuencia, sin una participación activa y decidida de países tanto en África como fuera del 109
continente en el proceso de control a otros gobiernos, multinacionales y traficantes que incurren en estas prácticas, la consolidación de una verdadera seguridad en África se verá seriamente comprometida.
Por otro lado, y ya dentro del período de desarrollo y aplicación de la nueva legislación continental, se han presentado diferencias radicales en la percepción que tiene, por una parte, la Unión Africana y, por la otra, los diferentes Estados del continente frente a la Seguridad Humana.
Así, por
ejemplo, en aquellos países donde ha existido una historia marcada por gobiernos militares como Ghana, Nigeria, Argelia o Uganda, los programas de alerta temprana se han concentrado en la protección de los gobiernos civiles frente a un posible golpe de Estado por parte de las fuerzas armadas. De la misma manera, teniendo en cuenta que durante muchos años, la prioridad de las agencias de seguridad de muchos de los Estados africanos estuvo centrada en la protección del régimen, un cambio hacia el enfoque antropocéntrico propuesto por la Seguridad Humana, implica también una aproximación diferente a la forma como el Estado utiliza sus agencias para lograr los nuevos objetivos continentales de seguridad179.
No obstante, la implementación de la Agenda Africana de Paz y Seguridad ha presentado logros considerables, muchos de ellos impensables hace algunos años. En primer lugar, mediante la creación de una identidad continental, la Unión Africana ha generado un entendimiento de que la solución a los problemas de África no vendrá desde afuera, sino de la organización y coordinación de todos los Estados del continente en pro de este objetivo. En consecuencia, es importante resaltar que la transición entre la OUA y la UA generó un cambio radical en la percepción que tienen los africanos de la organización continental, que ya no es vista como un “club” donde las élites hacen alianzas para perpetuarse en el poder, sino como un ente con la legitimidad necesaria para liderar los procesos de integración y garantía de una verdadera seguridad y estabilidad continental.
179
Op. Cit. Kwesi Aning et al. African Commitments to Conflict Prevention and Peacemaking. P. 80. 110
Segundo, una de las particularidades que ha convertido a la Unión Africana en el motor de todos los cambios mencionados durante esta investigación es su disposición para utilizar y validar las iniciativas ya existentes en el continente. Así, organismos como la ECOWAS, la SADC o la UMA, que al momento de la creación de la UA tenían avances considerables en programas de integración económica, resolución de conflictos, cooperación, entre otros, pudieron ser incluidos en el proceso de implementación de la Agenda Africana de Paz y Seguridad como los soportes que coordinan y desarrollan las actividades de la Unión en sus respectivas regiones.
En tercer lugar, un logro fundamental de la Unión Africana es la inclusión y posterior desarrollo de una cultura de prevención de los conflictos violentos como herramienta para garantizar la seguridad en el continente. Basado las experiencias de aquellos países de África que habían tenido guerras en sus territorios, y de acuerdo con lo propuesto por Lund en su curva del conflicto, el organismo argumenta que, tanto en términos económicos como sociales, los costos que demanda la prevención de un conflicto son mucho menores que aquellos en los que se incurriría para solucionarlo. En consecuencia, la puesta en marcha de herramientas como el Consejo de Paz y Seguridad y el Sistema Continental de Alerta Temprana propende por la detección de posibles focos de conflicto antes de que éstos se desarrollen, con el fin de impedir cambios de gobierno antidemocráticos en el continente y garantizar la seguridad tanto de los Estados como de los individuos.
Adicionalmente, África reconoce la responsabilidad compartida que existe a la hora de garantizar la seguridad en la región y actúa como un todo para lograr este objetivo. La Unión Africana acoge, entonces, una visión más limitada de la soberanía nacional que le permite entrar a intervenir cuando un Estado viole seriamente los derechos de sus ciudadanos o cuando éste sea incapaz de garantizárselos frente a terceros. Así mismo, con la futura creación de la Fuerza Africana de Despliegue Rápido y la Corte Africana de Derechos Humanos, el continente contará con las herramientas necesarias para propender por una garantía efectiva de la seguridad y un juzgamiento de aquéllos que lideraron, organizaron o financiaron las violaciones a los Derechos Humanos y el Derecho Internacional Humanitario en el continente.
111
En cualquier caso, y como consecuencia del nuevo sistema internacional que ubica los derechos de las personas por encima de las inmunidades presidenciales, los líderes políticos y militares en África son cada vez más concientes de su responsabilidad, no sólo con la defensa de los derechos de sus ciudadanos, sino también con la garantía del imperio de la ley y las prácticas democráticas en sus respectivos países. Los juicios internacionales a los ex presidentes de Yugoslavia, Slobodan Milošević, y de Liberia, Charles Taylor, se han convertido en un precedente importante que demuestra que la ONU, la Corte Penal Internacional y, ahora, la Unión Africana, están dispuestas a juzgar a todos aquéllos líderes que planeen y lleven a cabo genocidios, masacres, persecuciones y, en general, inciten a la violencia.
Finalmente, África ha optado por abandonar la noción del consenso en el proceso continental de toma de decisiones.
Con esta medida, la Unión
Africana pretende impedir que aquellos gobiernos que atentan contra la seguridad de sus ciudadanos obstaculicen, mediante sus votos y los de sus países aliados, la obligación que tiene el organismo de sancionar al Estado en cuestión, o incluso de intervenir cuando la situación así lo amerite.
En conclusión, la Unión Africana se presenta como el ente que está revolucionando por completo la forma como se lleva a cabo la política en África. Ahora, si bien las facultades que tiene el organismo en este momento son en cierta forma limitadas, es importante recordar que este proceso de integración pretende crear unos Estados Unidos de África donde todo el continente se unifique en un solo gobierno y los actuales países no sean más que estados dentro de una gran federación. En ese momento, la posibilidad que tendrá la Unión Africana de tomar las medidas necesarias para garantizar, ya no sólo la seguridad, sino también un desarrollo económico sostenible para todo el continente serán aún mayores.
África le está apostando a su destino.
La cooperación entre los diferentes
gobiernos, la idea de una responsabilidad conjunta frente a su propio futuro, la inclusión de la población civil en el proceso y un cambio lento pero real de
112
las dinámicas políticas pretenden asegurar un futuro mejor para todo el continente.
El proceso se ha revelado dispendioso y lleno de obstáculos,
sobre todo porque las condiciones iniciales se presentan como bastante desfavorables, sin embargo, la voluntad política, el liderazgo, la conciencia sobre la necesidad de cambio y el empoderamiento de las sociedades africanas han puesto a marchar el proceso; un proceso que empezó con la seguridad como punto central pero que, a medida que pasa el tiempo, se expande a todas las esferas de la vida política del continente.
113
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