BOOZ ALLEN & HAMILTON

PRESENTACION

Evolución reciente de las concesiones ferroviarias metropolitanas de Buenos Aires

Santiago, Chile 8 de Noviembre de 2000

Documento preparado por José A. Barbero para el Workshop organizado por el Banco Mundial para discutir una Nueva Estrategia para el Transporte Urbano. Contiene opiniones personales del autor.

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Tabla de Contenidos ? Las estapas de las concesiones ferroviarias metropolitanas ? Evolución reciente: el estancamiento del proceso de mejoras ? Las causas del estancamiento ? Perspectivas y renegociación contractual

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Las etapas de las concesiones ferroviarias metropolitanas

En una primera etapa se diseñaron y pusieron en marcha las concesiones ferroviarias metropolitanas...

Deterioro DeterioroProgresivo Progresivo del delSistema Sistema

Crisis CrisisFiscal Fiscal Inviabilidad Inviabilidad de dela la Operación Operación Pública Pública

Decisión Decisión Política Políticade de Concesionar Concesionar

? Diseño de la Concesión – Obligación de los Concesionarios – Obligaciones del Sector Público

Proceso Procesode dellamado llamadoyy adjudicación adjudicación

1970 (?) - 1989

Filename/RPS NumberRPBA-143-00-002

1989-1990

1991-1993

Puesta Puestaen enMarcha Marchade delas las Concesiones Concesiones

Organización Organizacióninicial inicialde dela la Fiscalización y Control Fiscalización y Control

1994-1995

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Las etapas de las concesiones ferroviarias metropolitanas

… que permitieron una notable recuperación inicial del sistema. Pero posteriormente se produjo un estancamiento -- y eventual retroceso -- en los niveles alcanzados.

Recuperación Recuperacióndel delServicio Servicio

Estancamiento Estancamientodel delServicio Servicio

Necesidad Necesidad de de Renegociación Renegociación Contractual Contractual

Primera PrimeraRonda Rondade de Renegociación Renegociación

Reorganización Reorganizaciónde de las Funciones de las Funciones de Fiscalización Fiscalizaciónyy Control Control

1995

Filename/RPS NumberRPBA-143-00-002

1996

Segunda SegundaRonda Ronda de Renegociación de Renegociación

Incumplimiento Incumplimientode deObligaciones Obligaciones Gubernamentales Gubernamentales

1997

1998

1999

2000

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Las etapas de las concesiones ferroviarias metropolitanas

En el proceso pueden reconocerse tres etapas diferentes. Esta presentación se concentrará en la tercera. Diseño Diseño yy Puesta Puesta en en Marcha Marcha

Recuperación Recuperación del del sistema sistema

Desde Desde 1989 1989 aa 1993 1993 Políticas Políticas generales generales Pliegos Pliegos de de licitación licitación Proceso Proceso de de adjudicación adjudicación Organización Organización de de un un organismo organismo de de control control ? ? “Take “Take over” over” de de los los concesionarios, concesionarios, en en forma forma escalonada escalonada

? ? Desde Desde 1994 1994 hasta hasta 1997 1997 ? ? Cumplimiento Cumplimiento de de las las obligaciones obligaciones financiera del Estado financiera del Estado ? ? Alta Alta motivación motivación de de las las empresas empresas concesionarias concesionarias ? ? Buen Buen control control inicial inicial ? ? Creación Creación de de la la CNRT CNRT ? Percepción de la ? Percepción de la necesidad necesidad de de renegociación renegociación contractual contractual

? ? ? ? ? ? ? ? ? ?

?

En qué se expresa el estancamiento de los servicios. Cómo medirlo

?

Cuáles son sus principales causas

?

Perspectivas del sistema, vinculadas con el proceso de renegociación

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Estancamiento Estancamiento yy renegociación renegociación ? ? ? ? ? ? ? ?

AA partir partir de de 1998 1998 Estancamiento Estancamiento del del servicio servicio Primera ronda de renegociación Primera ronda de renegociación Incumplimiento Incumplimiento creciente creciente de de las las obligaciones gubernamentales obligaciones gubernamentales ? ? Desmotivación Desmotivación de de los los concesionarios concesionarios ? Segunda ? Segunda ronda ronda de de renegociación renegociación

OBJETO OBJETO DE DE ESTA ESTA PRESENTACIÓN PRESENTACIÓN

El crecimiento de los pasajeros transportados por ferrocarril es un indicador elocuente, aunque no refleja exclusivamente las características del servicio prestado Evolución de los pasajeros transportados Subte

Ferrocarriles

50 45 40 35 30 25 20 15 10 5 0 Ja n-9 3 Ju l-9 Ja 3 n-9 4 Ju l-9 Ja 4 n-9 5 Ju l-9 Ja 5 n-9 6 Ju l-9 Ja 6 n-9 7 Ju l-9 Ja 7 n-9 8 Ju l-9 Ja 8 n-9 9 Ju l-9 Ja 9 n-0 0 Ju l-0 0

? El crecimiento inicial se fue desacelerando ? La demanda dirigida al sistema ferroviario no depende solamente de sus prestaciones, sino de otros numerosos factores: ? variaciones en la actividad económica ? el surgimiento de nuevas modalidades de transporte ? motorización ? etc.

Millones de Pax por mes

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Evolución reciente: el estancamiento del proceso de mejoras

Fuente: CNRT - Elaboración BA&H

Filename/RPS NumberRPBA-143-00-002

Las quejas de los usuarios tienen una tendencia creciente -- aún cuando su significado no es concluyente Ejemplo de la evolución de las quejas de los usuarios en dos líneas ferroviarias 90

10

Línea Roca - Evolución de los principales motivos de queja Período: 1996 - Agosto 2000 Media móvil de tres meses

80

Línea Belgrano Sur - Evolución de los principales motivos de queja Período: 1996 - Agosto 2000 Media móvil de tres meses

9

Robos

8

Aclaraciones

70

Boleteros

Boleteros

7

Mantenimiento del material rodante

Baños clausurados Cantidad de reclamos

Cantidad de reclamos

60

Guardas 50

Demoras 40

6

Guardas Agentes de seguridad en coches

5

Robos 4

30 3

20

Fuente: CNRT

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Jul-00

Mar-00

May-00

Jan-00

Nov-99

Jul-99

Sep-99

May-99

Jan-99

Mar-99

Nov-98

Jul-98

Sep-98

May-98

Jan-98

Mar-98

Nov-97

Jul-97

Sep-97

May-97

Jan-97

Mar-97

Nov-96

Jul-96

Sep-96

Mar-96

May-96

Jul-00

May-00

Jan-00

Mar-00

Nov-99

Sep-99

Jul-99

May-99

Jan-99

Mar-99

Nov-98

Jul-98

Sep-98

May-98

Jan-98

Mar-98

Nov-97

Jul-97

Sep-97

May-97

Jan-97

Mar-97

Nov-96

Jul-96

0

Sep-96

0

Mar-96

1

May-96

10

Jan-96

2

Jan-96

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Evolución reciente: el estancamiento del proceso de mejoras

De acuerdo con los índices oficiales -- que no constituyen un reflejo fiel del servicio recibido por el pasajero -- la calidad del servicio dejó de mejorar, y probablemente haya empeorado. Evolución del Indice de Calidad del Servicio de algunas líneas ferroviarias 1.250

? El Indice de Calidad es un índice combinado, que resume varios atributos del servicio ? El diseño de índices que reflejen fielmente la percepción que los pasajeros tienen del servicio es difícil de lograr ? Los valores los reportan mensualmente las propias empresas ? La veracidad de los índices publicados depende de la capacidad de control de que disponga el ente ficalizador ? Aún con esas salvedadades, es clara la mejora en el perído de recuperación del servicio, y el estancamiento a partir de 1998, con un retroceso en algunas líneas.

1.200 1.150 1.100 1.050 1.000 0.950 0.900 0.850 0.800 Oc t-9 Fe 5 b96 Ju n96 Oc t-9 Fe 6 b97 Ju n97 Oc t-9 7 Fe b98 Ju n98 Oc t-9 Fe 8 b99 Ju n99 Oc t-9 Fe 9 b00 Ju n00

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Evolución reciente: el estancamiento del proceso de mejoras

Once-Moreno Retiro-Tigre

Retiro-Pilar Retiro - Va. Rosa

Fuente: CNRT - Elaboración BA&H Filename/RPS NumberRPBA-143-00-002

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Las causas del estancamiento

Varias causas han contribuído al estancamiento del sistema, algunas atribuíbles al sector público y otras a los concesionarios privados Causas Causas atribuíbles atribuíbles al al Estado Estado ? ? La La modificación modificación de de los los organismos organismos de de regulación regulación yy control, al pasar de la Unidad de Coordinación control, al pasar de la Unidad de Coordinación inicial inicial aa la la CNRT: CNRT: –– incremento incremento en en la la burocracia burocracia –– pérdida de profesionalidad pérdida de profesionalidad en en los los cuadros cuadros técnicos técnicos –– deterioro deterioro en en la la relación relación con con la la Secreraría Secreraría de de transporte transporte –– debilitamiento debilitamiento del del control control ? ? El El debilitamiento debilitamiento del del control control Estatal Estatal impacta impacta sobre sobre la organización de los concesionarios la organización de los concesionarios ? ? El El incumplimiento incumplimiento de de compromisos compromisos financieros, financieros, particularmente particularmente en en el el reembolso reembolso de de inversiones. inversiones. Ello resultó de la falta de recursos públicos Ello resultó de la falta de recursos públicos yy voluntad voluntad política política

Filename/RPS NumberRPBA-143-00-002

Causas Causas atribuíbles atribuíbles aa los los Concesionarios Concesionarios ? ? Una Una menor menor motivación motivación empresaria: empresaria: las las mejoras mejoras producían efectos rápidos al inicio, pero producían efectos rápidos al inicio, pero luego luego fueron fueron decreciendo decreciendo ? ? Ajustes Ajustes excesivos excesivos en en las las estructuras estructuras técnicotécnicooperativas, operativas, al al sentirse sentirse las las empresas empresas más más confiadas confiadas en en su su capacidad capacidad de de gestión gestión yy con con menor presión por parte de los organismos menor presión por parte de los organismos de de control control ? ? Fuerte Fuerte transferencia transferencia de de recursos recursos -- incluido incluido endeudamiento endeudamiento -- hacia hacia otros otros negocios negocios de de los los grupos accionistas de las concesiones grupos accionistas de las concesiones

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Las causas del estancamiento

El incumplimiento de los compromisos contractuales por parte del Estado desde fines de 1998 ha sido particularmente nocivo para la evolución de las concesiones Estimación de la evolución de las deudas del Estado con los Concesionarios Ferroviarios - En millones de pesos

Deudas por reembolsos de inversiones Deudas por pago de subsidios operativos

A fines de 1998

A fines de 1999

A fin de Octubre de 2000

24

43

71

0

19

23

Fuente: S de T Elaboración BA&H

? El diseño de la concesión contemplaba obligaciones mutuas del Estado y los Concesionarios ? Durante los primeros años el cumplimiento de las obligaciones financieras del Estado fue muy satisfactorio, y permitió un avance importante en los planes de inversión ? A partir de fines de 1998 la crisis fiscal dificulta el cumplimiento de los compromisos contraídos en los contratos de concesión. Los presupuestos de 1999 y 2000 no respetaron los compromisos; tampoco lo hace el proyecto de presupuesto de 2001. ? El ritmo de las inversiones cayó, contribuyendo al amesetamiento en la calidad de los servicios

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Las inversiones eran clave para poder continuar mejorando los servicios, y la falta de recursos públicos para cumplir los planes redujo sensiblemente su ejecución

160000 140000 120000 Miles de $

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Las causas del estancamiento

100000 80000 60000 40000 20000 0 1995

1996

1997

1998

1999

2000

Certificación del Plan Básico de Inversiones En miles de pesos, a valores de contrato Fuente: CNRT - Elaboración BA&H

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Perspectivas y renegociación contractual

Las perspectivas de las concesiones ferroviarias suburbanas dependerán de varios factores -- las renegociaciones serán de fundamental importancia

? Las perspectivas dependerán de: – las modificaciones (renegociaciones) que están en proceso de introducirse en los contratos – el cumplimiento por parte del Estado de sus compromisos financieros remanentes – la viabilidad política de incrementar las tarifas – la actitud de las empresas ante el servicio, y la presión que les imponga el organismo de control – la evolución de la demanda de transporte urbano de pasajeros

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Perspectivas y renegociación contractual

Las renegocicaciones tuvieron su inicio formal en 1997, en un escenario de demanda creciente e insuficiencia de los planes originales para satisfacerla ? La dinámica del sistema de transporte en los años posteriores a la concesión (1994 a 1997) ponía en evidencia la existencia -- o la proximidad -- de demanda insatisfecha de servicios ferroviarios, en cantidad y calidad, en varias líneas: ?

líneas operando en los límites de su capacidad en las horas de punta

?

una motorización creciente, y la consiguiente congestión

?

niveles de confort por debajo de las expectativas de los pasajeros

? El programa original de inversiones resultaba insuficiente para satisfacer esas demandas ? Aún faltaban seis años para que terminen las concesiones más cortas. ? La necesidad de renegociar los contratos por su éxito - y no por sus falencias - era generalmente aceptada, a pesar de las dificultades administrativas que planteaba.

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Perspectivas y renegociación contractual

El mecanismo elegido se caracterizó por dejar la iniciativa de los proyectos en manos de los concesionarios, sin planes que los alinearan en una estrategia regional de transporte ? El Estado invitaba a los Concesionarios a modificar una serie de parámetros de los contratos: ?

los diagramas de servicio

?

los planes de inversión

?

la duración de la concesión y sus límites físicos

?

los niveles tarifarios

? La convocatoria no establecía objetivos por línea. Cada concesionario podría presentar los ´proyectos que le parecieran más convenientes ? El Estado carecía de planes de transporte urbano que le indiquen una estrategia para cada una de las líneas ferroviarias concesionadas, y de una jurisdicción con capacidad de validarla ? Con posterioridad al proceso de privatización se había instalado la idea de que el Estado, luego de transferir los servicios ferroviarios, no tenía un rol que cumplir en materia de políticas y planificación, debilitando sus cuadros técnicos

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Perspectivas y renegociación contractual

El resultado fue un conjunto de propuestas muy diversas, que fueron aprobadas por un Gobierno saliente tras un proceso tortuoso, y luego suspendidas -- en su mayor parte -- por medidas judiciales ? Las propuestas respondían a criterios diversos en aspectos tales como: ?

la tecnología y los estándares de servicio

?

los escenarios y las metodologías para proyectar la demanda

?

la duración de las concesiones

?

la tarifas, tanto en sus niveles finales como en su evolución

? El proceso de negociación se extendió hasta fines de 1999, cuando el Gobierno se encontraba terminando un mandato de 10 años. Hubo reacciones negativas de diversos sectores, que se amplificaron en un clima pre-electoral altamente politizado. Salvo una, las renegociaciones fueron suspendidas por la justicia. ? Ello llevó a que el Gobierno entrante deba afrontar una nueva ronda, revisando las renegociaciones anteriores y procurando corregirlas en un nuevo escenario caracterizado por: ?

la crisis fiscal y los incumplimientos acumulados por Estado

?

el aplanamiento en la evolución de la demanda

?

una situación social que dificulta los aumentos tarifarios

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Perspectivas y renegociación contractual

Actualmente se está avanzando en la segunda ronda de renegociación. Los resultados serán más razonables, pero las mejoras en el sistema quedarán postergadas ? Las proyecciones de demanda son más moderadas ? Habrá menores plazos de extensión de las concesiones ? Los planes de obras y sus precios serán más racionales ? Habrá mayor control de fondos y menores retribuciones por gerenciamiento de obras ? Se transferirán a las tarifas compromisos que originalmente eran del Estado, con lo que se postergan las mejoras al sistema. ? Las tarifas aumentarán sólo un poco menos: la racionalización de las obras y la reducción de transferencias hacia las empresas se compensarán con la consideración de una demanda sustancialmente menor. ? El Estado continúa sin disponer de planes generales en los que encuadrar estos proyectos. ? La discusión pública de estos temas es notablemente pobre

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Perspectivas y renegociación contractual

Las perspectivas de mejora son modestas. No obstante, los beneficios originales del proceso de concesión se mantienen, y un buen control permitiría potenciarlos ? La crisis fiscal ha ido reduciendo los recursos disponibles. Con aumento tarifarioque resulte de las nuevas renegociaciones, en los primeros años sólo se van a hacer las obras que iba a hacer el plan básico ? La probabilidad de que se hagan efectivos los aumentos tarifarios es dudosa. De hecho, en la renegociación vigente - acordada en 1999 - no se cumple, aún cuando correspondería. El deterioro de la situación social reduce las chances. ? El “salto” en la calidad y cantidad de servicios que se buscaba con las renegociaciones va a ser lento, si es que finalmente se lo dá. ? Los beneficios derivados de la mejora original del servicio continúan vigentes, y pueden incrementarse con un mayor control

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Fin

Santiago, Chile 8 de Noviembre de 2000