UNIWERSYTET W BIAàYMSTOKU WYDZIAà PRAWA

BIAàOSTOCKIE STUDIA PRAWNICZE

BIAàYSTOK 2011

ZESZYT 9

PRZYJAZNA GRANICA NIEZBõDNYM ELEMENTEM WZMACNIANIA STOSUNKÓW SPOãECZEýSTW POLSKI I ROSJI Redakcja naukowa Mieczysáawa Zdanowicz

Rada naukowa: Lidia Abramczyk, Vladimir Babêak, Leonard Etel, Marian Filar, Edward Gniewek, Jose Luis Iriarte Angél, Adam Jamróz, Marina Karasiowa, Aleksiei S. Kartsov, Cezary Kosikowski, Bernard Kitous, Petr Mrkyvka, Andrei A. Novikov, Emil Päywaczewski, Stanisäaw Prutis, Eugeniusz RuĈkowski, Walerian Sanetra, Sebastiano Tafaro, Wiktor Trinczuk

Kolegium redakcyjne: Teresa Mróz, GraĔyna B. Szczygieä, Mieczysäawa Zdanowicz, Justyna Matys © Copyright by Wydziaä Prawa Uniwersytetu w Biaäymstoku, Temida 2 Biaäystok 2011 Publikacja zostaäa wydana przy wspóäfinansowaniu przez Ministerstwo Spraw Zagranicznych RP w ramach konkursu „Promocja wiedzy o Polsce – 2011” ēadna czöĈè tej pracy nie moĔe byè powielana i rozpowszechniana w jakiejkolwiek formie i w jakikolwiek sposób (elektroniczny, mechaniczny), wäñcznie z fotokopiowaniem – bez pisemnej zgody wydawcy. Niniejsza wersja jest wersjñ pierwotnñ Biaäostockich Studiów Prawniczych. ISSN 1689–7404 Redaktor jözykowy: Barbara Polityþska–Lewko, Daniil Tuzov Opracowanie graficzne i typograficzne: Jerzy Banasiuk Projekt okäadki: Bauhaus Redakcja techniczna: Jerzy Banasiuk Korekta tekstów polskich: Bogumiäa Mancewicz Wydawca: Wydziaä Prawa Uniwersytetu w Biaäymstoku, Temida 2 Zainteresowanych wspóäpracñ prosimy o kontakt z kolegium redakcyjnym na adres: Justyna Matys, 15–213 Biaäystok, ul. Mickiewicza 1, tel. 085 7457192; e-mail: [email protected], bñdĒ z Wydawnictwem Temida 2 z dopiskiem – Biaäostockie Studia Prawnicze.

4

Spis treĞci

Wprowadzenie (Mieczysáawa Zdanowicz) ..............................................................11 CZĉĝû I UWARUNKOWANIA WSPÓàCZESNYCH STOSUNKÓW POLSKI I ROSJI OLEG N. BARABANOV UNIWERSYTET MGIMO PAēSTWOWY MOSKIEWSKI INSTYTUT STOSUNKÓW MIĉDZYNARODOWYCH W ROSJI

Konceptualne podejĞcie do dialogu o róĪnym ideologicznym rozumieniu wartoĞci europejskich miĊdzy Rosją a Unią Europejską .........................................15 JANUSZ SZYMAēSKI UNIWERSYTET W BIAàYMSTOKU

Relacje traktatowe z Rosją po przystąpieniu Polski do UE .....................................41 TOMASZ DUBOWSKI UNIWERSYTET W BIAàYMSTOKU

Granica polsko–rosyjska jako granica zewnĊtrzna Unii Europejskiej .....................74 JANUSZ SZYMAēSKI UNIWERSYTET W BIAàYMSTOKU

Podstawowe instrumenty prawne wspóápracy transgranicznej w ramach Rady Europy ............................................................................................90 CZĉĝû II PRZYJAZNA GRANICA – ASPEKTY SPOàECZNO–EKONOMICZNE JERZY MENKES SZKOàA GàÓWNA HANDLOWA W WARSZAWIE

Instytucjonalizacja wspóápracy. Potencjaá i perspektywy ......................................113 MIECZYSàAWA ZDANOWICZ UNIWERSYTET W BIAàYMSTOKU

Readmisja w relacjach Polski i Rosji .....................................................................131

5

Spis treĞci

ANNA DOLIWA–KLEPACKA UNIWERSYTET W BIAàYMSTOKU

MoĪliwoĞci odstąpienia od reĪimu wizowego przy przekraczaniu zewnĊtrznej granicy Unii Europejskiej ..................................................................142 ALEKSANDER MAKSIMCZUK UNIWERSYTET W BIAàYMSTOKU

Przepáyw towarów przez polsko–rosyjską granicĊ. Polsko–rosyjski handel zagraniczny w momencie integrowania siĊ Polski z UE. Wybrane aspekty ekonomiczne..............................................................................158 AGNIESZKA PIEKUTOWSKA UNIWERSYTET W BIAàYMSTOKU

Uwarunkowania i implikacje wspóáczesnych migracji ekonomicznych polsko–rosyjskich ..........................................................179 VADIM V. VOYNIKOV PAēSTWOWY UNIWERSYTET IM. KANTA W ROSJI

Rosja i Unia Europejska: wspóápraca w sferze ochrony prawnej ........................192 LESZEK SIDOROWICZ PAēSTWOWA WYĩSZA SZKOàA ZAWODOWA IM. PROFESORA EDWARDA SZCZEPANIKA W SUWAàKACH

Nowa jakoĞü polskich granic paĔstwowych w kontekĞcie integrowania siĊ Polski z UE a problemy przepáywu ludzi przez granice Rzeczypospolitej Polskiej i Federacji Rosyjskiej. Wybrane aspekty prawno-ekonomiczne ................................................................202 CZĉĝû III PRZYJAZNA GRANICA A BEZPIECZEēSTWO EMIL W. PàYWACZEWSKI UNIWERSYTET W BIAàYMSTOKU

Geneza i stan badaĔ kryminologicznych nad bezpieczeĔstwem w Polsce ............229 KATARZYNA LASKOWSKA UNIWERSYTET W BIAàYMSTOKU

PrzestĊpczoĞü związana z nielegalną imigracją w kontekĞcie przemian zjawiska i prawa ...............................................................242

6

Spis treĞci

WOJCIECH FILIPKOWSKI UNIWERSYTET W BIAàYMSTOKU

Nowe kierunki badaĔ nad bezpieczeĔstwem w Polsce i ich efekty .......................261 MAGDALENA PERKOWSKA UNIWERSYTET W BIAàYMSTOKU Fenomen przestĊpczoĞci granicznej na odcinku granicy z Obwodem Kaliningradzkim Federacji Rosyjskiej ..............................................276 RECENZJE TOMASZ R. ALEKSANDROWICZ BezpieczeĔstwo w Unii Europejskiej, Warszawa 2011, 219 s. (rec. Tomasz Dubowski) .........................................................................................293

Orzecznictwo (oprac. Radosáaw KamiĔski) ..........................................................299 Wybór literatury (oprac. Agnieszka Piekutowska).................................................305

7

Spis treĞci

I ɑȺɋɌɖ ɈȻɍɋɅɈȼɅȿɇɇɈɋɌɖ ɋɈȼɊȿɆȿɇɇɕɏ ɈɌɇɈɒȿɇɂɃ ɉɈɅɖɒɂ ɂ ɊɈɋɋɂɃɋɄɈɃ ɎȿȾȿɊȺɐɂɂ ɈɅȿȽ ɇ. ȻȺɊȺȻȺɇɈȼ

ɆɈɋɄɈȼɋɄɂɃ ȽɈɋɍȾȺɊɋɌȼȿɇɇɕɃ ɂɇɋɌɂɌɍɌ ɆȿɀȾɍɇȺɊɈȾɇɕɏ ɈɌɇɈɒȿɇɂɃ (ɍɇɂȼȿɊɋɂɌȿɌ) ɆɂȾ ɊɈɋɋɂɂ

Ʉɨɧɰɟɩɬɭɚɥɶɧɵɟ ɩɨɞɯɨɞɵ ɤ ɞɢɚɥɨɝɭ ɨ ɪɚɡɥɢɱɧɨɦ ɢɞɟɨɥɨɝɢɱɟɫɤɨɦ ɩɨɧɢɦɚɧɢɢ ɟɜɪɨɩɟɣɫɤɢɯ ɰɟɧɧɨɫɬɟɣ ɦɟɠɞɭ Ɋɨɫɫɢɟɣ ɢ ȿɜɪɨɩɟɣɫɤɢɦ ɋɨɸɡɨɦ.15 əɇɍɒ ɒɂɆȺɇɖɋɄɂ

ɍɇɂȼȿɊɋɂɌȿɌ ȼ ȻȿɅɈɋɌɈɄȿ

Ⱦɨɝɨɜɨɪɧɵɟ oɬɧɨɲɟɧɢɹ c Ɋɨɫɫɢeɣ ɩɨɫɥɟ ɜɫɬɭɩɥɟɧɢɹ ɉɨɥɶɲɢ ɜ ȿɜɪɨɩɟɣɫɤɢɣ ɋɨɸɡ ..............................................................................................41 ɌɈɆȺɒ ȾɍȻɈȼɋɄɂ

ɍɇɂȼȿɊɋɂɌȿɌ ȼ ȻȿɅɈɋɌɈɄȿ

ɉɨɥɶɫɤɨ–ɪɨɫɫɢɣɫɤɚɹ ɝɪɚɧɢɰɚ ɤɚɤ ɜɧɟɲɧɹɹ ɝɪɚɧɢɰɚ ȿɜɪɨɩɟɣɫɤɨɝɨ ɋɨɸɡɚ ......74 əɇɍɒ ɒɂɆȺɇɖɋɄɂ

ɍɇɂȼȿɊɋɂɌȿɌ ȼ ȻȿɅɈɋɌɈɄȿ

Ɉɫɧɨɜɧɵɟ ɩɪɚɜɨɜɵɟ ɢɧɫɬɪɭɦɟɧɬɵ ɬɪɚɧɫɝɪɚɧɢɱɧɨɝɨ ɫɨɬɪɭɞɧɢɱɟɫɬɜɚ ɜ ɪɚɦɤɚɯ ɋɨɜɟɬɚ ȿɜɪɨɩɵ........................................................................................90 II ɑȺɋɌɖ ȾɊɍɀȿɋɌȼȿɇɇȺə ȽɊȺɇɂɐȺ – ɈȻɓȿɋɌȼȿɇɇɈ–ɗɄɈɇɈɆɂɑȿɋɄɂȿ ȺɋɉȿɄɌɕ ȿɀɂ ɆȿɇɄȿɋ

ȽɅȺȼɇȺə ɄɈɆɆȿɊɑȿɋɄȺə ɒɄɈɅȺ

ɂɧɫɬɢɬɭɰɢɨɧɚɥɢɡɚɰɢɹ ɫɨɬɪɭɞɧɢɱɟɫɬɚ. ɉɨɬɟɧɰɢɚɥ ɢ ɩɟɪɫɩɟɤɬɢɜɵ .................113 ɆȿɑɂɋɅȺȼȺ ɁȾȺɇɈȼɂɑ ɍɇɂȼȿɊɋɂɌȿɌ ȼ ȻȿɅɈɋɌɈɄȿ

Ɋɟɚɞɦɢɫɫɢɹ ɜ oɬɧɨɲɟɧɢɹɯ ɉɨɥɶɲɢ ɢ Ɋɨɫɫɢɢ ....................................................131 ȺɇɇȺ ȾɈɅɂȼȺ–ɄɅȿɉȺɐɄȺ ɍɇɂȼȿɊɋɂɌȿɌ ȼ ȻȿɅɈɋɌɈɄȿ

ȼɨɡɦɨɠɧɨɫɬɢ ɨɬɫɬɭɩɥɟɧɢɹ ɨɬ ɜɢɡɨɜɨɝɨ ɪɟɠɢɦɚ ɩɪɢ ɩɟɪɟɫɟɱɟɧɢɢ ɜɧɟɲɧɟɣ ɝɪɚɧɢɰɵ ȿɜɪɨɩɟɣɫɤɨɝɨ ɋɨɸɡɚ.............................................................142

8

Spis treĞci

ȺɅȿɄɋȺɇȾɗɊ ɆȺɄɋɂɆɑɍɄ ɍɇɂȼȿɊɋɂɌȿɌ ȼ ȻȿɅɈɋɌɈɄȿ

ɉɟɪɟɦɟɳɟɧɢɟ ɬɨɜɚɪɨɜ ɱɟɪɟɡ ɩɨɥɶɫɤɨ–ɪɨɫɫɢɣɫɤɭɸ ɝɪɚɧɢɰɭ. ɉɨɥɶɫɤɨ–ɪɨɫɫɢɣɫɤɚɹ ɜɧɟɲɧɹɹ ɬɨɪɝɨɜɥɹ ɜ ɩɟɪɢɨɞ ɢɧɬɟɝɪɚɰɢɢ ɉɨɥɶɲɢ ɫ ȿɋ. ɂɡɛɪɚɧɧɵɟ ɷɤɨɧɨɦɢɱɟɫɤɢɟ ɚɫɩɟɤɬɵ ..........................................158 ȺȽɇȿɒɄȺ ɉȿɄɍɌɈȼɋɄȺ ɍɇɂȼȿɊɋɂɌȿɌ ȼ ȻȿɅɈɋɌɈɄȿ

Ɉɛɭɫɥɨɜɥɟɧɧɨɫɬɶ ɢ ɩɨɫɥɟɞɫɬɜɢɹ ɫɨɜɪɟɦɟɧɧɨɣ ɩɨɥɶɫɤɨ–ɪɨɫɫɢɣɫɤɨɣ ɷɤɨɧɨɦɢɱɟɫɤɨɣ ɦɢɝɪɚɰɢɢ ....................................................................................179 ȼȺȾɂɆ ȼ. ȼɈɃɇɂɄɈȼ

ȻȺɅɌɂɃɋɄɂɃ ɎȿȾȿɊȺɅɖɇɕɃ ɍɇɂȼȿɊɋɂɌȿɌ ɂɆȿɇɂ ɂɆɆȺɇɍɂɅȺ ɄȺɇɌȺ

Ɋɨɫɫɢɹ ɢ ȿɋ: ɫɨɬɪɭɞɧɢɱɟɫɬɜɨ ɜ ɩɪɚɜɨɨɯɪɚɧɢɬɟɥɶɧɨɣ ɫɮɟɪɟ ...........................192 ɅȿɒȿɄ ɋɂȾɈɊɈȼɂɑ

ȽɈɋɍȾȺɊɋɌȼȿɇɇȺə ȼɕɋɒȺə ɉɊɈɎȿɋɋɂɈɇȺɅɖɇȺə ɒɄɈɅȺ ɂɆ. ɉɊɈɎȿɋɋɈɊȺ ɗȾȼȺɊȾȺ ɓȿɉȺɇɂɄȺ ȼ ɋɍȼȺɅɄȺɏ

ɇɨɜɨɟ ɤɚɱɟɫɬɜɨ ɩɨɥɶɫɤɢɯ ɝɨɫɭɞɚɪɫɬɜɟɧɧɵɯ ɝɪɚɧɢɰ ɜ ɤɨɧɬɟɤɫɬɟ ɢɧɬɟɝɪɚɰɢɢ ɉɨɥɶɲɢ ɫ ȿɋ ɢ ɩɪɨɛɥɟɦɵ ɩɟɪɟɦɟɳɟɧɢɹ ɥɸɞɟɣ ɱɟɪɟɡ ɝɪɚɧɢɰɭ Ɋɟɫɩɭɛɥɢɤɢ ɉɨɥɶɲɚ ɢ Ɋɨɫɫɢɣɫɤɨɣ Ɏɟɞɟɪɚɰɢɢ. ɂɡɛɪɚɧɧɵɟ ɷɤɨɧɨɦɢɤɨ–ɩɪɚɜɨɜɵɟ ɚɫɩɟɤɬɵ .........................................................202

III ɑȺɋɌɖ ȾɊɍɀȿɋɌȼȿɇɇȺə ȽɊȺɇɂɐȺ ɂ ȻȿɁɈɉȺɋɇɈɋɌɖ ɗɆɂɖ ȼ. ɉɅɕȼȺɑȿȼɋɄɂ ɍɇɂȼȿɊɋɂɌȿɌ ȼ ȻȿɅɈɋɌɈɄȿ

Ƚɟɧɟɡɢɫ ɢ ɫɨɫɬɨɹɧɢɟ ɤɪɢɦɢɧɨɥɨɝɢɱɟɫɤɢɯ ɢɫɫɥɟɞɨɜɚɧɢɣ ɛɟɡɨɩɚɫɧɨɫɬɢ ɜ ɉɨɥɶɲɟ .......................................................................................229 ɄȺɌȺɀɂɇȺ ɅəɋɄɈȼɋɄȺ ɍɇɂȼȿɊɋɂɌȿɌ ȼ ȻȿɅɈɋɌɈɄȿ

ɉɪɟɫɬɭɩɧɨɫɬɶ, ɫɜɹɡɚɧɧɚɹ ɫ ɧɟɡɚɤɨɧɧɨɣ ɢɦɦɢɝɪɚɰɢɟɣ, ɜ ɤɨɧɬɟɤɫɬɟ ɢɡɦɟɧɟɧɢɣ ɹɜɥɟɧɢɹ ɢ ɩɪɚɜɚ.............................................................242

9

Spis treĞci

ȼɈɃɐȿɏ ɎɂɅɂɉɄɈȼɋɄɂ ɍɇɂȼȿɊɋɂɌȿɌ ȼ ȻȿɅɈɋɌɈɄȿ

ɇɨɜɵɟ ɧɚɩɪɚɜɥɟɧɢɹ ɢɫɫɥɟɞɨɜɚɧɢɣ ɛɟɡɨɩɚɫɧɨɫɬɢ ɜ ɉɨɥɶɲɟ ɢ ɢɯ ɪɟɡɭɥɶɬɚɬɵ.....................................................................................................261 ɆȺȽȾȺɅȿɇȺ ɉȿɊɄɈȼɋɄȺ ɍɇɂȼȿɊɋɂɌȿɌ ȼ ȻȿɅɈɋɌɈɄȿ

Ɏɟɧɨɦɟɧ ɩɨɝɪɚɧɢɱɧɨɣ ɩɪɟɫɬɭɩɧɨɫɬɢ ɧɚ ɭɱɚɫɬɤɟ ɝɪɚɧɢɰɵ ɫ Ʉɚɥɢɧɢɧɝɪɚɞɫɤɨɣ ɨɛɥɚɫɬɶɸ Ɋɨɫɫɢɣɫɤɨɣ Ɏɟɞɟɪɚɰɢɢ .....................................276 ɊȿɐȿɇɁɂɂ ɌɈɆȺɒ Ɋ. ȺɅȿɄɋȺɇȾɊɈȼɂɑ Ȼɟɡɨɩɚɫɧɨɫɬɶ ɜ ȿɜɪɨɩɟɣɫɤɨɦ ɋɨɸɡɟ, ȼɚɪɲɚɜɚ 2011, ɫɬɪ. 219 (ɪɟɰ. Ɍɨɦɚɲ Ⱦɭɛɨɜɫɤɢ) .........................................................................................293 ɘɪɢɫɩɪɭɞɟɧɰɢɹ (ɪɚɡɪ. Ɋaɞocɥɚȼ Ʉɚɦɢɧɶɫɤɢ) ...................................................299 ȼɵɛɨɪ ɥɢɬɟɪɚɬɭɪɵ (pɚɡɪ. Ⱥɝɧɟɲɤɚ ɉɟɤɭɬɨɜɫɤɚ) ..............................................305

10

WPROWADZENIE

Warunkiem trwaáego i stabilnego rozwoju stosunków miĊdzy Polską a Rosją jest istnienie wáaĞciwej atmosfery w kontaktach miĊdzyludzkich obu spoáeczeĔstw. Przeáamywanie nieufnoĞci i stereotypów, tworzenie odpowiednich, przyjaznych warunków dla przekraczania granicy, wyjaĞnianie historycznych, trudnych i spornych problemów – to elementy, których realizacja powinna odbywaü siĊ na wszystkich szczeblach spoáecznej interakcji miĊdzy obydwoma narodami. Wzmocnienie relacji miĊdzy spoáeczeĔstwami obu paĔstw wydaje siĊ szczególnie istotne z perspektywy regionów przygranicznych i prawdopodobnie inicjowanie wzajemnego dialogu jest na tym obszarze uáatwione. Nie zmienia to faktu, iĪ efekty owego dialogu mogą okazaü siĊ widoczne i korzystne w wymiarze ogólnokrajowym. Rozwijanie relacji spoáecznych staje siĊ zatem istotnym elementem czynienia z granicy polsko–rosyjskiej granicy „przyjaznej”. Celem publikacji jest takĪe analiza prawnych i praktycznych aspektów funkcjonowania granicy polsko–rosyjskiej, bĊdącej jednoczeĞnie zewnĊtrzną granicą Unii Europejskiej. Fakt ten jest z polskiej perspektywy niezwykle istotny. Polska musi bowiem realizowaü unijną politykĊ migracyjną i wizową oraz zapewniü bezpieczeĔstwo w kontekĞcie kontroli ruchu osobowego na zewnĊtrznej granicy UE. Fakt ten przynosi okreĞlone konsekwencje w zakresie stosunków spoáeczeĔstw polskiego i rosyjskiego. Publikacja skáada siĊ z trzech czĊĞci. W pierwszej omówione zostaáy uwarunkowania wspóáczesnych stosunków Polski i Rosji, w drugiej poruszone zostaáy spoáeczno–ekonomiczne aspekty związane z ruchem osobowym i towarowym na wspólnej granicy tych paĔstw, w ostatniej zaĞ zwrócono uwagĊ na aspekty bezpieczeĔstwa w omawianym kontekĞcie. Zaproponowane ujĊcie tematu – w zamyĞle Autorów – przybliĪy Czytelnikowi záoĪonoĞü problematyki związanej ze statusem granicy i zasadami jej przekraczania zarówno dla ruchu osobowego, jak i towarowego oraz wskaĪe, jakie dziaáania mogą zostaü podjĊte, aby granica ta staáa siĊ przyjazna.

Mieczysáawa Zdanowicz

11

CZõćç I UWARUNKOWANIA WSPÓãCZESNYCH STOSUNKÓW POLSKI I ROSJI

Ɉɥɟɝ ɇ. Ȼɚɪɚɛɚɧɨɜ

ɄɈɇɐȿɉɌɍȺɅɖɇɕȿ ɉɈȾɏɈȾɕ Ʉ ȾɂȺɅɈȽɍ Ɉ ɊȺɁɅɂɑɇɈɆ ɂȾȿɈɅɈȽɂɑȿɋɄɈɆ ɉɈɇɂɆȺɇɂɂ ȿȼɊɈɉȿɃɋɄɂɏ ɐȿɇɇɈɋɌȿɃ ɆȿɀȾɍ ɊɈɋɋɂȿɃ ɂ ȿȼɊɈɉȿɃɋɄɂɆ ɋɈɘɁɈɆ

ɉɪɟɞɟɥɵ ɫɛɥɢɠɟɧɢɹ ɜ ɞɢɫɤɭɫɫɢɢ ɨɛ «ɨɛɳɢɯ ɰɟɧɧɨɫɬɹɯ» (2000–2003 ɝɝ.) ɍɯɨɞ ɜ ɨɬɫɬɚɜɤɭ ɩɪɟɡɢɞɟɧɬɚ Ȼ.ɇ. ȿɥɶɰɢɧɚ 31 ɞɟɤɚɛɪɹ 1999 ɝ. ɢ ɧɚɱɚɥɨ ɩɪɟɡɢɞɟɧɬɫɤɨɝɨ ɫɪɨɤɚ ȼ.ȼ. ɉɭɬɢɧɚ ɫɨɡɞɚɥɢ ɜɨɡɦɨɠɧɨɫɬɶ ɞɥɹ ɩɟɪɟɫɦɨɬɪɚ ɫɨɞɟɪɠɚɧɢɹ ɫɨɬɪɭɞɧɢɱɟɫɬɜɚ Ɋɨɫɫɢɢ ɢ ȿɜɪɨɫɨɸɡɚ. Ɏɨɪɦɚɥɶɧɨ, ɜ ɧɚɱɚɥɟ 2000– ɝɨ ɝɨɞɚ ɫɬɨɪɨɧɵ ɧɟɨɞɧɨɤɪɚɬɧɨ ɩɨɞɱɟɪɤɢɜɚɥɢ, ɱɬɨ ɜ ɪɚɦɤɚɯ ɞɜɭɫɬɨɪɨɧɧɟɝɨ ɩɚɪɬɧɟɪɫɬɜɚ Ɋɨɫɫɢɹ ɢ ȿɜɪɨɫɨɸɡ ɪɚɡɞɟɥɹɸɬ ɩɪɢɧɰɢɩɵ ɞɟɦɨɤɪɚɬɢɢ, ɭɜɚɠɟɧɢɹ ɩɪɚɜ ɱɟɥɨɜɟɤɚ, ɜɟɪɯɨɜɟɧɫɬɜɚ ɡɚɤɨɧɚ ɢ ɪɵɧɨɱɧɨɣ ɷɤɨɧɨɦɢɤɢ. Ɋɨɫɫɢɹ ɩɨɫɬɨɹɧɧɨ ɞɟɤɥɚɪɢɪɨɜɚɥɚ ɬɟɡɢɫ ɨɛ ɢɫɬɨɪɢɱɟɫɤɨɦ ɜɵɛɨɪɟ ɜ ɩɨɥɶɡɭ ɜɡɚɢɦɨɞɟɣɫɬɜɢɹ ɫ ȿɜɪɨɩɨɣ ɢ ɨɛɳɧɨɫɬɢ ɰɢɜɢɥɢɡɚɰɢɨɧɧɵɯ ɤɨɪɧɟɣ ɢ ɰɟɧɧɨɫɬɟɣ. ȼɨ ɜɡɚɢɦɨɨɬɧɨɲɟɧɢɹɯ ɫ ȿɋ ɤɚɬɟɝɨɪɢɹ «ɨɛɳɢɯ ɰɟɧɧɨɫɬɟɣ» ɫɬɚɥɚ ɢɝɪɚɬɶ ɪɨɥɶ ɧɟ ɫɬɨɥɶɤɨ ɫɩɨɫɨɛɚ ɞɟɦɨɧɫɬɪɚɰɢɢ ɫɬɪɟɦɥɟɧɢɹ Ɋɨɫɫɢɢ ɪɚɡɜɢɜɚɬɶ ɤɭɪɫ ɧɚ ɫɛɥɢɠɟɧɢɟ ɫ ɡɚɩɚɞɧɵɦ ɦɢɪɨɦ, ɫɤɨɥɶɤɨ ɩɨɞɬɜɟɪɠɞɟɧɢɹ ɮɚɤɬɚ ɬɨɝɨ, ɱɬɨ Ɋɨɫɫɢɹ – ɭɠ ɱɚɫɬɶ ɡɚɩɚɞɧɨɝɨ ɦɢɪɚ ɫ ɬɨɱɤɢ ɡɪɟɧɢɹ ɢ ɜɧɟɲɧɟɣ, ɢ ɜɧɭɬɪɟɧɧɟɣ ɩɨɥɢɬɢɤɢ. ɂɞɟɹ ɢɧɬɟɝɪɚɰɢɢ ɜ ȿɜɪɨɩɭ ɤɚɤ ɢɫɬɨɪɢɱɟɫɤɨɝɨ ɜɵɛɨɪɚ Ɋɨɫɫɢɢ ɩɪɢɫɭɬɫɬɜɨɜɚɥɚ ɜ ɜɵɫɬɭɩɥɟɧɢɹɯ ɩɟɪɜɵɯ ɥɢɰ, ɤɚɤ ɞɥɹ ɪɨɫɫɢɣɫɤɨɣ, ɬɚɤ ɢ ɞɥɹ ɡɚɪɭɛɟɠɧɨɣ ɚɭɞɢɬɨɪɢɢ1. ȼ ɩɟɪɜɵɣ ɫɪɨɤ ɩɪɟɡɢɞɟɧɬɫɬɜɚ ȼ.ȼ. ɉɭɬɢɧɚ ɷɬɨɬ ɬɟɡɢɫ ɞɨɫɬɢɝ ɫɜɨɟɝɨ ɚɩɨɝɟɹ ɜ 2003 ɝɨɞɭ. ɋɨɜɦɟɫɬɧɨɟ ɡɚɹɜɥɟɧɢɟ, ɩɪɢɧɹɬɨɟ ɩɨ ɢɬɨɝɚɦ ɦɚɣɫɤɨɝɨ XI ɫɚɦɦɢɬɚ Ɋɨɫɫɢɢ ɢ ȿɋ ɭɠɟ ɫɜɨɢɦ ɧɚɡɜɚɧɢɟɦ ɞɨɥɠɧɨ ɛɵɥɨ ɩɨɞɱɟɪɤɧɭɬɶ ɨɫɨɛɵɣ ɯɚɪɚɤɬɟɪ ɜɡɚɢɦɨɨɬɧɨɲɟɧɢɣ ɩɚɪɬɧɟɪɨɜ: «Ɍɪɟɯɫɨɬɥɟɬɢɟ ɋɚɧɤɬ–ɉɟɬɟɪɛɭɪɝɚ – ɬɪɢ ɜɟɤɚ ɨɛɳɧɨɫɬɢ ɟɜɪɨɩɟɣɫɤɨɣ ɢɫɬɨɪɢɢ ɢ ɤɭɥɶɬɭɪɵ». 1

ɉɨɫɥɚɧɢɟ Ɏɟɞɟɪɚɥɶɧɨɦɭ ɋɨɛɪɚɧɢɸ Ɋɨɫɫɢɣɫɤɨɣ Ɏɟɞɟɪɚɰɢɢ, 16 ɦɚɹ 2003 ɝɨɞ. Ɇɨɫɤɜɚ, Ʉɪɟɦɥɶ// ɋɚɣɬ ɉɪɟɡɢɞɟɧɬɚ Ɋɨɫɫɢɢ (ɷɥɟɤɬɪɨɧɧɵɣ ɪɟɫɭɪɫ). URL: http://www.kremlin.ru/appears/2003/05/16/1259_type63372type6 3374type82634_44623.shtml

15

Ɉɥɟɝ ɇ. Ȼɚɪɚɛɚɧɨɜ

ɇɟɫɦɨɬɪɹ ɧɚ ɡɚɹɜɥɟɧɢɹ ɨ ɟɞɢɧɫɬɜɟ ɰɢɜɢɥɢɡɚɰɢɨɧɧɨɝɨ ɢ ɰɟɧɧɨɫɬɧɨɝɨ ɩɪɨɫɬɪɚɧɫɬɜɚ Ɋɨɫɫɢɢ ɢ ɟɜɪɨɩɟɣɫɤɢɯ ɝɨɫɭɞɚɪɫɬɜ, ȿɜɪɨɫɨɸɡ ɧɟ ɫɩɟɲɢɥ ɫ ɨɬɤɚɡɨɦ ɨɬ ɩɨɥɢɬɢɤɢ «ɟɜɪɨɩɟɢɡɚɰɢɢ» ɜ ɰɟɥɨɦ ɢ ɦɟɯɚɧɢɡɦɚ «ɩɨɥɢɬɢɱɟɫɤɨɣ ɨɛɭɫɥɨɜɥɟɧɧɨɫɬɢ» ɜ ɱɚɫɬɧɨɫɬɢ. ȼ ɩɪɟɞɫɬɚɜɥɟɧɢɢ ɟɜɪɨɩɟɣɫɤɨɣ ɨɛɳɟɫɬɜɟɧɧɨɫɬɢ ɢ ɨɮɢɰɢɚɥɶɧɵɯ ɩɨɥɢɬɢɱɟɫɤɢɯ ɥɢɰ, Ɋɨɫɫɢɹ, ɛɟɡɭɫɥɨɜɧɨ, ɛɵɥɚ ɟɜɪɨɩɟɣɫɤɨɣ ɫɬɪɚɧɨɣ ɢ ɜɚɠɧɟɣɲɢɦ ɮɚɤɬɨɪɨɦ ɦɢɪɨɜɨɣ ɩɨɥɢɬɢɤɢ. Ɉɞɧɚɤɨ, ɞɟɤɥɚɪɢɪɭɟɦɵɣ ɬɟɡɢɫ ɨ ɬɨɦ, ɱɬɨ Ɋɨɫɫɢɹ – ɟɜɪɨɩɟɣɫɤɚɹ ɫɬɪɚɧɚ ɫɬɚɜɢɥɫɹ ɩɨɞ ɫɨɦɧɟɧɢɟ, ɟɫɥɢ ɪɟɱɶ ɲɥɚ ɨ ɩɪɢɧɰɢɩɚɯ ɪɟɚɥɢɡɚɰɢɢ ɜɧɭɬɪɟɧɧɟɣ ɩɨɥɢɬɢɤɢ. Ɋɨɫɫɢɹ ɜ ɧɚɱɚɥɟ 2000ɯ ɝɨɞɨɜ ɭɠɟ ɩɟɪɟɫɦɨɬɪɟɥɚ ɦɟɫɬɨ ɢ ɪɨɥɶ ɤɚɬɟɝɨɪɢɢ «ɨɛɳɢɟ ɰɟɧɧɨɫɬɢ» ɜ ɩɨɥɢɬɢɱɟɫɤɨɦ ɞɢɚɥɨɝɟ ɫ ȿɋ. ȿɜɪɨɫɨɸɡ, ɧɚɩɪɨɬɢɜ, ɩɨ ɢɧɟɪɰɢɢ, ɢ, ɧɟɫɦɨɬɪɹ ɧɚ ɹɜɧɭɸ ɧɟɩɪɨɞɭɤɬɢɜɧɨɫɬɶ ɦɟɯɚɧɢɡɦɨɜ ɪɚɫɩɪɨɫɬɪɚɧɟɧɢɹ ɫɨɛɫɬɜɟɧɧɨɣ ɫɢɫɬɟɦɵ ɰɟɧɧɨɫɬɟɣ, ɩɪɨɞɨɥɠɚɥ ɩɪɢɞɟɪɠɢɜɚɬɶɫɹ ɦɨɞɟɥɢ 1990ɯ ɝɨɞɨɜ. ɉɪɢ ɷɬɨɦ ɫ ɜɧɟɲɧɟɩɨɥɢɬɢɱɟɫɤɨɣ ɬɨɱɤɢ ɡɪɟɧɢɹ, ɩɨɡɢɰɢɢ Ɋɨɫɫɢɢ ɭɫɢɥɢɜɚɥɢɫɶ, ɜ ɬɨ ɜɪɟɦɹ ɤɚɤ ɦɟɠɞɭɧɚɪɨɞɧɵɟ ɩɨɡɢɰɢɢ ȿɋ ɨɫɥɚɛɥɢ. ɗɬɢ ɮɚɤɬɨɪɵ ɩɪɟɞɨɩɪɟɞɟɥɢɥɢ ɧɚɪɚɫɬɚɧɢɟ ɨɬɧɨɫɢɬɟɥɶɧɵɯ ɬɪɟɧɢɣ ɦɟɠɞɭ ɩɚɪɬɧɟɪɚɦɢ ɫ ɨɞɧɨɣ ɫɬɨɪɨɧɵ, ɢ ɱɚɫɬɢɱɧɭɸ ɦɚɪɝɢɧɚɥɢɡɚɰɢɸ ɤɚɬɟɝɨɪɢɢ «ɨɛɳɢɟ ɰɟɧɧɨɫɬɢ» ɜ ɞɜɭɫɬɨɪɨɧɧɟɦ ɞɢɚɥɨɝɟ – ɫ ɞɪɭɝɨɣ ɫɬɨɪɨɧɵ. Ⱦɢɫɤɭɫɫɢɹ ɨ ɩɪɢɜɟɪɠɟɧɧɨɫɬɢ Ɋɨɫɫɢɢ ɢ ȿɋ ɨɛɳɟɣ ɫɢɫɬɟɦɟ ɰɟɧɧɨɫɬɟɣ ɜ ɛɨɥɶɲɟɣ ɢɥɢ ɦɟɧɶɲɟɣ ɫɬɟɩɟɧɢ ɨɫɬɚɜɚɥɚɫɶ ɧɟɨɬɴɟɦɥɟɦɵɦ ɷɥɟɦɟɧɬɨɦ ɩɨɥɢɬɢɱɟɫɤɨɝɨ ɞɢɚɥɨɝɚ ɧɚ ɩɪɨɬɹɠɟɧɢɢ ɜɫɟɝɨ ɩɟɪɢɨɞɚ ɩɪɟɡɢɞɟɧɬɫɬɜɚ ȼ.ȼ. ɉɭɬɢɧɚ. ɋ ɬɨɱɤɢ ɡɪɟɧɢɹ ɫɨɞɟɪɠɚɧɢɹ, ɞɥɹ ȿɜɪɨɫɨɸɡɚ ɜɨɩɪɨɫ ɨ ɧɚɥɢɱɢɢ «ɨɛɳɢɯ ɰɟɧɧɨɫɬɟɣ» ɫ Ɋɨɫɫɢɟɣ ɜɫɟɝɞɚ ɢɦɟɥ ɱɟɬɤɭɸ ɜɧɭɬɪɢɩɨɥɢɬɢɱɟɫɤɭɸ ɧɚɩɪɚɜɥɟɧɧɨɫɬɶ. Ⱦɢɫɤɭɫɫɢɹ, ɤɚɤ ɩɪɚɜɢɥɨ, ɩɪɟɞɫɬɚɜɥɹɥɚ ɫɨɛɨɣ ɟɜɪɨɩɟɣɫɤɢɣ ɚɧɚɥɢɡ ɬɟɯ ɩɪɢɧɰɢɩɨɜ, ɜ ɫɨɨɬɜɟɬɫɬɜɢɢ ɫ ɤɨɬɨɪɵɦɢ ɜ Ɋɨɫɫɢɢ ɨɫɭɳɟɫɬɜɥɹɥɨɫɶ ɪɟɮɨɪɦɢɪɨɜɚɧɢɟ ɡɚɤɨɧɨɞɚɬɟɥɶɧɨɣ, ɫɭɞɟɛɧɨ–ɩɪɚɜɨɜɨɣ, ɢɫɩɨɥɧɢɬɟɥɶɧɨɣ ɫɢɫɬɟɦ ɜɥɚɫɬɢ. ɇɚ ɪɚɡɧɵɯ ɷɬɚɩɚɯ ɜɡɚɢɦɨɨɬɧɨɲɟɧɢɣ ɚɤɰɟɧɬɵ ɦɨɝɥɢ ɫɦɟɳɚɬɶɫɹ ɨɬ ɬɟɦɵ ɫɨɛɥɸɞɟɧɢɹ ɩɪɚɜ ɱɟɥɨɜɟɤɚ, ɫɜɨɛɨɞɵ ɩɟɱɚɬɢ ɢ ɩɥɸɪɚɥɢɡɦɚ ɜ ɋɆɂ ɞɨ ɩɪɚɜɨɜɨɝɨ ɧɢɝɢɥɢɡɦɚ ɜ Ɋɨɫɫɢɢ, ɨɬɫɭɬɫɬɜɢɹ ɧɟɡɚɜɢɫɢɦɨɣ ɫɭɞɟɛɧɨɣ ɜɥɚɫɬɢ ɢ ɭɜɚɠɟɧɢɹ ɩɪɚɜɚ ɧɚ ɱɚɫɬɧɭɸ ɫɨɛɫɬɜɟɧɧɨɫɬɶ, ɢɡɛɢɪɚɬɟɥɶɧɨɝɨ ɩɪɚɜɨɫɭɞɢɹ. ȼ ɛɨɥɶɲɢɧɫɬɜɟ ɫɥɭɱɚɟɜ ɩɪɟɞɫɬɚɜɢɬɟɥɢ ȿɋ ɩɨɫɥɟɞɨɜɚɬɟɥɶɧɨ ɚɤɰɟɧɬɢɪɨɜɚɥɢ ɜɧɢɦɚɧɢɟ ɢ ɤɪɢɬɢɤɨɜɚɥɢ ɪɭɤɨɜɨɞɫɬɜɨ ɊɎ ɡɚ ɧɚɪɭɲɟɧɢɟ ɩɪɚɜ ɱɟɥɨɜɟɤɚ ɜ ɑɟɱɧɟ. Ⱦɥɹ ȿɋ ɬɚɤ ɧɚɡɵɜɚɟɦɵɣ «ɪɚɡɪɵɜ ɰɟɧɧɨɫɬɟɣ» ɩɪɢɫɭɬɫɬɜɨɜɚɥ ɧɚ ɨɩɟɪɚɰɢɨɧɚɥɶɧɨɦ ɭɪɨɜɧɟ, ɢ ɢɦɟɧɧɨ ɨ ɧɟɦ ɝɨɜɨɪɢɥɢ ɨɮɢɰɢɚɥɶɧɵɟ ɩɪɟɞɫɬɚɜɢɬɟɥɢ ȿɋ ɜ ɪɚɦɤɚɯ ɫɚɦɦɢɬɨɜ ɢ ɞɜɭɫɬɨɪɨɧɧɢɯ ɜɫɬɪɟɱ. Ⱦɟɣɫɬɜɢɹ Ɋɨɫɫɢɢ ɜ ɑɟɱɧɟ ɨɫɬɚɜɚɥɢɫɶ ɤɥɚɫɫɢɱɟɫɤɢɦ ɩɪɟɞɦɟɬɨɦ ɞɢɫɤɭɫɫɢɢ ɨ ɰɟɧɧɨɫɬɹɯ ɧɚ ɩɪɨɬɹɠɟɧɢɢ ɤɚɤ ɦɢɧɢɦɭɦ ɩɟɪɜɨɝɨ ɩɪɟɡɢɞɟɧɬɫɤɨɝɨ ɫɪɨɤɚ ȼ.ȼ. ɉɭɬɢɧɚ, ɜ ɫɜɹɡɢ ɫ ɧɚɱɚɜɲɟɣɫɹ ɜ ɫɟɧɬɹɛɪɟ 1999 ɝɨɞɚ ɜɬɨɪɨɣ ɱɟɱɟɧɫɤɨɣ ɤɚɦɩɚɧɢɟɣ. ȼ 2002 ɝɨɞɭ ɜ ɫɜɨɟɦ ɉɨɫɥɚɧɢɢ Ɏɟɞɟɪɚɥɶɧɨɦɭ ɋɨɛɪɚɧɢɸ ȼ.ȼ. ɉɭɬɢɧ ɡɚɹɜɢɥ ɨ ɡɚɜɟɪɲɟɧɢɢ ɜɨɟɧɧɨɣ ɫɬɚɞɢɢ ɤɨɧɮɥɢɤɬɚ ɜ ɑɟɱɧɟ. ɉɟɪɢɨɞɢɱɟɫɤɢɟ ɚɬɚɤɢ

16

Ʉɨɧɰɟɩɬɭɚɥɶɧɵɟ ɩɨɞɯɨɞɵ ɤ ɞɢɚɥɨɝɭ ɨ ɪɚɡɥɢɱɧɨɦ ɢɞɟɨɥɨɝɢɱɟɫɤɨɦ...

ɫɨ ɫɬɨɪɨɧɵ ɬɟɪɪɨɪɢɫɬɨɜ2 ɢ ɨɬɜɟɬɧɵɟ ɫɩɟɰɨɩɟɪɚɰɢɢ ɫɨ ɫɬɨɪɨɧɵ ɪɨɫɫɢɣɫɤɢɯ ɜɥɚɫɬɟɣ ɞɟɥɚɥɢ ɬɟɦɭ ɑɟɱɧɢ, ɩɨɥɢɬɢɱɟɫɤɨɝɨ ɭɪɟɝɭɥɢɪɨɜɚɧɢɹ ɱɟɱɟɧɫɤɨɣ ɩɪɨɛɥɟɦɵ ɢ ɫɨɛɥɸɞɟɧɢɹ ɩɪɚɜ ɱɟɥɨɜɟɤɚ ɜ ɷɬɨɦ ɪɟɝɢɨɧɟ ɩɨɫɬɨɹɧɧɵɦ ɮɚɤɬɨɪɨɦ ɨɮɢɰɢɚɥɶɧɵɯ ɢ ɧɟɨɮɢɰɢɚɥɶɧɵɯ ɜɫɬɪɟɱ ɩɪɟɞɫɬɚɜɢɬɟɥɟɣ Ɋɨɫɫɢɢ ɢ ȿɋ. 23 ɦɚɪɬɚ 2000 ɝ., ɧɚɤɚɧɭɧɟ ɫɚɦɦɢɬɚ Ɋɨɫɫɢɢ ɢ ȿɋ ɜ Ɇɨɫɤɜɟ, ȼ.Ⱥ. Ʉɚɥɚɦɚɧɨɜ, ɫɩɟɰɢɚɥɶɧɵɣ ɩɪɟɞɫɬɚɜɢɬɟɥɶ ɉɪɟɡɢɞɟɧɬɚ ɊɎ ɜ ɑɟɱɧɟ, ɛɵɥ ɩɪɢɝɥɚɲɟɧ ɜɵɫɬɭɩɢɬɶ ɩɟɪɟɞ ȿɜɪɨɩɟɣɫɤɢɦ ɩɚɪɥɚɦɟɧɬɨɦ. ȼ ɩɨɞɯɨɞɚɯ Ɋɨɫɫɢɢ ɢ ȿɜɪɨɫɨɸɡɚ ɜ ɤɨɧɬɟɤɫɬɟ ɱɟɱɟɧɫɤɨɝɨ ɜɨɩɪɨɫɚ ɛɵɥ ɹɜɧɵɣ «ɪɚɡɪɵɜ» ɜ ɨɩɪɟɞɟɥɟɧɢɢ ɦɟɫɬɚ ɢ ɪɨɥɢ ɤɚɬɟɝɨɪɢɢ «ɨɛɳɢɟ ɰɟɧɧɨɫɬɢ». Ɋɨɫɫɢɹ ɩɵɬɚɥɚɫɶ ɩɨɞɪɨɛɧɨ ɪɚɫɫɤɚɡɚɬɶ ɨ ɫɜɨɟɦ ɜɢɞɟɧɢɢ ɱɟɱɟɧɫɤɨɣ ɩɪɨɛɥɟɦɵ ɟɜɪɨɩɟɣɫɤɨɣ ɨɛɳɟɫɬɜɟɧɧɨɫɬɢ, ɜ ɬɨɦ ɱɢɫɥɟ ɢ ɫ ɬɨɱɤɢ ɡɪɟɧɢɹ ɭɜɚɠɟɧɢɹ ɩɪɚɜ ɱɟɥɨɜɟɤɚ, ɞɨɩɭɫɬɢɦɵɯ ɢ ɧɟɞɨɩɭɫɬɢɦɵɯ ɦɟɬɨɞɨɜ ɛɨɪɶɛɵ ɫ ɬɟɪɪɨɪɢɫɬɢɱɟɫɤɨɣ ɭɝɪɨɡɨɣ. Ɉɞɧɚɤɨ, ɞɚɧɧɵɣ ɠɟɫɬ ɫɨ ɫɬɨɪɨɧɵ ɊɎ, ɫɤɨɪɟɟ, ɦɨɠɧɨ ɪɚɫɫɦɚɬɪɢɜɚɬɶ ɤɚɤ ɩɪɟɞɫɬɚɜɥɟɧɢɟ ɪɨɫɫɢɣɫɤɨɣ ɫɬɪɚɬɟɝɢɢ ɜ ɑɟɱɧɟ, ɱɟɦ ɭɫɬɭɩɤɭ ɩɨɞ ɞɚɜɥɟɧɢɟɦ ɟɜɪɨɩɟɣɫɤɨɣ ɫɬɨɪɨɧɵ. ȼ ɢɬɨɝɟ ɞɢɫɤɭɫɫɢɹ ɨɛ «ɨɛɳɢɯ ɰɟɧɧɨɫɬɹɯ», ɧɟɫɦɨɬɪɹ ɧɚ ɬɨ, ɱɬɨ ɟɟ ɫɨɞɟɪɠɚɬɟɥɶɧɭɸ ɫɬɨɪɨɧɭ ɞɢɤɬɨɜɚɥɢ ɟɜɪɨɩɟɣɰɵ, ɨɫɬɚɜɚɥɚɫɶ ɧɟ ɛɨɥɟɟ ɱɟɦ ɫɢɦɜɨɥɢɱɟɫɤɨɣ ɦɟɪɨɣ. ɇɟ ɢɦɟɹ ɪɟɚɥɶɧɵɯ ɦɟɯɚɧɢɡɦɨɜ ɞɚɜɥɟɧɢɹ, ȿɜɪɨɫɨɸɡ ɛɵɥ ɜɵɧɭɠɞɟɧ ɢɝɪɚɬɶ ɪɨɥɶ ɧɚɛɥɸɞɚɬɟɥɹ, ɤɨɬɨɪɵɣ ɦɨɝ ɜɦɟɲɢɜɚɬɶɫɹ ɢ ɱɚɫɬɢɱɧɨ ɜɥɢɹɬɶ ɧɚ ɫɢɬɭɚɰɢɸ, ɧɨ ɬɨɥɶɤɨ ɩɨɫɥɟ ɩɨɥɭɱɟɧɢɹ ɮɨɪɦɚɥɶɧɨɣ ɢɥɢ ɧɟɮɨɪɦɚɥɶɧɨɣ ɩɨɞɞɟɪɠɤɢ3 ɫɨ ɫɬɨɪɨɧɵ ɪɨɫɫɢɣɫɤɨɝɨ ɪɭɤɨɜɨɞɫɬɜɚ. ȼ ɢɬɨɝɟ ɞɟɣɫɬɜɢɟ ɫɚɧɤɰɢɣ, ɜɜɟɞɟɧɧɵɯ ȿɜɪɨɫɨɸɡɨɦ ɜ ɨɬɧɨɲɟɧɢɢ ɊɎ ɜ ɞɟɤɚɛɪɟ 1999 ɝ., ɛɵɥɨ ɩɪɢɨɫɬɚɧɨɜɥɟɧɨ. ɂɡɭɱɟɧɢɟ ɫɢɬɭɚɰɢɢ ɜ ɑɟɱɧɟ ɫɨ ɫɬɨɪɨɧɵ ɋɨɜɟɬɚ ȿɋ ɢ Ʉɨɦɢɫɫɢɢ ȿɋ ɩɪɢɜɟɥɨ ɤ ɨɬɦɟɧɟ ɡɚɩɪɟɬɚ ɧɚ ɢɫɩɨɥɶɡɨɜɚɧɢɟ ɧɟɢɡɪɚɫɯɨɞɨɜɚɧɧɵɯ ɫɪɟɞɫɬɜ ɢɡ ɩɪɨɝɪɚɦɦɵ ɌȺɋɂɋ ɞɥɹ Ɋɨɫɫɢɢ ɡɚ 1999 ɝ4. 10 ɢɸɥɹ 2000 ɝ. ɋɨɜɟɬ ȿɋ ɩɨ ɨɛɳɢɦ ɜɨɩɪɨɫɚɦ ɩɪɢɧɹɥ ɪɟɲɟɧɢɟ ɜɨɡɨɛɧɨɜɢɬɶ ɞɟɣɫɬɜɢɟ ɩɪɨɝɪɚɦɦɵ ɌȺɋɂɋ ɧɚ 2000 ɝ. Ȼɵɥɚ ɧɚɱɚɬɚ ɩɨɞɝɨɬɨɜɤɚ ɂɧɞɢɤɚɬɢɜɧɨɣ 2

3

4

ɋɟɪɢɹ ɬɟɪɚɤɬɨɜ 2003 ɝɨɞɚ: ɬɟɪɚɤɬ ɜ Ɇɨɫɤɜɟ ɧɚ ɪɨɤ–ɮɟɫɬɢɜɚɥɟ «Ʉɪɵɥɶɹ», ɩɨɞɪɵɜ ɜɨɟɧɧɨɝɨ ɝɨɫɩɢɬɚɥɹ ɜ Ɇɨɡɞɨɤɟ, ɬɟɪɚɤɬ ɜ ɷɥɟɤɬɪɢɱɤɟ Ʉɢɫɥɨɜɨɞɫɤ – Ɇɢɧɜɨɞɵ ɧɚ ɩɟɪɟɝɨɧɟ ɉɨɞɤɭɦɨɤ–Ȼɟɥɵɣ ɭɝɨɥɶ, ɬɟɪɚɤɬ ɫ ɢɫɩɨɥɶɡɨɜɚɧɢɟɦ ɫɦɟɪɬɧɢɤɨɜ ɜ ɷɥɟɤɬɪɢɱɤɟ ɜ ȿɫɫɟɧɬɭɤɚɯ. ɋɟɪɢɹ ɬɟɪɚɤɬɨɜ 2004 ɝɨɞɚ: ɬɟɪɚɤɬ ɜ ɦɨɫɤɨɜɫɤɨɦ ɦɟɬɪɨ, ɧɚ ɩɟɪɟɝɨɧɟ ɦɟɠɞɭ ɫɬɚɧɰɢɹɦɢ «Ⱥɜɬɨɡɚɜɨɞɫɤɚɹ» ɢ «ɉɚɜɟɥɟɰɤɚɹ», ɜ Ƚɪɨɡɧɨɦ ɧɚ ɫɬɚɞɢɨɧɟ «Ⱦɢɧɚɦɨ», ɝɞɟ ɩɪɨɯɨɞɢɥ ɩɚɪɚɞ ɜ ɱɟɫɬɶ Ⱦɧɹ ɉɨɛɟɞɵ, ɬɟɪɚɤɬ ɭ ɫɬɚɧɰɢɢ ɦɟɬɪɨ «Ɋɢɠɫɤɚɹ» ɜ Ɇɨɫɤɜɟ, ɬɟɪɪɨɪɢɫɬɢɱɟɫɤɢɣ ɚɤɬ ɜ Ȼɟɫɥɚɧɟ. ɋɨɜɦɟɫɬɧɨɟ ɡɚɹɜɥɟɧɢɟ ɉɪɟɡɢɞɟɧɬɚ Ɋɨɫɫɢɣɫɤɨɣ Ɏɟɞɟɪɚɰɢɢ ȼ.ȼ.ɉɭɬɢɧɚ, ɉɪɟɞɫɟɞɚɬɟɥɹ ȿɜɪɨɩɟɣɫɤɨɝɨ ɋɨɜɟɬɚ ɀ.ɒɢɪɚɤɚ, ɩɪɢ ɫɨɞɟɣɫɬɜɢɢ Ƚɟɧɟɪɚɥɶɧɨɝɨ ɫɟɤɪɟɬɚɪɹ ɋɨɜɟɬɚ ȿɋ/ȼɵɫɨɤɨɝɨ ɩɪɟɞɫɬɚɜɢɬɟɥɹ ɩɨ ɨɛɲɟɣ ɜɧɟɲɧɟɣ ɩɨɥɢɬɢɤɟ ɢ ɩɨɥɢɬɢɤɟ ɛɟɡɨɩɚɫɧɨɫɬɢ ȿɋ ɏ.ɋɨɥɚɧɚ, ɢ ɉɪɟɞɫɟɞɚɬɟɥɹ Ʉɨɦɢɫɫɢɢ ȿɜɪɨɩɟɣɫɤɢɯ ɫɨɨɛɳɟɫɬɜ Ɋ.ɉɪɨɞɢ, 30 ɨɤɬɹɛɪɹ 2000 ɝ., ɉɚɪɢɠ, Ɏɪɚɧɰɢɹ. ɋɚɣɬ ɉɪɟɡɢɞɟɧɬɚ Ɋɨɫɫɢɢ (ɨɮɢɰɢɚɥɶɧɵɣ ɷɥɟɤɬɪɨɧɧɵɣ ɪɟɫɭɪɫ) URL: http://www.kremlin.ru/events/articles/2000/10/132513/140829.shtml Ȼɨɪɤɨ ɘ.Ⱥ. Ɉɬɧɨɲɟɧɢɹ Ɋɨɫɫɢɢ ɫ ȿɜɪɨɩɟɣɫɤɢɦ ɫɨɸɡɨɦ: ɬɟɤɭɳɢɟ ɩɪɨɛɥɟɦɵ ɢ ɞɚɥɶɧɢɟ ɝɨɪɢɡɨɧɬɵ/ɘ.Ⱥ. Ȼɨɪɤɨ // ȿɜɪɨɩɟɣɫɤɢɣ ɫɨɸɡ ɧɚ ɩɨɪɨɝɟ XXI ɜɟɤɚ: ɜɵɛɨɪ ɫɬɪɚɬɟɝɢɢ ɪɚɡɜɢɬɢɹ, ɩɨɞ ɪɟɞ. ɘ.Ⱥ.Ȼɨɪɤɨ ɢ Ɉ.ȼ.Ȼɭɬɨɪɢɧɨɣ. – Ɇ.: ɗɞɢɬɨɪɢɚɥ ɍɊɋɋ, 2001. – 471 ɫ. – ɋ.393

17

Ɉɥɟɝ ɇ. Ȼɚɪɚɛɚɧɨɜ

ɩɪɨɝɪɚɦɦɵ ɧɚ 2002 – 2003 ɝɝ5. ȼɬɨɪɚɹ ɩɨɥɨɜɢɧɚ 2000 ɝ. ɩɨɞɬɜɟɪɞɢɥɚ ɬɟɧɞɟɧɰɢɢ, ɪɚɧɟɟ ɩɪɨɹɜɢɜɲɢɟɫɹ ɜ ɞɢɫɤɭɫɫɢɢ ɨɛ «ɨɛɳɢɯ ɰɟɧɧɨɫɬɹɯ». ȿɜɪɨɫɨɸɡ ɲɟɥ ɧɚ ɨɩɪɟɞɟɥɟɧɧɵɟ ɭɫɬɭɩɤɢ ɪɨɫɫɢɣɫɤɨɣ ɫɬɨɪɨɧɟ, ɩɪɢɡɧɚɜɚɹ ɪɹɞ ɩɪɢɧɰɢɩɢɚɥɶɧɵɯ ɞɥɹ Ɋɨɫɫɢɢ ɦɨɦɟɧɬɨɜ ɜ ɱɟɱɟɧɫɤɨɦ ɜɨɩɪɨɫɟ. ɋɨɜɦɟɫɬɧɨɟ ɡɚɹɜɥɟɧɢɟ ɫɬɨɪɨɧ ɩɨ ɢɬɨɝɚɦ ɫɚɦɦɢɬɚ ɜ ɨɤɬɹɛɪɟ 2000 ɝ. ɫɨɞɟɪɠɚɥɨ ɩɪɢɟɦɥɟɦɭɸ ɞɥɹ Ɋɨɫɫɢɢ ɮɨɪɦɭɥɭ: «ɧɚɯɨɠɞɟɧɢɟ ɩɨɥɢɬɢɱɟɫɤɨɝɨ ɪɟɲɟɧɢɹ ɩɪɢ ɭɜɚɠɟɧɢɢ ɫɭɜɟɪɟɧɢɬɟɬɚ ɢ ɬɟɪɪɢɬɨɪɢɚɥɶɧɨɣ ɰɟɥɨɫɬɧɨɫɬɢ ɊɎ»6. ȼ ɞɢɫɤɭɫɫɢɢ ɨɛ «ɨɛɳɢɯ ɰɟɧɧɨɫɬɹɯ» ɜ ɪɚɦɤɚɯ ɩɨɥɢɬɢɱɟɫɤɨɝɨ ɞɢɚɥɨɝɚ ɫ Ɋɨɫɫɢɟɣ ȿɜɪɨɩɟɣɫɤɢɣ ɋɨɸɡ ɮɚɤɬɢɱɟɫɤɢ ɨɤɚɡɚɥɫɹ ɜ «ɥɨɜɭɲɤɟ». Ɉɧ ɧɟ ɨɛɥɚɞɚɥ ɦɟɯɚɧɢɡɦɚɦɢ ɜɥɢɹɧɢɹ ɧɚ ɩɨɥɢɬɢɤɭ ɪɨɫɫɢɣɫɤɢɯ ɜɥɚɫɬɟɣ ɜ ɑɟɱɧɟ. ȼ ɬɨ ɠɟ ɜɪɟɦɹ ȿɜɪɨɫɨɸɡ ɧɟ ɦɨɝ ɨɬɤɚɡɚɬɶɫɹ ɨɬ ɨɛɫɭɠɞɟɧɢɹ ɫɬɟɩɟɧɢ ɩɪɢɜɟɪɠɟɧɧɨɫɬɢ Ɋɨɫɫɢɢ ɞɟɦɨɤɪɚɬɢɱɟɫɤɢɦ ɩɪɢɧɰɢɩɚɦ ɢ ɭɜɚɠɟɧɢɸ ɩɪɚɜ ɱɟɥɨɜɟɤɚ ɤɚɤ ɨɫɧɨɜɵ ɫɬɪɚɬɟɝɢɱɟɫɤɨɝɨ ɩɚɪɬɧɟɪɫɬɜɚ ɜ ɫɢɥɭ ɫɜɨɟɣ ɜɧɟɲɧɟɩɨɥɢɬɢɱɟɫɤɨɣ ɩɪɢɪɨɞɵ. ȼ ɪɟɡɭɥɶɬɚɬɟ ɛɵɥ ɧɚɣɞɟɧ ɞɢɩɥɨɦɚɬɢɱɟɫɤɢɣ ɜɵɯɨɞ ɢɡ ɫɢɬɭɚɰɢɢ ɢ ɜɵɛɨɪ ɫɞɟɥɚɧ ɜ ɩɨɥɶɡɭ ɨɛɦɟɧɚ ɦɧɟɧɢɹɦɢ ɧɚ ɨɮɢɰɢɚɥɶɧɨɦ ɭɪɨɜɧɟ. ȼ ɧɟɦ ɨɬɪɚɠɚɥɫɹ ɟɜɪɨɩɟɣɫɤɢɣ ɩɨɞɯɨɞ ɤ ɩɪɨɛɥɟɦɟ, ɢ ɜ ɬɨɠɟ ɜɪɟɦɹ ɧɟ ɫɬɚɜɢɥɫɹ ɩɨɞ ɫɨɦɧɟɧɢɟ ɫɭɜɟɪɟɧɢɬɟɬ ɢ ɬɟɪɪɢɬɨɪɢɚɥɶɧɚɹ ɰɟɥɨɫɬɧɨɫɬɶ ɊɎ. Ɍɟɪɪɨɪɢɫɬɢɱɟɫɤɚɹ ɚɬɚɤɚ ɩɪɨɬɢɜ ɋɒȺ 11 ɫɟɧɬɹɛɪɹ 2001 ɝɨɞɚ ɩɨ– ɧɨɜɨɦɭ ɪɚɫɫɬɚɜɢɥɚ ɚɤɰɟɧɬɵ ɜ ɞɢɫɤɭɫɫɢɢ ɨɛ «ɨɛɳɢɯ ɰɟɧɧɨɫɬɹɯ» ɜ ɩɨɥɶɡɭ Ɋɨɫɫɢɢ. ɋɚɦɦɢɬ ɨɤɬɹɛɪɹ 2001 ɝɨɞɚ, ɩɪɨɲɟɞɲɢɣ ɩɪɚɤɬɢɱɟɫɤɢ ɫɪɚɡɭ ɩɨɫɥɟ «11 ɫɟɧɬɹɛɪɹ», ɛɵɥ ɫɢɦɜɨɥɨɦ ɪɢɬɨɪɢɱɟɫɤɨɝɨ ɟɞɢɧɫɬɜɚ ɩɪɢɧɰɢɩɨɜ ɢ ɦɟɬɨɞɨɜ ɛɨɪɶɛɵ ɫ ɦɟɠɞɭɧɚɪɨɞɧɵɦ ɬɟɪɪɨɪɢɡɦɨɦ. ɗɬɨ ɩɨɞɬɜɟɪɠɞɚɥɢ ɋɨɜɦɟɫɬɧɨɟ ɡɚɹɜɥɟɧɢɟ ɩɨ ɢɬɨɝɚɦ ɫɚɦɦɢɬɚ ɨɤɬɹɛɪɹ 2001 ɝɨɞɚ7 ɢ ɋɨɜɦɟɫɬɧɨɟ ɡɚɹɜɥɟɧɢɟ ɩɨ ɦɟɠɞɭɧɚɪɨɞɧɨɦɭ ɬɟɪɪɨɪɢɡɦɭ ɨɤɬɹɛɪɹ 2001 ɝɨɞɚ8. ɂɡɦɟɧɟɧɢɟ ɜɧɟɲɧɟɣ ɫɪɟɞɵ, ɪɨɥɢ ɢ ɦɟɫɬɚ Ɋɨɫɫɢɢ ɜ ɪɟɲɟɧɢɢ ɝɥɨɛɚɥɶɧɵɯ ɩɪɨɛɥɟɦ, ɜ ɱɚɫɬɧɨɫɬɢ ɛɨɪɶɛɵ ɫ ɦɟɠɞɭɧɚɪɨɞɧɵɦ ɬɟɪɪɨɪɢɡɦɨɦ, ɨɤɚɡɚɥɢ ɧɟɩɨɫɪɟɞɫɬɜɟɧɧɨɟ ɜɥɢɹɧɢɟ ɧɚ ɨɰɟɧɤɢ ɫɬɟɩɟɧɢ ɩɪɢɜɟɪɠɟɧɧɨɫɬɢ Ɋɨɫɫɢɢ «ɨɛɳɢɦ ɰɟɧɧɨɫɬɹɦ», ɨɫɨɛɟɧɧɨ ɜɨ ɜɧɭɬɪɟɧɧɟɣ ɩɨɥɢɬɢɤɟ. «ȿɜɪɨɩɟɣɫɤɢɣ ɫɨɸɡ ɜɵɪɚɡɢɥ ɩɨɞɞɟɪɠɤɭ ɭɫɢɥɢɹɦ ɪɨɫɫɢɣɫɤɨɝɨ ɪɭɤɨɜɨɞɫɬɜɚ, ɧɚɩɪɚɜɥɟɧɧɵɦ ɧɚ ɩɨɥɢɬɢɱɟɫɤɨɟ ɭɪɟɝɭɥɢɪɨɜɚɧɢɟ ɤɨɧɮɥɢɤɬɚ ɜ ɑɟɱɧɟ»9. ɉɪɨɢɫɯɨɞɢɥɨ ɩɪɢɞɚɧɢɟ ɥɟɝɢɬɢɦɧɨɝɨ ɫɬɚɬɭɫɚ ɩɨɥɢɬɢɤɢ Ɋɨɫɫɢɢ ɜ ɑɟɱɧɟ ɫɨ ɫɬɨɪɨɧɵ ɩɪɟɞɫɬɚɜɢɬɟɥɟɣ ȿɋ. ȼ ɨɬɜɟɬ 5 6

7 8 9

18

ȿɜɪɨɩɟɣɫɤɢɣ ɋɨɸɡ: Ɏɚɤɬɵ ɢ Ʉɨɦɦɟɧɬɚɪɢɢ // ɂɧɫɬɢɬɭɬ ȿɜɪɨɩɵ ɊȺɇ ɢ Ⱥɫɫɨɰɢɚɰɢɹ ȿɜɪɨɩɟɣɫɤɢɯ ɂɫɫɥɟɞɨɜɚɧɢɣ.– 2001. – ɂɸɧɶ – ɚɜɝɭɫɬ. – ȼɵɩɭɫɤ 21. URL: http://www.edc–aes.ru/site/ru/union/archive/vipusk_21.html ɋɨɜɦɟɫɬɧɨɟ ɡɚɹɜɥɟɧɢɟ ɉɪɟɡɢɞɟɧɬɚ Ɋɨɫɫɢɣɫɤɨɣ Ɏɟɞɟɪɚɰɢɢ ȼ.ȼ.ɉɭɬɢɧɚ, ɉɪɟɞɫɟɞɚɬɟɥɹ ȿɜɪɨɩɟɣɫɤɨɝɨ ɋɨɜɟɬɚ ɀ.ɒɢɪɚɤɚ, ɩɪɢ ɫɨɞɟɣɫɬɜɢɢ Ƚɟɧɟɪɚɥɶɧɨɝɨ ɫɟɤɪɟɬɚɪɹ ɋɨɜɟɬɚ ȿɋ/ȼɵɫɨɤɨɝɨ ɩɪɟɞɫɬɚɜɢɬɟɥɹ ɩɨ ɨɛɲɟɣ ɜɧɟɲɧɟɣ ɩɨɥɢɬɢɤɟ ɢ ɩɨɥɢɬɢɤɟ ɛɟɡɨɩɚɫɧɨɫɬɢ ȿɋ ɏ.ɋɨɥɚɧɚ, ɢ ɉɪɟɞɫɟɞɚɬɟɥɹ Ʉɨɦɢɫɫɢɢ ȿɜɪɨɩɟɣɫɤɢɯ ɫɨɨɛɳɟɫɬɜ Ɋ.ɉɪɨɞɢ, 30 ɨɤɬɹɛɪɹ 2000 ɝ., ɉɚɪɢɠ, Ɏɪɚɧɰɢɹ. ɋɚɣɬ ɉɪɟɡɢɞɟɧɬɚ Ɋɨɫɫɢɢ (ɷɥɟɤɬɪɨɧɧɵɣ ɪɟɫɭɪɫ) URL: http://www.kremlin.ru/events/articles/2000/10/132513/140829.shtml ɋɨɜɦɟɫɬɧɨɟ ɡɚɹɜɥɟɧɢɟ ɩɨ ɢɬɨɝɚɦ ɫɚɦɦɢɬɚ Ɋɨɫɫɢɹ – ȿɋ, ɨɤɬɹɛɪɶ 2001 ɝ., Ɇɨɫɤɜɚ, Ʉɪɟɦɥɶ. ɋɨɜɦɟɫɬɧɨɟ ɡɚɹɜɥɟɧɢɟ ɩɨ ɦɟɠɞɭɧɚɪɨɞɧɨɦɭ ɬɟɪɪɨɪɢɡɦɭ, ɨɤɬɹɛɪɶ 2001 ɝ., Ɇɨɫɤɜɚ, Ʉɪɟɦɥɶ. ɋɨɜɦɟɫɬɧɨɟ ɡɚɹɜɥɟɧɢɟ ɩɨ ɦɟɠɞɭɧɚɪɨɞɧɨɦɭ ɬɟɪɪɨɪɢɡɦɭ, ɨɤɬɹɛɪɶ 2001 ɝ., Ɇɨɫɤɜɚ, Ʉɪɟɦɥɶ.

Ʉɨɧɰɟɩɬɭɚɥɶɧɵɟ ɩɨɞɯɨɞɵ ɤ ɞɢɚɥɨɝɭ ɨ ɪɚɡɥɢɱɧɨɦ ɢɞɟɨɥɨɝɢɱɟɫɤɨɦ...

«Ɋɨɫɫɢɣɫɤɚɹ Ɏɟɞɟɪɚɰɢɹ ɜɵɪɚɡɢɥɚ ɩɪɢɡɧɚɬɟɥɶɧɨɫɬɶ ɡɚ ɝɭɦɚɧɢɬɚɪɧɭɸ ɩɨɦɨɳɶ ɪɟɝɢɨɧɭ ɫɨ ɫɬɨɪɨɧɵ ȿɜɪɨɩɟɣɫɤɨɝɨ ɫɨɸɡɚ»10. ȼ 2001 ɝɨɞɭ ɜ ɞɢɫɤɭɫɫɢɢ ɨɛ «ɨɛɳɢɯ ɰɟɧɧɨɫɬɹɯ» ɫ ɞɨɦɢɧɢɪɭɸɳɟɣ ɬɟɦɨɣ ɑɟɱɧɢ ɛɵɥ ɡɚɮɢɤɫɢɪɨɜɚɧ ɨɤɨɧɱɚɬɟɥɶɧɵɣ status–quo. Ɉɧ ɛɵɥ ɨɛɭɫɥɨɜɥɟɧ, ɜɨ–ɩɟɪɜɵɯ, ɪɚɡɜɢɬɢɟɦ ɫɚɦɨɣ ɦɟɠɞɭɧɚɪɨɞɧɨɣ ɫɪɟɞɵ, ɜɨ–ɜɬɨɪɵɯ, ɚɤɬɢɜɧɨɣ ɩɨɞɞɟɪɠɤɨɣ, ɨɤɚɡɵɜɚɟɦɨɣ ɚɧɬɢɬɟɪɪɨɪɢɫɬɢɱɟɫɤɨɣ ɤɨɚɥɢɰɢɢ ɫɨ ɫɬɨɪɨɧɵ Ɋɨɫɫɢɢ. ɉɪɟɞɫɬɚɜɢɬɟɥɢ ȿɜɪɨɫɨɸɡɚ ɞɨɥɠɧɵ ɛɵɥɢ ɩɪɢɧɹɬɶ ɞɜɚ ɚɫɩɟɤɬɚ ɪɨɫɫɢɣɫɤɨɣ ɬɪɚɤɬɨɜɤɢ ɜɨɩɪɨɫɚ ɛɨɪɶɛɵ ɫ ɪɟɝɢɨɧɚɥɶɧɵɦ ɢ ɦɟɠɞɭɧɚɪɨɞɧɵɦ ɬɟɪɪɨɪɢɡɦɨɦ. ȼɨ–ɩɟɪɜɵɯ, ɧɟɢɡɛɟɠɧɨɫɬɶ ɧɚɪɭɲɟɧɢɣ ɩɪɚɜ ɱɟɥɨɜɟɤɚ ɜ ɭɫɥɨɜɢɹɯ ɩɪɨɜɟɞɟɧɢɹ ɫɢɥɨɜɵɯ ɚɤɰɢɣ ɢ ɜɨɟɧɧɵɯ ɨɩɟɪɚɰɢɣ. ȼɨ–ɜɬɨɪɵɯ, ɧɟɩɪɢɟɦɥɟɦɨɫɬɶ ɩɨɞɦɟɧɵ ɩɨɧɹɬɢɣ: ɩɨɥɢɬɢɱɟɫɤɨɝɨ ɭɪɟɝɭɥɢɪɨɜɚɧɢɟ ɤɨɧɮɥɢɤɬɚ ɢ ɛɨɪɶɛɵ ɫ ɦɟɠɞɭɧɚɪɨɞɧɵɦ ɬɟɪɪɨɪɢɡɦɨɦ. ɋɢɫɬɟɦɵ ɰɟɧɧɨɫɬɟɣ Ɋɨɫɫɢɢ ɢ ȿɜɪɨɫɨɸɡɚ ɩɪɨɞɨɥɠɚɥɢ ɧɟ ɫɨɜɩɚɞɚɬɶ, ɩɪɢɱɟɦ ɤɚɤ ɧɚ ɤɨɧɰɟɩɬɭɚɥɶɧɨɦ ɭɪɨɜɧɟ, ɬɚɤ ɢ ɧɚ ɨɩɟɪɚɰɢɨɧɚɥɶɧɨɦ ɭɪɨɜɧɟ. ȿɫɥɢ ɧɚ ɛɨɥɟɟ ɪɚɧɧɢɯ ɷɬɚɩɚɯ ȿɜɪɨɫɨɸɡ ɩɵɬɚɥɫɹ ɨɫɭɳɟɫɬɜɢɬɶ ɬɪɚɧɫɮɨɪɦɚɰɢɸ ɪɨɫɫɢɣɫɤɨɣ ɫɢɫɬɟɦɵ ɰɟɧɧɨɫɬɟɣ, ɬɨ ɩɨɫɥɟ «11 ɫɟɧɬɹɛɪɹ» ɮɨɪɦɚɥɶɧɨ ɩɪɢɡɧɚɜɚɥ, ɯɨɬɹ ɢ ɜɪɟɦɟɧɧɨ, ɮɚɤɬ ɜɨɡɦɨɠɧɨɝɨ ɩɚɪɚɥɥɟɥɶɧɨɝɨ ɫɭɳɟɫɬɜɨɜɚɧɢɹ. Ƚɥɚɜɧɚɹ ɩɪɨɛɥɟɦɚ ɡɚɤɥɸɱɚɥɚɫɶ ɜ ɬɨɦ, ɱɬɨ ɭ ȿɜɪɨɫɨɸɡɚ ɢ Ɋɨɫɫɢɢ ɞɟɣɫɬɜɢɬɟɥɶɧɨ ɨɬɫɭɬɫɬɜɨɜɚɥɨ ɟɞɢɧɨɟ ɜɢɞɟɧɢɟ ɬɨɝɨ, ɤɚɤɢɟ ɦɟɬɨɞɵ ɚɧɬɢɬɟɪɪɨɪɢɫɬɢɱɟɫɤɨɣ ɛɨɪɶɛɵ ɹɜɥɹɸɬɫɹ ɞɨɩɭɫɬɢɦɵɦɢ ɢ ɤɬɨ ɩɨɩɚɞɚɟɬ ɩɨɞ ɩɨɧɹɬɢɟ «ɬɟɪɪɨɪɢɫɬ». ɗɬɨ, ɩɪɟɠɞɟ ɜɫɟɝɨ, ɤɚɫɚɥɨɫɶ ɞɟɥɚ Ⱥɯɦɚɞɚ Ɂɚɤɚɟɜɚ. ȿɜɪɨɩɟɣɫɤɢɟ ɨɮɢɰɢɚɥɶɧɵɟ ɥɢɰɚ ɨɬɤɚɡɵɜɚɥɢɫɶ ɩɪɢɡɧɚɜɚɬɶ ɜ ɧɟɦ ɬɟɪɪɨɪɢɫɬɚ, ɪɨɫɫɢɣɫɤɚɹ ɫɬɨɪɨɧɚ, ɜ ɫɜɨɸ ɨɱɟɪɟɞɶ, ɧɟ ɫɱɢɬɚɥɚ ɜɨɡɦɨɠɧɵɦ ɩɪɢɜɥɟɱɶ ɟɝɨ ɤ ɭɱɚɫɬɢɸ ɜ ɩɨɥɢɬɢɱɟɫɤɨɦ ɭɪɟɝɭɥɢɪɨɜɚɧɢɢ ɫɢɬɭɚɰɢɢ ɜ ɑɟɱɧɟ. ȿɜɪɨɩɟɣɫɤɢɣ ɋɨɸɡ, ɫ ɦɧɨɝɨɥɟɬɧɟɣ ɤɭɥɶɬɭɪɨɣ ɩɚɰɢɮɢɡɦɚ, ɨɬɤɚɡɚ ɨɬ ɩɪɢɦɟɧɟɧɢɹ ɫɢɥɵ, ɚ ɬɚɤɠɟ ɭɪɟɝɭɥɢɪɨɜɚɧɢɹ ɥɸɛɵɯ ɤɨɧɮɥɢɤɬɨɜ ɫɪɟɞɫɬɜɚɦɢ ɩɟɪɟɝɨɜɨɪɨɜ, ɩɨ ɤɪɚɣɧɟɣ ɦɟɪɟ, ɧɚ ɭɪɨɜɧɟ ɨɮɢɰɢɚɥɶɧɨɣ ɪɢɬɨɪɢɤɢ, ɫɬɚɜɢɥ ɰɟɧɧɨɫɬɶ ɫɨɛɥɸɞɟɧɢɹ ɩɪɚɜ ɱɟɥɨɜɟɤɚ ɜɵɲɟ ɰɟɧɧɨɫɬɢ ɨɛɟɫɩɟɱɟɧɢɹ ɛɟɡɨɩɚɫɧɨɫɬɢ ɥɸɛɵɦɢ ɞɨɫɬɭɩɧɵɦɢ ɫɪɟɞɫɬɜɚɦɢ ɜ ɰɟɥɨɦ. ɉɨɞɨɛɧɵɣ ɩɨɞɯɨɞ ɤɚɪɞɢɧɚɥɶɧɵɦ ɨɛɪɚɡɨɦ ɨɬɥɢɱɚɥɫɹ ɨɬ ɪɨɫɫɢɣɫɤɨɝɨ ɜɢɞɟɧɢɹ ɚɧɬɢɬɟɪɪɨɪɢɫɬɢɱɟɫɤɨɣ ɛɨɪɶɛɵ. ɗɬɨ ɩɪɨɬɢɜɨɪɟɱɢɟ ɪɚɧɨ ɢɥɢ ɩɨɡɞɧɨ ɞɨɥɠɧɨ ɛɵɥɨ ɩɪɨɹɜɢɬɶ ɫɟɛɹ ɜ ɞɢɫɤɭɫɫɢɢ ɨɛ «ɨɛɳɢɯ ɰɟɧɧɨɫɬɹɯ», ɧɟɫɦɨɬɪɹ ɧɚ ɩɨɥɨɠɢɬɟɥɶɧɵɣ ɞɥɹ Ɋɨɫɫɢɢ ɜɧɟɲɧɢɣ ɤɨɧɬɟɤɫɬ, ɧɚ ɮɨɧɟ ɤɨɬɨɪɨɝɨ ɪɚɡɜɢɜɚɥɫɹ ɩɨɥɢɬɢɱɟɫɤɢɣ ɞɢɚɥɨɝ ɫ ȿɋ. ȼ ɢɬɨɝɟ ɩɪɨɬɢɜɨɪɟɱɢɟ ɪɚɫɤɪɵɥɨɫɶ ɜ ɞɢɫɤɭɫɫɢɢ ɨɛ «ɨɛɳɢɯ ɰɟɧɧɨɫɬɹɯ» ɜɨ ɜɬɨɪɨɣ ɩɨɥɨɜɢɧɟ 2002 ɝɨɞɚ ɜ ɫɜɹɡɢ ɫ ɩɪɨɜɟɞɟɧɢɟɦ ɜ Ⱦɚɧɢɢ ȼɫɟɦɢɪɧɨɝɨ ɑɟɱɟɧɫɤɨɝɨ ɤɨɧɝɪɟɫɫɚ ɧɚɤɚɧɭɧɟ ɨɱɟɪɟɞɧɨɝɨ ɫɚɦɦɢɬɚ ȿɋ ɢ Ɋɨɫɫɢɹ. ȿɜɪɨɩɟɣɫɤɚɹ 10

ɋɨɜɦɟɫɬɧɨɟ ɡɚɹɜɥɟɧɢɟ ɩɨ ɢɬɨɝɚɦ ɫɚɦɦɢɬɚ Ɋɨɫɫɢɹ – ȿɋ, ɨɤɬɹɛɪɶ 2001 ɝ., Ɇɨɫɤɜɚ, Ʉɪɟɦɥɶ.

19

Ɉɥɟɝ ɇ. Ȼɚɪɚɛɚɧɨɜ

ɫɬɨɪɨɧɚ ɡɚɹɜɥɹɥɚ, ɱɬɨ «ɩɨ Ʉɨɧɫɬɢɬɭɰɢɢ ɜ Ⱦɚɧɢɢ ɟɫɬɶ ɫɜɨɛɨɞɚ ɫɥɨɜɚ, ɫɜɨɛɨɞɚ ɫɨɛɪɚɧɢɣ, ɢ ɭ ɩɪɚɜɢɬɟɥɶɫɬɜɚ Ⱦɚɧɢɢ ɧɟ ɛɵɥɨ ɤɚɤɢɯ–ɥɢɛɨ ɩɪɚɜɨɜɵɯ ɩɨɥɧɨɦɨɱɢɣ, ɱɬɨɛɵ ɨɬɦɟɧɢɬɶ ɷɬɨ ɦɟɪɨɩɪɢɹɬɢɟ, ɬɚɤ ɤɚɤ ɨɧɨ ɧɟ ɩɪɟɞɫɬɚɜɥɹɥɨ ɭɝɪɨɡɭ ɨɛɳɟɫɬɜɟɧɧɨɣ ɛɟɡɨɩɚɫɧɨɫɬɢ». Ɋɨɫɫɢɣɫɤɢɟ ɨɮɢɰɢɚɥɶɧɵɟ ɥɢɰɚ ɜ ɫɜɨɸ ɨɱɟɪɟɞɶ ɨɬɦɟɱɚɥɢ, ɱɬɨ «ɜɟɞɭɬ ɛɨɪɶɛɭ ɫ ɬɟɪɪɨɪɢɡɦɨɦ ɧɟ ɬɨɥɶɤɨ ɜ ɑɟɱɧɟ ɢ ɫɱɢɬɚɟɬ, ɱɬɨ ɧɟɨɛɯɨɞɢɦɨ ɩɪɨɛɥɟɦɵ ɬɟɪɪɨɪɢɡɦɚ ɢ ɨɬɞɟɥɶɧɨ ɩɪɨɛɥɟɦɵ ɩɨɥɢɬɢɱɟɫɤɨɝɨ ɭɪɟɝɭɥɢɪɨɜɚɧɢɹ ɫɩɨɪɧɵɯ ɜɨɩɪɨɫɨɜ, ɤɚɤɢɦɢ ɛɵ ɫɥɨɠɧɵɦɢ ɨɧɢ ɧɢ ɛɵɥɢ». Ɍɟɦ ɧɟ ɦɟɧɟɟ, ɟɜɪɨɩɟɣɫɤɨɣ ɫɬɨɪɨɧɟ ɯɨɬɟɥɨɫɶ ɛɵ ɜɥɢɹɬɶ ɧɚ ɩɪɨɰɟɫɫ ɦɢɪɧɨɝɨ ɭɪɟɝɭɥɢɪɨɜɚɧɢɹ ɜ ɑɟɱɧɟ, ɨ ɱɟɦ ɫɜɢɞɟɬɟɥɶɫɬɜɭɟɬ ɨɬɞɟɥɶɧɵɟ ɜɧɭɬɪɟɧɧɢɟ ɩɪɨɝɪɚɦɦɵ ȿɜɪɨɫɨɸɡɚ. ȼ ɪɚɦɤɚɯ ɩɨɥɭɝɨɞɢɱɧɨɣ ɞɚɬɫɤɨɣ ɩɪɨɝɪɚɦɦɵ ɪɟɚɥɢɡɚɰɢɢ Ʉɨɥɥɟɤɬɢɜɧɨɣ ɫɬɪɚɬɟɝɢɢ ȿɋ ɩɨ ɨɬɧɨɲɟɧɢɸ ɤ Ɋɨɫɫɢɢ ɩɪɢɫɭɬɫɬɜɨɜɚɥ ɪɚɡɞɟɥ ɨ ɫɨɞɟɣɫɬɜɢɢ ɭɤɪɟɩɥɟɧɢɸ ɞɟɦɨɤɪɚɬɢɢ, ɡɚɤɨɧɧɨɫɬɢ ɢ ɝɨɫɭɞɚɪɫɬɜɟɧɧɵɯ ɭɱɪɟɠɞɟɧɢɣ. ɗɬɨɬ ɪɚɡɞɟɥ ɫɨɞɟɪɠɚɥ ɪɹɞ ɦɟɪ ȿɜɪɨɫɨɸɡɚ, ɜ ɬɨɦ ɱɢɫɥɟ ɤɚɫɚɜɲɢɯɫɹ ɩɨɥɢɬɢɤɢ ɜ ɑɟɱɧɟ. Ɉɬɫɭɬɫɬɜɢɟ ɩɪɚɤɬɢɱɟɫɤɢɯ ɢɧɫɬɪɭɦɟɧɬɨɜ ɜɨɡɞɟɣɫɬɜɢɹ ɧɚ ɊɎ ɫ ɰɟɥɶɸ ɢɡɦɟɧɟɧɢɹ ɫɢɬɭɚɰɢɢ ɫ ɩɪɚɜɚɦɢ ɱɟɥɨɜɟɤɚ ɜ ɑɟɱɧɟ ɨɫɥɨɠɧɹɥɨ ɪɟɚɥɢɡɚɰɢɸ ɩɨɫɬɚɜɥɟɧɧɵɯ ɰɟɥɟɣ ɢ ɡɚɞɚɱ. ɍ ȿɋ ɧɟ ɯɜɚɬɚɥɨ ɩɨɥɢɬɢɱɟɫɤɨɣ ɜɨɥɢ ɢ ɞɨɫɬɚɬɨɱɧɨɝɨ ɫɬɢɦɭɥɚ ɞɚɠɟ ɞɥɹ ɩɪɢɦɟɧɟɧɢɹ ɬɟɯ ɧɟɡɧɚɱɢɬɟɥɶɧɵɯ ɫɪɟɞɫɬɜ, ɤɨɬɨɪɵɟ ɭɠɟ ɢɦɟɥɢɫɶ ɜ ɪɚɫɩɨɪɹɠɟɧɢɢ. «ɇɚɰɢɨɧɚɥɶɧɚɹ ɢɧɞɢɤɚɬɢɜɧɚɹ ɩɪɨɝɪɚɦɦɚ» ɌȺɋɂɋ ɩɨ Ɋɨɫɫɢɢ ɧɚ 2002 – 2003 ɝɝ. ɭɫɥɨɜɧɨ ɦɨɝɥɚ ɛɵ ɜɵɫɬɭɩɢɬɶ ɜ ɤɚɱɟɫɬɜɟ ɜɨɡɦɨɠɧɨɝɨ, ɯɨɬɹ ɛɵ ɫɢɦɜɨɥɢɱɟɫɤɨɝɨ ɢɧɫɬɪɭɦɟɧɬɚ ɮɢɧɚɧɫɨɜɨɝɨ ɜɥɢɹɧɢɹ. Ɋɚɡɞɟɥ «ɇɚɰɢɨɧɚɥɶɧɨ ɩɪɨɝɪɚɦɦɵ», ɨɡɚɝɥɚɜɥɟɧɧɵɣ «Ɉɛɭɫɥɨɜɥɟɧɧɨɫɬɶ», ɩɨɞɱɟɪɤɢɜɚɥ, ɱɬɨ «ɭɫɩɟɯ ɪɟɮɨɪɦ ɡɚɜɢɫɢɬ ɨɬ ɫɨɞɟɣɫɬɜɢɹ ɮɟɞɟɪɚɥɶɧɵɯ ɢ ɦɟɫɬɧɵɯ ɜɥɚɫɬɟɣ ɜ ɢɯ ɩɪɨɜɟɞɟɧɢɢ». ɗɬɚ ɮɨɪɦɭɥɢɪɨɜɤɚ ɨɫɬɚɜɥɹɥɚ ɦɚɥɨ ɜɨɡɦɨɠɧɨɫɬɟɣ ɞɥɹ ɨɤɚɡɚɧɢɹ ɩɨɥɢɬɢɱɟɫɤɨɝɨ ɞɚɜɥɟɧɢɹ. Ɍɟɦ ɧɟ ɦɟɧɟɟ, ɩɭɧɤɬ 8 ɩɪɨɝɪɚɦɦɵ ɭɩɨɦɢɧɚɥ, ɱɬɨ ɮɢɧɚɧɫɢɪɨɜɚɧɢɟ ɩɪɨɜɨɞɢɬɫɹ ɥɢɲɶ ɜ ɫɥɭɱɚɟ ɫɨɛɥɸɞɟɧɢɹ ɭɫɥɨɜɢɣ ɫɨɬɪɭɞɧɢɱɟɫɬɜɚ, ɡɚɮɢɤɫɢɪɨɜɚɧɧɵɯ ɜ ɋɉɋ, ɚ ɬɚɤɠɟ ɞɟɦɨɤɪɚɬɢɱɟɫɤɢɯ ɩɪɢɧɰɢɩɨɜ ɢ ɩɪɚɜ ɱɟɥɨɜɟɤɚ, ɬ.ɟ. ɜ ɫɥɭɱɚɟ ɩɪɢɜɟɪɠɟɧɧɨɫɬɢ «ɨɛɳɢɦ ɰɟɧɧɨɫɬɹɦ». ȼ ɬɟɱɟɧɢɟ 2002 – 2003 ɝɝ. ȿɜɪɨɫɨɸɡ ɧɢ ɪɚɡɭ ɧɟ ɡɚɞɟɣɫɬɜɨɜɚɥ ɦɟɯɚɧɢɡɦ ɨɬɤɚɡɚ ɜ ɮɢɧɚɧɫɢɪɨɜɚɧɢɢ ɩɨɞ ɩɪɟɞɥɨɝɨɦ ɜɵɩɚɞɟɧɢɹ Ɋɨɫɫɢɢ ɢɡ ɨɛɳɟɣ ɫɢɫɬɟɦɵ ɰɟɧɧɨɫɬɟɣ. ȼ ɢɬɨɝɟ ɜɫɟ ɜɨɡɪɚɠɟɧɢɹ ɩɨ ɩɨɜɨɞɭ ɫɨɨɬɜɟɬɫɬɜɢɹ Ɋɨɫɫɢɢ «ɨɛɳɢɦ ɰɟɧɧɨɫɬɹɦ» ȿɜɪɨɫɨɸɡɚ ɜɨ ɜɪɟɦɹ ɩɟɪɜɨɝɨ ɢ ɜɬɨɪɨɝɨ ɱɟɱɟɧɫɤɢɯ ɤɨɧɮɥɢɤɬɨɜ ɦɨɠɧɨ ɫɤɨɪɟɟ ɪɚɫɫɦɚɬɪɢɜɚɬɶ ɤɚɤ ɫɢɦɜɨɥɢɱɟɫɤɢɟ ɦɟɪɵ. ɋ ɨɞɧɨɣ ɫɬɨɪɨɧɵ, ɨɧɢ ɨɬɪɚɠɚɥɢ ɨɡɚɛɨɱɟɧɧɨɫɬɶ ɨɛɳɟɫɬɜɟɧɧɨɫɬɢ ɝɨɫɭɞɚɪɫɬɜ–ɱɥɟɧɨɜ ȿɋ, ɫ ɞɪɭɝɨɣ ɭɤɚɡɵɜɚɥɢ ɧɚ ɫɥɚɛɨɫɬɶ ȿɜɪɨɫɨɸɡɚ ɤɚɤ ɧɨɪɦɚɬɢɜɧɨɝɨ ɫɭɛɴɟɤɬɚ ɦɟɠɞɭɧɚɪɨɞɧɵɯ ɨɬɧɨɲɟɧɢɣ ɧɚ ɪɨɫɫɢɣɫɤɨɦ ɧɚɩɪɚɜɥɟɧɢɢ. ȼ ɨɞɧɨɦ ɢɡ ɫɜɨɢɯ ɢɧɬɟɪɜɶɸ, ɜɟɞɭɳɢɣ ɪɨɫɫɢɣɫɤɢɣ ɩɨɥɢɬɨɥɨɝ–ɦɟɠɞɭɧɚɪɨɞɧɢɤ, Ⱦ.Ɍɪɟɧɢɧ ɩɨɞɱɟɪɤɧɭɥ, ɱɬɨ ɞɟɣɫɬɜɢɹ ȿɜɪɨɫɨɸɡɚ ɧɟ

20

Ʉɨɧɰɟɩɬɭɚɥɶɧɵɟ ɩɨɞɯɨɞɵ ɤ ɞɢɚɥɨɝɭ ɨ ɪɚɡɥɢɱɧɨɦ ɢɞɟɨɥɨɝɢɱɟɫɤɨɦ...

ɨɤɚɡɚɥɢ ɧɢɤɚɤɨɝɨ ɜɥɢɹɧɢɹ ɧɚ ɩɨɥɢɬɢɤɭ ɪɨɫɫɢɣɫɤɢɯ ɜɥɚɫɬɟɣ ɜ ɑɟɱɧɟ11, ɷɬɚ ɬɨɱɤɚ ɡɪɟɧɢɹ ɡɜɭɱɚɥɚ ɜ ɤɨɦɦɟɧɬɚɪɢɹɯ ɡɚɩɚɞɧɵɯ ɷɤɫɩɟɪɬɨɜ12. Ɋɨɫɫɢɹ, ɧɚɩɪɨɬɢɜ, ɡɚɹɜɥɹɥɚ, ɱɬɨ ɧɟ ɬɨɥɶɤɨ ɫɩɨɫɨɛɧɚ ɨɬɫɬɚɢɜɚɬɶ ɥɢɧɢɸ ɧɟɜɦɟɲɚɬɟɥɶɫɬɜɚ, ɧɨ ɢ ɫɬɚɬɶ ɢɧɢɰɢɚɬɨɪɨɦ ɨɛɫɭɠɞɟɧɢɹ ɜɧɭɬɪɟɧɧɟɣ ɩɨɥɢɬɢɤɢ ɫɬɪɚɧ–ɭɱɚɫɬɧɢɰ ȿɋ ɧɚ ɫɬɟɩɟɧɶ ɫɨɨɬɜɟɬɫɬɜɢɹ «ɨɛɳɢɦ ɰɟɧɧɨɫɬɹɦ». ɗɬɚ ɧɨɜɚɹ ɱɟɪɬɚ ɩɨɥɢɬɢɱɟɫɤɨɝɨ ɞɢɚɥɨɝɚ ȿɋ ɢ Ɋɨɫɫɢɢ ɛɨɥɟɟ ɹɪɤɨ ɩɪɨɹɜɢɥɚɫɶ ɜ 2003 ɝɨɞɭ. Ⱦɨ 2003 ɝɨɞɚ Ɋɨɫɫɢɹ ɩɨɱɬɢ ɧɢɤɨɝɞɚ ɧɟ ɜɵɫɬɭɩɚɥɚ ɜ ɤɚɱɟɫɬɜɟ ɢɧɢɰɢɚɬɨɪɚ ɩɪɟɞɦɟɬɚ ɞɢɫɤɭɫɫɢɢ ɨɛ «ɨɛɳɢɯ ɰɟɧɧɨɫɬɹɯ». Ɉɧɚ ɥɢɲɶ ɨɬɜɟɱɚɥɚ ɧɚ ɩɪɟɬɟɧɡɢɢ ɟɜɪɨɩɟɣɫɤɢɯ ɩɚɪɬɧɟɪɨɜ. ɉɪɢ ɷɬɨɦ ɪɟɚɤɰɢɹ ɪɨɫɫɢɣɫɤɢɯ ɜɥɚɫɬɟɣ ɛɵɥɚ, ɤɚɤ ɩɪɚɜɢɥɨ, ɠɟɫɬɤɨɣ, ɜ ɪɚɦɤɚɯ ɱɟɬɤɨ ɨɛɨɡɧɚɱɟɧɧɨɣ ɥɢɧɢɢ ɧɚɱɚɥɚ 2000ɯ ɝɝ.: ɧɢɤɚɤɨɟ ɜɦɟɲɚɬɟɥɶɫɬɜɨ ɜɨ ɜɧɭɬɪɟɧɧɢɟ ɞɟɥɚ ɊɎ ɧɟɩɪɢɟɦɥɟɦɨ. ɂɧɮɨɪɦɢɪɨɜɚɧɢɟ ɨ ɫɢɬɭɚɰɢɢ ɜ ɑɟɱɧɟ, ɢɧɬɟɪɟɫ ɤ ɤɨɬɨɪɨɣ ɫɨ ɫɬɨɪɨɧɵ ɩɪɟɞɫɬɚɜɢɬɟɥɟɣ ȿɋ ɫɨɯɪɚɧɹɥɫɹ ɧɚ ɩɪɨɬɹɠɟɧɢɢ ɜɫɟɝɨ 2003 ɝɨɞɚ, ɧɟ ɩɪɟɞɨɫɬɚɜɥɹɥ ɩɪɚɜɚ ɜɥɢɹɬɶ ɧɚ ɯɚɪɚɤɬɟɪ ɩɨɥɢɬɢɱɟɫɤɨɝɨ ɭɪɟɝɭɥɢɪɨɜɚɧɢɹ. ȿɜɪɨɩɟɣɫɤɢɟ ɩɚɪɬɧɟɪɵ ɫɨ ɜɪɟɦɟɧɟɦ ɦɢɧɢɦɢɡɢɪɨɜɚɥɢ ɪɢɬɨɪɢɱɟɫɤɨɟ ɞɚɜɥɟɧɢɟ ɧɚ Ɋɨɫɫɢɸ, ɩɨɧɢɦɚɹ ɛɟɡɪɟɡɭɥɶɬɚɬɢɜɧɨɫɬɶ ɩɨɞɨɛɧɨɝɨ ɞɢɚɥɨɝɚ ɩɪɢ ɨɬɫɭɬɫɬɜɢɢ ɪɟɚɥɶɧɵɯ ɢɧɫɬɪɭɦɟɧɬɨɜ ɜɨɡɞɟɣɫɬɜɢɹ. ȼɨ ɜɬɨɪɨɣ ɩɨɥɨɜɢɧɟ 2003 ɝɨɞɚ ɪɨɫɫɢɣɫɤɚɹ ɫɬɨɪɨɧɚ ɜɩɟɪɜɵɟ ɡɚɹɜɢɥɚ ɨ ɬɨɦ, ɱɬɨ «ɩɪɨɛɥɟɦɚ ɫɨɛɥɸɞɟɧɢɹ ɩɪɚɜ ɱɟɥɨɜɟɤɚ – ɜɚɠɧɟɣɲɚɹ ɩɪɨɛɥɟɦɚ ɫɨɜɪɟɦɟɧɧɨɫɬɢ», ɪɟɚɝɢɪɨɜɚɬɶ ɢ ɪɟɲɚɬɶ ɤɨɬɨɪɭɸ ɧɟɨɛɯɨɞɢɦɨ ɧɟ ɜ ɨɬɞɟɥɶɧɨ ɜɡɹɬɨɦ ɪɟɝɢɨɧɟ, ɚ ɩɨɜɫɟɦɟɫɬɧɨ. ȼ ɞɚɧɧɨɦ ɫɥɭɱɚɟ ɛɵɥɚ ɨɱɟɜɢɞɧɚ ɩɨɩɵɬɤɚ ɩɟɪɟɧɟɫɟɧɢɹ ɞɢɫɤɭɫɫɢɢ ɨɛ «ɨɛɳɢɯ ɰɟɧɧɨɫɬɹɯ» ɢɡ ɩɥɨɫɤɨɫɬɢ ɨɰɟɧɤɢ ɜɧɭɬɪɟɧɧɟɣ ɩɨɥɢɬɢɤɢ ɊɎ ɜ ɩɥɨɫɤɨɫɬɶ ɭɤɚɡɚɧɢɹ ɧɚ ɬɨ, ɱɬɨ ɞɟɣɫɬɜɢɹ ɛɭɞɭɳɢɯ ɝɨɫɭɞɚɪɫɬɜ–ɱɥɟɧɨɜ ɧɟ ɫɨɨɬɜɟɬɫɬɜɭɸɬ ɞɟɦɨɤɪɚɬɢɱɟɫɤɢɦ ɤɪɢɬɟɪɢɹɦ ɱɥɟɧɫɬɜɚ ɜ ɫɚɦɨɦ ȿɋ. ɗɬɨ ɛɵɥɚ ɞɨɫɬɚɬɨɱɧɨ ɡɚɩɨɡɞɚɥɚɹ ɪɟɚɤɰɢɹ ɧɚ ɫɢɬɭɚɰɢɸ ɫ ɩɪɚɜɚɦɢ ɧɚɰɢɨɧɚɥɶɧɵɯ ɦɟɧɶɲɢɧɫɬɜ, ɚ ɢɦɟɧɧɨ ɪɭɫɫɤɨɝɨɜɨɪɹɳɟɝɨ ɧɚɫɟɥɟɧɢɹ ɜ ɫɬɪɚɧɚɯ ɉɪɢɛɚɥɬɢɤɢ, ɤɨɬɨɪɵɟ ɭɠɟ ɜ ɦɚɟ 2002 ɝɨɞɚ ɩɨɞɩɢɫɚɥɢ ɫ ȿɜɪɨɫɨɸɡɨɦ Ⱦɨɝɨɜɨɪ ɨ ɜɫɬɭɩɥɟɧɢɢ ɜ ȿɋ. ȼ ɰɟɥɨɦ ɪɨɫɫɢɣɫɤɢɟ ɩɨɩɵɬɤɢ ɨɛɪɚɬɢɬɶ ɜɧɢɦɚɧɢɟ ɧɚ ɫɢɬɭɚɰɢɸ ɜ ɝɨɫɭɞɚɪɫɬɜɚɯ ɉɪɢɛɚɥɬɢɤɢ ɨɤɚɡɚɥɢɫɶ ɧɟ ɬɨɥɶɤɨ ɡɚɩɨɡɞɚɥɵɦɢ, ɧɨ ɢ ɦɚɥɨɷɮɮɟɤɬɢɜɧɵɦɢ, ɨ ɱɟɦ ɧɟɨɞɧɨɤɪɚɬɧɨ ɜɩɨɫɥɟɞɫɬɜɢɢ ɝɨɜɨɪɢɥ ɦɢɧɢɫɬɪ ɢɧɨɫɬɪɚɧɧɵɯ ɞɟɥ Ɋɨɫɫɢɣɫɤɨɣ Ɏɟɞɟɪɚɰɢɢ ɋ.ȼ. Ʌɚɜɪɨɜ13. 11 12 13

Bastian K. Die Europäische Union und Russland. Multilaterale und bilaterale Dimensionen in der europäischen Aussenpolitik //VS–Verlag.Wiesbaden, Juni 2006. – s. 278. – S.95 ɋɦ.: Adomeit H. Putins Westpolitik. Ein Schritt vorwärts, zwei Schritte zurück // SWP–Studie. – April 2005 – S8. Ʌɚɜɪɨɜ ɋ.ȼ, Ⱦɟɦɨɤɪɚɬɢɹ, ɦɟɠɞɭɧɚɪɨɞɧɨɟ ɭɩɪɚɜɥɟɧɢɟ ɢ ɛɭɞɭɳɟɟ ɦɢɪɨɭɫɬɪɨɣɫɬɜɨ/ ɋ.ȼ. Ʌɚɜɪɨɜ // Ɋɨɫɫɢɹ ɜ ɝɥɨɛɚɥɶɧɨɣ ɩɨɥɢɬɢɤɟ. – 2004. – ɇɨɹɛɪɶ–ɞɟɤɚɛɪɶ. – ?6. Ɋɨɫɫɢɹ ɜ ɝɥɨɛɚɥɶɧɨɣ ɩɨɥɢɬɢɤɟ (ɨɮɢɰɢɚɥɶɧɵɣ ɷɥɟɤɬɪɨɧɧɵɣ ɪɟɫɭɪɫ) URL: http://www.globalaffairs.ru/number/n_4201

21

Ɉɥɟɝ ɇ. Ȼɚɪɚɛɚɧɨɜ

Ɍɟɦ ɧɟ ɦɟɧɟɟ, ɷɬɨ ɫɦɟɳɟɧɢɟ ɚɤɰɟɧɬɨɜ ɜ ɞɢɫɤɭɫɫɢɢ ɨɛ «ɨɛɳɢɯ ɰɟɧɧɨɫɬɹɯ» ɛɵɥɨ ɫɜɢɞɟɬɟɥɶɫɬɜɨɦ ɨɤɨɧɱɚɬɟɥɶɧɨɝɨ ɡɚɤɪɟɩɥɟɧɢɹ ɜɧɟɲɧɟɩɨɥɢɬɢɱɟɫɤɨɣ ɢ ɜɧɭɬɪɢɩɨɥɢɬɢɱɟɫɤɨɣ ɧɟɡɚɜɢɫɢɦɨɫɬɢ ɊɎ. Ɋɨɫɫɢɹ ɧɟ ɢɦɟɥɚ ɪɟɚɥɶɧɵɯ ɢɧɫɬɪɭɦɟɧɬɨɜ ɞɚɜɥɟɧɢɹ ɧɚ ɜɧɭɬɪɟɧɧɸɸ ɩɨɥɢɬɢɤɭ ȿɋ ɢɥɢ ɭɩɭɫɬɢɥɚ ɢɯ ɜ ɫɢɥɭ ɡɚɩɨɡɞɚɥɨɣ ɪɟɚɤɰɢɢ. ɇɨ, ɛɥɚɝɨɞɚɪɹ ɜɨɡɪɨɫɲɟɦɭ ɜɧɟɲɧɟɩɨɥɢɬɢɱɟɫɤɨɦɭ ɢ ɷɤɨɧɨɦɢɱɟɫɤɨɦɭ ɜɟɫɭ, ɨɧɚ ɧɚɱɚɥɚ ɩɪɨɜɨɞɢɬɶ ɛɨɥɟɟ ɧɟɡɚɜɢɫɢɦɭɸ ɥɢɧɢɸ ɜ ɨɰɟɧɤɟ ɞɟɣɫɬɜɢɣ ȿɜɪɨɫɨɸɡɚ, ɯɨɬɹ ɢ ɧɟ ɩɪɢɦɟɧɹɹ ɦɟɯɚɧɢɡɦ ɩɨɥɢɬɢɱɟɫɤɨɣ ɨɛɭɫɥɨɜɥɟɧɧɨɫɬɢ ɧɚ ɞɜɭɫɬɨɪɨɧɧɟɣ ɨɫɧɨɜɟ. Ɉɬɫɭɬɫɬɜɢɟ ɱɟɬɤɨɣ ɫɬɪɚɬɟɝɢɢ ɜ ɨɬɧɨɲɟɧɢɢ ɊɎ ɜ ɫɨɱɟɬɚɧɢɢ ɫ ɧɟɷɮɮɟɤɬɢɜɧɨɫɬɶɸ ɢɧɫɬɪɭɦɟɧɬɨɜ ɞɚɜɥɟɧɢɹ ɫ ɰɟɥɶɸ ɢɡɦɟɧɟɧɢɹ ɟɟ ɜɧɭɬɪɢɩɨɥɢɬɢɱɟɫɤɨɝɨ ɪɟɠɢɦɚ ɩɪɢɜɨɞɢɥɢ ɤ ɮɚɤɬɢɱɟɫɤɨɦɭ ɫɤɚɬɵɜɚɧɢɸ ɨɬɧɨɲɟɧɢɣ Ɋɨɫɫɢɢ ɢ ȿɋ ɤ ɟɜɪɨɩɟɣɫɤɨ–ɤɢɬɚɣɫɤɨɣ ɦɨɞɟɥɢ ɫɨɬɪɭɞɧɢɱɟɫɬɜɚ ɢɥɢ ɟɟ ɛɥɢɡɤɨɦɭ ɚɧɚɥɨɝɭ. ȿɜɪɨɫɨɸɡ ɤɚɤ ɢɧɫɬɢɬɭɬ ɛɵɥ ɨɡɚɛɨɱɟɧ ɨɤɨɧɱɚɬɟɥɶɧɵɦ ɡɚɜɟɪɲɟɧɢɟɦ ɩɪɨɰɟɫɫɚ ɪɚɫɲɢɪɟɧɢɹ ɢ ɜɫɟɦɢ ɫɨɩɭɬɫɬɜɭɸɳɢɦɢ ɷɬɨɦɭ ɩɪɨɰɟɫɫɭ ɜɧɭɬɪɟɧɧɢɦɢ ɢɡɦɟɧɟɧɢɹɦɢ. Ɉɬɞɟɥɶɧɵɟ ɝɨɫɭɞɚɪɫɬɜɚ ȿɜɪɨɫɨɸɡɚ, ɚ ɮɚɤɬɢɱɟɫɤɢ ɥɢɞɟɪɵ ɟɜɪɨɩɟɣɫɤɨɣ ɢɧɬɟɝɪɚɰɢɢ, Ɏɪɚɧɰɢɹ, Ƚɟɪɦɚɧɢɹ, ɂɬɚɥɢɹ ɞɟɦɨɧɫɬɪɢɪɨɜɚɥɢ ɩɨɞɯɨɞ, ɧɚɰɟɥɟɧɧɵɣ ɧɚ ɦɚɤɫɢɦɚɥɶɧɨɟ ɫɛɥɢɠɟɧɢɟ Ɋɨɫɫɢɢ ɫ ȿɋ ɩɨ ɬɟɦ ɧɚɩɪɚɜɥɟɧɢɹɦ, ɝɞɟ ɦɨɠɧɨ ɛɵɥ ɩɨɥɭɱɢɬɶ ɩɪɚɤɬɢɱɟɫɤɢɣ ɢ ɜɡɚɢɦɨɜɵɝɨɞɧɵɣ ɪɟɡɭɥɶɬɚɬ ɜ ɞɨɫɬɚɬɨɱɧɨ ɤɨɪɨɬɤɢɟ ɫɪɨɤɢ. Ƚɟɪɦɚɧɢɹ, ɧɚɩɪɢɦɟɪ, ɚɤɬɢɜɧɨ ɥɨɛɛɢɪɨɜɚɥɚ ɩɪɨɝɪɚɦɦɭ ɞɨɥɝɨɫɪɨɱɧɨɝɨ ɫɨɬɪɭɞɧɢɱɟɫɬɜɚ ɜ ɷɧɟɪɝɟɬɢɱɟɫɤɨɣ ɫɮɟɪɟ, ɢɞɟɹ ɤɨɬɨɪɨɣ ɩɪɢɧɚɞɥɟɠɚɥɚ ɤɚɧɰɥɟɪɭ ɎɊȽ Ƚ. ɒɪɟɞɟɪɭ. ȼ ɢɬɨɝɟ ɩɪɨɝɪɚɦɦɚ ɫɬɚɪɬɨɜɚɥɚ ɜ 2001 ɝɨɞɭ. ȼ 2003 ɝɨɞɭ ɩɨɫɥɟɞɧɢɦ ɮɚɤɬɨɦ, ɤɨɬɨɪɵɣ ɦɨɝ ɩɨɞɬɜɟɪɞɢɬɶ ɷɬɨɬ ɜɵɜɨɞ, ɫɬɚɥɚ ɬɚ ɪɟɚɤɰɢɹ ɜɟɞɭɳɢɯ ɟɜɪɨɩɟɣɫɤɢɯ ɝɨɫɭɞɚɪɫɬɜ, ɤɨɬɨɪɚɹ ɫɨɩɪɨɜɨɠɞɚɥɚ ɞɟɥɨ ɧɟɮɬɹɧɨɣ ɤɨɦɩɚɧɢɢ «ɘɄɈɋ» Ɇ. ɏɨɞɨɪɤɨɜɫɤɨɝɨ ɢ ɉ. Ʌɟɛɟɞɟɜɚ. ȼ ɧɨɹɛɪɟ 2003 ɝ. ɧɚ ɨɱɟɪɟɞɧɨɦ ɫɚɦɦɢɬɟ Ɋɨɫɫɢɢ ɢ ȿɜɪɨɫɨɸɡɚ ɩɪɟɦɶɟɪ–ɦɢɧɢɫɬɪ ɂɬɚɥɢɢ ɋɢɥɶɜɢɨ Ȼɟɪɥɭɫɤɨɧɢ ɨɬɤɪɵɬɨ ɩɨɞɞɟɪɠɚɥ ȼ.ȼ.ɉɭɬɢɧɚ ɩɨ ɜɨɩɪɨɫɚɦ «ɞɟɥɚ ɘɄɈɋɚ», ɫɢɬɭɚɰɢɢ ɜ ɑɟɱɧɟ, ɩɪɚɜ ɱɟɥɨɜɟɤɚ ɢ ɫɜɨɛɨɞɵ ɩɪɟɫɫɵ14. ɂɦɟɧɧɨ ɧɚ ɷɬɨɦ ɫɚɦɦɢɬɟ ɋɢɥɶɜɢɨ Ȼɟɪɥɭɫɤɨɧɢ ɛɵɥ ɞɚɧɨ «ɩɪɨɡɜɢɳɟ» «ɫɨɥɢɞɧɨɝɨ ɚɞɜɨɤɚɬɚ»15 Ɋɨɫɫɢɢ. Ɋɨɫɫɢɸ ɜ ɰɟɥɨɦ ɭɫɬɪɚɢɜɚɥɚ ɤɢɬɚɣɫɤɚɹ ɦɨɞɟɥɶ ɫɨɬɪɭɞɧɢɱɟɫɬɜɚ ɫ ȿɋ ɩɪɢ ɫɢɦɜɨɥɢɱɟɫɤɨɦ ɜɧɢɦɚɧɢɢ ɤ «ɨɛɳɢɦ ɰɟɧɧɨɫɬɹɦ» ɤɚɤ ɨɫɧɨɜɵ, ɚ ɧɟ ɭɫɥɨɜɢɹ ɪɟɚɥɢɡɚɰɢɢ ɫɨɬɪɭɞɧɢɱɟɫɬɜɚ. 14 15

22

Emerson, Michael , Tassinari, Fabrizio and Marius Vahl: New Agreement between the EU and Russia: Why, What and When? // CEPS Policy Brief – 2006. – May. – No.103. – P. 6. Ɂɚɹɜɥɟɧɢɟ ɞɥɹ ɩɪɟɫɫɵ ɢ ɨɬɜɟɬɵ ɧɚ ɜɨɩɪɨɫɵ ɧɚ ɩɪɟɫɫ–ɤɨɧɮɟɪɟɧɰɢɢ ɩɨ ɢɬɨɝɚɦ ɜɫɬɪɟɱɢ ɧɚ ɜɵɫɲɟɦ ɭɪɨɜɧɟ Ɋɨɫɫɢɹ – ȿɜɪɨɩɟɣɫɤɢɣ ɫɨɸɡ, 6 ɧɨɹɛɪɹ 2003 ɝ., Ɋɢɦ, ɂɬɚɥɢɹ. ɋɚɣɬ ɉɪɟɡɢɞɟɧɬɚ Ɋɨɫɫɢɢ. URL: http://www. kremlin.ru/appears/2003/11/06/2339_type63377type63380_55128.shtml

Ʉɨɧɰɟɩɬɭɚɥɶɧɵɟ ɩɨɞɯɨɞɵ ɤ ɞɢɚɥɨɝɭ ɨ ɪɚɡɥɢɱɧɨɦ ɢɞɟɨɥɨɝɢɱɟɫɤɨɦ...

2004 ɝɨɞ: ɩɟɪɟɨɫɦɵɫɥɟɧɢɟ ɦɟɫɬɚ ɢ ɪɨɥɢ «ɨɛɳɢɯ ɰɟɧɧɨɫɬɟɣ» ɜ ɪɚɦɤɚɯ ɫɨɬɪɭɞɧɢɱɟɫɬɜɚ ɫ Ɋɨɫɫɢɟɣ ɢ ɟɟ ɨɬɜɟɬɧɚɹ ɪɟɚɤɰɢɹ 2004 ɝɨɞ ɮɨɪɦɚɥɶɧɨ ɫɬɚɥ ɫɟɪɶɟɡɧɨɣ ɩɨɩɵɬɤɨɣ ɤɚɪɞɢɧɚɥɶɧɨɝɨ ɩɟɪɟɨɫɦɵɫɥɟɧɢɹ ɨɫɧɨɜ ɫɨɬɪɭɞɧɢɱɟɫɬɜɚ Ɋɨɫɫɢɢ ɢ ȿɜɪɨɫɨɸɡɚ, ɫɬɪɟɦɥɟɧɢɟɦ ɫɨɜɦɟɫɬɢɬɶ ɜ ɧɨɜɨɣ ɫɬɪɚɬɟɝɢɢ ɜ ɨɬɧɨɲɟɧɢɢ Ɋɨɫɫɢɢ ɷɥɟɦɟɧɬɵ ɪɟɚɥɢɡɦɚ ɢ ɢɞɟɚɥɢɡɦɚ. ɇɟɫɤɨɥɶɤɨ ɢɧɫɬɢɬɭɬɨɜ ȿɜɪɨɩɟɣɫɤɨɝɨ ɋɨɸɡɚ ɩɪɢɧɹɥɢ ɚɧɚɥɢɬɢɱɟɫɤɢɟ ɞɨɤɭɦɟɧɬɵ, ɤɨɬɨɪɵɟ ɩɪɟɞɥɚɝɚɥɢ ɭɫɥɨɜɧɨ «ɨɛɧɨɜɥɟɧɧɭɸ» ɫɬɪɚɬɟɝɢɸ ȿɋ ɜ ɨɬɧɨɲɟɧɢɢ Ɋɨɫɫɢɢ. ɗɬɢɦɢ ɞɨɤɭɦɟɧɬɚɦɢ ɫɬɚɥɢ «Ⱦɨɤɥɚɞ ɤɨɦɢɬɟɬɚ ȿɜɪɨɩɟɣɫɤɨɝɨ ɉɚɪɥɚɦɟɧɬɚ ɩɨ ɦɟɠɞɭɧɚɪɨɞɧɵɦ ɞɟɥɚɦ, ɩɪɚɜɚɦ ɱɟɥɨɜɟɤɚ ɢ ɨɛɳɟɣ ɜɧɟɲɧɟɣ ɢ ɨɛɨɪɨɧɧɨɣ ɩɨɥɢɬɢɤɟ» (2004), «ɋɨɨɛɳɟɧɢɟ Ʉɨɦɢɫɫɢɢ ȿɜɪɨɩɟɣɫɤɢɯ ɋɨɨɛɳɟɫɬɜ ɋɨɜɟɬɭ ȿɋ ɢ ȿɜɪɨɩɟɣɫɤɨɦɭ ɉɚɪɥɚɦɟɧɬɭ» (2004) ɢ «Ɂɚɤɥɸɱɟɧɢɟ ɋɨɜɟɬɚ ȿɋ ɩɨ ɜɨɩɪɨɫɚɦ ɜɡɚɢɦɨɨɬɧɨɲɟɧɢɣ ɫ ɊɎ» (2004). ȿɜɪɨɩɟɣɫɤɢɟ ɢɫɫɥɟɞɨɜɚɬɟɥɢ ɧɟɨɞɧɨɤɪɚɬɧɨ ɩɨɞɱɟɪɤɢɜɚɥɢ, ɱɬɨ ɝɥɚɜɧɨɣ ɩɪɢɱɢɧɨɣ ɩɟɪɟɫɦɨɬɪɚ ɨɬɧɨɲɟɧɢɣ ɛɵɥɚ ɛɨɹɡɧɶ ɬɨɝɨ, ɱɬɨ ɚɜɬɨɪɢɬɚɪɧɵɟ ɬɟɧɞɟɧɰɢɢ ɜɨ ɜɧɭɬɪɟɧɧɟɣ ɩɨɥɢɬɢɤɟ Ɋɨɫɫɢɢ ɨɬɪɚɡɹɬɫɹ ɜ ɫɮɟɪɟ ɜɧɟɲɧɟɩɨɥɢɬɢɱɟɫɤɨɣ ɞɟɹɬɟɥɶɧɨɫɬɢ16. Ʉɢɬɚɣɫɤɚɹ ɦɨɞɟɥɶ ɫɨɬɪɭɞɧɢɱɟɫɬɜɚ ɫ Ɋɨɫɫɢɟɣ ɧɟ ɭɫɬɪɚɢɜɚɥɚ ɟɜɪɨɩɟɣɫɤɭɸ ɫɬɨɪɨɧɭ. Ɉɛɳɟɫɬɜɟɧɧɨɟ ɦɧɟɧɢɟ ȿɜɪɨɫɨɸɡɚ, ɫ ɤɨɬɨɪɵɦ ɩɪɢɯɨɞɢɥɨɫɶ ɫɱɢɬɚɬɶɫɹ ɟɜɪɨɩɟɣɫɤɢɦ ɥɢɞɟɪɚɦ, ɫɤɥɨɧɹɥɨɫɶ ɤ ɦɵɫɥɢ, ɱɬɨ ɭɫɢɥɟɧɢɟ ɪɨɫɫɢɣɫɤɨɝɨ ɜɧɟɲɧɟɩɨɥɢɬɢɱɟɫɤɨɝɨ ɜɥɢɹɧɢɹ ɢ ɡɧɚɱɢɦɨɫɬɢ ɜ ɦɢɪɨɜɨɣ ɷɤɨɧɨɦɢɤɟ ɩɪɢɜɟɞɟɬ ɤ ɬɨɦɭ, ɱɬɨ Ɋɨɫɫɢɹ ɛɭɞɟɬ ɩɪɢɦɟɧɹɬɶ ɠɟɫɬɤɢɟ ɦɟɪɵ ɩɨɥɢɬɢɱɟɫɤɨɝɨ ɞɚɜɥɟɧɢɹ ɧɚ ɫɜɨɢɯ ɫɨɫɟɞɟɣ17. Ɉɬɱɚɫɬɢ ɩɪɢɧɹɬɢɟ ɬɪɟɯ ɚɧɚɥɢɬɢɱɟɫɤɢɯ ɞɨɤɭɦɟɧɬɨɜ ɫɨ ɫɬɨɪɨɧɵ ɪɚɡɥɢɱɧɵɯ ɢɧɫɬɢɬɭɬɨɜ ȿɋ ɞɨɥɠɧɨ ɛɵɥɨ ɭɫɩɨɤɨɢɬɶ ɨɛɳɟɫɬɜɟɧɧɵɟ ɨɩɚɫɟɧɢɹ. ɇɨɜɵɣ ɤɨɦɢɫɫɚɪ ȿɋ ɩɨ ɜɧɟɲɧɢɦ ɫɜɹɡɹɦ Ȼ. Ɏɟɪɪɟɪɨ–ȼɚɥɶɞɧɟɪ, ɨɬɪɚɠɚɹ ɭɩɪɟɤɢ ɩɨ ɩɨɜɨɞɭ ɨɬɫɭɬɫɬɜɢɹ ɤɪɢɬɢɤɢ ɪɨɫɫɢɣɫɤɨɣ ɜɧɭɬɪɟɧɧɟɣ ɩɨɥɢɬɢɤɢ, ɡɚɹɜɥɹɥɚ, ɱɬɨ ɨɛɳɟɫɬɜɟɧɧɨɫɬɶ ɧɟ ɞɨɥɠɧɚ ɨɛɦɚɧɵɜɚɬɶɫɹ ɨɬɫɭɬɫɬɜɢɟɦ ɩɭɛɥɢɤɚɰɢɣ ɧɚ ɷɬɭ ɬɟɦɭ, ɬɚɤ ɤɚɤ «ɤɪɢɬɢɱɟɫɤɢɣ ɞɢɚɥɨɝ» ɱɚɫɬɨ ɩɪɨɯɨɞɢɬ ɡɚ ɡɚɤɪɵɬɵɦɢ ɞɜɟɪɹɦɢ18. Ⱥɧɚɥɢɬɢɱɟɫɤɢɟ ɞɨɤɥɚɞɵ ɫɬɚɥɢ ɩɨɩɵɬɤɨɣ ɨɰɟɧɤɢ ɮɚɤɬɨɪɨɜ, ɬɨɪɦɨɡɹɳɢɯ ɪɟɚɥɢɡɚɰɢɸ ɰɟɥɟɣ ɢ ɡɚɞɚɱ ɫɨɬɪɭɞɧɢɱɟɫɬɜɚ ɫ Ɋɨɫɫɢɟɣ, ɚ ɬɚɤɠɟ ɜɧɭɬɪɟɧɧɟɣ ɤɨɧɫɨɥɢɞɚɰɢɢ ȿɋ ɜ ɨɬɧɨɲɟɧɢɢ ɩɟɪɫɩɟɤɬɢɜ ɪɚɡɜɢɬɢɹ ɩɚɪɬɧɟɪɫɬɜɚ ɫ Ɋɨɫɫɢɟɣ. ɉɟɪɜɵɣ ɫɪɨɤ ɩɪɟɡɢɞɟɧɬɫɬɜɚ ȼ.ȼ. ɉɭɬɢɧɚ ɛɵɥ ɨɯɚɪɚɤɬɟɪɢɡɨɜɚɧ ɹɜɧɵɦ ɨɫɥɚɛɥɟɧɢɟɦ ɩɪɢɜɟɪɠɟɧɧɨɫɬɢ «ɨɛɳɢɦ ɰɟɧɧɨɫɬɹɦ». ɋɩɢɫɨɤ ɩɪɢɦɟɪɨɜ, ɩɨɞɬɜɟɪɠɞɚɜɲɢɯ ɞɚɧɧɨɟ ɡɚɹɜɥɟɧɢɟ, ɛɵɥ ɪɚɡɜɟɪɧɭɬɵɦ. 16 17 18

Timmermann H. Die deutsch–rusischen beziehungen im europäischen Kontext // Internationale Politik und Gesellschaft. – 2007. – No. 1. – S.107. Spanger H.J. Partnerschaft: strategisch, pragmatisch oder selektiv? Die EU und Russland auf der Suche nach einem neuen Vertrag. // HSFK Standpunkte. – 2006. – ?6. – S.10. Schuette R. EU–Russia relations: Interests and values – A European perspective // Carnegie Papers. Russian and Eurasian Programme. – December 2004. – No. 54. – P.25.

23

Ɉɥɟɝ ɇ. Ȼɚɪɚɛɚɧɨɜ

Ɍɟɦɵ: ɫɨɫɬɨɹɧɢɟ ɋɆɂ, ɩɪɚɜ ɱɟɥɨɜɟɤɚ ɢ ɞɟɦɨɤɪɚɬɢɢ ɜ Ɋɨɫɫɢɢ ɜ ɰɟɥɨɦ, ɫɢɬɭɚɰɢɹ ɜ ɑɟɱɧɟ ɡɜɭɱɚɥɢ ɜ ɯɨɞɟ ɞɢɫɤɭɫɫɢɢ ɨɛ «ɨɛɳɢɯ ɰɟɧɧɨɫɬɹɯ» ɧɚ ɩɪɨɬɹɠɟɧɢɢ 2000 – 2003 ɝɝ. ɢ ɡɚɤɨɧɨɦɟɪɧɨ ɧɚɲɥɢ ɫɜɨɟ ɨɬɪɚɠɟɧɢɟ ɜ Ⱦɨɤɥɚɞɟ Ʉɨɦɢɬɟɬɚ ȿɜɪɨɩɟɣɫɤɨɝɨ ɩɚɪɥɚɦɟɧɬɚ ɩɨ ɦɟɠɞɭɧɚɪɨɞɧɵɦ ɞɟɥɚɦ19, ɋɨɨɛɳɟɧɢɢ ȿɜɪɨɤɨɦɢɫɫɢɢ20. ȼ ɞɚɧɧɨɦ ɫɥɭɱɚɟ ɩɪɟɬɟɧɡɢɢ ɩɪɟɞɫɬɚɜɢɬɟɥɟɣ ȿɋ ɧɟ ɫɨɞɟɪɠɚɥɢ ɧɢɱɟɝɨ ɧɨɜɨɝɨ. ɉɪɟɞɦɟɬ ɞɢɫɤɭɫɫɢɢ ɜ ɪɚɦɤɚɯ ɜɨɩɪɨɫɚ ɩɪɢɜɟɪɠɟɧɧɨɫɬɢ «ɨɛɳɢɦ ɰɟɧɧɨɫɬɹɦ» ɛɵɥ ɫɬɨɩɪɨɰɟɧɬɧɨ ɩɪɟɞɭɝɚɞɵɜɚɟɦɵɦ. ȿɜɪɨɩɚɪɥɚɦɟɧɬ ɩɨɞɱɟɪɤɧɭɥ, ɱɬɨ ȿɋ ɧɟɞɨɨɰɟɧɢɥ ɫɥɨɠɧɨɫɬɶ ɩɪɨɰɟɫɫɚ ɞɟɦɨɤɪɚɬɢɡɚɰɢɢ ɜ Ɋɨɫɫɢɢ, ɩɨɷɬɨɦɭ ɮɭɧɤɰɢɨɧɢɪɨɜɚɧɢɟ ɬɚɤɨɝɨ ɮɢɧɚɧɫɨɜɨɝɨ ɢɧɫɬɪɭɦɟɧɬɚ, ɤɚɤ ɩɪɨɝɪɚɦɦɚ ɌȺɋɂɋ, ɨɤɚɡɚɥɨɫɶ ɧɟɷɮɮɟɤɬɢɜɧɵɦ. Ɉɬɦɟɱɚɹ ɮɚɤɬ ɧɟɫɨɨɬɜɟɬɫɬɜɢɹ ɩɨɥɢɬɢɤɢ ɪɨɫɫɢɣɫɤɢɯ ɜɥɚɫɬɟɣ «ɰɟɧɧɨɫɬɧɵɦ» ɭɫɬɚɧɨɜɤɚɦ ɫɨɬɪɭɞɧɢɱɟɫɬɜɚ, ȿɜɪɨɤɨɦɢɫɫɢɹ ɡɚɹɜɢɥɚ ɨ ɧɟɨɛɯɨɞɢɦɨɫɬɢ ɫɬɪɨɢɬɶ ɨɬɧɨɲɟɧɢɹ ɫ Ɋɨɫɫɢɟɣ ɧɚ ɩɪɚɝɦɚɬɢɱɟɫɤɨɣ ɨɫɧɨɜɟ ɢ ɨɬɫɬɚɢɜɚɬɶ ɢɧɬɟɪɟɫɵ ȿɜɪɨɫɨɸɡɚ21. Ɏɚɤɬɢɱɟɫɤɢ, ɞɜɚ ɢɧɫɬɢɬɭɬɚ ȿɋ ɫɞɟɥɚɥɢ ɜɵɜɨɞ ɨ ɬɨɦ, ɱɬɨ Ɋɨɫɫɢɹ ɩɪɟɞɫɬɚɜɥɹɟɬ ɫɨɛɨɣ ɫɭɛɴɟɤɬ ɜɧɟ «ɰɟɧɧɨɫɬɧɨɝɨ» ɢɡɦɟɪɟɧɢɹ ȿɜɪɨɩɵ, ɤɨɬɨɪɵɣ ɜ ɬɨ ɠɟ ɜɪɟɦɹ ɩɥɨɯɨ ɢɧɬɟɝɪɢɪɭɟɦ ɜ ɞɚɧɧɨɟ ɢɡɦɟɪɟɧɢɟ ɧɚ ɬɟɯ ɭɫɥɨɜɢɹɯ, ɤɨɬɨɪɵɟ ɟɦɭ ɩɪɟɞɥɚɝɚɸɬɫɹ. Ɉɞɧɚɤɨ, ɧɟɫɦɨɬɪɹ ɧɚ ɤɨɧɫɬɚɬɚɰɢɸ ɮɚɤɬɨɜ, ɤɨɬɨɪɵɟ ɛɵɥɢ ɭɠɟ ɞɚɜɧɨ ɩɨɞɬɜɟɪɠɞɟɧɵ ɩɪɚɤɬɢɱɟɫɤɢɦɢ ɪɟɚɥɢɹɦɢ ɤɨɧɰɚ 1990ɯ – ɧɚɱɚɥɨ 2000ɯ ɝɝ., ɧɢ ɨɞɢɧ ɢɡ ɢɧɫɬɢɬɭɬɨɜ ɧɟ ɦɨɝ ɩɪɟɞɥɨɠɢɬɶ ɛɨɥɟɟ ɷɮɮɟɤɬɢɜɧɵɟ ɢɧɫɬɪɭɦɟɧɬɵ «ɟɜɪɨɩɟɢɡɚɰɢɢ» Ɋɨɫɫɢɢ, ɱɟɦ ɬɟ, ɤɨɬɨɪɵɟ ɭɠɟ ɩɪɢɦɟɧɹɥɢɫɶ. ȿɜɪɨɩɟɣɫɤɢɟ ɚɧɚɥɢɬɢɤɢ, ɬɚɤ ɠɟ ɤɚɤ ɢ ɩɪɟɞɫɬɚɜɢɬɟɥɢ ɢɧɫɬɢɬɭɬɨɜ ȿɋ, ɩɪɢɡɧɚɜɚɥɢ ɧɟɷɮɮɟɤɬɢɜɧɨɫɬɶ ɢ ɧɟɰɟɥɟɫɨɨɛɪɚɡɧɨɫɬɶ ɩɪɢɦɟɧɟɧɢɹ ɫɚɧɤɰɢɣ ɤ Ɋɨɫɫɢɢ ɤɚɤ ɢɧɫɬɪɭɦɟɧɬɚ «ɰɟɧɧɨɫɬɧɨɣ» ɬɪɚɧɫɮɨɪɦɚɰɢɢ. ɑɪɟɡɦɟɪɧɵɣ ɚɤɰɟɧɬ ɧɚ «ɨɛɳɢɯ ɰɟɧɧɨɫɬɹɯ» ɪɚɫɫɦɚɬɪɢɜɚɥɫɹ ɤɚɤ ɦɟɪɚ, ɤɨɬɨɪɚɹ ɜ ɢɬɨɝɟ ɩɪɢɜɟɞɟɬ ɤ ɨɬɱɭɠɞɟɧɢɸ Ɋɨɫɫɢɢ ɨɬ ȿɋ ɢ «Ɂɚɩɚɞɚ» ɜ ɰɟɥɨɦ22. ȿɜɪɨɩɚɪɥɚɦɟɧɬ23 ɱɟɬɤɨ ɨɛɨɡɧɚɱɢɥ ɧɟɜɨɡɦɨɠɧɨɫɬɶ ɜɵɫɬɪɚɢɜɚɧɢɹ ɨɬɧɨɲɟɧɢɣ ɫ Ɋɨɫɫɢɟɣ ɩɨ «ɤɢɬɚɣɫɤɨɦɭ ɨɛɪɚɡɰɭ» (ɦɢɧɢɦɭɦ ɤɪɢɬɢɤɢ ɜɧɭɬɪɢɩɨɥɢɬɢɱɟɫɤɨɝɨ ɪɚɡɜɢɬɢɹ ɩɪɢ ɢɧɬɟɧɫɢɜɧɨɦ ɷɤɨɧɨɦɢɱɟɫɤɨɦ ɫɨɬɪɭɞɧɢɱɟɫɬɜɟ). ɂɦɟɧɧɨ ɩɨɷɬɨɦɭ ɮɨɪɦɭɥɢɪɨɜɚɧɢɟ ȿɜɪɨɫɨɸɡɨɦ ɫɨɛɫɬɜɟɧɧɵɯ ɢɧɬɟɪɟɫɨɜ, ɰɟɥɟɣ ɢ ɩɪɢɨɪɢɬɟɬɨɜ ɜ ɨɬɧɨɲɟɧɢɹɯ ɫ «ɧɨɜɨɣ» Ɋɨɫɫɢɟɣ 19 20 21 22

23

24

Report with a proposal for a European Parliament recommendation to the Council on EU–Russia relations, (2003/2230 (INNI), Final A5–0052/2004, Brussels, February 2, 2004. Communication from the Commission to the Council and to the European Parliament. On relations with Russia, COM (2004) 106 Þnal, Brussels, February 10, 2004. Communication from the Commission to the Council and to the European Parliament. On relations with Russia, COM (2004) 106 Þnal, Brussels, February 10, 2004. Grant C. How to help Russia //CER Bulletin. 2000. – February. – Issue 10; Grant C. Learning to live with new Russia // CER Bulletin. – 2004. – October/November – Issue 38; Barysch K. The EU and Russia. Strategic partners or squabbling neighbours //CER. – May 2004. – P.65 Report with a proposal for a European Parliament recommendation to the Council on EU–Russia relations (2003/2230 (INNI), Final A5–0052/2004, Brussels, February 2, 2004.

Ʉɨɧɰɟɩɬɭɚɥɶɧɵɟ ɩɨɞɯɨɞɵ ɤ ɞɢɚɥɨɝɭ ɨ ɪɚɡɥɢɱɧɨɦ ɢɞɟɨɥɨɝɢɱɟɫɤɨɦ...

ɨɤɚɡɵɜɚɥɨɫɶ ɩɪɢɨɪɢɬɟɬɧɨɣ ɡɚɞɚɱɟɣ, ɬɚɤɠɟ ɤɚɤ ɢ ɩɨɫɥɟɞɨɜɚɬɟɥɶɧɨɫɬɶ ɢ ɤɨɨɪɞɢɧɚɰɢɹ ɞɟɣɫɬɜɢɣ ɝɨɫɭɞɚɪɫɬɜ – ɱɥɟɧɨɜ ȿɋ24. 2004 ɝɨɞ ɢ ɩɪɢɧɹɬɢɟ ɬɪɟɯ ɚɧɚɥɢɬɢɱɟɫɤɢɯ ɞɨɤɥɚɞɨɜ ɫɨ ɫɬɨɪɨɧɵ ɢɧɫɬɢɬɭɬɨɜ ȿɋ ɟɞɜɚ ɥɢ ɦɨɠɧɨ ɫɱɢɬɚɬɶ ɩɨɩɵɬɤɨɣ ɩɟɪɟɜɨɞɚ ɩɨɥɢɬɢɱɟɫɤɨɝɨ ɞɢɚɥɨɝɚ, ɢɥɢ ɩɚɪɬɧɟɪɫɬɜɚ ɜ ɰɟɥɨɦ ɜ ɞɪɭɝɭɸ ɫɢɫɬɟɦɭ ɤɨɨɪɞɢɧɚɬ. ȼɫɟ ɞɨɤɭɦɟɧɬɵ ȿɋ ɤɨɧɫɬɚɬɢɪɨɜɚɥɢ ɜ ɩɢɫɶɦɟɧɧɨɦ ɜɢɞɟ ɪɟɚɥɢɢ ɤɨɧɰɚ 1990ɯ – ɧɚɱɚɥɨ 2000ɯ ɝɝ., ɚ ɢɦɟɧɧɨ ɧɟɫɨɫɬɨɹɬɟɥɶɧɨɫɬɶ ɢ ɩɪɨɜɚɥ ɩɨɥɢɬɢɤɢ ȿɋ ɩɨ ɪɚɫɩɪɨɫɬɪɚɧɟɧɢɸ ɫɜɨɟɣ ɫɢɫɬɟɦɵ ɰɟɧɧɨɫɬɟɣ ɧɚ ɬɟɪɪɢɬɨɪɢɢ Ɋɨɫɫɢɢ, ɧɨ ɧɟ ɩɪɟɞɥɚɝɚɥɢ ɧɨɜɵɯ ɪɟɲɟɧɢɣ «ɪɨɫɫɢɣɫɤɨɝɨ ɜɨɩɪɨɫɚ». ȼ ɨɬɫɭɬɫɬɜɢɢ ɟɞɢɧɨɝɨ ɜɢɞɟɧɢɹ ɩɟɪɫɩɟɤɬɢɜ ɢ ɰɟɥɟɣ ɩɚɪɬɧɟɪɫɬɜɚ ɫ Ɋɨɫɫɢɟɣ, ȿɜɪɨɫɨɸɡ ɩɪɨɞɨɥɠɚɥ «ɦɟɬɚɬɶɫɹ» ɦɟɠɞɭ ɩɨɫɬɪɨɟɧɢɟɦ ɜɡɚɢɦɨɨɬɧɨɲɟɧɢɣ ɫɭɝɭɛɨ ɧɚ ɨɫɧɨɜɟ ɩɪɚɝɦɚɬɢɱɟɫɤɢɯ ɢɧɬɟɪɟɫɨɜ ȿɋ, ɤɨɬɨɪɵɟ ɛɵɥɢ ɨɡɜɭɱɟɧɵ ɜ ɞɨɤɭɦɟɧɬɚɯ ɪɚɫɩɥɵɜɱɚɬɨ, ɢ ɫɨɱɟɬɚɧɢɟɦ ɩɨɯɨɞɚ, ɨɫɧɨɜɚɧɧɨɝɨ ɧɚ «ɨɛɳɢɯ ɰɟɧɧɨɫɬɹɯ» ɢ «ɢɧɬɟɪɟɫɚɯ». Ɏɚɤɬɢɱɟɫɤɢ, ɜ ɨɬɫɭɬɫɬɜɢɢ ɫɬɪɚɬɟɝɢɱɟɫɤɨɣ ɰɟɥɢ ɩɚɪɬɧɟɪɫɬɜɚ ɢ ɨɩɚɫɟɧɢɣ ɩɨɫɥɟɞɫɬɜɢɣ ɩɨɫɬɚɧɨɜɤɢ ɩɨɞɨɛɧɨɣ ɰɟɥɢ, ȿɜɪɨɫɨɸɡ ɛɵɥ ɨɛɪɟɱɟɧ, ɩɨ ɢɧɟɪɰɢɢ, ɝɨɜɨɪɢɬɶ ɫ Ɋɨɫɫɢɟɣ ɧɚ ɫɭɝɭɛɨ ɬɟɯɧɢɱɟɫɤɨɦ ɹɡɵɤɟ (ɷɧɟɪɝɟɬɢɤɚ). Ɋɨɫɫɢɹ, ɭɠɟ ɜ 2000 ɝɝ., ɛɵɥɚ ɝɨɬɨɜɚ ɫɨɛɥɸɞɚɬɶ ɩɪɚɜɢɥɚ ɢ ɫɬɚɧɞɚɪɬɵ ȿɋ, ɧɨ ɥɢɲɶ ɜ ɬɨɦ ɫɥɭɱɚɟ, ɟɫɥɢ ɭ ɧɟɟ ɛɭɞɭɬ ɩɪɚɜɚ ɜ ɨɛɥɚɫɬɢ ɩɪɢɧɹɬɢɹ ɪɟɲɟɧɢɣ ɩɨ ɷɬɢɦ ɫɬɚɧɞɚɪɬɚɦ25. Ɍɟɦ ɧɟ ɦɟɧɟɟ, ɤɚɤ ɨɬɦɟɱɚɥ, Ⱦ.Ⱥ. Ⱦɚɧɢɥɨɜ, ɜɟɞɭɳɢɣ ɪɨɫɫɢɣɫɤɢɣ ɫɩɟɰɢɚɥɢɫɬ ɜ ɨɛɥɚɫɬɢ ɨɬɧɨɲɟɧɢɣ Ɋɨɫɫɢɹ – ȿɋ, ɨɬɤɚɡ ɨɬ ɭɫɥɨɜɧɨ ɢɧɬɟɝɪɚɰɢɨɧɧɨɣ ɢ ɞɟɦɨɤɪɚɬɢɱɟɫɤɨɣ ɫɬɪɚɬɟɝɢɢ ɦɨɝ ɛɵɬɶ ɪɚɫɰɟɧɟɧ ɤɚɤ ɩɨɞɞɟɪɠɤɚ ɫɨɜɪɟɦɟɧɧɵɯ ɚɜɬɨɪɢɬɚɪɧɵɯ ɬɟɧɞɟɧɰɢɣ ɜ Ɋɨɫɫɢɢ26. Ɏɚɤɬɨɪ «ɨɛɳɢɯ ɰɟɧɧɨɫɬɟɣ» ɜ ɞɢɚɥɨɝɟ ɫ Ɋɨɫɫɢɟɣ ɨɫɬɚɜɚɥɫɹ ɷɥɟɦɟɧɬɨɦ ɫɚɦɨɨɩɪɟɞɟɥɟɧɢɹ ɧɚ ɜɧɟɲɧɟɩɨɥɢɬɢɱɟɫɤɨɣ ɚɪɟɧɟ ɤɚɤ «ɧɨɪɦɚɬɢɜɧɨɝɨ» ɫɭɛɴɟɤɬɚ». Ⱦɥɹ ɪɨɫɫɢɣɫɤɨɝɨ ɪɭɤɨɜɨɞɫɬɜɚ ɛɵɥɨ ɜɚɠɧɨ ɨɬɫɭɬɫɬɜɢɟ ɤɚɤɢɯ–ɥɢɛɨ ɨɰɟɧɨɱɧɵɯ ɫɭɠɞɟɧɢɣ ɜ ɨɬɧɨɲɟɧɢɢ ɜɨɩɪɨɫɚ ɨɛ «ɨɛɳɢɯ ɰɟɧɧɨɫɬɹɯ». ȼ ɢɬɨɝɟ ɫɬɨɪɨɧɵ ɧɚɲɥɢ ɨɩɬɢɦɚɥɶɧɵɣ ɢɧɫɬɪɭɦɟɧɬ ɪɟɚɥɢɡɚɰɢɢ ɫɜɨɢɯ ɰɟɥɟɣ. ɉɨ ɢɬɨɝɚɦ Ƚɚɚɝɫɤɨɝɨ ɫɚɦɦɢɬɚ ɊɎ–ȿɋ ɜ ɧɨɹɛɪɟ 2004 ɝ. ɛɵɥɚ ɨɛɪɚɡɨɜɚɧɚ ɫɨɜɦɟɫɬɧɚɹ ɪɚɛɨɱɚɹ ɝɪɭɩɩɚ ɩɨ ɩɪɚɜɚɦ ɱɟɥɨɜɟɤɚ27. 24

25 26

27

Relations with Russia. Council Conclusions. 6294/04 (Presse 49). Brussels, February 23, 2004// ɋɚɣɬ ɋɨɜɟɬɚ ȿɜɪɨɩɟɣɫɤɨɝɨ ɋɨɸɡɚ (ɷɥɟɤɪɨɧɧɵɣ ɪɟɫɭɪɫ) URL: http://www.consilium.europa.eu/ueDocs/cms_Data/docs/ pressData/en/gena/79150.pdf ɋɭɫɥɨɜ Ⱦ.ȼ. «ȿɜɪɨɩɟɣɫɤɢɣ ɜɵɛɨɪ» ɩɨɞ ɜɨɩɪɨɫɨɦ. Ɇɨɫɤɜɚ ɞɨɥɠɧɚ ɫɞɟɥɚɬɶ ɫɬɚɜɤɭ ɧɚ ɨɫɬɨɪɨɠɧɭɸ ɢɧɬɟɝɪɚɰɢɸ ɜ ȿɋ/ Ⱦ.ȼ. ɋɭɫɥɨɜ //ɇɟɡɚɜɢɫɢɦɚɹ ɝɚɡɟɬɚ. – 2004. – 05 ɧɨɹɛɪɹ. Ⱦɚɧɢɥɨɜ Ⱦ.Ⱥ. Ɉɬɧɨɲɟɧɢɹ ɊɎ–ȿɋ ɢ ɦɢɪɨɬɜɨɪɱɟɫɬɜɨ ɧɚ ɩɨɫɬɫɨɜɟɬɫɤɨɦ ɩɪɨɫɬɪɚɧɫɬɜɟ/ Ⱦ.Ⱥ. Ⱦɚɧɢɥɨɜ // ȼ ɤɧ.: Ɋɨɫɫɢɹ ɢ ɨɛɴɟɞɢɧɹɸɳɚɹɫɹ ȿɜɪɨɩɚ: ɩɟɪɫɩɟɤɬɢɜɵ ɫɨɬɪɭɞɧɢɱɟɫɬɜɚ, ɩɨɞ. ɪɟɞ. Ɏɟɞɨɪɨɜɚ ȼ.ɉ. (ɨɬɞ. ɪɟɞ.), ɉɨɬɟɦɤɢɧɨɣ Ɉ.ɘ., Ʉɨɧɞɪɚɬɶɟɜɨɣ ɇ.Ȼ. – Ɇɨɫɤɜɚ: ɂȿ ɊȺɇ, Ⱥȿȼɂɋ. Ɏɨɧɞ ɢɦ. Ɏɪ. ɗɛɟɪɬɚ. – «Ɋɭɫ. ɋɭɜɟɧɢɪ» – 2007.Ɋɨɫɫɢɹ – 120 ɫ. – ɋ.78. Ⱥɧɚɥɨɝɢɱɧɵɟ ɦɟɯɚɧɢɡɦɵ ɞɢɚɥɨɝɚ ɩɨ ɩɪɚɜɚɦ ɱɟɥɨɜɟɤɚ ɮɭɧɤɰɢɨɧɢɪɭɸɬ ɜ ɪɚɦɤɚɯ ɨɬɧɨɲɟɧɢɣ ȿɜɪɨɩɟɣɫɤɨɝɨ ɫɨɸɡɚ ɫ Ʉɢɬɚɟɦ ɢ ɂɪɚɧɨɦ.

25

Ɉɥɟɝ ɇ. Ȼɚɪɚɛɚɧɨɜ

ɐɟɥɶɸ ɪɚɛɨɬɵ ɞɚɧɧɨɣ ɝɪɭɩɩɵ ɛɵɥɨ ɫɨɡɞɚɧɢɟ ɦɟɯɚɧɢɡɦɚ ɩɨɫɬɨɹɧɧɨɝɨ ɢ ɪɚɜɧɨɩɪɚɜɧɨɝɨ ɞɢɚɥɨɝɚ ɩɨ ɩɪɨɛɥɟɦɚɦ ɩɪɚɜ ɱɟɥɨɜɟɤɚ ɧɟ ɬɨɥɶɤɨ ɜ Ɋɨɫɫɢɢ, ɧɨ ɢ ɜ ɫɬɪɚɧɚɯ ȿɜɪɨɩɟɣɫɤɨɝɨ ɫɨɸɡɚ. ȼ ɞɨɥɝɨɫɪɨɱɧɨɣ ɩɟɪɫɩɟɤɬɢɜɟ ɩɨɹɜɥɟɧɢɟ ɩɨɞɨɛɧɨɣ ɪɚɛɨɱɟɣ ɝɪɭɩɩɵ ɛɵɥɨ ɨɩɬɢɦɚɥɶɧɵɦ ɜɵɯɨɞɨɦ ɢɡ ɫɢɬɭɚɰɢɢ, ɬɚɤ ɤɚɤ ɩɨɡɜɨɥɹɥɨ ɩɪɢɞɚɬɶ ɩɪɨɛɥɟɦɟ ɩɪɚɜ ɱɟɥɨɜɟɤɚ ɢ ɞɟɦɨɤɪɚɬɢɢ ɛɨɥɟɟ ɧɢɡɤɢɣ ɫɬɚɬɭɫ ɜ ɪɚɦɤɚɯ ɞɜɭɫɬɨɪɨɧɧɟɣ ɩɨɜɟɫɬɤɢ. ȼ ɪɟɡɭɥɶɬɚɬɟ ɱɟɝɨ, ɩɟɪɟɝɨɜɨɪɵ ɜ ɪɚɦɤɚɯ ɫɚɦɦɢɬɨɜ ɦɨɠɧɨ ɛɵɥɨ ɧɟ ɨɫɥɨɠɧɹɬɶ ɩɪɨɛɥɟɦɚɬɢɤɨɣ ɫɨɛɥɸɞɟɧɢɹ ɩɪɚɜ ɱɟɥɨɜɟɤɚ, ɢ ɫɬɨɪɨɧɵ ɦɨɝɥɢ ɫɩɨɤɨɣɧɨ ɫɤɨɧɰɟɧɬɪɢɪɨɜɚɬɶɫɹ ɧɚ ɷɤɨɧɨɦɢɱɟɫɤɢɯ ɢ ɜɧɟɲɧɟɩɨɥɢɬɢɱɟɫɤɢɯ ɜɨɩɪɨɫɚɯ. ȼ ɞɢɫɤɭɫɫɢɢ ɨɛ «ɨɛɳɢɯ ɰɟɧɧɨɫɬɹɯ» ɜ ɪɚɦɤɚɯ ɩɨɥɢɬɢɱɟɫɤɨɝɨ ɞɢɚɥɨɝɚ ȿɋ – Ɋɨɫɫɢɹ ɩɨɹɜɥɟɧɢɟ ɩɨɞɨɛɧɨɣ ɪɚɛɨɱɟɣ ɝɪɭɩɩɵ ɩɪɟɞɨɫɬɚɜɥɹɥɨ ɜɨɡɦɨɠɧɨɫɬɶ ɜɵɫɤɚɡɵɜɚɬɶ ɜɡɚɢɦɧɵɟ ɩɪɟɬɟɧɡɢɢ ɛɟɡ ɞɨɩɨɥɧɢɬɟɥɶɧɨɝɨ ɨɛɨɫɬɪɟɧɢɹ ɞɜɭɫɬɨɪɨɧɧɢɯ ɨɬɧɨɲɟɧɢɣ Ɋɨɫɫɢɢ ɢ ȿɜɪɨɫɨɸɡɚ. ɉɨɡɞɧɟɟ, Ɋɢɧɚ Ʉɢɨɧɤɚ, ɥɢɱɧɵɣ ɩɪɟɞɫɬɚɜɢɬɟɥɶ ɏ.ɋɨɥɚɧɵ ɩɨ ɩɪɚɜɚɦ ɱɟɥɨɜɟɤɚ, ɩɨɞɱɟɪɤɢɜɚɥɚ, ɱɬɨ ɞɢɚɥɨɝ Ɋɨɫɫɢɹ–ȿɋ ɩɨ ɩɪɚɜɚɦ ɱɟɥɨɜɟɤɚ ɩɪɚɤɬɢɱɟɫɤɢ ɧɟ ɩɪɢɧɨɫɢɬ ɪɟɡɭɥɶɬɚɬɨɜ, ɧɨ ɞɚɠɟ ɬɚɤɨɣ ɞɢɚɥɨɝ ɥɭɱɲɟ, ɱɟɦ ɟɝɨ ɩɨɥɧɨɟ ɨɬɫɭɬɫɬɜɢɟ28. Ⱦɥɹ ɪɨɫɫɢɣɫɤɨɣ ɫɬɨɪɨɧɵ ɜɨɩɪɨɫ ɩɪɢɜɟɪɠɟɧɧɨɫɬɢ «ɨɛɳɢɦ ɰɟɧɧɨɫɬɹɦ» ɜ 2004 ɝɨɞɭ ɛɵɥ ɧɚɩɪɹɦɭɸ ɫɜɹɡɚɧ ɫ ɫɨɛɥɸɞɟɧɢɟɦ ɩɪɚɜ ɪɭɫɫɤɨɝɨɜɨɪɹɳɢɯ ɦɟɧɶɲɢɧɫɬɜ ɜ ɗɫɬɨɧɢɢ ɢ Ʌɚɬɜɢɢ. ɗɬɨ ɛɵɥ ɧɟ ɩɟɪɜɵɣ ɪɚɡ, ɤɨɝɞɚ Ɋɨɫɫɢɹ ɨɛɪɚɳɚɥɚ ɜɧɢɦɚɧɢɟ ɧɚ ɧɟɜɵɩɨɥɧɟɧɢɟ Ʉɨɩɟɧɝɚɝɟɧɫɤɢɯ ɤɪɢɬɟɪɢɟɜ ɱɥɟɧɫɬɜɚ ɜ ȿɋ. ɍ Ɋɨɫɫɢɢ ɛɵɥ ɪɟɚɥɶɧɵɣ ɢɧɫɬɪɭɦɟɧɬ ɜɨɡɞɟɣɫɬɜɢɹ ɧɚ ȿɋ ɜ ɷɬɨɦ ɜɨɩɪɨɫɟ, ɚ ɢɦɟɧɧɨ ɪɟɲɟɧɢɟ ɨ ɪɚɫɩɪɨɫɬɪɚɧɟɧɢɟ ɢɥɢ ɧɟɪɚɫɩɪɨɫɬɪɚɧɟɧɢɟ ɋɨɝɥɚɲɟɧɢɹ ɨ ɉɚɪɬɧɟɪɫɬɜɟ ɢ ɋɨɬɪɭɞɧɢɱɟɫɬɜɟ ɧɚ ɧɨɜɵɟ ɝɨɫɭɞɚɪɫɬɜɚ–ɱɥɟɧɵ ȿɋ. Ɋɨɫɫɢɹ ɡɚɹɜɥɹɥɚ, ɱɬɨ ɞɚɧɧɵɣ ɩɪɨɰɟɫɫ ɧɟɥɶɡɹ ɫɱɢɬɚɬɶ ɚɜɬɨɦɚɬɢɱɟɫɤɢɦ. ɇɨ ɜ ɢɬɨɝɟ ɫɬɟɩɟɧɶ ɡɧɚɱɢɦɨɫɬɢ ɩɪɚɜ ɪɭɫɫɤɨɝɨɜɨɪɹɳɢɯ ɦɟɧɶɲɢɧɫɬɜ ɧɟ ɨɤɚɡɚɥɚɫɶ ɞɨɫɬɚɬɨɱɧɨ ɜɵɫɨɤɨɣ ɞɥɹ ɪɨɫɫɢɣɫɤɨɝɨ ɪɭɤɨɜɨɞɫɬɜɚ, ɩɨ ɫɪɚɜɧɟɧɢɸ ɫ ɬɟɦɨɣ ɜɫɬɭɩɥɟɧɢɹ ɜ ȼɌɈ, ɤɨɬɨɪɚɹ ɞɨɦɢɧɢɪɨɜɚɥɚ ɜ ɪɨɫɫɢɣɫɤɨɣ ɩɨɜɟɫɬɤɟ ɜ 2004 ɝɨɞɭ ɢɥɢ ɩɨɞɩɢɫɚɧɢɹ ɫɨɝɥɚɲɟɧɢɹ ɨɛ ɭɩɪɨɳɟɧɢɢ ɜɢɡɨɜɨɝɨ ɪɟɠɢɦɚ ɢ ɪɟɚɞɦɢɫɫɢɢ ɜ 2005 ɝɨɞɭ. Ɋɨɫɫɢɹ ɮɚɤɬɢɱɟɫɤɢ ɫɚɦɚ ɫɩɨɫɨɛɫɬɜɨɜɚɥɚ ɩɪɚɤɬɢɤɢ ɩɪɢɦɟɧɟɧɢɹ ɞɜɨɣɧɵɯ ɫɬɚɧɞɚɪɬɨɜ. ȿɜɪɨɩɟɣɫɤɢɣ ɨɬɜɟɬ ɛɵɥ ɤɪɚɬɤɢɦ: «ɫɢɬɭɚɰɢɹ ɢɦɟɟɬ ɫɜɨɢ ɧɸɚɧɫɵ, ɢɞɟɬ ɪɚɛɨɬɚ ɫ ɤɚɠɞɨɣ ɫɬɨɪɨɧɨɣ, ɧɨ ɜɨɡɦɨɠɧɨ ɩɪɨɛɥɟɦɭ ɩɪɢɞɟɬɫɹ ɪɟɲɚɬɶ ɛɭɞɭɳɢɦ ɩɨɤɨɥɟɧɢɹɦ»29.

28 29

26

Lobjakas A. Activists say EU–Russia rights dialogue at «dead end»// Radio Free Europe/Radio Liberty – 2007. – 3 October. ɉɪɟɫɫ–ɤɨɧɮɟɪɟɧɰɢɹ ɩɨ ɢɬɨɝɚɦ ɜɫɬɪɟɱɢ ɧɚ ɜɵɫɲɟɦ ɭɪɨɜɧɟ Ɋɨɫɫɢɹ – ȿɜɪɨɩɟɣɫɤɢɣ ɫɨɸɡ, 10 ɦɚɹ 2005 ɝ., Ɇɨɫɤɜɚ, Ʉɪɟɦɥɶ // ɋɚɣɬ ɉɪɟɡɢɞɟɧɬɚ Ɋɨɫɫɢɢ (ɨɮɢɰɢɚɥɶɧɵɣ ɷɥɟɤɬɪɨɧɧɵɣ ɪɟɫɭɪɫ) URL: http://www.kremlin. ru/appears/2005/05/10/1823_type63377type63380type82634_88013.shtml

Ʉɨɧɰɟɩɬɭɚɥɶɧɵɟ ɩɨɞɯɨɞɵ ɤ ɞɢɚɥɨɝɭ ɨ ɪɚɡɥɢɱɧɨɦ ɢɞɟɨɥɨɝɢɱɟɫɤɨɦ...

«Ⱦɨɪɨɠɧɵɟ ɤɚɪɬɵ» ɢ ɤɚɬɟɝɨɪɢɹ «ɨɛɳɢɟ ɰɟɧɧɨɫɬɢ»: ɧɚ ɩɭɬɢ ɩɨɞɩɢɫɚɧɢɹ ɧɨɜɨɣ ɞɨɝɨɜɨɪɧɨ–ɩɪɚɜɨɜɨɣ ɛɚɡɵ ɨɬɧɨɲɟɧɢɣ (2005–2007 ɝɝ.) ȼ ɢɫɬɨɪɢɸ ɜɡɚɢɦɨɨɬɧɨɲɟɧɢɣ Ɋɨɫɫɢɢ ɢ ȿɜɪɨɫɨɸɡɚ 2005 ɝɨɞ ɜɨɲɟɥ ɤɚɤ ɝɨɞ ɩɪɢɧɹɬɢɹ ɱɟɬɵɪɟɯ «ɞɨɪɨɠɧɵɯ ɤɚɪɬ». «Ⱦɨɪɨɠɧɵɟ ɤɚɪɬɵ», ɫɨɝɥɚɫɨɜɚɧɧɵɟ ɫ ɪɨɫɫɢɣɫɤɢɦ ɩɨɥɢɬɢɱɟɫɤɢɦ ɪɭɤɨɜɨɞɫɬɜɨɦ ɧɚ ɞɜɭɫɬɨɪɨɧɧɟɣ ɨɫɧɨɜɟ, ɛɵɥɢ ɩɪɢɡɜɚɧɵ ɡɚɩɨɥɧɢɬɶ ɜɚɤɭɭɦ ɜ ɩɨɥɢɬɢɱɟɫɤɢɯ ɨɬɧɨɲɟɧɢɹɯ Ɋɨɫɫɢɢ ɢ ȿɜɪɨɫɨɸɡɚ, ɚ ɬɚɤɠɟ ɨɛɨɡɧɚɱɢɬɶ ɬɟ ɫɬɪɚɬɟɝɢɱɟɫɤɢɟ ɰɟɥɢ, ɨ ɧɟɨɛɯɨɞɢɦɨɫɬɢ ɩɨɢɫɤɚ ɤɨɬɨɪɵɯ, ɝɨɜɨɪɢɥɢ ɪɚɡɥɢɱɧɵɟ ɢɧɫɬɢɬɭɬɵ ȿɋ ɟɳɟ ɜ 2004 ɝɨɞɭ. ȼ ɢɬɨɝɟ ɨɧɢ ɫɤɨɪɟɟ ɨɩɪɟɞɟɥɢɥɢ ɨɱɟɪɬɚɧɢɹ ɬɟɯ ɫɮɟɪ, ɜɡɚɢɦɨɞɟɣɫɬɜɢɟ ɜ ɤɨɬɨɪɵɯ ɩɪɟɞɫɬɚɜɥɹɟɬ ɪɟɚɥɶɧɵɣ ɢɧɬɟɪɟɫ ɞɥɹ ɞɜɭɯ ɫɭɛɴɟɤɬɨɜ. əɜɥɹɹɫɶ, ɩɨ ɫɭɬɢ, ɫɨɝɥɚɲɟɧɢɹɦɢ ɨ ɧɚɦɟɪɟɧɢɹɯ, ɨɧɢ ɩɨɞɩɢɫɵɜɚɥɢɫɶ ɩɪɟɞɫɬɚɜɢɬɟɥɹɦɢ ȿɋ ɢ Ɋɨɫɫɢɢ, ɧɨ ɧɟ ɪɚɬɢɮɢɰɢɪɨɜɚɥɢɫɶ ɧɚɰɢɨɧɚɥɶɧɵɦɢ ɩɪɚɜɢɬɟɥɶɫɬɜɚɦɢ. Ⱦɚɧɧɵɣ ɲɚɝ ɩɨɡɜɨɥɢɥ ɢɡɛɟɠɚɬɶ ɬɪɭɞɧɨɫɬɟɣ, ɫɜɹɡɚɧɧɵɯ ɫ ɩɪɨɟɰɢɪɨɜɚɧɢɟɦ ɧɨɜɵɦɢ ɫɬɪɚɧɚɦɢ–ɱɥɟɧɚɦɢ ȿɋ ɨɫɨɛɟɧɧɨɫɬɟɣ ɫɨɛɫɬɜɟɧɧɨɝɨ ɜɢɞɟɧɢɹ ɛɭɞɭɳɢɯ ɜɡɚɢɦɨɨɬɧɨɲɟɧɢɣ ɫ Ɋɨɫɫɢɟɣ. ɘɪɢɞɢɱɟɫɤɢɣ ɫɬɚɬɭɫ «ɞɨɪɨɠɧɵɯ ɤɚɪɬ» ɥɢɲɶ ɧɚ ɜɪɟɦɹ ɨɬɫɪɨɱɢɥ ɧɟɨɛɯɨɞɢɦɨɫɬɶ ɪɟɲɟɧɢɹ ɩɪɨɛɥɟɦɵ ɫɨɝɥɚɫɨɜɚɧɢɹ ɪɚɡɥɢɱɧɵɯ ɩɨɡɢɰɢɢ ɜɧɭɬɪɢ ȿɋ ɩɨ ɪɨɫɫɢɣɫɤɨɣ ɩɪɨɛɥɟɦɚɬɢɤɟ, ɜ ɬɨɦ ɱɢɫɥɟ ɢ ɩɨ ɜɨɩɪɨɫɭ «ɨɛɳɢɯ ɰɟɧɧɨɫɬɟɣ». ɉɨ ɫɭɳɟɫɬɜɭ «ɞɨɪɨɠɧɵɟ ɤɚɪɬɵ» ɫɬɚɥɢ ɩɨɥɢɬɢɱɟɫɤɢɦɢ ɞɟɤɥɚɪɚɰɢɹɦɢ, ɬɭɦɚɧɧɵɦɢ ɩɨ ɫɪɨɤɚɦ ɫɜɨɟɣ ɪɟɚɥɢɡɚɰɢɢ. Ɍɟɦ ɧɟ ɦɟɧɟɟ, ɜ ɨɩɪɟɞɟɥɟɧɢɢ ɦɟɫɬɚ ɤɚɬɟɝɨɪɢɢ «ɨɛɳɢɟ ɰɟɧɧɨɫɬɢ» ɜ ɩɨɥɢɬɢɱɟɫɤɨɦ ɞɢɚɥɨɝɟ ɫ ȿɋ, Ɋɨɫɫɢɢ ɭɞɚɥɨɫɶ ɞɨɛɢɬɶɫɹ ɪɹɞɚ ɡɧɚɱɢɬɟɥɶɧɵɯ ɩɨɛɟɞ. Ʉɨɧɰɟɩɬ «ɨɛɳɢɯ ɰɟɧɧɨɫɬɟɣ», ɩɨ–ɩɪɟɠɧɟɦɭ, ɨɩɪɟɞɟɥɹɥɫɹ ɱɟɪɟɡ ɧɚɛɨɪ ɞɟɦɨɤɪɚɬɢɱɟɫɤɢɯ ɩɪɢɧɰɢɩɨɜ ɢ ɭɜɚɠɟɧɢɟ ɩɪɚɜ ɱɟɥɨɜɟɤɚ, ɜ ɨɫɨɛɟɧɧɨɫɬɢ ɩɪɚɜ ɥɢɰ, ɩɪɢɧɚɞɥɟɠɚɳɢɯ ɤ ɦɟɧɶɲɢɧɫɬɜɚɦ. ɋɫɵɥɤɚ ɧɚ «ɨɛɳɢɟ ɰɟɧɧɨɫɬɢ» ɤɚɤ ɨɫɧɨɜɵ ɜɡɚɢɦɨɨɬɧɨɲɟɧɢɣ ɫɨɞɟɪɠɚɥɚɫɶ ɜ ɞɜɭɯ ɞɨɪɨɠɧɵɯ ɤɚɪɬɚɯ: ɩɨ ɨɛɳɟɦɭ ɩɪɨɫɬɪɚɧɫɬɜɭ ɜɧɟɲɧɟɣ ɛɟɡɨɩɚɫɧɨɫɬɢ ɢ ɨɛɳɟɦɭ ɩɪɨɫɬɪɚɧɫɬɜɭ ɫɜɨɛɨɞɵ, ɛɟɡɨɩɚɫɧɨɫɬɢ ɢ ɩɪɚɜɨɫɭɞɢɹ. ɊɎ ɞɨɛɢɥɚɫɶ ɨɬ ȿɜɪɨɫɨɸɡɚ ɢɫɤɥɸɱɟɧɢɹ ɢɡ «ɨɛɳɟɝɨ ɩɪɨɫɬɪɚɧɫɬɜɚ ɫɜɨɛɨɞɵ, ɛɟɡɨɩɚɫɧɨɫɬɢ ɢ ɩɪɚɜɨɫɭɞɢɹ» ɮɨɪɦɭɥɢɪɨɜɤɢ, ɨɛɹɡɵɜɚɸɳɟɣ Ɋɨɫɫɢɸ ɫɨɛɥɸɞɚɬɶ ɩɪɚɜɚ ɱɟɥɨɜɟɤɚ ɢ ɞɟɦɨɤɪɚɬɢɢ, ɱɟɝɨ ɬɚɤ ɯɨɬɟɥ ȿɜɪɨɫɨɸɡ30. Ɍɚɤɠɟ ɛɵɥɚ ɨɬɤɥɨɧɟɧɚ ɢɞɟɹ ɨ ɜɤɥɸɱɟɧɢɢ ɜ «ɞɨɪɨɠɧɵɟ ɤɚɪɬɵ» ɫɫɵɥɤɭ ɧɚ ɧɟɨɛɯɨɞɢɦɨɫɬɶ ɭɥɭɱɲɟɧɢɹ ɝɭɦɚɧɢɬɚɪɧɨɝɨ ɩɨɥɨɠɟɧɢɹ ɢ ɩɪɨɜɟɞɟɧɢɟ ɱɟɫɬɧɵɯ ɢ ɫɜɨɛɨɞɧɵɯ ɜɵɛɨɪɨɜ ɜ ɑɟɱɧɟ31. ȿɜɪɨɫɨɸɡ ɫɬɪɟɦɢɥɫɹ ɨɩɪɟɞɟɥɢɬɶ ɬɟɪɦɢɧ «ɫɜɨɛɨɞɚ» ɱɟɪɟɡ ɩɨɧɹɬɢɹ «ɞɟɦɨɤɪɚɬɢɹ» ɢ «ɩɪɚɜɚ ɱɟɥɨɜɟɤɚ». Ɋɨɫɫɢɣɫɤɚɹ ɫɬɨɪɨɧɚ ɩɨɞɩɢɫɚɥɚ ɞɨɤɭɦɟɧɬ 30 31

Emerson M. EU–Russia. Four common spaces and the proliferation of the fuzzy // CEPS Policy brief. – May 2005. No. 71. Russland Analysen.– 2005. – Mai 20. – ?66. – S.2, 4.

27

Ɉɥɟɝ ɇ. Ȼɚɪɚɛɚɧɨɜ

ɥɢɲɶ ɤɨɝɞɚ, ɩɨɞ ɩɨɧɹɬɢɟɦ «ɫɜɨɛɨɞɚ» ɫɬɚɥɚ ɩɨɞɪɚɡɭɦɟɜɚɬɶɫɹ ɧɟɨɝɪɚɧɢɱɟɧɧɚɹ ɜɨɡɦɨɠɧɨɫɬɶ ɞɥɹ ɩɟɪɟɦɟɳɟɧɢɣ. ȼ ɢɬɨɝɟ ɜ «Ⱦɨɪɨɠɧɨɣ ɤɚɪɬɟ» ɩɨ ɨɛɳɟɦɭ ɩɪɨɫɬɪɚɧɫɬɜɭ ɫɜɨɛɨɞɵ, ɛɟɡɨɩɚɫɧɨɫɬɢ ɢ ɩɪɚɜɨɫɭɞɢɹ ɩɪɢɜɟɪɠɟɧɧɨɫɬɶ «ɨɛɳɢɦ ɰɟɧɧɨɫɬɹɦ» ɨɬɦɟɱɟɧɚ ɥɢɲɶ ɜ ɩɪɟɚɦɛɭɥɟ32. ɋ ɬɨɱɤɢ ɡɪɟɧɢɹ ɦɟɫɬɚ ɤɚɬɟɝɨɪɢɢ «ɨɛɳɢɟ ɰɟɧɧɨɫɬɢ» ɜ ɩɨɥɢɬɢɱɟɫɤɨɦ ɞɢɚɥɨɝɟ Ɋɨɫɫɢɢ ɢ ȿɋ, ɞɨɪɨɠɧɵɟ ɤɚɪɬɵ ɡɚɤɪɟɩɢɥɢ, ɯɨɬɹ ɢ ɫ ɨɩɨɡɞɚɧɢɟɦ, ɠɟɥɚɟɦɵɣ ɞɥɹ Ɋɨɫɫɢɢ ɩɨɥɢɬɢɤɨ–ɩɪɚɜɨɜɨɣ ɮɨɪɦɚɬ: ɨɬɫɭɬɫɬɜɢɟ ɬɪɟɛɨɜɚɧɢɹ ɨ ɫɨɛɥɸɞɟɧɢɢ «ɨɛɳɢɯ ɰɟɧɧɨɫɬɟɣ» ɤɚɤ ɨɫɧɨɜɵ ɞɜɢɠɟɧɢɹ ɨɬ «ɤɨɨɩɟɪɚɰɢɢ» ɤ «ɢɧɬɟɝɪɚɰɢɢ» ɢɥɢ ɭɝɥɭɛɥɟɧɢɸ ɞɜɭɫɬɨɪɨɧɧɢɯ ɤɨɧɬɚɤɬɨɜ. Ɋɨɫɫɢɣɫɤɢɟ ɷɤɫɩɟɪɬɵ ɩɨɞɱɟɪɤɢɜɚɸɬ, ɱɬɨ ɩɨɧɢɦɚɧɢɟ ɬɨɝɨ, ɤɚɤ ɞɨɥɠɟɧ ɩɪɨɢɫɯɨɞɢɬɶ ɩɪɨɰɟɫɫ «ɢɧɬɟɝɪɚɰɢɢ» ɦɟɠɞɭ Ɋɨɫɫɢɣɫɤɨɣ Ɏɟɞɟɪɚɰɢɟɣ ɢ ȿɋ, ɢɡɦɟɧɢɥɨɫɶ. ɉɟɪɜɨɧɚɱɚɥɶɧɨ ɩɨɞ ɩɪɨɰɟɫɫɨɦ ɢɧɬɟɝɪɚɰɢɢ ɩɨɞɪɚɡɭɦɟɜɚɥɨɫɶ ɨɞɧɨɫɬɨɪɨɧɧɟɟ ɫɛɥɢɠɟɧɢɟ ɪɨɫɫɢɣɫɤɨɣ ɡɚɤɨɧɨɞɚɬɟɥɶɧɨɣ, ɩɨɥɢɬɢɤɨ–ɩɪɚɜɨɜɨɣ ɢ ɷɤɨɧɨɦɢɱɟɫɤɨɣ ɦɨɞɟɥɟɣ ɫ ɟɜɪɨɩɟɣɫɤɨɣ. ȼ ɞɨɪɨɠɧɵɯ ɤɚɪɬɚɯ ɪɟɱɶ ɲɥɚ ɫɤɨɪɟɟ ɨ ɞɜɭɫɬɨɪɨɧɧɟɦ ɫɛɥɢɠɟɧɢɢ, ɨɫɧɨɜɚɧɧɨɦ ɧɚ ɫɨɝɥɚɫɨɜɚɧɢɢ ɢ ɨɛɦɟɧɟ ɢɧɬɟɪɟɫɚɦɢ.33 Ɉɞɧɚɤɨ ɧɟɨɛɯɨɞɢɦɨ ɨɬɦɟɬɢɬɶ, ɱɬɨ ȿɜɪɨɩɟɣɫɤɢɣ ɋɨɸɡ ɧɟ ɫɬɪɟɦɢɥɫɹ ɫ ɥɟɝɤɨɫɬɶɸ ɨɬɤɚɡɚɬɶɫɹ ɨɬ ɢɡɧɚɱɚɥɶɧɨɣ ɤɨɧɰɟɩɰɢɢ «ɨɝɪɚɧɢɱɟɧɧɨɣ ɟɜɪɨɩɟɢɡɚɰɢɢ» ɪɚɧɧɢɯ 1990ɯ ɝɨɞɨɜ, ɩɨ ɤɪɚɣɧɟɣ ɦɟɪɟ ɜ ɷɤɨɧɨɦɢɱɟɫɤɨɣ ɫɮɟɪɟ. Ⱦɨɪɨɠɧɚɹ ɤɚɪɬɚ ɩɨ ɨɛɳɟɦɭ ɷɤɨɧɨɦɢɱɟɫɤɨɦɭ ɩɪɨɫɬɪɚɧɫɬɜɭ ɫɨɞɟɪɠɢɬ ɦɧɨɝɨɱɢɫɥɟɧɧɵɟ ɩɨɥɨɠɟɧɢɹ ɨ ɧɟɨɛɯɨɞɢɦɨɫɬɢ ɝɚɪɦɨɧɢɡɚɰɢɢ ɪɨɫɫɢɣɫɤɨɝɨ ɡɚɤɨɧɨɞɚɬɟɥɶɫɬɜɚ, ɫɨɜɦɟɫɬɢɦɨɫɬɢ, ɫɛɥɢɠɟɧɢɢ, ɩɪɢ ɷɬɨɦ, ɜɩɨɥɧɟ ɟɫɬɟɫɬɜɟɧɧɨ34, ɱɬɨ ɷɤɨɧɨɦɢɱɟɫɤɚɹ ɦɨɞɟɥɶ ȿɋ ɢ ɟɝɨ ɬɟɯɧɢɱɟɫɤɢɟ ɫɬɚɧɞɚɪɬɵ ɜɨɫɩɪɢɧɢɦɚɸɬɫɹ ɤɚɤ ɚɩɪɢɨɪɢ ɥɭɱɲɢɟ. Ʉɚɤ ɩɪɚɜɢɥɨ, ɷɬɢ ɫɬɚɧɞɚɪɬɵ ɞɟɣɫɬɜɢɬɟɥɶɧɨ ɜɵɫɬɭɩɚɥɢ ɤɚɤ ɛɨɥɟɟ ɪɚɡɜɢɬɵɟ ɩɨ ɫɪɚɜɧɟɧɢɸ ɫ ɪɨɫɫɢɣɫɤɢɦɢ, ɧɨ ɢɯ ɩɪɢɧɹɬɢɟ ɧɟ ɜɫɟɝɞɚ ɛɵɥɨ ɜɵɝɨɞɧɨ ɞɥɹ ɨɩɪɟɞɟɥɟɧɧɵɯ ɤɪɭɝɨɜ ɜɧɭɬɪɢ ɪɭɤɨɜɨɞɹɳɟɣ ɷɥɢɬɵ ɊɎ. Ɏɨɪɦɚɥɶɧɨ 2005 ɢ 2006 ɝɨɞɵ ɛɵɥɢ ɩɨɤɚɡɚɬɟɥɶɧɵɦɢ ɫ ɬɨɱɤɢ ɡɪɟɧɢɹ ɨɱɟɪɟɞɧɨɣ ɩɨɩɵɬɤɢ ɟɜɪɨɩɟɣɫɤɢɯ ɩɚɪɬɧɟɪɨɜ ɪɟɚɥɢɡɨɜɚɬɶ ɩɪɚɝɦɚɬɢɱɧɵɣ ɩɨɞɯɨɞ: ɨɬɫɭɬɫɬɜɢɟ ɩɪɢɜɟɪɠɟɧɧɨɫɬɢ «ɨɛɳɢɦ ɰɟɧɧɨɫɬɹɦ» ɧɟ ɞɨɥɠɧɨ ɦɟɲɚɬɶ ɫɨɬɪɭɞɧɢɱɟɫɬɜɭ ɬɚɦ, ɝɞɟ ɜɟɥɢɤɚ ɜɡɚɢɦɨɡɚɜɢɫɢɦɨɫɬɶ ɢ ɟɫɬɶ «ɨɛɳɢɟ ɢɧɬɟɪɟɫɵ». 32

33

34

28

«Ⱦɨɪɨɠɧɚɹ ɤɚɪɬɚ» ɩɨ ɨɛɳɟɦɭ ɩɪɨɫɬɪɚɧɫɬɜɭ ɫɜɨɛɨɞɵ, ɛɟɡɨɩɚɫɧɨɫɬɢ ɢ ɩɪɚɜɨɫɭɞɢɹ, Ɇɨɫɤɜɚ, 10 ɦɚɹ 2005 ɝɨɞɚ // ɆɂȾ Ɋɨɫɫɢɢ (ɨɮɢɰɢɚɥɶɧɵɣ ɷɥɟɤɬɪɨɧɧɵɣ ɪɟɫɭɪɫ). URL: http://www.mid.ru/ns–dos.nsf/ 162979df2beb9880432569e70041fd1e/432569d800223f34c3256ffe002a7865?OpenDocument Ʌɭɤɶɹɧɨɜ, Ɏ. ɇɨɜɨɟ ɫɨɝɥɚɲɟɧɢɟ ɦɟɠɞɭ Ɋɨɫɫɢɟɣ ɢ ȿɜɪɨɩɟɣɫɤɢɦ ɋɨɸɡɨɦ: ɭɫɥɨɜɢɹ ɢ ɜɨɡɦɨɠɧɨɫɬɢ/ Ɏ. Ʌɭɤɶɹɧɨɜ // In Partnership with Russia in Europe. Scenarios for a Future Partnership and Cooperation Agreement. Fourth Discussion Circle Meeting Morozovka (near Moscow). – 2006. – September 10–12. «Ⱦɨɪɨɠɧɚɹ ɤɚɪɬɚ» ɩɨ ɨɛɳɟɦɭ ɷɤɨɧɨɦɢɱɟɫɤɨɦɭ ɩɪɨɫɬɪɚɧɫɬɜɭ, 10 ɦɚɹ 2005 ɝ.// ɉɪɟɡɢɞɟɧɬ Ɋɨɫɫɢɢ (ɨɮɢɰɢɚɥɶɧɵɣ ɷɥɟɤɬɪɨɧɧɵɣ ɪɟɫɭɪɫ) URL: http://www.kremlin.ru/events/articles/2005/05/87950/152811.shtml

Ʉɨɧɰɟɩɬɭɚɥɶɧɵɟ ɩɨɞɯɨɞɵ ɤ ɞɢɚɥɨɝɭ ɨ ɪɚɡɥɢɱɧɨɦ ɢɞɟɨɥɨɝɢɱɟɫɤɨɦ...

Ɍɟɦ ɧɟ ɦɟɧɟɟ, ɭɬɜɟɪɠɞɚɬɶ, ɱɬɨ «ɪɚɡɪɵɜ ɰɟɧɧɨɫɬɟɣ» ɢɫɱɟɡ ɢɡ ɩɨɜɟɫɬɤɢ ɞɧɹ Ɋɨɫɫɢɢ ɢ ȿɋ, ɛɵɥɨ ɩɪɟɠɞɟɜɪɟɦɟɧɧɨ. Ɉɛɫɭɠɞɟɧɢɟ «ɪɚɡɪɵɜɚ» ɜ ɞɢɚɥɨɝɟ ɨ ɰɟɧɧɨɫɬɹɯ ɛɵɥɨ ɩɟɪɟɧɟɫɟɧɨ ɢɡ ɩɥɨɫɤɨɫɬɢ ɩɭɛɥɢɱɧɨɣ ɨɮɢɰɢɚɥɶɧɨɣ ɪɢɬɨɪɢɤɢ ɜ ɩɥɨɫɤɨɫɬɶ ɧɟɮɨɪɦɚɥɶɧɵɯ ɜɫɬɪɟɱ ɢɥɢ ɜɧɭɬɪɟɧɧɢɟ ɞɨɤɭɦɟɧɬɵ ȿɋ. ȼ ɪɚɦɤɚɯ ɨɞɧɨɣ ɢɡ ɬɚɤɢɯ ɜɫɬɪɟɱ ɜ ɨɤɬɹɛɪɟ 2006 ɝ. ɟɜɪɨɩɟɣɫɤɚɹ ɫɬɨɪɨɧɚ ɨɬɦɟɬɢɥɚ, ɱɬɨ ɭɛɢɣɫɬɜɨ ɠɭɪɧɚɥɢɫɬɚ Ⱥɧɧɵ ɉɨɥɢɬɤɨɜɫɤɨɣ ɞɨɥɠɧɨ ɛɵɬɶ ɪɚɫɫɥɟɞɨɜɚɧɨ, ɚ ɜɢɧɨɜɧɵɟ – ɩɪɢɜɥɟɱɟɧɵ ɤ ɨɬɜɟɬɫɬɜɟɧɧɨɫɬɢ. Ɍɟɦɵ ɞɚɜɥɟɧɢɹ ɪɨɫɫɢɣɫɤɢɯ ɜɥɚɫɬɟɣ ɧɚ ɋɆɂ, ɢɧɫɬɢɬɭɬɵ ɝɪɚɠɞɚɧɫɤɨɝɨ ɨɛɳɟɫɬɜɚ ɫɬɚɥɢ ɡɚɬɪɚɝɢɜɚɬɶɫɹ ɜ ɨɬɞɟɥɶɧɵɯ ɜɧɭɬɪɟɧɧɢɯ ɞɨɤɭɦɟɧɬɚɯ ȿɜɪɨɩɟɣɫɤɨɝɨ ɫɨɸɡɚ35. Ʉɥɸɱɟɜɭɸ ɪɨɥɶ ɜ ɞɢɫɤɭɫɫɢɢ ɨɛ «ɨɛɳɢɯ ɰɟɧɧɨɫɬɹɯ» Ɋɨɫɫɢɢ ɢ ȿɋ ɞɨɥɠɧɚ ɛɵɥɚ ɫɵɝɪɚɬɶ ɪɚɧɟɟ ɫɨɡɞɚɧɧɚɹ ɪɚɛɨɱɚɹ ɝɪɭɩɩɚ ɩɨ ɩɪɚɜɚɦ ɱɟɥɨɜɟɤɚ. ɉɪɨɛɥɟɦɚ ɡɚɤɥɸɱɚɥɚɫɶ ɜ ɬɨɦ, ɱɬɨ ɜɫɬɪɟɱɢ ɷɬɨɣ ɝɪɭɩɩɵ ɩɪɨɯɨɞɢɥɢ ɩɪɢ «ɡɚɤɪɵɬɵɯ ɞɜɟɪɹɯ». ɉɨɫɥɟ ɷɬɢɯ ɜɫɬɪɟɱ ɧɟ ɛɵɥɨ ɫɞɟɥɚɧɨ ɧɢɤɚɤɢɯ ɫɨɜɦɟɫɬɧɵɯ ɡɚɹɜɥɟɧɢɣ ɢɥɢ ɞɟɤɥɚɪɚɰɢɣ, ɟɞɢɧɫɬɜɟɧɧɵɦ ɢɫɬɨɱɧɢɤɨɦ ɢɧɮɨɪɦɚɰɢɢ ɛɵɥɢ ɩɪɟɫɫ– ɪɟɥɢɡɵ, ɜɵɩɭɫɤɚɟɦɵɟ ɟɜɪɨɩɟɣɫɤɨɣ ɢ ɪɨɫɫɢɣɫɤɨɣ ɫɬɨɪɨɧɚɦɢ ɩɨ ɨɬɞɟɥɶɧɨɫɬɢ. ɇɟɜɨɡɦɨɠɧɨɫɬɶ ɫɨɝɥɚɫɨɜɚɬɶ ɧɢ ɨɞɧɨ ɫɨɜɦɟɫɬɧɨɟ ɡɚɹɜɥɟɧɢɟ, ɪɚɡɥɢɱɧɚɹ ɬɟɦɚɬɢɤɚ ɨɞɧɨɫɬɨɪɨɧɧɢɯ ɩɪɟɫɫ–ɪɟɥɢɡɨɜ ɫɤɨɪɟɟ ɩɨɞɬɜɟɪɠɞɚɥɢ, ɱɬɨ ɤɨɧɫɟɧɫɭɫ ɢ ɫɨɝɥɚɫɢɟ ɩɨ ɩɨɜɨɞɭ ɦɟɫɬɚ ɢ ɪɨɥɢ ɤɚɬɟɝɨɪɢɢ «ɰɟɧɧɨɫɬɢ» ɨɫɬɚɟɬɫɹ ɥɢɲɶ ɜɢɞɢɦɨɫɬɶɸ. ȼ 2006 ɝ. ȿɜɪɨɫɨɸɡ ɜɧɟɫ ɪɹɞ ɩɪɟɞɥɨɠɟɧɢɣ ɩɨ ɢɡɦɟɧɟɧɢɸ ɪɚɛɨɬɵ ɞɚɧɧɨɣ ɝɪɭɩɩɵ. Ȼɵɥɨ ɩɪɟɞɥɨɠɟɧɨ ɪɚɫɲɢɪɢɬɶ ɱɢɫɥɨ ɭɱɚɫɬɧɢɤɨɜ ɢɡ ɪɚɡɥɢɱɧɵɯ ɦɢɧɢɫɬɟɪɫɬɜ. Ɏɨɪɦɚɥɶɧɵɣ ɦɟɯɚɧɢɡɦ ɞɨɥɠɟɧ ɛɵɥ ɫɬɚɬɶ ɦɟɧɟɟ ɮɨɪɦɚɥɶɧɵɦ ɫ ɩɪɢɜɥɟɱɟɧɢɟɦ ɩɪɟɞɫɬɚɜɢɬɟɥɟɣ ɇɉɈ36. Ⱦɚɧɧɵɟ ɢɡɦɟɧɟɧɢɹ ɧɟ ɛɵɥɢ ɩɨɞɞɟɪɠɚɧɵ ɪɨɫɫɢɣɫɤɨɣ ɫɬɨɪɨɧɨɣ. Ɉɧɢ ɪɚɫɫɦɚɬɪɢɜɚɥɢɫɶ, ɤɚɤ ɩɨɩɵɬɤɚ ɩɪɢɦɟɧɢɬɶ ɨɱɟɪɟɞɧɨɣ ɢɧɫɬɪɭɦɟɧɬ ɞɚɜɥɟɧɢɹ ɢ ɜɨɡɞɟɣɫɬɜɢɹ ɧɚ ɜɧɭɬɪɢɩɨɥɢɬɢɱɟɫɤɭɸ ɫɢɬɭɚɰɢɸ ɫɨ ɫɬɨɪɨɧɵ ȿɋ. Ɋɨɫɫɢɹ ɡɚɹɜɢɥɚ, ɱɬɨ ɫɨɡɞɚɧɧɵɣ ɮɨɪɦɚɬ ɞɟɹɬɟɥɶɧɨɫɬɢ ɪɚɛɨɱɟɣ ɝɪɭɩɩɵ ɩɨ ɩɪɚɜɚɦ ɱɟɥɨɜɟɤɚ ɩɪɟɞɩɨɥɚɝɚɟɬ ɭɱɚɫɬɢɟ ɬɨɥɶɤɨ ɞɢɩɥɨɦɚɬɨɜ. ȼ ɞɢɫɤɭɫɫɢɢ ɨɛ «ɨɛɳɢɯ ɰɟɧɧɨɫɬɹɯ» Ɋɨɫɫɢɹ ɫɬɪɟɦɢɥɚɫɶ ɦɚɤɫɢɦɚɥɶɧɨ ɨɝɪɚɧɢɱɢɬɶ ɭɱɚɫɬɢɟ ɲɢɪɨɤɨɣ ɨɛɳɟɫɬɜɟɧɧɨɫɬɢ, ɱɬɨ, ɞɥɹ ȿɜɪɨɫɨɸɡɚ, ɛɵɥɨ ɩɪɢɡɧɚɤɨɦ ɭɤɪɟɩɥɟɧɢɹ ɚɜɬɨɪɢɬɚɪɧɵɯ ɬɟɧɞɟɧɰɢɣ ɜɨ ɜɧɭɬɪɟɧɧɟɣ ɩɨɥɢɬɢɤɟ ɢ ɨɬɞɚɥɟɧɢɟɦ ɨɬ ɤɚɬɟɝɨɪɢɢ «ɨɛɳɢɟ ɰɟɧɧɨɫɬɢ». ȼ ɪɟɡɭɥɶɬɚɬɟ ȿɜɪɨɫɨɸɡ ɩɪɨɜɨɞɢɥ ɤɨɧɫɭɥɶɬɚɰɢɢ ɫ ɪɨɫɫɢɣɫɤɢɦɢ ɇɉɈ ɧɚɤɚɧɭɧɟ ɨɮɢɰɢɚɥɶɧɵɯ ɜɫɬɪɟɱ ɪɚɛɨɱɟɣ ɝɪɭɩɩɵ. 35

36

Presidency press statement – EU/Russia human rights consultations, Brussels, September 8, 2005; Press release. EU and Russia hold fourth round of Human Rights Consultations, November 8, 2006; Press release. EU and Russia hold the Þfth round of their Human Rights Consultations, May 04, 2007; Presidency press statement. EU/Russia human rights consultations, March 10, 2007; Presidency press statement on EU/Russian Federation human rights consultations, April 17, 2008; ɉɪɟɫɫ–ɪɟɥɢɡ, ɨɫɜɟɳɚɸɳɢɣ ɬɪɟɬɶɸ ɤɨɧɫɭɥɶɬɚɰɢɸ Ɋɨɫɫɢɹ–ȿɋ (3 ɦɚɪɬɚ 2006 ɝ., ȼɟɧɚ) ɨɛɧɚɪɭɠɢɬɶ ɧɟ ɭɞɚɥɨɫɶ. ɇɚ ɫɚɣɬɟ ɚɜɫɬɪɢɣɫɤɨɝɨ ɩɪɟɞɫɟɞɚɬɟɥɶɫɬɜɚ ɟɫɬɶ ɥɢɲɶ ɭɩɨɦɢɧɚɧɢɟ ɨɛ ɷɬɨɣ ɜɫɬɪɟɱɟ, ɧɨ ɨ ɩɨɜɟɫɬɤɟ ɧɢɱɟɝɨ ɧɟ ɝɨɜɨɪɢɬɫɹ. Klitsounova E. Promoting human rights in Russia by supporting NGOs: How to improve EU strategies // CEPS Working Document – April 2008. – No. 287. – P.14

29

Ɉɥɟɝ ɇ. Ȼɚɪɚɛɚɧɨɜ

ȼ ɫɜɟɬɟ ɪɚɡɪɚɛɨɬɤɢ ɧɨɜɨɝɨ ɮɨɪɦɚɬɚ ɜɡɚɢɦɨɨɬɧɨɲɟɧɢɣ Ɋɨɫɫɢɢ ɢ ȿɋ, ɟɜɪɨɩɟɣɫɤɢɟ ɩɚɪɥɚɦɟɧɬɚɪɢɢ ɨɬɦɟɱɚɥɢ, ɱɬɨ ɫɬɚɬɭɫ ɪɚɛɨɱɟɣ ɝɪɭɩɩɵ ɞɨɥɠɟɧ ɛɵɬɶ ɩɨɜɵɲɟɧ ɜ ɪɚɦɤɚɯ ɧɨɜɨɝɨ ɛɚɡɨɜɨɝɨ ɫɨɝɥɚɲɟɧɢɹ Ɋɨɫɫɢɹ–ȿɋ37. Ɉɞɧɚɤɨ ɷɬɨ ɩɪɟɞɫɬɚɜɥɹɟɬɫɹ ɦɚɥɨɜɟɪɨɹɬɧɵɦ ɜ ɛɭɞɭɳɟɦ, ɬɚɤ ɜɧɨɜɶ ɩɨɫɬɚɜɢɬ Ɋɨɫɫɢɸ ɜ ɫɢɬɭɚɰɢɸ «ɨɛɴɟɤɬɚ» ɨɰɟɧɤɢ ɜ ɜɨɩɪɨɫɟ ɩɪɢɜɟɪɠɟɧɧɨɫɬɢ «ɨɛɳɢɦ ɰɟɧɧɨɫɬɹɦ». Ɉɬ ɩɨɞɨɛɧɨɝɨ ɮɨɪɦɚɬɚ ɜɡɚɢɦɨɨɬɧɨɲɟɧɢɣ Ɋɨɫɫɢɹ ɨɬɨɲɥɚ ɭɠɟ ɜ ɤɨɧɰɟ 1990ɯ ɝɝ. Ʉ ɤɨɧɰɭ 2000ɯ ɝɝ. ɜ ɞɢɫɤɭɫɫɢɢ ɨɛ «ɨɛɳɢɯ ɰɟɧɧɨɫɬɹɯ» ɨɛɨɡɧɚɱɢɥɚɫɶ ɧɨɜɚɹ ɬɟɧɞɟɧɰɢɹ, ɫɜɹɡɚɧɧɚɹ ɫ ɩɪɢɞɚɧɢɟɦ ɞɨɩɨɥɧɢɬɟɥɶɧɨɣ ɪɨɥɢ ɤɚɬɟɝɨɪɢɢ «ɨɛɳɢɟ ɰɟɧɧɨɫɬɢ» ɫɨ ɫɬɨɪɨɧɵ ȿɋ. ɇɟ ɫɟɤɪɟɬ, ɱɬɨ ɜ ɤɚɱɟɫɬɜɟ ɤɥɸɱɟɜɨɝɨ ɢɧɬɟɪɟɫɚ ɜ ɩɚɪɬɧɟɪɫɬɜɟ ɫ Ɋɨɫɫɢɟɣ ɜ 2005–2006 ɝɝ. ɜɵɫɬɭɩɚɥɨ ɷɧɟɪɝɟɬɢɱɟɫɤɨɟ ɫɨɬɪɭɞɧɢɱɟɫɬɜɨ. Ɋɚɡɪɚɛɨɬɤɚ ɨɛɳɢɯ ɩɪɢɧɰɢɩɨɜ ɷɧɟɪɝɟɬɢɱɟɫɤɨɝɨ ɞɢɚɥɨɝɚ, ɜɨɡɦɨɠɧɵɣ «ɷɧɟɪɝɟɬɢɱɟɫɤɢɣ ɲɚɧɬɚɠ» ɫɨ ɫɬɨɪɨɧɵ Ɋɨɫɫɢɢ, ɞɨɫɬɭɩ ɟɜɪɨɩɟɣɫɤɢɯ ɩɚɪɬɧɟɪɨɜ ɤ ɪɨɫɫɢɣɫɤɨɣ ɷɧɟɪɝɟɬɢɱɟɫɤɨɣ ɢɧɮɪɚɫɬɪɭɤɬɭɪɟ, ɩɪɢɫɨɟɞɢɧɟɧɢɟ Ɋɨɫɫɢɢ ɤ ɗɧɟɪɝɟɬɢɱɟɫɤɨɣ ɏɚɪɬɢɢ ɞɨɦɢɧɢɪɨɜɚɥɢ ɫɪɟɞɢ ɨɫɬɚɥɶɧɵɯ ɬɟɦ ɪɨɫɫɢɣɫɤɨ–ɟɜɪɨɩɟɣɫɤɨɝɨ ɜɡɚɢɦɨɞɟɣɫɬɜɢɹ, ɨɫɨɛɟɧɧɨ ɧɚ ɮɨɧɟ ɪɨɫɫɢɣɫɤɨ– ɭɤɪɚɢɧɫɤɨɝɨ «ɷɧɟɪɝɟɬɢɱɟɫɤɨɝɨ ɫɤɚɧɞɚɥɚ» ɧɚɱɚɥɚ 2006 ɝ. ȼ ɢɬɨɝɟ ɜ ȿɜɪɨɩɟ ɡɚɡɜɭɱɚɥɢ ɨɩɚɫɟɧɢɹ ɫɥɟɞɭɸɳɟɝɨ ɯɚɪɚɤɬɟɪɚ. Ɂɚɜɢɫɢɦɨɫɬɶ ɨɬ Ɋɨɫɫɢɢ (ɜ ɩɥɚɧɟ ɷɧɟɪɝɨɪɟɫɭɪɫɨɜ) ɦɨɠɟɬ ɫɬɚɬɶ ɧɚɫɬɨɥɶɤɨ ɡɧɚɱɢɬɟɥɶɧɵɣ, ɱɬɨ ɛɭɞɟɬ ɡɚɤɪɵɬɨ ɨɛɫɭɠɞɟɧɢɟ ɧɟɞɨɫɬɚɬɤɨɜ ɪɨɫɫɢɣɫɤɨɣ ɞɟɦɨɤɪɚɬɢɢ. Ɍɚɤɢɦ ɨɛɪɚɡɨɦ, ɞɢɚɥɨɝ ɨɛ «ɨɛɳɢɯ ɰɟɧɧɨɫɬɹɯ» ɫɬɚɥ ɜɵɫɬɭɩɚɬɶ ɜ ɤɚɱɟɫɬɜɟ ɮɨɧɚ ɞɥɹ ɷɧɟɪɝɟɬɢɱɟɫɤɨɝɨ ɞɢɚɥɨɝɚ. Ɋɨɫɫɢɣɫɤɢɟ ɷɤɫɩɟɪɬɵ ɬɚɤɠɟ ɫɱɢɬɚɥɢ, ɱɬɨ ɩɪɨɛɥɟɦɵ ɪɨɫɫɢɣɫɤɢɯ ɢɧɜɟɫɬɢɰɢɣ ɜ ɷɤɨɧɨɦɢɤɭ ȿɋ, ɩɨɞɩɢɫɚɧɢɟ ɗɧɟɪɝɟɬɢɱɟɫɤɨɣ ɏɚɪɬɢɢ ɱɚɫɬɨ ɜɡɚɢɦɨɫɜɹɡɚɧɵ ɫ ɩɨɥɢɬɢɱɟɫɤɢɦ ɞɚɜɥɟɧɢɟɦ ɧɚ Ɋɨɫɫɢɸ ɜ ɫɮɟɪɟ ɞɟɦɨɤɪɚɬɢɢ ɢ ɩɪɚɜ ɱɟɥɨɜɟɤɚ. Ⱦɥɹ ɩɨɥɢɬɢɱɟɫɤɨɝɨ ɞɢɚɥɨɝɚ Ɋɨɫɫɢɢ ɢ ȿɜɪɨɩɟɣɫɤɨɝɨ ɋɨɸɡɚ 2007 ɝɨɞ ɫɬɚɥ ɩɟɪɢɨɞɨɦ ɨɫɬɪɨɣ ɩɨɥɟɦɢɤɢ ɩɚɪɬɧɟɪɨɜ ɩɨ ɩɨɜɨɞɭ ɧɚɥɢɱɢɹ ɨɛɳɟɣ ɫɢɫɬɟɦɵ ɰɟɧɧɨɫɬɟɣ ɢ ɨɫɧɨɜ ɛɭɞɭɳɟɝɨ ɫɨɬɪɭɞɧɢɱɟɫɬɜɚ. ȼ ɧɨɹɛɪɟ 2007 ɝɨɞɚ ɞɨɥɠɧɨ ɛɵɥɨ ɢɫɬɟɱɶ ɋɨɝɥɚɲɟɧɢɟ ɨ ɉɚɪɬɧɟɪɫɬɜɟ ɢ ɋɨɬɪɭɞɧɢɱɟɫɬɜɟ. ȼɨɩɪɨɫɵ ɩɟɪɟɫɦɨɬɪɚ, ɞɨɩɨɥɧɟɧɢɹ ɢɥɢ ɫɨɯɪɚɧɟɧɢɹ ɩɪɢɜɵɱɧɨɣ ɩɨɜɟɫɬɤɢ ɞɧɹ ɢ ɩɪɢɧɰɢɩɨɜ ɜɡɚɢɦɨɨɬɧɨɲɟɧɢɣ Ɋɨɫɫɢɢ ɢ ȿɋ ɫɬɚɥɢ ɨɫɨɛɟɧɧɨ ɚɤɬɭɚɥɶɧɵɦɢ. ɉɟɪɟɞ ɧɚɱɚɥɨɦ ɩɟɪɟɝɨɜɨɪɨɜ ɩɨ ɧɨɜɨɣ ɞɨɝɨɜɨɪɧɨ–ɩɪɚɜɨɜɨɣ ɛɚɡɟ ɫɨɬɪɭɞɧɢɱɟɫɬɜɚ ɫɬɨɪɨɧɵ ɮɚɤɬɢɱɟɫɤɢ ɨɛɨɡɧɚɱɢɥɢ ɞɪɭɝ ɞɥɹ ɞɪɭɝɚ «ɤɪɚɫɧɵɟ ɥɢɧɢɢ» ɜ ɞɢɫɤɭɫɫɢɢ ɨɛ «ɨɛɳɢɯ ɰɟɧɧɨɫɬɹɯ». ȼɨ–ɩɟɪɜɵɯ, ɪɨɫɫɢɣɫɤɚɹ ɫɬɨɪɨɧɚ ɜ ɨɱɟɪɟɞɧɨɣ ɪɚɡ ɧɚɫɬɨɣɱɢɜɨ ɩɪɨɞɟɦɨɧɫɬɪɢɪɨɜɚɥɚ ɩɪɟɞɫɬɚɜɢɬɟɥɹɦ ȿɜɪɨɫɨɸɡɚ, ɱɬɨ ɞɚɜɥɟɧɢɟ ɧɚ Ɋɨɫɫɢɸ 37

30

European Parliament resolution on Chechnya after the elections and civil society in Russia, P6_TA(2006)0026, January 19, 2006; Europaen Parliament resolution on the EU–Russia summit held in Sochi on 25 May 2006, P6_ TA(2006)0270, June 15, 2007; European Parliament resolution of 26 April 2007 on Russia, P6_TA(2007)0169.

Ʉɨɧɰɟɩɬɭɚɥɶɧɵɟ ɩɨɞɯɨɞɵ ɤ ɞɢɚɥɨɝɭ ɨ ɪɚɡɥɢɱɧɨɦ ɢɞɟɨɥɨɝɢɱɟɫɤɨɦ...

ɜ ɜɨɩɪɨɫɟ ɩɪɢɜɟɪɠɟɧɧɨɫɬɢ ɨɛɳɟɣ ɫɢɫɬɟɦɟ ɰɟɧɧɨɫɬɟɣ ɧɟɜɨɡɦɨɠɧɨ. ȼ ɦɚɟ 2007 ɝɨɞɚ ɜ ɦɨɫɤɨɜɫɤɨɦ ɚɷɪɨɩɨɪɬɭ ɛɵɥɢ ɡɚɞɟɪɠɚɧɵ ɪɭɤɨɜɨɞɢɬɟɥɢ «Ɇɚɪɲɚ ɇɟɫɨɝɥɚɫɧɵɯ», ɗɞɭɚɪɞ Ʌɢɦɨɧɨɜ ɢ Ƚɚɪɪɢ Ʉɚɫɩɚɪɨɜ, ɧɚɤɚɧɭɧɟ ɨɱɟɪɟɞɧɨɣ ɚɤɰɢɢ ɞɜɢɠɟɧɢɹ ɜ ɋɚɦɚɪɟ ɜ ɩɟɪɢɨɞ ɫɚɦɦɢɬɚ Ɋɨɫɫɢɹ – ȿɜɪɨɫɨɸɡ. ɗɬɨ ɛɵɥ ɩɨɤɚɡɚɬɟɥɶɧɵɣ ɩɪɢɦɟɪ «ɫɭɜɟɪɟɧɢɬɟɬɚ» ɪɨɫɫɢɣɫɤɨɝɨ ɩɨɥɢɬɢɱɟɫɤɨɝɨ ɪɭɤɨɜɨɞɫɬɜɚ ɜ ɜɨɩɪɨɫɟ ɢɧɬɟɪɩɪɟɬɚɰɢɢ ɩɨɧɹɬɢɣ «ɫɜɨɛɨɞɚ ɫɨɛɪɚɧɢɹ» ɢ «ɫɜɨɛɨɞɚ ɫɥɨɜɚ». ȼɨ–ɜɬɨɪɵɯ, ɪɨɫɫɢɣɫɤɨɟ ɪɭɤɨɜɨɞɫɬɜɨ ɜ ɩɪɟɞɞɜɟɪɢɢ ɢɫɬɟɱɟɧɢɹ ɫɪɨɤɚ ɞɟɣɫɬɜɢɹ ɋɉɋ ɩɪɹɦɨ ɭɤɚɡɵɜɚɥɨ ɩɪɟɞɫɬɚɜɢɬɟɥɹɦ ȿɜɪɨɫɨɸɡɚ ɧɚ ɧɚɥɢɱɢɟ «ɞɜɨɣɧɵɯ ɫɬɚɧɞɚɪɬɨɜ» ɜ ɞɢɫɤɭɫɫɢɢ ɨɛ «ɨɛɳɢɯ ɰɟɧɧɨɫɬɹɯ». ɉɪɟɬɟɧɡɢɢ ɪɨɫɫɢɣɫɤɨɣ ɫɬɨɪɨɧɵ ɡɚɤɥɸɱɚɥɢɫɶ ɜ ɩɪɟɧɟɛɪɟɠɟɧɢɢ ɨɡɚɛɨɱɟɧɧɨɫɬɹɦɢ Ɋɨɫɫɢɢ: ɧɚɪɭɲɟɧɢɢ ɩɪɚɜ ɪɭɫɫɤɨɹɡɵɱɧɨɝɨ ɧɚɫɟɥɟɧɢɹ ɜ Ʌɚɬɜɢɢ ɢ ɗɫɬɨɧɢɢ, ɩɟɪɟɧɨɫɟ «Ȼɪɨɧɡɨɜɨɝɨ ɫɨɥɞɚɬɚ» ɜ Ɍɚɥɥɢɧɟ ɜ ɚɩɪɟɥɟ 2007 ɝ. ɢ ɧɚɦɟɪɟɧɧɨɦ ɧɟɨɤɚɡɚɧɢɢ ɦɟɞɢɰɢɧɫɤɨɣ ɩɨɦɨɳɢ ɫɨ ɫɬɨɪɨɧɵ ɜɥɚɫɬɟɣ ɩɨɫɬɪɚɞɚɜɲɟɦɭ ɜɨ ɜɪɟɦɹ ɞɟɦɨɧɫɬɪɚɰɢɢ38. Ɋɨɫɫɢɣɫɤɢɟ ɩɨɩɵɬɤɢ ɜɨɡɞɟɣɫɬɜɨɜɚɬɶ ɧɚ ȿɜɪɨɫɨɸɡ ɜ ɪɟɲɟɧɢɢ ɷɬɢɯ ɜɨɩɪɨɫɨɜ ɧɟ ɢɦɟɥɢ ɭɫɩɟɯɚ. ȿɳɟ ɜ 2004 ɝ. ɦɢɧɢɫɬɪ ɢɧɨɫɬɪɚɧɧɵɯ ɞɟɥ ɊɎ ɋ.ȼ.Ʌɚɜɪɨɜ ɡɚɹɜɥɹɥ, «ɜ ɞɢɚɥɨɝɟ ɫ ȿɋ Ɋɨɫɫɢɢ ɫ ɛɨɥɶɲɢɦ ɬɪɭɞɨɦ ɭɞɚɟɬɫɹ ɞɨɤɚɡɚɬɶ ɨɱɟɜɢɞɧɭɸ ɢ ɩɨɞɤɪɟɩɥɟɧɧɭɸ ɨɛɴɟɤɬɢɜɧɵɦɢ ɮɚɤɬɨɪɚɦɢ ɧɟɫɩɪɚɜɟɞɥɢɜɨɫɬɶ ɬɨɝɨ ɩɨɥɨɠɟɧɢɹ, ɜ ɤɨɬɨɪɨɦ ɨɤɚɡɚɥɢɫɶ ɧɚɰɢɨɧɚɥɶɧɵɟ ɦɟɧɶɲɢɧɫɬɜɚ ɜ Ʌɚɬɜɢɢ ɢ ɗɫɬɨɧɢɢ»39. Ɋɟɚɤɰɢɹ ɟɜɪɨɩɟɣɫɤɨɣ ɫɬɨɪɨɧɵ ɡɚɤɥɸɱɚɥɚɫɶ ɜ ɩɪɢɡɧɚɧɢɢ ɷɬɨɣ ɩɪɨɛɥɟɦɵ ɢɡɥɢɲɧɢ ɩɨɥɢɬɢɡɢɪɨɜɚɧɧɨɣ40. ȼ ɢɬɨɝɟ 2007 ɝɨɞɭ Ɋɨɫɫɢɹ «ɨɛɜɢɧɹɥɚ» ɝɨɫɭɞɚɪɫɬɜɚ–ɱɥɟɧɵ ȿɜɪɨɫɨɸɡɚ ɢ ɢɧɫɬɢɬɭɬɵ ȿɋ ɜ ɥɢɰɟɦɟɪɢɢ ɜ ɜɨɩɪɨɫɟ ɩɨɡɢɰɢɨɧɢɪɨɜɚɧɢɹ ȿɜɪɨɩɵ ɤɚɤ ɧɨɪɦɚɬɢɜɧɨɝɨ ɢɝɪɨɤɚ, ɫɩɨɫɨɛɧɨɝɨ ɪɚɡɜɢɜɚɬɶ ɩɚɪɬɧɟɪɫɤɢɟ ɨɬɧɨɲɟɧɢɹ ɥɢɲɶ ɫ ɝɨɫɭɞɚɪɫɬɜɚɦɢ, ɜɩɢɫɵɜɚɸɳɢɦɢɫɹ ɜ ɫɬɚɧɞɚɪɬ: ɟɜɪɨɩɟɣɫɤɢɟ ɰɟɧɧɨɫɬɢ. Ɋɨɫɫɢɣɫɤɨɟ ɪɭɤɨɜɨɞɫɬɜɨ ɧɟɨɞɧɨɤɪɚɬɧɨ ɨɬɦɟɱɚɥɨ, ɱɬɨ ɭ ȿɜɪɨɫɨɸɡɚ ɟɫɬɶ ɫɬɪɚɬɟɝɢɱɟɫɤɢɟ ɩɚɪɬɧɟɪɵ, ɫɢɫɬɟɦɚ ɰɟɧɧɨɫɬɟɣ ɤɨɬɨɪɵɯ ɦɨɠɟɬ ɤɚɪɞɢɧɚɥɶɧɵɦ ɨɛɪɚɡɨɦ ɨɬɥɢɱɚɬɶɫɹ ɨɬ ɬɨɣ, ɤɨɬɨɪɭɸ ɩɪɨɩɚɝɚɧɞɢɪɭɟɬ ȿɜɪɨɩɚ41. ɋ. Ⱥ. Ʉɚɪɚɝɚɧɨɜ ɬɚɤ ɩɪɨɤɨɦɦɟɧɬɢɪɭɟɬ ɫɢɬɭɚɰɢɸ, ɫɥɨɠɢɜɲɭɸɫɹ ɜɨ ɜɡɚɢɦɨɨɬɧɨɲɟɧɢɹɯ Ɋɨɫɫɢɢ ɢ ȿɋ: «Ɋɨɫɫɢɹ ɞɟɦɨɧɫɬɪɚɬɢɜɧɨ ɢ ɠɟɫɬɤɨ ɩɟɪɟɫɬɚɥɚ ɢɞɬɢ ɧɚ ɭɫɬɭɩɤɢ, ɞɟɥɚɬɶ ɜɢɞ, ɱɬɨ ɟɟ ɭɫɬɪɚɢɜɚɸɬ ɩɪɚɜɢɥɚ ɢɝɪɵ, ɫɥɨɠɢɜɲɢɟɫɹ ɜ ɝɨɞɵ ɪɨɫɫɢɣɫɤɨɣ ɫɥɚɛɨɫɬɢ. Ⱦɨ ɩɪɨɲɟɞɲɟɝɨ ɝɨɞɚ ɫɬɚɪɵɣ Ɂɚɩɚɞ ɩɵɬɚɥɫɹ ɧɟ 38 39 40

41

Ȼɪɨɧɡɨɜɵɣ ɫɨɥɞɚɬ ɜ Ɍɚɥɥɢɧɟ // Ɇɚɬɟɪɢɚɥɵ «Ɋɨɫɫɢɣɫɤɨɣ ɝɚɡɟɬɵ» (ɨɮɢɰɢɚɥɶɧɵɣ ɷɥɟɤɬɪɨɧɧɵɣ ɪɟɫɭɪɫ) URL: http://www.rg.ru/sujet/2556.html Ʌɚɜɪɨɜ ɋ.ȼ, Ⱦɟɦɨɤɪɚɬɢɹ, ɦɟɠɞɭɧɚɪɨɞɧɨɟ ɭɩɪɚɜɥɟɧɢɟ ɢ ɛɭɞɭɳɟɟ ɦɢɪɨɭɫɬɪɨɣɫɬɜɨ // Ɋɨɫɫɢɹ ɜ ɝɥɨɛɚɥɶɧɨɣ ɩɨɥɢɬɢɤɟ. – 2004. – ɇɨɹɛɪɶ–Ⱦɟɤɚɛɪɶ. – ?6. Ɋ.Ʉɢɨɧɤɚ, ɫɩɟɰɢɚɥɶɧɵɣ ɩɪɟɞɫɬɚɜɢɬɟɥɶ ɏ. ɋɨɥɚɧɵ ɩɨ ɩɪɚɜɚɦ ɱɟɥɨɜɟɤɚ «ɂɫɤɭɫɫɬɜɟɧɧɨɟ ɩɪɢɞɚɧɢɟ ɷɬɨɣ ɩɪɨɛɥɟɦɟ (ɨ ɩɪɚɜɚɯ ɪɭɫɫɤɨɹɡɵɱɧɨɝɨ ɧɚɫɟɥɟɧɢɹ.) ɩɨɥɢɬɢɱɟɫɤɨɝɨ ɯɚɪɚɤɬɟɪɚ ɬɨɥɶɤɨ ɦɟɲɚɟɬ ɩɪɟɞɫɬɚɜɢɬɟɥɹɦ ɦɟɧɶɲɢɧɫɬɜ». Ʉɪɢɬɢɤɚ – ɧɟɨɬɴɟɦɥɟɦɚɹ ɱɚɫɬɶ ɞɟɦɨɤɪɚɬɢɢ // ȼɟɫɬɧɢɤ ɉɪɟɞɫɬɚɜɢɬɟɥɶɫɬɜɚ ȿɜɪɨɩɟɣɫɤɨɣ Ʉɨɦɢɫɫɢɢ ɜ Ɋɨɫɫɢɣɫɤɨɣ Ɏɟɞɟɪɚɰɢɢ. – 2007. – Ⱦɟɤɚɛɪɶ. – ?4. ȼ.ȼ. ɉɭɬɢɧ: «ɍ ȿɜɪɨɫɨɸɡɚ ɟɫɬɶ ɞɪɭɝɢɟ ɫɬɪɚɧɵ, ɫ ɤɨɬɨɪɵɦɢ ȿɜɪɨɫɨɸɡ ɩɨɞɞɟɪɠɢɜɚɟɬ ɫɬɪɚɬɟɝɢɱɟɫɤɢɟ ɨɬɧɨɲɟɧɢɹ. Ⱥ ɬɚɦ ɢ ɩɪɨɛɥɟɦɚ Ƚɭɚɧɬɚɧɚɦɨ, ɢ ɩɪɨɛɥɟɦɚ ɫɦɟɪɬɧɨɣ ɤɚɡɧɢ, ɤɨɬɨɪɚɹ ɧɟ ɜɯɨɞɢɬ ɜ ɱɢɫɥɨ ɦɨɪɚɥɶɧɨ– ɧɪɚɜɫɬɜɟɧɧɵɯ ɰɟɧɧɨɫɬɟɣ ȿɜɪɨɫɨɸɡɚ».

31

Ɉɥɟɝ ɇ. Ȼɚɪɚɛɚɧɨɜ

ɫɥɭɲɚɬɶ ɦɧɟɧɢɹ Ɇɨɫɤɜɵ ɢ ɩɪɢɞɟɪɠɢɜɚɬɶɫɹ ɫ ɦɨɞɢɮɢɤɚɰɢɹɦɢ ɩɨɥɢɬɢɤɢ, ɜɵɛɪɚɧɧɨɣ ɜ 1980–ɟ ɝɨɞɵ. ȼ 2007 ɝɨɞɭ ɩɪɨɢɡɨɲɟɥ ɩɟɪɟɥɨɦ. ȼ ɡɚɩɚɞɧɵɯ ɫɬɨɥɢɰɚɯ ɩɨɧɹɥɢ: Ɇɨɫɤɜɚ ɢɡɦɟɧɢɥɚ ɩɨɥɢɬɢɤɭ ɜɫɟɪɶɟɡ ɢ ɧɚɞɨɥɝɨ. ɗɬɨ ɜɵɡɜɚɥɨ ɧɟɞɨɜɨɥɶɫɬɜɨ. Ɋɨɫɫɢɸ ɜɵɩɢɫɚɥɢ ɢɡ ɫɩɢɫɤɚ ɞɟɦɨɤɪɚɬɢɱɟɫɤɢɯ ɢɥɢ ɞɟɦɨɤɪɚɬɢɡɢɪɭɸɳɢɯɫɹ ɞɟɪɠɚɜ, ɜ ɤɨɬɨɪɵɣ ɨɧɚ ɭɫɥɨɜɧɨ ɜɧɨɫɢɥɚɫɶ, ɤɨɝɞɚ ɜɟɥɚ ɫɟɛɹ ɛɨɥɟɟ ɩɨɫɥɭɲɧɨ»42. «Ɋɚɡɪɵɜ» ɜ ɞɢɫɤɭɫɫɢɢ ɨɛ «ɨɛɳɢɯ ɰɟɧɧɨɫɬɹɯ», ɞɚɜɧɨ ɩɪɢɫɭɬɫɬɜɨɜɚɜɲɢɣ ɜ ɩɨɥɢɬɢɱɟɫɤɨɦ ɞɢɚɥɨɝɟ Ɋɨɫɫɢɢ – ȿɋ, ɯɨɬɹ ɢ ɛɟɡ ɫɚɧɤɰɢɣ ɜ ɤɚɱɟɫɬɜɟ ɩɨɫɥɟɞɫɬɜɢɹ ɜ 2007 ɝɨɞɭ ɫɬɚɥ ɜɧɨɜɶ ɛɨɥɟɟ ɨɬɤɪɵɬɵɦ ɞɥɹ ɲɢɪɨɤɨɣ ɨɛɳɟɫɬɜɟɧɧɨɫɬɢ ɢ ɩɨɞɬɜɟɪɠɞɟɧɧɵɦ ɧɚ ɭɪɨɜɧɟ ɩɟɪɜɵɯ ɩɨɥɢɬɢɱɟɫɤɢɯ ɥɢɰ. ɐɟɧɚ ɜɨɩɪɨɫɚ ɡɚɤɥɸɱɚɥɚɫɶ ɜ ɬɨɦ, ɫɬɨɪɨɧɵ ɜɩɥɨɬɧɭɸ ɩɪɢɛɥɢɡɢɥɢɫɶ ɤ ɧɟɨɛɯɨɞɢɦɨɫɬɢ ɮɨɪɦɭɥɢɪɨɜɚɧɢɹ ɪɚɡɞɟɥɨɜ ɛɭɞɭɳɟɝɨ ɞɜɭɫɬɨɪɨɧɧɟɝɨ ɞɨɤɭɦɟɧɬɚ. ȼ 2007 ɝ. ɪɨɫɫɢɣɫɤɚɹ ɫɬɨɪɨɧɚ ɩɪɨɫɬɨ ɤɨɧɫɬɚɬɢɪɨɜɚɥɚ, ɱɬɨ ɮɨɪɦɭɥɢɪɨɜɤɚ ɪɚɡɞɟɥɚ ɨɛ «ɨɛɳɢɯ ɰɟɧɧɨɫɬɹɯ» ɜ ɮɨɪɦɚɬɟ, ɨɬɞɚɥɟɧɧɨ ɧɚɩɨɦɢɧɚɸɳɟɦ ɩɨɥɢɬɢɱɟɫɤɭɸ ɨɛɭɫɥɨɜɥɟɧɧɨɫɬɶ, ɧɟ ɜɨɡɦɨɠɧɚ. ɋ ɬɨɱɤɢ ɡɪɟɧɢɹ Ɇɨɫɤɜɵ, Ɋɨɫɫɢɹ ɜɵɫɬɪɚɢɜɚɥɚ ɫɨɛɫɬɜɟɧɧɭɸ ɦɨɞɟɥɶ ɪɚɡɜɢɬɢɹ, ɤɨɬɨɪɚɹ ɢɦɟɥɚ ɩɪɚɜɨ ɧɚ ɫɭɳɟɫɬɜɨɜɚɧɢɟ, ɬɚɤɠɟ ɤɚɤ ɢ ɟɜɪɨɩɟɣɫɤɢɟ ɚɧɚɥɨɝɢ. ȼ ɧɨɜɨɣ ɪɟɞɚɤɰɢɢ Ʉɨɧɰɟɩɰɢɢ ɜɧɟɲɧɟɣ ɩɨɥɢɬɢɤɢ ɊɎ ɢɸɥɹ 2008 ɝ. ɛɵɥɨ ɜɩɟɪɜɵɟ ɡɚɹɜɥɟɧɨ, ɱɬɨ ɜ ɪɚɦɤɚɯ ɭɧɢɜɟɪɫɚɥɶɧɵɯ ɩɪɢɧɰɢɩɨɜ ɞɟɦɨɤɪɚɬɢɢ ɢ ɪɵɧɨɱɧɨɣ ɷɤɨɧɨɦɢɤɢ ɦɨɝɭɬ ɫɨɫɭɳɟɫɬɜɨɜɚɬɶ ɢ ɤɨɧɤɭɪɢɪɨɜɚɬɶ ɪɚɡɧɵɟ ɰɟɧɧɨɫɬɧɵɟ ɨɪɢɟɧɬɢɪɵ ɢ ɦɨɞɟɥɢ ɪɚɡɜɢɬɢɹ.

ɋɨɞɟɪɠɚɧɢɟ, ɦɟɫɬɨ ɢ ɪɨɥɶ ɤɚɬɟɝɨɪɢɢ «ɰɟɧɧɨɫɬɢ» ɜɨ ɜɡɚɢɦɨɨɬɧɨɲɟɧɢɹɯ Ɋɨɫɫɢɢ ɢ ȿɋ ɜ 2008–2011 ɝɝ. 2008 ɝɨɞ ɨɬɤɪɵɥ ɧɨɜɵɣ ɷɬɚɩ ɜɨ ɜɡɚɢɦɨɨɬɧɨɲɟɧɢɹɯ Ɋɨɫɫɢɢ ɢ ȿɜɪɨɫɨɸɡɚ ɢ ɛɵɥ ɫɜɹɡɚɧ ɫ ɧɚɱɚɥɨɦ ɩɟɪɟɝɨɜɨɪɨɜ ɩɨ ɧɨɜɨɣ ɞɨɝɨɜɨɪɧɨ–ɩɪɚɜɨɜɨɣ ɛɚɡɟ ɫɨɬɪɭɞɧɢɱɟɫɬɜɚ. Ɋɟɱɶ ɢɞɟɬ ɭɠɟ ɧɟ ɨ ɩɨɞɩɢɫɚɧɢɢ ɩɨɥɢɬɢɱɟɫɤɢɯ ɞɟɤɥɚɪɚɰɢɣ, ɤɚɤɢɦɢ ɛɵɥɢ, ɧɚɩɪɢɦɟɪ, «ɞɨɪɨɠɧɵɟ ɤɚɪɬɵ», ɚ ɨ ɸɪɢɞɢɱɟɫɤɢ ɨɛɹɡɚɬɟɥɶɧɨɦ ɞɜɭɫɬɨɪɨɧɧɟɦ ɞɨɝɨɜɨɪɟ. ɋɬɨɪɨɧɚɦ ɩɪɟɞɫɬɨɹɥɨ ɩɪɨɜɟɫɬɢ ɩɟɪɟɝɨɜɨɪɵ ɨ ɬɨɦ, ɱɬɨ ɫɬɚɧɟɬ ɨɫɧɨɜɨɣ ɛɭɞɭɳɢɯ ɜɡɚɢɦɨɨɬɧɨɲɟɧɢɣ Ɋɨɫɫɢɢ ɢ ȿɋ. ɋɨɨɬɜɟɬɫɬɜɟɧɧɨ ɜɨɩɪɨɫ ɨɛ «ɨɛɳɢɯ ɰɟɧɧɨɫɬɹɯ» ɞɨɥɠɟɧ ɛɵɥ ɧɟɢɡɛɟɠɧɨ ɜɨɡɧɢɤɧɭɬɶ ɜ ɩɨɜɟɫɬɤɟ ɞɧɹ ɩɚɪɬɧɟɪɨɜ. Ʉ ɫɨɠɚɥɟɧɢɸ, ɤ ɦɨɦɟɧɬɭ ɧɚɱɚɥɚ ɩɟɪɟɝɨɜɨɪɨɜ ɧɢ Ɋɨɫɫɢɹ, ɧɢ ȿɜɪɨɫɨɸɡ ɧɟ ɭɫɜɨɢɥɢ ɬɟɯ ɭɪɨɤɨɜ, ɤɨɬɨɪɵɟ ɛɵɥɢ ɨɩɪɟɞɟɥɟɧɵ ɪɟɚɥɢɹɦɢ 1990ɯ ɢ 2000ɯ ɝɝ. «Ɋɚɡɪɵɜ ɰɟɧɧɨɫɬɟɣ» ɩɪɢɫɭɬɫɬɜɨɜɚɥ ɜ ɪɚɦɤɚɯ ɜɫɟɯ ɬɪɟɯ ɩɚɪɚɦɟɬɪɨɜ: 42

32

Ʉɚɪɚɝɚɧɨɜ ɋ.Ⱥ. Ɋɨɫɫɢɹ ɜɟɪɯɨɦ ɧɚ ɪɚɡɥɨɦɟ/ɋ.Ⱥ. Ʉɚɪɚɝɚɧɨɜ//Ɋɨɫɫɢɣɫɤɚɹ ɝɚɡɟɬɚ. – Ɏɟɞɟɪɚɥɶɧɵɣ ɜɵɩɭɫɤ ?4570

Ʉɨɧɰɟɩɬɭɚɥɶɧɵɟ ɩɨɞɯɨɞɵ ɤ ɞɢɚɥɨɝɭ ɨ ɪɚɡɥɢɱɧɨɦ ɢɞɟɨɥɨɝɢɱɟɫɤɨɦ...

ɫɨɞɟɪɠɚɧɢɹ, ɪɨɥɢ ɢ ɦɟɫɬɚ «ɨɛɳɢɯ ɰɟɧɧɨɫɬɟɣ» ɜ ɩɨɥɢɬɢɱɟɫɤɨɦ ɞɢɚɥɨɝɟ. Ʉ ɧɚɱɚɥɭ ɩɟɪɟɝɨɜɨɪɨɜ ɩɨ ɧɨɜɨɣ ɞɨɝɨɜɨɪɧɨ–ɩɪɚɜɨɜɨɣ ɛɚɡɟ ɫɨɬɪɭɞɧɢɱɟɫɬɜɚ Ɋɨɫɫɢɢ ɢ ȿɜɪɨɫɨɸɡ ɩɨɞɨɲɥɢ ɫ ɨɬɫɭɬɫɬɜɢɟɦ ɟɞɢɧɨɣ ɪɚɡɞɟɥɹɟɦɨɣ ɫɬɪɚɬɟɝɢɱɟɫɤɨɣ ɰɟɥɢ ɫɨɬɪɭɞɧɢɱɟɫɬɜɚ. ȼ ɪɢɬɨɪɢɤɟ ɨ ɪɚɡɜɢɬɢɢ «ɫɬɪɚɬɟɝɢɱɟɫɤɨɝɨ ɩɚɪɬɧɟɪɫɬɜɚ» ɧɟ ɩɪɢɫɭɬɫɬɜɨɜɚɥɨ ɧɢɱɟɝɨ ɧɨɜɨɝɨ. ɋɬɨɪɨɧɵ ɩɨ–ɩɪɟɠɧɟɦɭ ɧɟ ɦɨɝɥɢ ɩɨɧɹɬɶ, ɤɚɤɢɦ ɜ ɤɨɧɱɟɧɨɦ ɢɬɨɝɟ ɞɨɥɠɧɨ ɫɬɚɬɶ ɷɬɨ ɩɚɪɬɧɟɪɫɬɜɨ, ɞɭɛɥɢɪɭɹ ɬɨ, ɱɬɨ ɛɵɥɨ ɡɚɹɜɥɟɧɨ ɜ ɪɚɧɟɟ ɩɪɢɧɹɬɵɯ ɞɜɭɫɬɨɪɨɧɧɢɯ ɞɟɤɥɚɪɚɰɢɹɯ, ɢ ɧɚ ɤɚɤɢɯ ɩɪɢɧɰɢɩɚɯ ɞɨɥɠɧɨ ɫɬɪɨɢɬɶɫɹ ɛɭɞɭɳɟɟ ɩɚɪɬɧɟɪɫɬɜɨ. Ɏɨɪɦɚɥɶɧɨ ɫɨɞɟɪɠɚɧɢɟ «ɨɛɳɢɯ ɰɟɧɧɨɫɬɟɣ» ɨɫɬɚɜɚɥɨɫɶ ɧɟɢɡɦɟɧɧɵɦ. ɇɢ ɨɞɧɚ ɢɡ ɫɬɨɪɨɧ ɟɝɨ ɤɨɧɰɟɩɬɭɚɥɶɧɨ ɧɟ ɨɫɩɚɪɢɜɚɥɚ ɢ ɧɟ ɫɬɚɜɢɥɚ ɩɨɞ ɫɨɦɧɟɧɢɟ ɰɟɧɧɨɫɬɢ ɜ ɤɚɱɟɫɬɜɟ ɨɫɧɨɜɵ ɫɨɬɪɭɞɧɢɱɟɫɬɜɚ. ɇɨ, ɩɨɞɱɟɪɤɢɜɚɹ ɫɜɨɸ ɩɪɢɧɚɞɥɟɠɧɨɫɬɶ ɤ ɟɜɪɨɩɟɣɫɤɨɣ ɫɢɫɬɟɦɟ ɰɟɧɧɨɫɬɟɣ, ɪɚɫɫɦɚɬɪɢɜɚɹ ɫɟɛɹ ɤɚɤ ɨɞɧɭ ɢɡ ɜɟɬɜɟɣ ɟɜɪɨɩɟɣɫɤɨɣ ɰɢɜɢɥɢɡɚɰɢɢ, Ɋɨɫɫɢɹ ɩɪɟɬɟɧɞɨɜɚɥɚ ɧɚ ɩɪɚɜɨɦɟɪɧɨɫɬɶ ɫɨɛɫɬɜɟɧɧɨɣ ɦɨɞɟɥɢ ɪɚɡɜɢɬɢɹ. ȼ ɪɟɚɥɶɧɨɫɬɢ ɷɬɚ ɦɨɞɟɥɶ ɪɚɡɜɢɬɢɹ ɤ ɤɨɧɰɭ 2000ɯ ɝɝ. ɨɤɚɡɚɥɚɫɶ ɞɨɜɨɥɶɧɨ ɞɚɥɟɤɚ ɨɬ ɨɛɳɢɯ ɫ ȿɋ ɰɟɧɧɨɫɬɟɣ ɧɚ ɭɪɨɜɧɟ ɩɪɚɤɬɢɤɢ. ȿɜɪɨɫɨɸɡ ɩɨɥɢɬɢɡɢɪɨɜɚɥ «ɪɚɡɪɵɜ ɰɟɧɧɨɫɬɟɣ» ɥɢɲɶ ɨɬɱɚɫɬɢ ɢ ɥɢɲɶ ɱɚɫɬɢɱɧɨ ɢɫɩɨɥɶɡɨɜɚɥ ɟɝɨ ɤɚɤ ɢɧɫɬɪɭɦɟɧɬ ɞɚɜɥɟɧɢɹ ɢɥɢ ɤɚɤ ɩɪɟɞɥɨɝ ɞɥɹ ɨɬɤɚɡɚ ɨɬ ɛɨɥɟɟ ɫɨɞɟɪɠɚɬɟɥɶɧɨɝɨ ɞɢɚɥɨɝɚ. Ɏɨɪɦɚɥɶɧɨ Ɋɨɫɫɢɹ ɞɟɣɫɬɜɢɬɟɥɶɧɨ ɩɪɢɧɚɞɥɟɠɚɥɚ ɤ ɝɪɭɩɩɟ ɡɚɩɚɞɧɵɯ ɞɟɦɨɤɪɚɬɢɣ ɫ ɡɚɤɪɟɩɥɟɧɧɵɦɢ ɜ Ʉɨɧɫɬɢɬɭɰɢɢ ɊɎ ɩɪɚɜɚɦɢ ɢ ɫɜɨɛɨɞɚɦɢ ɱɟɥɨɜɟɤɚ. ɇɚ ɩɪɚɤɬɢɤɟ, ɜɵɫɨɤɢɣ ɭɪɨɜɟɧɶ ɤɨɪɪɭɩɰɢɢ, ɨɬɫɭɬɫɬɜɢɟ ɜɟɪɯɨɜɟɧɫɬɜɚ ɡɚɤɨɧɚ, ɜɵɫɨɤɢɣ ɭɪɨɜɟɧɶ ɢɫɩɨɥɶɡɨɜɚɧɢɹ ɚɞɦɢɧɢɫɬɪɚɬɢɜɧɵɯ ɪɟɫɭɪɫɨɜ ɜ ɩɨɥɢɬɢɱɟɫɤɨɣ ɛɨɪɶɛɟ ɞɟɣɫɬɜɢɬɟɥɶɧɨ ɧɟ ɩɨɡɜɨɥɹɟɬ ɝɨɜɨɪɢɬɶ ɨ ɬɨɦ, ɱɬɨ ɩɪɟɬɟɧɡɢɢ ɩɪɟɞɫɬɚɜɢɬɟɥɟɣ ȿɋ ɹɜɥɹɸɬɫɹ ɧɟɨɛɨɫɧɨɜɚɧɧɵɦɢ. ȼ ɨɞɧɨɦ ɢɡ ɩɨɫɥɟɞɧɢɯ ɞɨɤɭɦɟɧɬɨɜ ȿɋ ɨ ɩɨɥɢɬɢɤɢ ɜ ɨɬɧɨɲɟɧɢɢ Ɋɨɫɫɢɢ ɫɨɞɟɪɠɚɥɚɫɶ ɞɨɫɬɚɬɨɱɧɨ ɨɛɴɟɤɬɢɜɧɚɹ ɨɰɟɧɤɚ ɪɟɚɥɢɣ ɪɨɫɫɢɣɫɤɨɣ ɜɧɭɬɪɟɧɧɟɣ ɠɢɡɧɢ. ȿɜɪɨɩɟɣɫɤɢɣ ɫɨɸɡ ɩɪɢɜɟɬɫɬɜɨɜɚɥ ɭɤɪɟɩɥɟɧɢɟ ɝɨɫɭɞɚɪɫɬɜɟɧɧɨɣ ɜɥɚɫɬɢ ɜ Ɋɨɫɫɢɢ, ɜ ɬɨɠɟ ɜɪɟɦɹ, ɨɬɦɟɱɚɹ ɬɟɧɞɟɧɰɢɸ ɤ ɨɫɥɚɛɥɟɧɢɸ ɨɩɩɨɡɢɰɢɢ ɢ ɧɟɡɚɜɢɫɢɦɨɫɬɢ ɋɆɂ, ɛɸɪɨɤɪɚɬɢɡɚɰɢɸ ɢ ɫɥɚɛɨɫɬɶ ɝɪɚɠɞɚɧɫɤɨɝɨ ɨɛɳɟɫɬɜɚ.43 ɇɚ ɩɪɨɬɹɠɟɧɢɢ ɜɨɫɶɦɢ ɥɟɬ ɩɪɟɡɢɞɟɧɬɫɬɜɚ ȼ.ȼ. ɉɭɬɢɧɚ Ɋɨɫɫɢɹ ɭɤɪɟɩɥɹɥɚ ɫɜɨɢ ɩɨɡɢɰɢɢ ɜ ɤɚɱɟɫɬɜɟ ɡɧɚɱɢɦɨɝɨ ɮɚɤɬɨɪɚ ɟɜɪɨɩɟɣɫɤɨɣ ɩɨɥɢɬɢɤɢ, ɛɟɡ ɤɨɬɨɪɨɝɨ ɧɟɥɶɡɹ ɪɚɫɫɦɚɬɪɢɜɚɬɶ, ɩɪɟɠɞɟ ɜɫɟɝɨ, ɜɨɩɪɨɫɵ ɷɧɟɪɝɟɬɢɤɢ ɢ ɛɟɡɨɩɚɫɧɨɫɬɢ, ɬɟɦ ɫɚɦɵɦ ɩɨɫɬɨɹɧɧɨ ɩɪɢɛɥɢɠɚɹ ɫɟɛɹ ɤ ȿɜɪɨɩɟ ɜɨ ɜɧɟɲɧɟɣ ɩɨɥɢɬɢɤɟ, ɧɨ ɩɨɫɬɟɩɟɧɧɨ ɭɞɚɥɹɹ ɫɟɛɹ ɨɬ ɧɟɟ ɫ ɬɨɱɤɢ ɡɪɟɧɢɹ ɮɭɧɤɰɢɨɧɢɪɨɜɚɧɢɹ ɝɨɫɭɞɚɪɫɬɜɟɧɧɵɯ ɢɧɫɬɢɬɭɬɨɜ. 43

Country Strategy Paper 2002–2006 // Ⱦɟɥɟɝɚɰɢɹ ȿɜɪɨɩɟɣɫɤɨɣ Ʉɨɦɢɫɫɢɢ ɜ Ɋɨɫɫɢɢ (ɨɮɢɰɢɚɥɶɧɵɣ ɷɥɟɤɬɪɨɧɧɵɣ ɪɟɫɭɪɫ) URL: http://www.delrus.ec.europa.eu/ru/images/pText_pict/321/02–06_en.pdf

33

Ɉɥɟɝ ɇ. Ȼɚɪɚɛɚɧɨɜ

ɋ ɞɪɭɝɨɣ ɫɬɨɪɨɧɵ, ȿɜɪɨɫɨɸɡ ɜɫɥɟɞɫɬɜɢɟ ɨɬɫɭɬɫɬɜɢɹ ɜɧɭɬɪɟɧɧɟɝɨ ɟɞɢɧɫɬɜɚ ɜ ɨɬɧɨɲɟɧɢɢ Ɋɨɫɫɢɢ, ɨɛɭɫɥɨɜɥɟɧɧɨɝɨ ɜɫɬɭɩɥɟɧɢɟɦ ɜ ȿɋ ɝɨɫɭɞɚɪɫɬɜ ɐȼȿ ɫ ɨɫɨɛɨɣ ɢɫɬɨɪɢɱɟɫɤɨɣ ɩɚɦɹɬɶɸ ɜ ɨɬɧɨɲɟɧɢɢ Ɋɨɫɫɢɢ, ɨɤɚɡɚɥɫɹ ɧɟ ɜ ɫɨɫɬɨɹɧɢɢ ɩɨɥɧɨɫɬɶɸ ɨɬɨɣɬɢ ɨɬ ɩɨɩɵɬɨɤ ɟɟ ɚɫɫɢɦɢɥɹɰɢɢ ɩɨ ɡɚɩɚɞɧɨɟɜɪɨɩɟɣɫɤɨɦɭ ɨɛɪɚɡɰɭ. ɀɟɥɚɧɢɟ ɜɥɢɹɬɶ ɧɚ ɯɨɞ ɜɧɭɬɪɟɧɧɢɯ ɪɟɮɨɪɦ ɊɎ ɩɪɢɫɭɬɫɬɜɨɜɚɥɨ, ɧɨ ɩɨɢɫɤ ɧɨɜɵɯ ɢɧɫɬɪɭɦɟɧɬɨɜ ɜɨɡɞɟɣɫɬɜɢɹ ɧɚ Ɋɨɫɫɢɸ ɧɟ ɭɜɟɧɱɚɥɫɹ ɭɫɩɟɯɨɜ. ȼ ɢɬɨɝɟ ȿɋ ɨɝɪɚɧɢɱɢɜɚɥɫɹ ɪɢɬɨɪɢɱɟɫɤɢɦ ɞɚɜɥɟɧɢɟɦ. ȼ ɩɨɞɨɛɧɨɣ ɫɢɬɭɚɰɢɢ ɛɚɥɚɧɫ ɩɨ ɩɨɜɨɞɭ ɟɞɢɧɨɝɨ ɩɨɧɢɦɚɧɢɹ ɦɟɫɬɚ ɢ ɪɨɥɢ ɤɚɬɟɝɨɪɢɢ «ɨɛɳɢɟ ɰɟɧɧɨɫɬɢ» ɜ ɫɨɬɪɭɞɧɢɱɟɫɬɜɟ ɦɟɠɞɭ Ɋɨɫɫɢɟɣ ɢ ȿɋ ɟɞɜɚ ɥɢ ɦɨɝ ɛɵɬɶ ɧɚɣɞɟɧ. ȼ ɨɬɫɭɬɫɬɜɢɢ ɩɨɧɢɦɚɧɢɹ Ɋɨɫɫɢɟɣ ɢ ȿɜɪɨɫɨɸɡɨɦ ɧɟɜɨɡɦɨɠɧɨɫɬɢ ɧɚɯɨɠɞɟɧɢɹ ɪɟɚɥɶɧɨɝɨ, ɚ ɧɟ ɪɢɬɨɪɢɱɟɫɤɨɝɨ ɤɨɧɫɟɧɫɭɫɚ ɩɨ ɜɨɩɪɨɫɭ «ɨɛɳɢɯ ɰɟɧɧɨɫɬɟɣ» ɩɨ ɜɫɟɦ ɬɪɟɦ ɩɚɪɚɦɟɬɪɚɦ: ɫɨɞɟɪɠɚɧɢɸ, ɦɟɫɬɭ ɢ ɪɨɥɢ, ɞɢɫɤɭɫɫɢɹ ɩɨɥɧɨɫɬɶɸ ɢɫɱɟɡɥɚ ɢɡ ɩɨɜɟɫɬɤɢ ɞɧɹ ɩɚɪɬɧɟɪɨɜ. ɇɟɨɛɯɨɞɢɦɨ ɨɬɦɟɬɢɬɶ, ɱɬɨ ɞɚɠɟ ɚɜɝɭɫɬɨɜɫɤɚɹ ɜɨɣɧɚ 2008 ɝɨɞɚ, ɜ ɩɟɪɢɨɞ ɤɨɬɨɪɨɣ Ɋɨɫɫɢɸ ɨɛɜɢɧɹɥɢ ɜ ɧɟɫɨɨɬɜɟɬɫɬɜɢɢ «ɨɛɳɢɦ ɰɟɧɧɨɫɬɹɦ», ɬ.ɟ. ɜ ɧɚɪɭɲɟɧɢɢ ɏɟɥɶɫɢɧɫɤɨɝɨ Ɂɚɤɥɸɱɢɬɟɥɶɧɨɝɨ Ⱥɤɬɚ, ɫɭɳɟɫɬɜɟɧɧɨ ɧɟ ɢɡɦɟɧɢɥɚ ɫɢɬɭɚɰɢɸ, ɚ ɫɤɨɪɟɟ ɩɨɞɬɜɟɪɞɢɥɚ ɨɛɳɭɸ ɬɟɧɞɟɧɰɢɸ ɜɫɟɝɨ ɩɟɪɢɨɞɚ ɩɚɪɬɧɟɪɫɬɜɚ Ɋɨɫɫɢɢ ɢ ȿɋ. ȼ ɨɬɫɭɬɫɬɜɢɢ ɪɟɚɥɶɧɵɯ ɢɧɫɬɪɭɦɟɧɬɨɜ ɜɥɢɹɧɢɹ ɧɚ ɬɪɚɧɫɮɨɪɦɚɰɢɸ ɪɨɫɫɢɣɫɤɨɣ ɩɨɥɢɬɢɤɢ ɢ ɨɛɴɟɤɬɢɜɧɨɣ ɡɧɚɱɢɦɨɫɬɢ Ɋɨɫɫɢɢ ɥɸɛɨɟ ɧɚɝɧɟɬɚɧɢɟ ɧɚɩɪɹɠɟɧɢɹ ɩɨ ɩɨɜɨɞɭ ɩɪɢɜɟɪɠɟɧɧɨɫɬɢ «ɨɛɳɢɦ ɰɟɧɧɨɫɬɹɦ» ɨɤɚɡɚɥɨɫɶ ɧɟɜɵɝɨɞɧɵɦ ɞɥɹ ȿɋ. ȼ ɢɬɨɝɟ «ɞɢɫɤɭɫɫɢɹ» ɛɵɥɨ ɨɬɨɞɜɢɧɭɬɚ ɧɚ ɜɬɨɪɨɣ ɢ ɬɪɟɬɢɣ ɩɥɚɧ. ɉɨɫɥɟ ɜɨɣɧɵ ɜ ɘɠɧɨɣ Ɉɫɟɬɢɢ ȿɜɪɨɩɟɣɫɤɢɣ ɋɨɜɟɬ ɞɟɣɫɬɜɢɬɟɥɶɧɨ ɩɪɢɧɹɥ «ɭɫɥɨɜɧɵɟ» ɦɟɪɵ ɜ ɨɬɜɟɬ ɧɚ «ɧɟɩɪɨɩɨɪɰɢɨɧɚɥɶɧɨɟ ɢɫɩɨɥɶɡɨɜɚɧɢɟ Ɋɨɫɫɢɟɣ ɫɢɥɵ». ȼ ɰɟɥɨɦ ɩɨɡɢɰɢɹ ȿɋ ɨɤɚɡɚɥɚɫɶ ɞɨɫɬɚɬɨɱɧɨ ɫɛɚɥɚɧɫɢɪɨɜɚɧɧɨɣ. Ȼɵɥɢ ɥɢɲɶ ɩɪɢɨɫɬɚɧɨɜɥɟɧɵ ɩɟɪɟɝɨɜɨɪɵ ɩɨ ɧɨɜɨɦɭ ɫɨɝɥɚɲɟɧɢɸ ɨ ɩɚɪɬɧɟɪɫɬɜɟ ɢ ɫɨɬɪɭɞɧɢɱɟɫɬɜɟ, ɤɨɬɨɪɵɟ ɧɚɱɚɥɢɫɶ ɜ ɢɸɧɟ 2008 ɝ. ȼɡɝɥɹɞɵ ɬɚɤɢɯ ɝɨɫɭɞɚɪɫɬɜ ɤɚɤ Ʌɢɬɜɚ ɢ ɉɨɥɶɲɚ ɨ ɜɜɟɞɟɧɢɢ ɫɚɧɤɰɢɣ ɜ ɨɬɜɟɬ ɧɚ «ɪɚɡɪɵɜ ɰɟɧɧɨɫɬɟɣ» ɫ ȿɋ ɧɟ ɧɚɲɥɢ ɫɜɨɟ ɨɬɪɚɠɟɧɢɟ ɧɚ ɩɪɚɤɬɢɤɟ. ɗɬɨ ɛɵɥ ɜɬɨɪɨɣ ɩɪɟɰɟɞɟɧɬ ɜ ɢɫɬɨɪɢɢ ɜɡɚɢɦɨɨɬɧɨɲɟɧɢɣ ɞɜɭɯ ɩɚɪɬɧɟɪɨɜ, ɤɨɝɞɚ ɫɬɨɪɨɧɵ ɹɜɧɨ ɩɨ–ɪɚɡɧɨɦɭ ɪɚɫɫɬɚɜɢɥɢ ɩɪɢɨɪɢɬɟɬɵ ɜ ɪɚɦɤɚɯ ɏɟɥɶɫɢɧɫɤɨɝɨ Ɂɚɤɥɸɱɢɬɟɥɶɧɨɝɨ Ⱥɤɬɚ, ɚ ɮɚɤɬɢɱɟɫɤɢ ɩɨ–ɪɚɡɧɨɦɭ ɬɪɚɤɬɨɜɚɥɢ «ɨɛɳɢɟ ɰɟɧɧɨɫɬɢ» ɜɨ ɜɧɟɲɧɟɣ ɩɨɥɢɬɢɤɟ. ɇɨ ɡɧɚɱɢɦɨɫɬɶ Ɋɨɫɫɢɢ ɤɚɤ ɩɚɪɬɧɟɪɚ ɧɟ ɩɨɡɜɨɥɢɥɚ ɡɚɦɨɪɨɡɢɬɶ ɨɬɧɨɲɟɧɢɹ. Ɋɨɫɫɢɣɫɤɚɹ ɢ ɟɜɪɨɩɟɣɫɤɚɹ ɫɬɨɪɨɧɚ ɩɪɟɞɩɨɱɥɢ ɜɩɨɥɧɟ ɬɪɚɞɢɰɢɨɧɧɵɣ ɜɵɯɨɞ ɢɡ ɫɢɬɭɚɰɢɢ, ɫɞɟɥɚɜ ɜɵɛɨɪ ɜ ɩɨɥɶɡɭ ɩɪɨɞɨɥɠɟɧɢɹ ɞɢɚɥɨɝɚ, ɧɟɫɦɨɬɪɹ ɧɚ ɩɪɨɬɢɜɨɪɟɱɢɜɵɟ ɨɰɟɧɤɢ ɞɟɣɫɬɜɢɣ ɞɪɭɝ ɞɪɭɝɚ. Ɋɨɫɫɢɣɫɤɨɣ Ɏɟɞɟɪɚɰɢɢ ɛɵɥɚ ɧɟ ɧɭɠɧɚ ɢɡɨɥɹɰɢɹ ɢɡ–ɡɚ ɩɪɢɡɧɚɧɢɹ ɧɟɡɚɜɢɫɢɦɨɫɬɢ ɘɠɧɨɣ Ɉɫɟɬɢɢ ɢ Ⱥɛɯɚɡɢɢ, ɧɨ ɜ ɬɨɠɟ ɜɪɟɦɹ ɨɧɚ ɧɟ ɛɵɥɚ ɧɚɦɟɪɟɧɚ ɨɬɫɬɭɩɚɬɶ ɨɬ ɬɟɯ ɪɟɲɟɧɢɣ, ɤɨɬɨɪɵɟ,

34

Ʉɨɧɰɟɩɬɭɚɥɶɧɵɟ ɩɨɞɯɨɞɵ ɤ ɞɢɚɥɨɝɭ ɨ ɪɚɡɥɢɱɧɨɦ ɢɞɟɨɥɨɝɢɱɟɫɤɨɦ...

ɩɨ ɦɧɟɧɢɸ ɟɜɪɨɩɟɣɫɤɢɯ ɩɚɪɬɧɟɪɨɜ, ɹɜɧɨ ɩɪɨɬɢɜɨɪɟɱɢɥɢ ɨɛɳɟɣ ɫɢɫɬɟɦɟ ɰɟɧɧɨɫɬɟɣ. ȿɜɪɨɩɟɣɰɵ, ɜ ɫɜɨɸ ɨɱɟɪɟɞɶ, ɨɫɨɡɧɚɜɚɥɢ ɛɟɫɫɢɥɢɟ ɢɡɦɟɧɢɬɶ ɞɚɧɧɭɸ ɫɢɬɭɚɰɢɸ, ɚ ɡɧɚɱɢɬ ɢ ɛɟɫɫɦɵɫɥɟɧɧɨɫɬɶ ɚɧɬɚɝɨɧɢɡɦɚ. Ɍɪɢ ɛɥɨɤɚ ɜɨɩɪɨɫɨɜ: ɩɪɟɨɞɨɥɟɧɢɟ ɝɥɨɛɚɥɶɧɨɝɨ ɷɤɨɧɨɦɢɱɟɫɤɨɝɨ ɫɩɚɞɚ, ɢɧɜɟɫɬɢɪɨɜɚɧɢɟ ɜ ɷɧɟɪɝɟɬɢɱɟɫɤɢɣ ɫɟɤɬɨɪ ɜ ɭɫɥɨɜɢɹɯ ɮɢɧɚɧɫɨɜɨɝɨ ɤɪɢɡɢɫɚ, ɨɛɟɫɩɟɱɟɧɢɟ ɫɬɚɛɢɥɶɧɵɯ ɩɨɫɬɚɜɨɤ ɷɧɟɪɝɨɧɨɫɢɬɟɥɟɣ ɜ ɡɚɜɢɫɢɦɨɫɬɢ ɨɬ ɨɛɴɟɦɨɜ ɩɨɬɪɟɛɥɟɧɢɹ ɷɧɟɪɝɢɢ ɜ ȿɜɪɨɩɟ ɢ ɧɚ ɜɡɚɢɦɨɜɵɝɨɞɧɵɯ ɭɫɥɨɜɢɹɯ ɬɪɟɛɨɜɚɥɢ ɨɬ ȿɋ ɨɛɴɟɤɬɢɜɧɨɣ ɝɢɛɤɨɫɬɢ ɜ ɜɨɩɪɨɫɟ ɨɛ «ɨɛɳɢɯ ɰɟɧɧɨɫɬɹɯ» ɫ Ɋɨɫɫɢɟɣ. Ɉɬɫɭɬɫɬɜɢɟ ɞɢɫɤɭɫɫɢɢ ɨ ɩɪɢɜɟɪɠɟɧɧɨɫɬɢ ɫɬɨɪɨɧ «ɨɛɳɢɦ ɰɟɧɧɨɫɬɹɦ» ɧɟ ɨɡɧɚɱɚɥ, ɱɬɨ ɷɬɨɬ ɜɨɩɪɨɫ ɩɟɪɟɫɬɚɥ ɛɵɬɶ ɱɚɫɬɶɸ ɩɨɥɢɬɢɱɟɫɤɨɝɨ ɞɢɚɥɨɝɚ Ɋɨɫɫɢɢ ɢ ȿɜɪɨɫɨɸɡɚ. Ɋɟɚɤɰɢɹ, ɤɨɬɨɪɭɸ ɜɵɪɚɡɢɥɚ ɟɜɪɨɩɟɣɫɤɚɹ ɨɛɳɟɫɬɜɟɧɧɨɫɬɶ ɢ ɨɮɢɰɢɚɥɶɧɵɟ ɥɢɰɚ ɩɨ ɩɨɜɨɞɭ ɩɪɨɝɪɚɦɦɵ «ɉɚɪɬɧɟɪɫɬɜɨ ɞɥɹ Ɇɨɞɟɪɧɢɡɚɰɢɢ», ɡɚɹɜɥɟɧɧɨɣ ɧɚ ɫɚɦɦɢɬɟ Ɋɨɫɫɢɹ – ȿɋ ɜ ɧɨɹɛɪɟ 2009 ɝ., ɩɨɞɬɜɟɪɠɞɚɟɬ, ɱɬɨ «ɨɛɳɢɟ ɰɟɧɧɨɫɬɢ» ɩɨ–ɩɪɟɠɧɟɦɭ ɩɪɨɞɨɥɠɚɸɬ ɢɝɪɚɬɶ ɪɨɥɶ ɢɧɫɬɪɭɦɟɧɬɚ ɬɪɚɧɫɮɨɪɦɚɰɢɢ ɜɧɭɬɪɢɩɨɥɢɬɢɱɟɫɤɨɝɨ ɪɟɠɢɦɚ ɊɎ, ɩɪɢ ɷɬɨɦ ɧɟ ɬɨɥɶɤɨ ɞɥɹ Ȼɪɸɫɫɟɥɹ, ɧɨ ɢ ɞɥɹ ɦɧɨɝɢɯ ɤɪɭɝɨɜ ɜ Ɇɨɫɤɜɟ. ȼ ɤɚɱɟɫɬɜɟ ɨɮɢɰɢɚɥɶɧɨɣ ɰɟɥɢ ɩɪɨɝɪɚɦɦɵ ɛɵɥɨ ɡɚɹɜɥɟɧɨ ɫɨɞɟɣɫɬɜɢɟ ɜ ɪɟɲɟɧɢɢ ɡɚɞɚɱ ɦɨɞɟɪɧɢɡɚɰɢɢ ɷɤɨɧɨɦɢɤɢ Ɋɨɫɫɢɢ ɢ ɜɫɟɝɨ ɤɨɦɩɥɟɤɫɚ ɨɬɧɨɲɟɧɢɣ ɊɎ–ȿɋ ɫ ɭɱɟɬɨɦ ɭɠɟ ɢɦɟɸɳɟɝɨɫɹ ɨɩɵɬɚ ɢɯ ɜɡɚɢɦɨɞɟɣɫɬɜɢɹ. Ƚɥɚɜɚ ȿɜɪɨɤɨɦɢɫɫɢɢ, ɤɨɦɦɟɧɬɢɪɭɹ ɞɚɧɧɵɣ ɩɪɨɟɤɬ, ɩɨɞɱɟɪɤɧɭɥ, ɱɬɨ ɦɨɞɟɪɧɢɡɚɰɢɹ ɧɟ ɜɨɡɦɨɠɧɚ ɛɟɡ ɜɟɪɯɨɜɟɧɫɬɜɚ ɡɚɤɨɧɚ ɢ ɲɢɪɨɤɨɝɨ ɩɨɥɢɬɢɱɟɫɤɨɝɨ ɞɢɚɥɨɝɚ. ɉɨ ɦɧɟɧɢɸ ȿɜɪɨɤɨɦɢɫɫɢɢ, ɠɢɡɧɟɫɩɨɫɨɛɧɨɟ ɩɥɸɪɚɥɢɫɬɢɱɟɫɤɨɟ ɨɛɳɟɫɬɜɨ ɹɜɥɹɟɬɫɹ ɧɟɨɛɯɨɞɢɦɵɦ ɷɥɟɦɟɧɬɨɦ ɥɸɛɨɝɨ ɫɨɜɪɟɦɟɧɧɨɝɨ ɝɨɫɭɞɚɪɫɬɜɟɧɧɨɝɨ ɭɫɬɪɨɣɫɬɜɚ44. ȼ 2010 ɝɨɞɭ, ɤɨɝɞɚ ɛɵɥ ɩɪɢɧɹɬ Ɋɚɛɨɱɢɣ ɩɥɚɧ ɩɪɨɝɪɚɦɦɵ «ɉɚɪɬɧɟɪɫɬɜɨ ɞɥɹ Ɇɨɞɟɪɧɢɡɚɰɢɢ», ȿɜɪɨɫɨɸɡ ɩɪɨɞɨɥɠɚɥ ɧɚɫɬɨɣɱɢɜɨ ɞɟɦɨɧɫɬɪɢɪɨɜɚɬɶ ɫɜɨɣ ɩɨɞɯɨɞ ɤ ɩɨɧɢɦɚɧɢɸ ɦɨɞɟɪɧɢɡɚɰɢɢ. ɏ. ȼɚɧ Ɋɨɦɩɟɣ, ɩɪɟɡɢɞɟɧɬ ȿɜɪɨɫɨɸɡɚ, ɩɨɞɱɟɪɤɧɭɥ, ɱɬɨ «ɨɬ ɢɦɟɧɢ ɪɭɤɨɜɨɞɢɬɟɥɟɣ ɝɨɫɭɞɚɪɫɬɜ ɢ ɩɪɚɜɢɬɟɥɶɫɬɜ 27 ɝɨɫɭɞɚɪɫɬɜ – ɱɥɟɧɨɜ ȿɋ, ɢ ɹ ɩɪɨɫɢɥ ȼɚɫ ɞɜɢɝɚɬɶɫɹ ɩɨ ɩɭɬɢ ɦɨɞɟɪɧɢɡɚɰɢɢ, ɨɫɧɨɜɵɜɚɹɫɶ ɧɚ ɞɟɦɨɤɪɚɬɢɱɟɫɤɢɯ ɰɟɧɧɨɫɬɹɯ, ɫɬɪɨɹ ɫɨɜɪɟɦɟɧɧɭɸ ɷɤɨɧɨɦɢɤɭ ɫ ɚɤɬɢɜɧɵɦ ɜɨɜɥɟɱɟɧɢɟɦ ɝɪɚɠɞɚɧɫɤɨɝɨ ɨɛɳɟɫɬɜɚ. ȿɜɪɨɫɨɸɡ ɠɟɥɚɟɬ ɛɵɬɶ ɩɚɪɬɧɺɪɨɦ Ɋɨɫɫɢɢ ɜ ɷɬɨɦ ɢɫɬɨɪɢɱɟɫɤɨɦ ɞɜɢɠɟɧɢɢ»45. ȿɜɪɨɫɨɸɡ ɜɩɨɥɧɟ ɱɟɬɤɨ ɨɡɜɭɱɢɥ ɫɜɨɸ ɩɨɡɢɰɢɸ. ɉɪɢɜɟɪɠɟɧɧɨɫɬɶ «ɨɛɳɢɦ ɰɟɧɧɨɫɬɹɦ» ɧɟɨɛɯɨɞɢɦɚ ɜ ɬɟɯ ɩɪɨɟɤɬɚɯ, ɤ ɤɨɬɨɪɵɦ Ɋɨɫɫɢɢ ɩɪɨɹɜɥɹɟɬ 44 45

ɉɪɟɫɫ–ɤɨɧɮɟɪɟɧɰɢɹ ɩɨ ɢɬɨɝɚɦ 24–ɝɨ ɫɚɦɦɢɬɚ Ɋɨɫɫɢɹ–ȿɋ. 18 ɧɨɹɛɪɹ 2009 ɝ., ɋɬɨɤɝɨɥɶɦ // ɋɚɣɬ ɉɪɟɡɢɞɟɧɬɚ Ɋɨɫɫɢɢ (ɨɮɢɰɢɚɥɶɧɵɣ ɷɥɟɤɬɪɨɧɧɵɣ ɪɟɫɭɪɫ) URL: http://www.kremlin.ru/transcripts/6034 ɉɪɟɫɫ–ɤɨɧɮɟɪɟɧɰɢɹ ɩɨ ɢɬɨɝɚɦ ɜɫɬɪɟɱɢ ɧɚ ɜɵɫɲɟɦ ɭɪɨɜɧɟ Ɋɨɫɫɢɹ – ȿɜɪɨɩɟɣɫɤɢɣ ɫɨɸɡ, 7 ɞɟɤɚɛɪɹ 2010 ɝ., Ȼɪɸɫɫɟɥɶ. // ɋɚɣɬ ɉɪɟɡɢɞɟɧɬɚ Ɋɨɫɫɢɢ (ɨɮɢɰɢɚɥɶɧɵɣ ɷɥɟɤɬɪɨɧɧɵɣ ɪɟɫɭɪɫ) URL: http://news.kremlin.ru/ transcripts/9730

35

Ɉɥɟɝ ɇ. Ȼɚɪɚɛɚɧɨɜ

ɡɧɚɱɢɬɟɥɶɧɵɣ ɢɧɬɟɪɟɫ, ɚ ȿɜɪɨɫɨɸɡ ɫɤɨɪɟɟ ɛɭɞɟɬ ɫɥɭɠɢɬɶ ɢɫɬɨɱɧɢɤɨɦ «ɡɧɚɧɢɣ», «ɬɟɯɧɨɥɨɝɢɣ» ɢɥɢ «ɷɤɫɩɟɪɬɧɨɣ ɩɨɦɨɳɢ».ȼ ɪɟɚɥɢɡɚɰɢɢ ɫɨɬɪɭɞɧɢɱɟɫɬɜɚ ɫ Ɋɨɫɫɢɟɣ ɩɨ ɜɨɩɪɨɫɭ ɦɨɞɟɪɧɢɡɚɰɢɢ, ȿɋ ɡɚɹɜɢɥ ɨ ɫɬɪɟɦɥɟɧɢɢ ɤ ɞɜɨɣɧɨɣ ɰɟɥɢ: ɷɤɨɧɨɦɢɱɟɫɤɨɣ ɢ ɩɨɥɢɬɢɱɟɫɤɨɣ ɬɪɚɧɫɮɨɪɦɚɰɢɢ Ɋɨɫɫɢɢ. Ɋɚɛɨɱɢɣ ɩɥɚɧ ɩɪɨɝɪɚɦɦɵ ɦɨɞɟɪɧɢɡɚɰɢɢ ɩɪɟɞɩɨɥɚɝɚɥ ɧɚɥɢɱɢɟ ɞɜɭɯ ɩɨɞɩɭɧɤɬɨɜ ɧɟɩɨɫɪɟɞɫɬɜɟɧɧɨ ɫɜɹɡɚɧɧɵɯ ɫ ɞɨɫɬɢɠɟɧɢɟɦ ɧɟɤɨɣ ɨɛɳɟɣ ɫɢɫɬɟɦɵ ɰɟɧɧɨɫɬɟɣ ɊɎ ɢ ȿɋ: IV. ɍɤɪɟɩɥɟɧɢɟ ɩɪɚɜɨɜɨɣ ɫɪɟɞɵ, ɫɨɜɟɪɲɟɧɫɬɜɨɜɚɧɢɟ ɢɧɜɟɫɬɢɰɢɨɧɧɨɝɨ ɢ ɫɨɰɢɚɥɶɧɨɝɨ ɤɥɢɦɚɬɚ; V.ɋɨɞɟɣɫɬɜɢɟ ɪɚɡɜɢɬɢɸ ɤɨɧɬɚɤɬɨɜ ɦɟɠɞɭ ɥɸɞɶɦɢ ɢ ɭɤɪɟɩɥɟɧɢɸ ɞɢɚɥɨɝɚ ɫ ɝɪɚɠɞɚɧɫɤɢɦ ɨɛɳɟɫɬɜɨɦ46. ȼ ɪɚɦɤɚɯ ɩɪɨɝɪɚɦɦɵ ɦɨɞɟɪɧɢɡɚɰɢɢ ȿɋ ɨɛɴɟɤɬɢɜɧɨ ɜɵɫɬɭɩɚɟɬ ɜ ɤɚɱɟɫɬɜɟ «ɢɫɬɨɱɧɢɤɚ ɨɩɪɟɞɟɥɟɧɧɨɝɨ ɜɨɡɧɚɝɪɚɠɞɟɧɢɹ» ɞɥɹ ɊɎ, ɨɞɧɚɤɨ ɷɬɨ ɥɢɲɶ ɨɬɱɚɫɬɢ ɩɨɡɜɨɥɹɟɬ ɷɬɨɦɭ ɢɧɫɬɢɬɭɬɭ ɞɢɤɬɨɜɚɬɶ ɩɪɢɧɰɢɩɵ ɨɫɭɳɟɫɬɜɥɟɧɢɹ ɩɚɪɬɧɟɪɫɬɜɚ ɞɥɹ ɦɨɞɟɪɧɢɡɚɰɢɢ. ȼɨ–ɩɟɪɜɵɯ, ɜ ɧɚɫɬɨɹɳɢɣ ɦɨɦɟɧɬ ȿɜɪɨɫɨɸɡ ɞɥɹ Ɋɨɫɫɢɢ ɧɟ ɦɨɠɟɬ ɪɚɫɫɦɚɬɪɢɜɚɬɶɫɹ ɤɚɤ ɟɞɢɧɫɬɜɟɧɧɵɣ ɢɫɬɨɱɧɢɤ ɦɨɞɟɪɧɢɡɚɰɢɢ. ȼɨ–ɜɬɨɪɵɯ, ɩɪɨɟɤɬ «ɉɚɪɬɧɟɪɫɬɜɨ ɞɥɹ Ɇɨɞɟɪɧɢɡɚɰɢɢ» ɟɞɜɚ ɥɢ ɤɨɝɞɚ–ɧɢɛɭɞɶ ɛɭɞɟɬ ɜɤɥɸɱɚɬɶ ɷɥɟɦɟɧɬ ɤɚɤɨɣ–ɥɢɛɨ «ɨɛɭɫɥɨɜɥɟɧɧɨɫɬɢ» ɞɨɫɬɭɩɚ ɤ ɡɧɚɧɢɹɦ ɢ ɬɟɯɧɨɥɨɝɢɹɦ ɜɵɩɨɥɧɟɧɢɟɦ ɨɩɪɟɞɟɥɟɧɧɵɯ ɰɟɧɧɨɫɬɧɵɯ ɬɪɟɛɨɜɚɧɢɣ. ɋɥɢɲɤɨɦ ɞɨɥɝɨ Ɋɨɫɫɢɹ ɨɬɫɬɚɢɜɚɥɚ ɩɪɢɧɰɢɩ ɪɚɜɧɨɩɪɚɜɢɹ ɤɚɤ «ɰɟɧɧɨɫɬɶ» ɜ ɩɚɪɬɧɟɪɫɬɜɟ ɫ ȿɜɪɨɫɨɸɡɨɦ. ɉɨɞɨɛɧɵɣ ɜɵɜɨɞ ɡɚɤɨɧɨɦɟɪɧɨ ɫɞɟɥɚɬɶ ɢ ɨɬɧɨɫɢɬɟɥɶɧɨ ɜɨɡɦɨɠɧɨɣ ɞɨɝɨɜɨɪɧɨ– ɩɪɚɜɨɜɨɣ ɛɚɡɵ ɫɨɬɪɭɞɧɢɱɟɫɬɜɚ Ɋɨɫɫɢɢ ɢ ȿɋ. ȼ–ɬɪɟɬɶɢɯ, ɪɟɚɥɢɡɚɰɢɹ ɩɪɨɝɪɚɦɦɵ «ɉɚɪɬɧɟɪɫɬɜɨ ɞɥɹ ɦɨɞɟɪɧɢɡɚɰɢɢ» ɧɟ ɹɜɥɹɟɬɫɹ ɱɚɫɬɶɸ ɫɬɪɟɦɥɟɧɢɹ ɛɵɫɬɪɨ ɩɨɞɬɜɟɪɞɢɬɶ ɩɪɢɜɟɪɠɟɧɧɨɫɬɶ ɫɨɬɪɭɞɧɢɱɟɫɬɜɭ ɫ ɡɚɩɚɞɧɵɦɢ ɩɚɪɬɧɟɪɚɦɢ. Ʌɢɲɶ ɜɫɥɟɞɫɬɜɢɟ ɫɜɨɟɣ ɤɭɥɶɬɭɪɧɨ– ɢɫɬɨɪɢɱɟɫɤɨɣ ɨɛɳɧɨɫɬɢ ɫ Ɋɨɫɫɢɟɣ, ȿɜɪɨɩɚ ɪɚɫɫɦɚɬɪɢɜɚɟɬɫɹ ɤɚɤ ɧɚɢɛɨɥɟɟ ɩɪɢɟɦɥɟɦɵɣ ɢ ɭɞɨɛɧɵɣ ɩɚɪɬɧɟɪ ɞɥɹ ɦɨɞɟɪɧɢɡɚɰɢɢ. ȼ ɢɬɨɝɟ, ɪɨɫɫɢɣɫɤɚɹ ɫɬɨɪɨɧɚ ɟɞɜɚ ɥɢ ɛɭɞɟɬ ɮɨɪɫɢɪɨɜɚɬɶ ɜɵɩɨɥɧɟɧɢɟ «ɉɚɪɬɧɟɪɫɬɜɚ ɞɥɹ ɦɨɞɟɪɧɢɡɚɰɢɢ» ɧɚ ɧɟɩɪɢɟɦɥɟɦɵɯ ɞɥɹ ɧɟɟ ɭɫɥɨɜɢɹɯ. ɗɬɚ ɩɪɨɝɪɚɦɦɚ, ɛɟɡɭɫɥɨɜɧɨ, ɢɦɟɟɬ ɨɝɪɨɦɧɵɣ ɩɨɥɨɠɢɬɟɥɶɧɵɣ ɫɦɵɫɥ, ɟɫɥɢ ɪɚɫɫɦɚɬɪɢɜɚɬɶ ɟɟ ɤɚɤ ɨɞɧɭ ɢɡ ɧɟɫɤɨɥɶɤɢɯ ɤɨɧɰɟɩɰɢɣ ɜɡɚɢɦɨɨɬɧɨɲɟɧɢɣ Ɋɨɫɫɢɢ ɢ ȿɜɪɨɫɨɸɡɚ. ɇɨ, ɫɤɨɪɟɟ ɜɫɟɝɨ, ɫɥɨɠɧɨɫɬɶ ɟɟ ɪɟɚɥɢɡɚɰɢɢ ɛɭɞɟɬ ɡɚɤɥɸɱɚɬɶɫɹ ɧɟ ɬɨɥɶɤɨ ɜ ɬɨɦ, ɱɬɨ ɫɬɨɪɨɧɵ ɜɵɞɟɥɹɟɬ ɪɚɡɧɵɟ ɩɪɢɧɰɢɩɵ, ɤɨɬɨɪɵɟ ɥɟɠɚɬ ɜ ɨɫɧɨɜɟ ɮɭɧɤɰɢɨɧɢɪɨɜɚɧɢɹ ɷɬɨɝɨ ɩɪɨɟɤɬɚ. 46

36

Ɋɚɛɨɱɢɣ ɩɥɚɧ ɦɟɪɨɩɪɢɹɬɢɣ ɩɨ ɪɟɚɥɢɡɚɰɢɢ ɢɧɢɰɢɚɬɢɜɵ Ɋɨɫɫɢɹ – ȿɋ «ɉɚɪɬɧɟɪɫɬɜɨ ɞɥɹ ɦɨɞɟɪɧɢɡɚɰɢɢ», 7 ɞɟɤɚɛɪɹ, 2010. URL: http://eeas.europa.eu/delegations/russia/documents/news/work_plan_ru.pdf

Ʉɨɧɰɟɩɬɭɚɥɶɧɵɟ ɩɨɞɯɨɞɵ ɤ ɞɢɚɥɨɝɭ ɨ ɪɚɡɥɢɱɧɨɦ ɢɞɟɨɥɨɝɢɱɟɫɤɨɦ...

ȿɜɪɨɫɨɸɡ ɧɟ ɜ ɫɨɫɬɨɹɧɢɢ ɚɫɫɢɦɢɥɢɪɨɜɚɬɶ Ɋɨɫɫɢɸ ɩɨ ɡɚɩɚɞɧɨɟɜɪɨɩɟɣɫɤɨɦɭ ɫɬɚɧɞɚɪɬɭ, ɧɨ ɞɚɠɟ ɜ ɪɚɦɤɚɯ ɩɪɨɟɤɬɚ «ɉɚɪɬɧɟɪɫɬɜɨ ɞɥɹ ɦɨɞɟɪɧɢɡɚɰɢɢ» ɨɧ ɩɨ– ɩɪɟɠɧɟɦɭ ɠɢɜɟɬ ɩɚɪɚɞɢɝɦɚɦɢ 1990ɯ ɝɝ. ɉɪɢ ɷɬɨɦ, ɜɟɫɶɦɚ ɫɨɦɧɢɬɟɥɶɧɨ, ɱɬɨ ɩɪɢ ɜɫɟɯ ɮɢɧɚɧɫɨɜɵɯ ɢ ɷɤɨɧɨɦɢɱɟɫɤɢɯ ɬɪɭɞɧɨɫɬɹɯ, ɤɨɬɨɪɵɟ ɢɫɩɵɬɵɜɚɟɬ ɜ ɧɚɫɬɨɹɳɢɣ ɦɨɦɟɧɬ ȿɜɪɨɩɟɣɫɤɢɣ ɋɨɸɡ, ɨɧ ɝɨɬɨɜ ɢɞɬɢ ɧɚ ɪɟɚɥɶɧɭɸ ɬɟɯɧɢɱɟɫɤɭɸ ɦɨɞɟɪɧɢɡɚɰɢɸ Ɋɨɫɫɢɢ. ȼ ɬɨɠɟ ɜɪɟɦɹ ɨɱɟɧɶ ɬɪɭɞɧɨ ɩɨɫɬɚɜɢɬɶ ɩɨɞ ɫɨɦɧɟɧɢɟ ɜɡɚɢɦɨɡɚɜɢɫɢɦɨɫɬɶ ɦɟɠɞɭ ɷɮɮɟɤɬɢɜɧɨɣ ɧɚɭɤɨɟɦɤɨɣ ɢ ɬɟɯɧɨɥɨɝɢɱɟɫɤɢ ɪɚɡɜɢɬɨɣ ɷɤɨɧɨɦɢɤɨɣ ɢ ɧɢɡɤɢɦ ɭɪɨɜɧɟɦ ɤɨɪɪɭɩɰɢɢ, ɮɭɧɤɰɢɨɧɢɪɭɸɳɢɦ ɩɪɚɜɨɜɵɦ ɩɨɥɟɦ, ɡɚɳɢɬɨɣ ɢɧɜɟɫɬɢɰɢɨɧɧɨɝɨ ɤɥɢɦɚɬɚ. Ɉɞɧɚɤɨ, ɤɚɤ ɨɬɦɟɱɚɸɬ ɷɤɫɩɟɪɬɵ ɦɟɠɞɭɧɚɪɨɞɧɨɝɨ ɞɢɫɤɭɫɫɢɨɧɧɨɝɨ ɤɥɭɛɚ «ȼɚɥɞɚɣ»: «ɇɨ ɧɚɫɬɚɜɢɬɟɥɶɧɵɣ ɬɨɧ, ɤɨɬɨɪɵɣ ɛɵɥ ɩɪɢɫɭɳ ȿɜɪɨɫɨɸɡɭ ɜ ɩɪɟɞɲɟɫɬɜɭɸɳɢɣ ɩɟɪɢɨɞ, ɩɪɟɬɟɧɡɢɢ ɧɚ ɜɦɟɲɚɬɟɥɶɫɬɜɨ ɜɨ ɜɧɭɬɪɟɧɧɢɟ ɞɟɥɚ Ɋɨɫɫɢɢ ɢ ɩɪɢɦɟɧɟɧɢɟ «ɞɜɨɣɧɵɯ ɫɬɚɧɞɚɪɬɨɜ» ɧɟ ɞɨɫɬɢɝɚɸɬ ɰɟɥɢ ɢ ɫɩɨɫɨɛɧɵ ɥɢɲɶ ɨɬɬɨɥɤɧɭɬɶ, ɱɬɨ ɞɨɤɚɡɚɥ ɧɚɤɨɩɥɟɧɧɵɣ ɨɩɵɬ. ɋɛɥɢɠɟɧɢɟ ɦɨɠɟɬ ɩɪɨɢɫɯɨɞɢɬɶ, ɤɨɝɞɚ ɭ ɪɨɫɫɢɣɫɤɨɝɨ ɨɛɳɟɫɬɜɚ ɢ ɷɥɢɬɵ ɩɨɹɜɢɬɫɹ ɪɟɚɥɶɧɵɣ ɫɬɢɦɭɥ ɞɜɢɝɚɬɶɫɹ ɤ ɟɜɪɨɩɟɣɫɤɢɦ ɰɟɧɧɨɫɬɹɦ ɢ ɫɬɚɧɞɚɪɬɚɦ – ɨɛɳɚɹ ɰɟɥɶ ɫɨɜɦɟɫɬɧɨɝɨ ɪɚɡɜɢɬɢɹ»47. Ɋɨɫɫɢɣɫɤɚɹ ɷɤɫɩɟɪɬɧɚɹ ɷɥɢɬɚ ɞɨɫɬɚɬɨɱɧɨ ɫɤɟɩɬɢɱɟɫɤɢ ɨɰɟɧɢɜɚɟɬ ɜɨɡɦɨɠɧɵɟ ɩɥɸɫɵ ɉɚɪɬɧɟɪɫɬɜɚ ɞɥɹ Ɇɨɞɟɪɧɢɡɚɰɢɢ, ɩɨɞɱɟɪɤɢɜɚɹ, ɱɬɨ Ɋɨɫɫɢɹ ɢ ȿɋ ɩɨ–ɩɪɟɠɧɟɦɭ ɜɟɞɭɬ «ɞɢɚɥɨɝ ɝɥɭɯɢɯ». ȼɟɞɭɳɢɣ ɪɨɫɫɢɣɫɤɢɣ ɷɤɫɩɟɪɬ ɩɨ ɪɨɫɫɢɣɫɤɨ–ɟɜɪɨɩɟɣɫɤɢɦ ɨɬɧɨɲɟɧɢɹɦ, ɋ.Ⱥ. Ʉɚɪɚɝɚɧɨɜ ɨɬɦɟɱɚɟɬ, ɱɬɨ «ɨɮɢɰɢɚɥɶɧɚɹ Ɋɨɫɫɢɹ ɩɨɞ ɦɨɞɟɪɧɢɡɚɰɢɟɣ ɩɨɧɢɦɚɟɬ ɩɨ ɩɪɟɢɦɭɳɟɫɬɜɭ ɦɨɞɟɪɧɢɡɚɰɢɸ ɬɟɯɧɨɥɨɝɢɱɟɫɤɭɸ, ɢɥɢ ɫɨɞɟɣɫɬɜɢɟ ɪɨɫɫɢɣɫɤɢɦ ɤɨɪɩɨɪɚɰɢɹɦ ɜ ɛɢɡɧɟɫ–ɩɪɨɟɤɬɚɯ. ɉɪɢ ɷɬɨɦ ɪɨɫɫɢɹɧɟ ɩɨɤɚ ɧɟ ɝɨɬɨɜɵ ɩɨɠɟɪɬɜɨɜɚɬɶ ɢ ɬɨɥɢɤɨɣ ɫɬɨɥɶ ɬɪɭɞɧɨ ɨɬɜɨɟɜɚɧɧɨɝɨ ɫɭɜɟɪɟɧɢɬɟɬɚ, ɨɛɟɫɩɟɱɢɜɚɸɳɟɝɨ ɤ ɬɨɦɭ ɠɟ ɢ ɧɟɨɝɪɚɧɢɱɟɧɧɵɟ ɜɨɡɦɨɠɧɨɫɬɢ ɛɟɡɭɞɟɪɠɧɨ ɜɨɪɨɜɚɬɶ. ɉɨɷɬɨɦɭ ɩɪɢɧɢɦɚɬɶ ɟɜɪɨɩɟɣɫɤɢɟ ɬɟɯɧɢɱɟɫɤɢɟ ɫɬɚɧɞɚɪɬɵ ɧɟ ɯɨɱɟɬɫɹ: ɫɞɚɟɦ ɫɭɜɟɪɟɧɢɬɟɬ. ɏɨɬɹ ɪɨɫɫɢɣɫɤɢɣ ɩɪɟɡɢɞɟɧɬ ɢ ɭɤɚɡɵɜɚɥ, ɱɬɨ ɩɪɢ ɫɬɪɨɢɬɟɥɶɫɬɜɟ ɩɨ ɬɟɦ ɫɬɚɧɞɚɪɬɚɦ ɞɨɪɨɝɢ ɜ Ɋɨɫɫɢɢ ɫɬɨɢɥɢ ɛɵ ɞɟɲɟɜɥɟ»48. ɉɪɢɱɢɧɵ, ɤɨɬɨɪɵɟ ɨɛɴɹɫɧɹɸɬ ɬɪɭɞɧɨɫɬɢ ɪɟɚɥɢɡɚɰɢɢ ɩɪɨɝɪɚɦɦɵ «ɉɚɪɬɧɟɪɫɬɜɨ ɞɥɹ ɦɨɞɟɪɧɢɡɚɰɢɢ», ɦɨɠɧɨ ɨɬɧɟɫɬɢ ɢ ɤɨ ɜɫɟɣ ɞɢɫɤɭɫɫɢɢ ɩɨ ɩɨɜɨɞɭ ɧɨɜɨɣ ɞɨɝɨɜɨɪɧɨ–ɩɪɚɜɨɜɨɣ ɛɚɡɵ ɫɨɬɪɭɞɧɢɱɟɫɬɜɚ Ɋɨɫɫɢɢ ɢ ȿɜɪɨɫɨɸɡɚ. ȿɜɪɨɫɨɸɡ ɩɨ ɢɧɟɪɰɢɢ ɫɥɟɞɭɟɬ ɪɚɧɟɟ ɜɵɛɪɚɧɧɨɣ ɩɨɥɢɬɢɤɨ–ɩɪɚɜɨɜɨɣ ɦɨɞɟɥɢ ɜɡɚɢɦɨɨɬɧɨɲɟɧɢɣ. Ɋɨɫɫɢɹ ɧɟ ɩɪɢɟɦɥɟɬ ɞɚɧɧɭɸ ɦɨɞɟɥɶ, ɩɪɢɱɟɦ ɧɟ ɬɨɥɶɤɨ ɫ 47 48

Ʉ Cɨɸɡɭ ȿɜɪɨɩɵ //Ⱥɧɚɥɢɬɢɱɟɫɤɢɣ ɞɨɤɥɚɞ ɪɨɫɫɢɣɫɤɨɣ ɝɪɭɩɩɵ ɦɟɠɞɭɧɚɪɨɞɧɨɝɨ ɞɢɫɤɭɫɫɢɨɧɧɨɝɨ ɤɥɭɛɚ «ȼɚɥɞɚɣ». – 2010. – 31 ɚɜɝɭɫɬɚ – 7 ɫɟɧɬɹɛɪɹ. Ʉɚɪɚɝɚɧɨɜ ɋ.Ⱥ.ɋɨɸɡ ȿɜɪɨɩɵ: ɩɨɫɥɟɞɧɢɣ ɲɚɧɫ?/ ɋ.Ⱥ. Ʉɚɪɚɝɚɧɨɜ // Ɋɨɫɫɢɣɫɤɚɹ ɝɚɡɟɬɚ. – 2010. – 9 ɢɸɥɹ. – N5229

37

Ɉɥɟɝ ɇ. Ȼɚɪɚɛɚɧɨɜ

ɬɨɱɤɢ ɡɪɟɧɢɹ ɧɚɥɢɱɢɹ ɨɰɟɧɨɱɧɵɯ ɫɭɠɞɟɧɢɣ ɫɨ ɫɬɨɪɨɧɵ ȿɜɪɨɫɨɸɡɚ, ɧɨ ɢ ɫ ɬɨɱɤɢ ɡɪɟɧɢɹ ɪɟɚɥɶɧɨɣ ɩɪɢɜɟɪɠɟɧɧɨɫɬɢ ɡɚɹɜɥɟɧɧɵɦ ɩɪɢɧɰɢɩɚɦ ɫɨɬɪɭɞɧɢɱɟɫɬɜɚ. ȼ ɢɬɨɝɟ Ɋɨɫɫɢɹ ɢ ȿɜɪɨɩɟɣɫɤɢɣ ɋɨɸɡ, ɩɪɨɞɟɥɚɜ ɞɨɫɬɚɬɨɱɧɨ ɛɵɫɬɪɵɣ ɩɭɬɶ ɩɨ ɫɛɥɢɠɟɧɢɸ ɪɨɫɫɢɣɫɤɨɣ ɢ ɟɜɪɨɩɟɣɫɤɨɣ ɫɢɫɬɟɦ ɰɟɧɧɨɫɬɟɣ, ɨɤɚɡɚɥɢɫɶ ɜ ɫɢɬɭɚɰɢɢ ɫɬɚɝɧɚɰɢɢ, ɤɨɝɞɚ ɫɛɥɢɠɟɧɢɟ ɧɟ ɬɨɥɶɤɨ ɩɪɟɤɪɚɬɢɥɨɫɶ, ɧɨ ɢ ɜɨɡɧɢɤɚɟɬ ɨɬɯɨɞ ɨɬ ɪɚɧɟɟ ɩɪɨɞɟɥɚɧɧɵɯ ɞɨɫɬɢɠɟɧɢɣ. ɉɪɢ ɷɬɨɦ ȿɜɪɨɫɨɸɡ, ɜɨ ɦɧɨɝɨɦ ɡɚ ɫɱɟɬ ɪɨɥɢ ɧɨɜɵɯ ɝɨɫɭɞɚɪɫɬɜ–ɱɥɟɧɨɜ ȿɋ, ɧɟ ɦɨɠɟɬ ɨɛɧɨɜɢɬɶ ɪɚɧɟɟ ɡɚɹɜɥɟɧɧɵɣ ɩɨɞɯɨɞ ɤ «ɨɛɳɢɦ ɰɟɧɧɨɫɬɹɦ» ɜ ɪɚɦɤɚɯ ɩɨɥɢɬɢɱɟɫɤɨɝɨ ɞɢɚɥɨɝɚ Ɋɨɫɫɢɢ ɢ ȿɋ. Ɋɨɫɫɢɹ, ɧɚɩɪɨɬɢɜ, ɧɟ ɫɨɜɫɟɦ ɱɟɬɤɨ ɩɨɧɢɦɚɟɬ, ɱɬɨ ȿɜɪɨɫɨɸɡ ɧɟɥɶɡɹ ɪɚɫɫɦɚɬɪɢɜɚɬɶ ɬɨɥɶɤɨ ɤɚɤ ɢɫɬɨɱɧɢɤ ɯɨɡɹɣɫɬɜɟɧɧɨɝɨ ɩɨɬɟɧɰɢɚɥɚ. ȼ ɪɟɡɭɥɶɬɚɬɟ ɫɬɨɪɨɧɵ ɜɧɨɜɶ ɢ ɜɧɨɜɶ ɨɤɚɡɵɜɚɸɬɫɹ ɜ ɫɢɬɭɚɰɢɢ «ɪɚɡɪɵɜɚ ɰɟɧɧɨɫɬɟɣ», ɤɨɬɨɪɵɣ ɛɵɥ ɱɚɫɬɢɱɧɨ ɩɪɟɨɞɨɥɟɧ ɜ 1990ɟ, ɢ ɭɫɢɥɢɥɫɹ ɧɚ ɩɪɨɬɹɠɟɧɢɢ 2000ɯ ɝɝ.

38

Ʉɨɧɰɟɩɬɭɚɥɶɧɵɟ ɩɨɞɯɨɞɵ ɤ ɞɢɚɥɨɝɭ ɨ ɪɚɡɥɢɱɧɨɦ ɢɞɟɨɥɨɝɢɱɟɫɤɨɦ...

KONCEPTUALNE PODEJĝCIE DO DIALOGU O RÓĩNYM IDEOLOGICZNYM ROZUMIENIU WARTOĝCI EUROPEJSKICH MIĉDZY ROSJĄ A UNIĄ EUROPEJSKĄ

Ideologiczna debata pomiĊdzy Rosją i UE to problem wartoĞci politycznych. Analizie poddano róĪne podejĞcia do takich wartoĞci jak demokracja, prawa czáowieka i gospodarka rynkowa. Przedstawiono równieĪ chronologiczną analizĊ poszczególnych etapów tej debaty wartoĞci podczas kadencji prezydenckich Borisa Eltsina, Wáadimira Putina oraz Dmitrija Miedwiediewa. Wpáyw zobowiązaĔ prawnych, nie obojĊtną (neutralną) lecz opartą na okreĞlonych wartoĞciach politykĊ zewnĊtrzną UE w Ğwietle Traktatu z Lizbony równieĪ stanowi przedmiot niniejszej analizy badaĔ.

39

Ɉɥɟɝ ɇ. Ȼɚɪɚɛɚɧɨɜ

A CONCEPTUAL AND PRACTICAL APPROACH TO SOLVING DIFFICULT PROBLEMS BETWEEN RUSSIA, THE EUROPEAN UNION AND ITS MEMBER STATES

The ideological debate between Russia and the European Union is a problem of political values. Various approaches to such values as democracy, human rights and the market economy were analysed in the present study. A chronological analysis of the particular stages of this debate regarding values during the terms of ofÞce of Presidents - Boris Yeltsin, Vladimir Putin and Dmitri Medvedev is also presented. The impact of legal obligations on the external policy of the European Union, which is neutral but based on certain values, in the light of the Treaty of Lisbon, is also a subject of the present study. Key words: The European Union, Russia, values, external policy, democracy

40

Janusz SzymaĔski

RELACJE TRAKTATOWE Z ROSJĄ PO PRZYSTĄPIENIU POLSKI DO UNII EUROPEJSKIEJ

1. Uwagi wstĊpne Wspóáczesne paĔstwa zawierają wiele porozumieĔ i transakcji, wykorzystując do tego celu w doĞü znacznym zakresie instrumenty traktatowe. Czynią to ze wzglĊdu na prostotĊ procedur, które oferuje im prawo miĊdzynarodowe (zwáaszcza w porównaniu z wieloma sposobami, za pomocą których moĪna tworzyü prawa i zobowiązania w ramach krajowego porządku danego paĔstwa). Umowa miĊdzynarodowa jest wykorzystywana nie tylko do zaáatwienia na ogóá prostych transakcji handlowych, Þnansowych czy koncesyjnych, ale i uregulowania bardziej skomplikowanych spraw, np. ustalenia przebiegu granicy paĔstwowej, unormowania szczegóáowych reguá wspóápracy (zwáaszcza gospodarczej), rozstrzygania sporów, okreĞlania szczególnych interesów czy zawierania sojuszy. Jak dotąd nie istnieje bardziej bezpieczna i prostsza forma odzwierciedlania uzgodnionych celów paĔstw,1 do której ma w peáni zastosowanie zasada pacta sunt servanda. Umowa miĊdzynarodowa jest jedną z najstarszych i najwaĪniejszych instytucji prawa miĊdzynarodowego.2 W doktrynie prawa miĊdzynarodowego przyjmuje siĊ najczĊĞciej, Īe o istnieniu umowy miĊdzynarodowej decyduje zamiar stron. To w istocie od woli stron zaleĪy, czy w konkretnym przypadku zostanie zawarta umowa miĊdzynarodowa lub teĪ nie. Zadaniem prawa miĊdzynarodowego jest zdeÞniowanie warunków, które umoĪliwiają w praktyce identyÞkacjĊ takiego zamiaru, który moĪna przypisaü konkretnemu paĔstwu (lub innym podmiotom prawa miĊdzynarodowego). Jednak praktyka 1 2

Por. M. Shaw, Prawo miĊdzynarodowe, Warszawa 2000, s. 478. Jednak zagadnienie, co stanowi istotĊ traktatu jest nadal sporne. Zderzają siĊ stanowiska przedstawicieli doktryny opowiadających siĊ bądĨ za subiektywną, bądĨ obiektywną koncepcją traktatu. Szczegóáowe uwagi na ten temat prezentuje w swojej doskonaáej monograÞi poĞwieconej umowie miĊdzynarodowej: A. Wyrozumska, Umowa miĊdzynarodowa. Teoria i praktyka. Warszawa 2006, s. 31–93. Zdaniem nie tylko tej autorki przewaĪa jednak koncepcja subiektywna.

41

Janusz SzymaĔski

traktatowa wymyka siĊ w tej mierze áatwym klasyÞkacjom. Co prawda ujĊcie porozumienia w formĊ umowy dochodzącej do skutku w drodze ratyÞkacji jednoznacznie na taki zamiar wskazuje, to jednak istnieje caáy szereg porozumieĔ miĊdzypaĔstwowych, w stosunku do których bez jednostkowej i szczegóáowej kwaliÞkacji nie sposób rozstrzygnąü czy są to umowy miĊdzynarodowe, czy teĪ dokumenty nieposiadające takiego charakteru.3 JeĪeli strony porozumienia nie dąĪą do ustanowienia stosunków prawnych lub wiąĪących zobowiązaĔ czy praw, umowa nie jest traktatem, lecz mimo to moĪe mieü istotne znaczenie polityczne. W rzeczywistoĞci nieformalne dokumenty (pozatraktatowe) odgrywają coraz wiĊkszą rolĊ w stosunkach miĊdzy paĔstwami przede wszystkim dlatego, Īe w porównaniu z umowami miĊdzynarodowymi nie mają wiąĪącego charakteru i nie podlegają najczĊĞciej kontroli parlamentarnej. Z tego powodu są dokumentami nie tylko elastycznymi, ale i dyskrecjonalnymi oraz stosunkowo szybko tworzonymi.4 Mogą byü one áatwo i niezwáocznie zmieniane lub wypowiadane. To w istocie (początkowy)zamiar unikania wiąĪących ustaleĔ odróĪnia nieformalne instrumenty miĊdzynarodowe od traktatów.5 DojĞcie miĊdzy paĔstwami do skutku porozumieĔ, które nie mają charakteru umowy miĊdzynarodowej i nie są prawnie wiąĪące, moĪe áączyü siĊ jednak z pewnymi konsekwencjami natury prawnej6. W kaĪdym razie nie moĪna przyjąü apriorycznego twierdzenia, iĪby ich dotrzymanie byáo caákowicie zaleĪne od dobrej woli zainteresowanych. PaĔstwa mogą czuü siĊ zobowiązane politycznie i moralnie i fakt, iĪ porozumienia nie są prawnie wiąĪące, nie przesądza z góry negatywnie o ich stabilnoĞci. Jak wyraziá to trafnie K. Skubiszewski: „efektywnoĞü dokumentów miĊ3

4 5

6

42

Warto podkreĞliü, Īe podstawowym kryterium poszukiwania intencji stron jest przede wszystkim treĞü aktu oraz jego kontekst. To, czy dane porozumienie jest w istocie traktatem, jak to podkreĞliá MTS w orzeczeniu w sprawie szelfu kontynentalnego Morza Egejskiego, „zaleĪy w zasadniczym stopniu od natury aktu lub transakcji”. Zawsze ocena winna uwzglĊdniaü „zastosowane okreĞlenia i szczególne okolicznoĞci, w których powstawaá instrument”. Zob. ICJ Rep. 1978, s.39. Zob. A. Aust, The Theory and Practice of Informal International Instruments, „International and Comparitive Law Quarterly” 1986, nr 35 s. 787. Potwierdza to wyrok kompetencyjny MTS z 1994 r. w sporze miĊdzy Katarem a Bahrajnem w sprawie delimitacji obszarów morskich i kwestii terytorialnych (ICJ Rep. 1994, s. 120, para 22). MTS zajmowaá siĊ powyĪszym zagadnieniem w kontekĞcie protokoáu z 25 grudnia 1990 r. podpisanego przez te paĔstwa i ArabiĊ Saudyjską (tzw. Protokóá Doha Minutes). Trybunaá podkreĞliá, Īe to, czy porozumienie stanowi wiąĪącą umowĊ, zaleĪy od „wszelkich rzeczywistych warunków”. W ocenie haskiego sądu okolicznoĞci sporządzenia protokoáu, jak równieĪ okolicznoĞci badanej sprawy wskazują, Īe powinien on byü interpretowany jako porozumienie miĊdzynarodowe ustanawiające prawa i obowiązki stron, poniewaĪ faktycznie wymienia zobowiązania, na które strony wyraziáy zgodĊ. Szerzej na ten temat np. J. Klabbers, Quatar v. Bahrajn: the koncept of „treaty” in international law. Framework Agreement and the Seizing of the Court, “Leiden Journal of International Law” 1995, vol. 8, s. 169; Ch. Chinkin, A Mirage in the Sand? Distinguishing Binding and Non–binding Relations Between States, “Leiden Jounal of International Law” 1997, vol. 10, s. 223 i n.; M.H. Mendelson, The Curious Case of Quatar v. Bahrain in the International Court Justice, “British Yearbook of International Law” 2001, vol. 72, s. 192 i n. W szczególnoĞci moĪe mieü zastosowanie zasada estoppel. Por. I. C. MacGibbon, Estoppel in International Law, ICIQ,1958 nr 7 oraz D. Schachter, The Twilight Existence of Nonbinding International Agreements, AJIL 1977, vol. 71, nr 2, s. 296–304.

Relacje traktatowe z Rosją po przystąpieniu Polski do Unii Europejskiej

dzynarodowych mierzy siĊ nie tyle miarą sankcji, lecz gotowoĞcią paĔstw, by przyjĊcie postanowienia uczyniü rzeczywistoĞcią”7. Z pojĊciem „zawarcie umowy miĊdzynarodowej” doktryna áączy najczĊĞciej dwa znaczenia. Z jednej strony moĪna je rozumieü jako caáy proces prowadzący do powstania umowy bądĨ z drugiej – jako moment koĔczący proces, od którego umowa staje siĊ prawnie wiąĪąca dla stron – na páaszczyĨnie miĊdzynarodowej. Ten moment moĪna równieĪ okreĞliü czy uznaü jako akt deÞnitywnego wyraĪenia przez paĔstwo zgody na związanie siĊ umową.8 Na proces zawierania umowy miĊdzynarodowej skáada siĊ tym samym szereg czynnoĞci, które znajdują realizacjĊ zarówno w sferze prawa miĊdzynarodowego, jak i wewnĊtrznego.9 W doktrynie szeroko komentowany jest podziaá na umowy, które dochodzą do skutku w trybie prostym (jednostopniowym) i w trybie záoĪonym (dwustopniowym). Jest niesporne, iĪ w postĊpowaniu jednostopniowym paĔstwo staje siĊ stroną umowy w drodze podpisania lub w wyniku wymiany z drugą stroną dokumentów, które tworzą umową (niezmiernie rzadko w drodze parafowania). Natomiast w trybie záoĪonym podpisanie oznacza wyáącznie zamiar paĔstwa związania siĊ umową10. Co istotne –uprawomocnienie siĊ umowy w stosunku do paĔstwa moĪe nastąpiü na skutek dodatkowych czynnoĞci, które mają realizacjĊ w sferze prawa wewnĊtrznego – procedura ratyÞkacji lub zatwierdzenia.11 Warto podkreĞliü, Īe podpisanie umowy w trybie záoĪonym nie stwarza wobec paĔstwa prawnego obowiązku do dokonania dodatkowych czynnoĞci, które uznaje siĊ za konieczne do uprawomocnienia siĊ umowy, czyli najczĊĞciej ratyÞkacji lub zatwierdzenia. Jednak podpisanie umowy w takim przypadku stwarza szczególny stan prawny, z którego wynika koniecznoĞü zaniechania dziaáaĔ mogących udaremniü przedmiot i cel umowy jeszcze przed jej 7 8

9

10 11

Zob. K. Skubiszewski, Akt koĔcowy KBWE w Ğwietle prawa miĊdzynarodowego. PiP, 1976, z. 12, s. 16. Moment ten oddziela fazĊ przygotowania umowy miĊdzynarodowej od fazy jej obowiązywania. Warto zaznaczyü, iĪ terminologia traktatowa jest niejednolita, wskutek czego przez zawarcie umowy miĊdzynarodowej rozumie siĊ niekiedy tylko jej podpisanie, przy zaáoĪeniu, Īe do jej uprawomocnienia siĊ konieczne są dalsze czynnoĞci. MoĪna jednak traktowaü te terminy toĪsamo i wówczas zawarcie umowy jest jednoznaczne z jej uprawomocnieniem (speánieniem warunków, od których zaleĪy związanie siĊ nią przez strony). W konsekwencji caáe postĊpowanie jest regulowane zarówno przez przepisy prawa miĊdzynarodowego, jak i normy prawa wewnĊtrznego (prawa konstytucyjnego) poszczególnych paĔstw. Jest charakterystyczne, iĪ w procesie zawierania umowy miĊdzynarodowej zachodzi szczególna korelacja (komplementarnoĞü) norm obu systemów prawnych, która ma miejsce faktycznie na kaĪdym etapie tworzenia umowy – począwszy od stadium przygotowawczego (rozpoczĊcie negocjacji), aĪ po akt deÞnitywnego wyraĪenia przez paĔstwo zgody na związanie siĊ umową. Nie wynika z niego obowiązek wyraĪenia przez paĔstwo ostatecznej zgody na związanie siĊ umową. W konsekwencji jedynie skutkuje uzyskaniem (przez to paĔstwo) statusu sygnatariusza. Natomiast skutki prawnomiĊdzynarodowe tych procedur wystĊpują po wymianie dokumentów ratyÞkacyjnych w odniesieniu do umów dwustronnych lub w przypadku umów wielostronnych záoĪenia dokumentu ratyÞkacyjnego u depozytariusza, choü coraz czĊĞciej paĔstwa w praktyce odchodzą od klasycznych czy tradycyjnych formuá ratyÞkacji i zastĊpują wspomniane czynnoĞci ratyÞkacyjne – notyÞkacją, w której zawiadamiają o speánieniu wymaganych procedur wewnĊtrznych (dokonaniu ratyÞkacji lub zatwierdzenia).

43

Janusz SzymaĔski

wejĞciem w Īycie12. Jest charakterystyczne równieĪ, iĪ ratyÞkowanie lub zatwierdzenie umowy w sferze wewnĊtrznej nie stwarza prawnomiĊdzynarodowego obowiązku do dokonania wymiany lub záoĪenia dokumentów ratyÞkacyjnych bądĨ notyÞkacji o zatwierdzeniu. Procedura miĊdzynarodowa áączy siĊ w wielu elementach z procedurą prawa krajowego i jest w naturalny sposób od niej zaleĪna. To szczególne powiązanie obu procedur charakteryzuje wspóáczesny proces zawierania umów miĊdzynarodowych13. Jest on pochodną przyjĊtych w prawie wewnĊtrznym bardziej szczegóáowych regulacji w zakresie realizacji dziaáalnoĞci traktatowej paĔstwa. JuĪ D. Anzilotti podkreĞlaá, Īe procedura wewnĊtrzna ma na celu sformuáowaü wolĊ paĔstwa, natomiast miĊdzynarodowa – ją zadeklarowaü14. Teza ta pozostaje aktualna równieĪ wspóáczeĞnie. Niewątpliwie jednym z najwaĪniejszych wydarzeĔ geopolitycznych ostatniej dekady XX wieku byá rozpad Związku Radzieckiego. Jednak w nauce prawa miĊdzynarodowego przewagĊ zyskaá pogląd, zgodnie z którym akty secesji dokonane przez radzieckie republiki związkowe (zwáaszcza 8 i 21 grudnia 1991 r.) nie spowodowaáy upadku ZSRR jako podmiotu prawa miĊdzynarodowego gáównie z uwagi na fakt, Īe jego kontynuatorem jest Federacja Rosyjska.15 ZauwaĪa siĊ przy tym, Īe dezintegracja Związku Radzieckiego dokonana na ich podstawie stworzyáa problem uznania miĊdzynarodowego grupy paĔstw postradzieckich. NaleĪy przypomnieü, Īe ze strony Polski kluczowym dokumentem dotyczącym tego wáaĞnie zagadnienia byáa uchwaáa Rady Ministrów z dnia 27 grudnia 1991 r. w sprawie uznania przez Rzeczpospolitą Polską Republiki Armenii, Republiki AzerbejdĪanu, Republiki Bia12 13

14 15

44

Por. art. 18 Konwencji wiedeĔskiej o prawie traktatów. Przykáadowo choü negocjacje są czynnoĞcią miĊdzynarodową, to jednak mogą byü podjĊte dopiero po wyznaczeniu negocjatorów i okreĞleniu ich instrukcji negocjacyjnych, co dokonywane jest w oparciu o przepisy prawa wewnĊtrznego. Analogicznie wyraĪenie zgody na związanie siĊ umową jest aktem konstytucyjnie upowaĪnionego organu paĔstwa, ale wymagającym uzewnĊtrznienia na páaszczyĨnie miĊdzynarodowej (do wywoáania skutków tego aktu w prawie miĊdzynarodowym niezbĊdna jest notyÞkacja tej czynnoĞci pozostaáym uczestnikom umowy). Zob. D. Anzilotti, Cours de droit international, Paris 1929, s. 360. Zob. L. Antonowicz, Upadek ZSRR ze stanowiska prawa miĊdzynarodowego, „PaĔstwo i Prawo” 1992, nr 9, s. 20–29; Ch. Schmidt, Sur question de succession posées par la dissolution de l’URSS et celle de la Yougoslavie, «Revue Général du Droit International Public» 1992, nr 98, s. 811; G.G. Szinckareckaja, Problemy prawopriejemstwa i granicy Rossjskoj Fiederacii, MZMP 1995, nr 4, s.84. Odmienny pogląd w tym wzglĊdzie przedstawia Th. Schweisfurth, który uwaĪa, Īe byá to przypadek rozczáonkowania paĔstwa; w jego rezultacie Federacja Rosyjska jest paĔstwem sukcesyjnym, tak samo jak pozostaáe paĔstwa czáonkowskie Wspólnoty Niepodlegáych PaĔstw (WNP) w relacji do nieistniejącego Związku Radzieckiego. Autor ten przypisuje rozstrzygające znaczenie w tej sprawie stanowisku przedstawicieli republik radzieckich wyraĪonemu w ich deklaracji na konferencji w Aáma Acie dnia 21 grudnia 1991 r. Th. Schweisfurth podkreĞla, Īe termin „paĔstwo kontynuator” nie jest przeciwstawny w stosunku do terminu „paĔstwo sukcesyjne”, tylko oznacza ciągáoĞü umów zawartych przez paĔstwo poprzednika (por. Th. Schweisfurth, Vom Einheitsstaat (UdSSR) zum Staatenbund (GUS), „Zeitschrift fĦr Auslendisches Öffentliches Recht und Völkerrecht” 1992, nr 52, s. 541). Prezentowane stanowisko nie jest przekonujące w Ğwietle prawa miĊdzynarodowego. Wystarczy podnieĞü, Īe toĪsamoĞü i ciągáoĞü paĔstwa w prawie miĊdzynarodowym jest eksponowana ciągáoĞcią jego praw i zobowiązaĔ miĊdzynarodowych, wynikających przede wszystkim z umów miĊdzynarodowych. Powoduje to, Īe pojĊcie paĔstwa kontynuatora i paĔstwa sukcesora nie są toĪsame.

Relacje traktatowe z Rosją po przystąpieniu Polski do Unii Europejskiej

áoruĞ, Federacji Rosyjskiej, Republiki Kazachstanu, Republiki Kirgizstanu, Republiki Moádawii, Republiki TadĪykistanu, Turkmenistanu i Republiki Uzbekistanu.16 Warto zwróciü uwagĊ, Īe jednym z dziesiĊciu paĔstw, których uznanie deklarowaáa powyĪsza uchwaáa polskiego rządu, byáa Federacja Rosyjska. W tej sprawie moĪna jednak mieü doĞü istotne wątpliwoĞci co do deklarowanego charakteru i skutku tego aktu. W doktrynie prawa miĊdzynarodowego nie jest sporne, Īe obiektem uznania miĊdzynarodowego powinny byü paĔstwa nowo powstaáe (zatem jeszcze nie uznane), a status Federacji Rosyjskiej uzyskany w koĔcu 1991 r. nie uzasadniaá traktowania jej jako nowego podmiotu prawa miĊdzynarodowego. RównieĪ prawo miĊdzynarodowe nie wymaga, aby uznanie paĔstwa zostaáo dokonane z zachowaniem okreĞlonego trybu17. Tym samym zgodziü siĊ naleĪy z L. Antonowiczem, Īe uznanie przez PolskĊ Federacji Rosyjskiej jako paĔstwa byáo w Ğwietle prawa miĊdzynarodowego zbĊdne i stanowiáo uznanie rządu tego paĔstwa jako organu, który w oparciu o zasadĊ toĪsamoĞci i ciągáoĞci paĔstw uzyskaá wyraĨną legitymacjĊ do korzystania z praw i wypeániania obowiązków wynikających z dziaáalnoĞci miĊdzynarodowej ZSRR.18 Przedstawienie stanu polsko–rosyjskich relacji traktatowych nie jest zadaniem wdziĊcznym. Utrudnia je zwáaszcza fakt, Īe nie wszystkie zawarte i obowiązujące w relacjach dwustronnych umowy zostaáy w sposób naleĪyty ogáoszone w Dzienniku Ustaw lub Monitorze Polskim. Przede wszystkim wiele umów zawartych w okresie 1992–2000 nie doczekaáo siĊ w ogóle wáaĞciwej promulgacji. Wiele teĪ 16 17

18

Zob. Zbiór Dokumentów, PISM 1992, nr 2, s. 15–17. W nauce prawa miĊdzynarodowego jest niesporne, Īe uznanie dorozumiane w formie faktów konkludentnych wywoáuje takie same skutki prawnomiĊdzynarodowe jak uznanie wyraĨne. Z tego wzglĊdu ponowne uznanie ma znaczenie tylko polityczne. Zob. L. Antonowicz, Uznanie przez PolskĊ paĔstw postradzieckich (kilka uwag ze stanowiska prawa miĊdzynarodowego), (w:) Prawo miĊdzynarodowe. KsiĊga pamiątkowa Prof. Renaty Szafarz, red. nauk. J. Menkes, Warszawa 2007, s. 16. L. Antonowicz, The Disentegration of the USSR from the Point of View of International Law, Polish Yearbook of International Law 1991–1992, nr 19, s. 7. Warto przypomnieü, Īe stanowiska (kluczowych paĔstw, trzech staáych czáonków Rady BezpieczeĔstwa ONZ w sprawie uznania w związku z rozpadem ZSRR) byáy nastĊpujące: „ Francja (…) uwaĪa, Īe nie ma potrzeby uznawania w Ğwietle prawa miĊdzynarodowego Rosji, która podjĊáa i korzysta z praw i obowiązków dawnego ZSRR (Komunikat Ministerstwa Spraw Zagranicznych Republiki Francuskiej, zob. „Annuaire Français de Droit International” 1992, nr 38, s. 1146); „Prawa i odpowiedzialnoĞü rządu– depozytariusza traktatu o nieproliferacji zostaáy odziedziczone przez FederacjĊ Rosyjską, która jest kontynuacją paĔstwowoĞci dawnego ZSRR” (wypowiedĨ ministra spraw zagranicznych Wielkiej Brytanii w odpowiedzi na interpelacjĊ, która zostaáa przedstawiona w Izbie Lordów 15 stycznia 1992 r., zob. „British Yearbook of International Law” 1992, nr 62, s. 653.). Z kolei Stany Zjednoczone wystosowaáy notĊ uznającą RosjĊ za nowe paĔstwo, na równi z Ukrainą, Armenią, Kazachstanem, Biaáorusią i Kirgistanem (noty sygnowane są datą 26 grudnia 1992 r.). Wydaje siĊ, Īe Polska wzorowaáa siĊ na stanowisku USA. W konkluzji naleĪy stwierdziü, iĪ rozpad ZSRR w 1991 r. doprowadziá do uksztaátowania siĊ 15 paĔstw w dawnych jego granicach: Federacja Rosyjska jest kontynuatorem ZSRR, który nie ulegá rozczáonkowaniu, pomimo wielu aktów secesji; aĪ jedenaĞcie paĔstw (Armenia, AzerbejdĪan, BiaáoruĞ, Gruzja, Kazachstan, Kirgizja, Moádawia, TadĪykistan, Turkmenia, Ukraina, Uzbekistan) są sukcesorami ZSRR, przy czym BiaáoruĞ i Ukraina są jednoczeĞnie kontynuatorami prawnomiĊdzynarodowymi odpowiednio biaáoruskiej i ukraiĔskiej republiki związkowej; z kolei trzy paĔstwa (Litwa, àotwa i Estonia) nie są sukcesorami ZSRR, lecz kontynuatorami swojej paĔstwowoĞci. W ich przypadku przyjmuje siĊ, Īe od 1940 r. zostaáy pozbawione moĪliwoĞci funkcjonowania, ale zachowaáy status podmiotów prawa miĊdzynarodowego. Por. L. Antonowicz, Uznanie przez PolskĊ paĔstw postradzieckich (kilka uwag za stanowiska prawa miĊdzynarodowego), (w:) Prawo miĊdzynarodowe. KsiĊga pamiątkowa Prof. Renaty Szafarz, red. nauk. J. Menkes, Warszawa 2007, s. 22.

45

Janusz SzymaĔski

umów ogáaszanych jest z kilku, a nawet kilkunastoletnim opóĨnieniem (np. Umowa o przejĞciach granicznych, Porozumienie miĊdzy Rządem Rzeczypospolitej Polskiej a Rządem Federacji Rosyjskiej o budowie systemu gazociągów dla tranzytu gazu rosyjskiego przez terytorium Rzeczypospolitej Polskiej i dostawach gazu rosyjskiego do Rzeczypospolitej Polskiej, sporządzone w Warszawie dnia 25 sierpnia 1993 r.).19 Fakty te zasáugują na krytykĊ i podjĊcie przez polski MSZ dziaáaĔ w celu zmiany istniejącej sytuacji. O ile zrozumieü i usprawiedliwiü moĪna nawet kilkumiesiĊczne opóĨnienie w ogáoszeniu umowy, to zupeánie niewytáumaczalna jest wspomniana praktyka promulgacyjna. Byü moĪe warto rozwaĪyü kwestiĊ formalnego ogáoszenia dwustronnych umów wiąĪących PolskĊ i RosjĊ, które zostaáy opublikowane w Zbiorze Dokumentów, wydawanym przez Polski Instytut Spraw MiĊdzynarodowych lub nie zostaáy w ogóle ogáoszone. Polsko–rosyjskie stosunki traktatowe wymagają szczególnej transparentnoĞci. Sprawa ta nie wymaga specjalnych uzasadnieĔ (zwáaszcza w kontekĞcie tzw. umów republikaĔskich). Przegląd stanu stosunków traktatowych Polski i Rosji zostaá oparty gáównie na umowach ogáoszonych w Dzienniku Ustaw i Monitorze Polskim oraz publikacjach tekstów umów w Zbiorze Dokumentów, wydawanym przez Polski Instytut Spraw MiĊdzynarodowych, który jednak nie ma oÞcjalnego charakteru. Z tego wzglĊdu ma on jednak ograniczony zakres.

2. Polska i Rosja związane postanowieniami Konwencji wiedeĔskiej o prawie traktatów Konwencja wiedeĔska o prawie traktatów z dnia 23 maja 1969 r. (KWPT lub Konwencja wiedeĔska) naleĪy do najwaĪniejszych wielostronnych umów prawa miĊdzynarodowego o charakterze powszechnym.20 W doktrynie jest uznawana niemal powszechnie za jedną z najlepszych form kodyÞkacji prawa miĊdzynarodowego.

19 20

46

M.P. z 2011 r., Nr 46, poz. 512. UNTS vol.1155, s. 331. Konwencja weszáa w Īycie 27 stycznia 1980 r. W dniu 30 czerwca 2011 r. jej stronami byáo 110 paĔstw. Zob. UNTC Databases, Status of Treaties, Charter XXIII/1 – http://treaties.un.org. Nie bez racji jest nazywana „super traktatem”, „traktatem traktatów” czy teĪ „kodeksem prawa traktatów”. Jak podkreĞla to M. Frankowska: „Udaáo siĊ w zwiĊzáym dokumencie sprecyzowaü istotne reguáy gry” dla paĔstw kontrahujących ujednolicając, a wiĊc i uáatwiając obrót miĊdzynarodowy. Konwencja staáa siĊ swego rodzaju „niezbĊdnikiem dyplomatycznym”, po który siĊgają negocjatorzy, doradcy prawni rządów, sĊdziowie i inni zainteresowani procesem zawierania i wykonywania traktatów, niezaleĪnie od tego, czy ich paĔstwo jest, czy nie jest formalnie stroną Konwencji. […] Konwencja wiedeĔska zawiera istotne dla stosunków miĊdzynarodowych aksjologiczne przesáania: zasadĊ poszanowania umów miĊdzynarodowych i nakaz przestrzegania ich w dobrej wierze, zasadĊ wyĪszoĞci prawa miĊdzynarodowego nad krajowym na forum miĊdzynarodowym, niewaĪnoĞü umów wymuszonych siáą, niewaĪnoĞü umów sprzecznych z ius cogens”. Zob. M. Frankowska, Konwencja wiedeĔska o prawie traktatów z perspektywy 40-lecia, (w:) Z. Galicki, T. KamiĔski, K. Myszora–Kostrzewa (red.), 40 lat minĊáo – praktyka i perspektywy Konwencji WiedeĔskiej o prawie traktatów, Warszawa 2009, s. 38.

Relacje traktatowe z Rosją po przystąpieniu Polski do Unii Europejskiej

KWPT nie okreĞla wiąĪącej dla paĔstw procedury zawierania umów miĊdzynarodowych. W związku z tym tryb ich uprawomocnienia ustalają poszczególne paĔstwa (strony umowy), respektując w tym wzglĊdzie przede wszystkim przepisy prawa wewnĊtrznego (zwáaszcza przepisy konstytucyjne). W praktyce traktatowej wspóáczesnych paĔstw, która (co jest charakterystyczne) sanuje przepisy KWPT (choü mają one charakter ius dispositivum) znajdujemy zastosowanie nastĊpujących sposobów, w drodze których paĔstwa wiąĪą siĊ umowami miĊdzynarodowymi. Są nimi: podpisanie, wymiana dokumentów tworzących (stanowiących) traktat, ratyÞkacja, zatwierdzenie, przystąpienie, przyjĊcie bądĨ teĪ „jakikolwiek inny uzgodniony sposób”21. Niewątpliwie KWPT porządkuje procedury miĊdzynarodowe, które mają zastosowanie do zawarcia przez paĔstwa traktatów22. Ich szeroki katalog potwierdza z jednej strony brak nadmiernego formalizmu w stosowaniu tych procedur, z drugiej stwarza doĞü znaczną swobodĊ w zakresie okreĞlenia skutków prawnych tych czynnoĞci. Wynika to z faktu, Īe procedury wewnĊtrzne pozostają w znacznym stopniu zróĪnicowane z racji unormowaĔ konstytucyjnych w poszczególnych paĔstwach. Tym samym Konwencja wiedeĔska stworzyáa podstawy dla miĊdzynarodowej i krajowej procedury traktatowej, wyznaczając generalne ramy prawne, w zakresie których naleĪy siĊ poruszaü, zawierając i wykonując umowy miĊdzynarodowe. W Konwencji wiedeĔskiej zdeÞniowano pojĊcie umowy miĊdzynarodowej w nastĊpujący sposób: „«Traktat» oznacza miĊdzynarodowe porozumienie zawarte pomiĊdzy paĔstwami w formie pisemnej i regulowane przez prawo miĊdzynarodowe, niezaleĪnie od tego, czy jest ujĊte w jednym dokumencie, czy dwóch lub wiĊcej powiązanych ze sobą dokumentach i bez wzglĊdu na jego szczególną nazwĊ”.23 Za trafny naleĪy uznaü pogląd, Īe konwencja wiedeĔska nie sformuáowaáa wszystkich koniecznych warunków pozwalających porozumienie pomiĊdzy paĔstwami uznaü za umowĊ miĊdzynarodową24. Zabrakáo w niej elementu, który w ocenie wielu przedstawicieli doktryny uznawany jest powszechnie i od dawna za 21

22

23 24

Por. art. 11 KWPT. Warto w tym kontekĞcie wskazaü, iĪ „jakikolwiek inny uzgodniony sposób” naleĪy traktowaü w praktyce obrotu traktatowego paĔstw – jako szczególną procedurĊ zawarcia umowy stosowaną zazwyczaj przez paĔstwa, które nie utrzymują ze sobą stosunków dyplomatycznych np. porozumienia w formie deklaracji skierowanych do paĔstwa trzeciego, jak miaáo to miejsce w przypadku porozumienia z Algiers zaáatwiającego kryzys w stosunkach miĊdzy Iranem a Stanami Zjednoczonymi powstaáy na skutek zatrzymania zakáadników w ambasadzie Stanów Zjednoczonych w Teheranie (szerzej o tym pisze P. Siurnicki, Zawieranie umów miĊdzynarodowych za poĞrednictwem paĔstwa trzeciego na przykáadzie Deklaracji Algierskich, (w:) Z. Galicki, T. KamiĔski, K. Myszona–Kostrzewa (red.), 40 lat minĊáo–praktyka i perspektywy Konwencji WiedeĔskiej o prawie traktatów, Warszawa 2009, s. 371– 393. Ich wyliczenie w KWPT nie ma charakteru katalogu zamkniĊtego. Art. 11 wymienia sposoby wyraĪenia zgody na związanie siĊ przez paĔstwa traktatem, które najczĊĞciej stosują paĔstwa w obrocie miĊdzynarodowym. Pozostawia jednak wyraĨną moĪliwoĞü do uksztaátowania siĊ nowych, koniecznych dla wspóápracy miĊdzynarodowej sposobów. Art. 2 ust. 1 pkt a KWPT. Por. M. Frankowska, Umowy miĊdzynarodowe w formie uproszczonej, Warszawa 1980, s. 43.

47

Janusz SzymaĔski

element konstytuujący umowĊ – intencji stron wywoáania przez porozumienie okreĞlonych skutków prawnych zarówno w postaci stworzenia uprawnieĔ i zobowiązaĔ lub ich zniesienia, jak równieĪ stworzenia okreĞlonego stosunku prawnego w sferze prawa miĊdzynarodowego. Ten mankament wydaje siĊ oczywisty. Stwarza on jednak wygodne pole dla stosunkowo szerokiej interpretacji pojĊcia traktatu nie tylko przez doktrynĊ, ale co waĪniejsze – praktykĊ paĔstw oraz orzecznictwo sądowe. Sprawia, Īe odkodowanie formalnej granicy traktatu staje siĊ zadaniem niewdziĊcznym.25 DeÞnicjĊ umowy miĊdzynarodowej w prawie polskim formuáuje art. 2 ustawy o umowach miĊdzynarodowych.26 PojĊcie umowy miĊdzynarodowej w prawie polskim i rosyjskim odpowiada pojĊciu prawa miĊdzynarodowego i w duĪej mierze jest wzorowane na deÞnicji traktatu przyjĊtej w Konwencji wiedeĔskiej, aczkolwiek nie jest z nią caákowicie toĪsame. Polska i Rosja są stronami KWPT.27 Formalne przyjĊcie Konwencji przez paĔstwo rodzi skutki wykraczające poza wáączenie tego paĔstwa do krĊgu stron Konwencji i stosowanie jej postanowieĔ wyáącznie w odniesieniu do innych paĔstw bĊdących jej stronami.28 Jest charakterystyczne, Īe po formalnym przyjĊciu Konwencji paĔstwa dostosowują swoją praktykĊ do jej postanowieĔ, czĊsto przyjmując odpowiedniej treĞci regulacje prawnowewnĊtrzne (zarówno konstytucyjne, jak i ustawowe). Tak uczyniáa zarówno Polska, jak i Rosja.29 Zwraca uwagĊ fakt, Īe regulacje Konwencji zapewniają paĔstwom daleko idącą swobodĊ w kwestii wyboru formy zawarcia traktatów. Niewątpliwie jest doĞü osobliwe chwalenie Konwencji za to, Īe zawarte w niej regulacje pozostawiają stronom doĞü znaczną swobodĊ dziaáania, zwáaszcza w zderzeniu z trafną skądinąd tezą, Īe 25

26

27

28

29

48

MoĪna uznaü, iĪ stanowi swego rodzaju „kamußaĪ” w zakresie stosowania Ğrodków niewiąĪących prawnie, z których paĔstwa coraz czĊĞciej korzystają. Otwiera drogĊ do mniej sformalizowanej wspóápracy paĔstw, gdzie akty miĊkkiego prawa w coraz szerszym zakresie wykorzystywane są jako instrumenty wspóápracy, wypeániając przestrzeĔ prawa miĊdzynarodowego. Zgodnie z art. 2 ustawy „umowa miĊdzynarodowa oznacza porozumienie miĊdzy Rzecząpospolitą Polską a innym podmiotem lub podmiotami prawa miĊdzynarodowego, regulowane przez prawo miĊdzynarodowe, niezaleĪnie od tego, czy jest ujĊte w jednym dokumencie czy w wiĊkszej liczbie dokumentów, bez wzglĊdu na jego nazwĊ oraz bez wzglĊdu na to, czy jest zawierane w imieniu paĔstwa, rządu czy ministra kierującego dziaáem administracji rządowej wáaĞciwego do spraw, których dotyczy umowa miĊdzynarodowa”. Zob. Dz.U. Nr 39, poz. 443 z póĨn. zm. Polska związaáa siĊ KWPT 2 lipca 1990 r., w nastĊpstwie czego weszáa ona w Īycie w stosunku do Polski w dniu 1 sierpnia 1990 r. (Dz.U. Nr 74, poz. 329, zaáącznik). Z wyjątkiem trzech paĔstw: Francji, Malty i Rumunii – pozostaáe paĔstwa naleĪące do Unii Europejskiej są stronami Konwencji. Poza Konwencją są teĪ paĔstwa o kluczowym znaczeniu w stosunkach miĊdzynarodowych, m.in. USA, Indie, Brazylia, Indonezja, Izrael, Iran, Pakistan, RPA czy Turcja. PaĔstwa, podejmując decyzjĊ w sprawie formalnego związania siĊ Konwencją, kierują siĊ róĪnymi wzglĊdami. Jednak najczĊĞciej biorą pod uwagĊ dwa elementy: zakres konstytucyjnej regulacji odnoszącej siĊ do zawierania, wykonywania i wypowiadania umów miĊdzynarodowych oraz ocenĊ charakteru postanowieĔ Konwencji, a wiĊc na ile są one wyrazem kodyÞkacji prawa zwyczajowego oraz w jakim zakresie stanowią stopniowy rozwój prawa traktatów. Zob. W.E. Butler, The Law of Treaties in Russia and the Commonwealth of Independent States: text and commentary, Cambridge 2002.

Relacje traktatowe z Rosją po przystąpieniu Polski do Unii Europejskiej

po to zawiera siĊ umowy, aby regulowaü zachowanie paĔstw, a wiĊc i ograniczaü ich swobodĊ dziaáania. W ten sposób Konwencja w sposób wyraĨny eksponuje, Īe nie jest rolą prawa miĊdzynarodowego narzucanie paĔstwom formy stosunków traktatowych. Jest to zasadnicza funkcja paĔstwa, które poprzez swoje regulacje wewnĊtrzne oraz dokonywane wybory (zwáaszcza komu powierza siĊ wáadzĊ), samo musi zadbaü przede wszystkim o to, Īeby zaciągaü zobowiązania traktatowe w sposób odpowiedzialny i zgodny z jego interesami. MoĪna uznaü, Īe dodatkowo ciĊĪar odpowiedzialnoĞci, jaki spoczywa w tej kwestii na paĔstwach wskazują (a nawet go zwiĊkszają) przepisy art. 7 Konwencji. Uznają one zdolnoĞü do wyraĪania zgody na związanie siĊ traktatem przez gáowĊ paĔstwa i szefa rządu oraz ministra spraw zagranicznych z racji peánionych przez nich funkcji.30 Postanowienia art. 46, które dopuszczają pod pewnymi warunkami powoáanie siĊ na pogwaácenie prawa wewnĊtrznego w celu uniewaĪnienia zgody na związanie siĊ traktatem, tylko w minimalnym stopniu chronią paĔstwo przed zaciągniĊciem niechcianych zobowiązaĔ traktatowych.31 Konstytucja Federacji Rosyjskiej z 1993 r. w art. 15 ust. 4 stanowi, Īe ogólne zasady i normy prawa miĊdzynarodowego oraz umowy miĊdzynarodowe Federacji Rosyjskiej stanowią czĊĞü jej systemu prawnego. JeĞli umowa miĊdzynarodowa Federacji Rosyjskiej ustanawia inne normy niĪ okreĞlone w ustawach, normy zawarte w umowie miĊdzynarodowej mają pierwszeĔstwo.32 Jest charakterystyczne, Īe ten sposób konstytucyjnej regulacji pozycji umowy w rosyjskim porządku prawnym moĪe byü uznawany za przykáad transformacji generalnej, jak i równieĪ za ilustracjĊ generalnej metody pozarecypcyjnej np. adopcji czy inkorporacji. W doktrynie rosyjskiej przewaĪa pogląd, który reprezentuje m.in. G.M. Danilenko, Īe za drugą wykáadnią przemawia doĞü wyraĨnie ta przesáanka, Īe art. 15 ust. 4 Konstytucji obejmuje swym zakresem regulacji nie tylko umowy miĊdzynarodowe podlegające ratyÞkacji, lecz wszystkie umowy zawarte przez FederacjĊ Rosyjską.33 W konsekwencji akt ratyÞkacji umowy nie ma tu jakiegoĞ szczególnego znaczenia prawotwórczego (w Ğwietle rosyjskiej ustawy zasadniczej), pomimo iĪ ratyÞkacji umów miĊdzynarodowych w Rosji dokonuje parlament (art. 106). Tym samym 30 31

32 33

RównieĪ, w Ğwietle Konwencji, mogą bez Īadnych peánomocnictw zobowiązywaü paĔstwo inne osoby (np. minister wáaĞciwy w danych sprawach), jeĪeli z praktyki zainteresowanych paĔstw wynika taki zamiar. Por. J. Sandorski, NiewaĪnoĞü umów miĊdzynarodowych, PoznaĔ 1978, s. 63. Warto podkreĞliü przy tym, Īe do tej pory brak jest w orzecznictwie sądów miĊdzynarodowych rozstrzygniĊcia uznającego niewaĪnoĞü traktatu z przyczyny pogwaácenia prawa wewnĊtrznego przy jego zawieraniu. Por. wyrok MTS w sporze miĊdzy Katarem a Bahrajnem z 1994 r. w sprawie delimitacji granicy morskiej i kwestii terytorialnych (ICJ Reports, 1994, para 27) oraz wyrok MTS w sporze miĊdzy Kamerunem a Nigerią z 2002 r. w sprawie granicy morskiej i lądowej (ICJ Reports, 2002, para 196). Zob. równieĪ A. Wyrozumska, Umowa miĊdzynarodowa. Teoria i praktyka, Warszawa 2006, s. 389–395 oraz Th. Meron, Article 46 of the Vienna Convention on the Law of Treaties (ultra vires treaties): some recent cases, “British Yearbook of International Law” 1978, vol. 49, s. 175 i n. Zob. G. M. Danilenko, The New Russian constitution and international law, AJIL 1994, vol. 88, s. 451. Ibidem, s. 470.

49

Janusz SzymaĔski

moĪna uznaü, Īe umowy miĊdzynarodowe są inkorporowane przez prawo rosyjskie, przy czym normy umowne mają wyĪszą pozycjĊ niĪ ustawa.34 Ponadto Konstytucja Federacji Rosyjskiej z 12 grudnia 1993 r. w art. 86 wskazuje, Īe prezydent prowadzi rokowania i podpisuje umowy miĊdzynarodowe oraz podpisuje dokumenty ratyÞkacyjne. Natomiast art. 106 ustala w sposób wyraĨny, Īe „Obowiązkowemu rozpatrzeniu przez RadĊ Federacji podlegają przyjĊte przez DumĊ PaĔstwową ustawy w kwestii: […] ratyÞkacji i wypowiedzenia umów miĊdzynarodowych Federacji Rosyjskiej”. Oznacza to, Īe kompetencja odnoĞnie do ratyÞkacji umów miĊdzynarodowych naleĪy do parlamentu a nie gáowy paĔstwa. RównieĪ Rada Ministrów Federacji Rosyjskiej i poszczególne ministerstwa i urzĊdy centralne posiadają kompetencje do zawierania umów w zakresie uprawnieĔ przyznanych im przez prawo wewnĊtrzne. Natomiast w Polsce umowy miĊdzynarodowe posiadają zróĪnicowany status w prawie krajowym w zaleĪnoĞci od tego, czy poddano je ratyÞkacji i od tego, w jakim trybie ratyÞkacja doszáa do skutku. Tylko umowom ratyÞkowanym za uprzednią zgodą wyraĪoną w ustawie (lub referendum) Konstytucja przyznaje pierwszeĔstwo przed ustawami, jeĪeli ustawy nie da siĊ pogodziü z umową (art. 91 ust. 2). Rosja przyjĊáa KonwencjĊ jeszcze jako Związek Radziecki. Uczyniáa to wraz z Ukrainą i Biaáorusią w drugiej poáowie lat 80-tych.35 Rosja opatrzyáa swój dokument przystąpienia zastrzeĪeniem wyáączającym zastosowanie postanowieĔ dotyczących przymusowego rozwiązywania sporów w związku z niewaĪnoĞcią i wygaĞniĊciem traktatów. Wyáączyáa w ten sposób stosowanie caáej czĊĞci V Konwencji w stosunkach z paĔstwami, które taki skutek nadaáy swoim sprzeciwom wobec tego zastrzeĪenia (lub nie wniosáy sprzeciwów). Jest charakterystyczne, Īe Rosja podtrzymuje nadal swoje zastrzeĪenie do systemu rozstrzygania sporów, a wraz z nim równieĪ deklaracjĊ, w której „zastrzega sobie prawo do przedsiĊwziĊcia jakichkolwiek Ğrodków dla zabezpieczenia swoich interesów w przypadku nieprzestrzegania przez inne paĔstwa Konwencji WiedeĔskiej o prawie traktatów”36. Wielka Brytania w odpowiedzi na wspomnianą deklaracjĊ jednoznacznie stwierdziáa, Īe jej cel i zakres jest niezrozumiaáy, bowiem do sporów dotyczących naruszenia samej Konwencji zastosowanie bĊdą miaáy nie normy wyraĪone w jej artykule 60, ale normy prawa zwyczajowego, nakazujące w kaĪdym 34 35 36

50

M.N. Shaw, International Law, Cambridge 1997, s. 126. Zob. I.I. àukaszuk, MieĪdunarodnoje prawo. Obszczaja czast, Moskwa 1996, s. 234–236. Przystąpiáy wtedy do Konwencji równieĪ inne ówczesne paĔstwa socjalistyczne: Buágaria, Czechosáowacja, Niemiecka Republika Demokratyczna, WĊgry i Mongolia. W zastrzeĪeniu Rosja stwierdza, iĪ: “reserves the right to take any measures to safeguard its interests in the event of the non–observance by the other States of the provisions of the Vienna Convention on the Law of treaties”. UNTC Databases, Status of Treaties, Chapter XXIII/1 – http:// treaties.un.org.

Relacje traktatowe z Rosją po przystąpieniu Polski do Unii Europejskiej

razie, aby zastosowane Ğrodki byáy rozsądne i proporcjonalne do naruszenia Konwencji.37 Polska, przystĊpując do Konwencji w 1990 r., nie záoĪyáa Īadnego zastrzeĪenia, jak równieĪ Īadnego sprzeciwu do zastrzeĪeĔ zgáoszonych przez inne paĔstwa. Wspomniany akt przystąpienia miaá istotny wpáyw na sposób i zakres regulacji zdolnoĞci traktatowej RP (szerzej prawa traktatowego) w Konstytucji przyjĊtej w dniu 2 kwietnia 1997 r. (jak równieĪ na wczeĞniejsze unormowania tej rangi zawarte w „Maáej konstytucji”) oraz przepisach wydanych na jej podstawie. W związku z tym polska ustawa zasadnicza musiaáa uwzglĊdniü (odpowiednio adaptowaü do naszych realiów ustrojowych) szereg regulacji przyjĊtych w KWPT, w tym przede wszystkim kwestie związane z ustaleniem: zakresu kompetencji organów paĔstwa do zaciągania zobowiązaĔ w formie traktatowej, sposobów wiązania siĊ przez PolskĊ umowami miĊdzynarodowymi i reguá proceduralnych, które mają do nich zastosowanie, miejsca umów miĊdzynarodowych w porządku prawnym paĔstwa.38 Po raz pierwszy regulacje konstytucyjne odnoszące siĊ do realizacji zdolnoĞci traktatowej Rzeczypospolitej Polskiej zostaáy nie tylko zawarte w znacznie wiĊkszej liczbie postanowieĔ o bardziej szczegóáowym charakterze, ale znalazáy równieĪ dalsze rozwiniĊcie: w ustawie z dnia 14 kwietnia 2000 r. o umowach miĊdzynarodowych39 (dalej ustawa), w ustawie z dnia 14 marca 2003 r. o referendum ogólnokrajowym40 oraz w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 28 sierpnia 2000 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o umowach miĊdzynarodowych41 (zwane dalej rozporządzeniem do ustawy o u.m.). Ustawa o u.m. okreĞla zasady oraz tryb zawierania, ratyÞkowania, zatwierdzania, ogáaszania, wykonywania, wypowiadania oraz zmian zakresu wykonywania umów miĊdzynarodowych. Konstytucja RP z 2 kwietnia 1997 r. w prawo realizacji zdolnoĞci traktatowej wyposaĪa Prezydenta, Sejm i Senat, rząd oraz – co jest rozwiązaniem zastosowanym po raz pierwszy w polskich ustawach zasadniczych – naród.42 W myĞl konstytucji Rada Ministrów sprawuje ogólne kierownictwo w dziedzinie stosunków z innymi paĔstwami i organizacjami miĊdzynarodowymi (art. 146 ust. 4 pkt 9), zawiera umowy miĊdzynarodowe wymagające ratyÞkacji oraz zatwier37 38

39 40 41 42

Ibidem W tym kontekĞcie zwraca szczególną uwagĊ sposób konstytucjonalizacji zasady pacta sunt servanda, która w polskiej ustawie zasadniczej ma szersze zastosowanie niĪ tylko do prawa traktatowego (art. 9). Zderza siĊ ona jednak w sposób bezpoĞredni (co jest charakterystyczne dla duĪej czĊĞci wspóáczesnych konstytucji) z treĞcią normatywną innej ustrojowej zasady – nadrzĊdnoĞci konstytucji (art.8), która limituje w sposób generalny zasadĊ pierwszeĔstwa prawa miĊdzynarodowego w porządku prawnym RP. Zob. Dz.U. z 2000 r. Nr 39, poz. 443. Zob. Dz.U. z 2003 r. Nr 57, poz. 507 z póĨn. zm. Zob. Dz.U. z 2000 r. Nr 79, poz. 891. Zob. Dz.U. z 1997 r., Nr 78, poz. 483 z póĨn. zm.

51

Janusz SzymaĔski

dza i wypowiada inne umowy (art. 146 ust. 4 pkt 10).43 Natomiast konstytucja nie wyposaĪa bezpoĞrednio w kompetencje traktatowe ministrów, co niewątpliwie naleĪy uznaü za jej powaĪny mankament. W konsekwencji przyjĊtej w art.146 ust. 4 pkt 10 konstytucji regulacji – ustawa o u.m. rozróĪnia dwa pojĊcia: „zawieranie umowy miĊdzynarodowej” i „związanie umową miĊdzynarodową”. Pierwsze z wymienionych pojĊü (w Ğwietle art. 2 pkt 2 ustawy) naleĪy rozumieü jako rozpoczĊcie negocjacji, przyjĊcie (umocowanie) tekstu umowy, wyraĪenie zgody na podpisanie oraz podpisanie umowy, która dochodzi do skutku w procedurze záoĪonej44. Natomiast czynnoĞci przewidziane w prawie miĊdzynarodowym, przede wszystkim przez przepisy konwencji, w rezultacie których Polska staje siĊ stroną umowy – ustawa okreĞla terminem „związania umową miĊdzynarodową” (art. 2 pkt 3). Odnosi siĊ to zarówno do zespoáu czynnoĞci przebiegających w sferze prawa wewnĊtrznego – ratyÞkacja i zatwierdzenie, która obejmuje zgodĊ na wiąĪące podpisanie umowy, czy teĪ wymianĊ not, jak i do czynnoĞci, których dokonuje siĊ na páaszczyĨnie miĊdzynarodowej. Przepisy ustawy przewidują równieĪ wiązanie siĊ Polski umowami miĊdzynarodowymi w trybie prostym (poprzez podpisanie, wymianĊ not lub w inny szczególny sposób, który jest znany i wystĊpuje w praktyce traktatowej). W takim wypadku zgodĊ na zawarcie umowy w tym trybie wyraĪa Rada Ministrów w formie uchwaáy w momencie udzielenia zgody na podpisanie umowy45. Zawarte w niej wyliczenie (umów) ma jedynie charakter przykáadowy. Obejmuje ono umowy, które są mniej istotne z punktu widzenia interesów wewnĊtrznych i zagranicznych RP. Są to przede wszystkim umowy wykonawcze, które nie mają samodzielnego statusu prawnego oraz umowy zmieniające obowiązujące umowy o takim charakterze46. Konstytucja RP wymienia wyáącznie ratyÞkacjĊ i zatwierdzenie jako sposoby wyraĪenia deÞnitywnej zgody na związania siĊ przez PolskĊ umowami miĊdzynarodowymi. Potwierdza to art. 12 ustawy o umowach miĊdzynarodowych, który sta43

44

45 46

52

SpoĞród dotychczasowych polskich ustaw zasadniczych obecnie obowiązująca konstytucja najszerzej normuje uprawnienia rządu w dziedzinie zawierania umów miĊdzynarodowych. Przepis art. 146 ust. 1 ustala ogólną kompetencjĊ rządu, zgodnie z którą Rada Ministrów prowadzi politykĊ wewnĊtrzną i zagraniczną Rzeczypospolitej. Przy realizacji zdolnoĞci traktatowej paĔstwa – konstytucja przewiduje jednak Ğcisáe wspóádziaáanie obu organów egzekutywy(rządu i prezydenta), jak i obowiązek kontrasygnaty przez premiera dokumentów ratyÞkacyjnych podpisywanych przez Prezydenta. Wspomniany obowiązek wynika bezpoĞrednio z art. 144 ust. 2 ustawy zasadniczej. MoĪna zauwaĪyü, iĪ w myĞl ustawy „zawieranie umowy miĊdzynarodowej” to caáy zespóá czynnoĞci na skutek których Polska uzyskuje status paĔstwa sygnatariusza umowy. Natomiast regulacje zawarte w KWPT w tym zakresie (zwáaszcza art. 11) raczej naleĪy odczytywaü jako proces koĔczący siĊ wyraĪeniem przez paĔstwa deÞnitywnej zgody na związanie siĊ umową. Zob. art. 13 ust. 1 w związku z art. 6 ust. 3 ustawy z dnia 14 kwietnia 2000 r. o umowach miĊdzynarodowych. W myĞl ustawy tryb prosty zawarcia umowy nie moĪe mieü zastosowania do umów, które dotyczą spraw wyliczonych w art. 89 ust. 1 oraz art. 90 ust. 1 konstytucji. Przepisy te przesądzają jednoznacznie o procedurze ratyÞkacji. Zob. art. 13 ust. 2 ustawy z dnia 14 kwietnia 2000 r. o umowach miĊdzynarodowych.

Relacje traktatowe z Rosją po przystąpieniu Polski do Unii Europejskiej

nowi: „Związek Rzeczypospolitej Polskiej umową miĊdzynarodową wymaga zgody wyraĪonej w drodze ratyÞkacji lub przez zatwierdzenie”. Jest charakterystyczne, Īe w polskim obrocie traktatowym grupĊ ratyÞkowanych umów tworzą: umowy miĊdzynarodowe podlegające ratyÞkacji w myĞl art. 89 ust. 1 oraz art. 90 ust. 1, jak równieĪ te, które zawierają stypulacjĊ o ratyÞkacji albo zawierają klauzulĊ dopuszczającą ratyÞkacjĊ (tzw. klauzulĊ zróĪnicowanego przyjĊcia), a szczególne okolicznoĞci to uzasadniają47. Ponadto w myĞl ustawy umowy miĊdzynarodowe, które nie podlegają ratyÞkacji, zawierane byü mogą w trybie záoĪonym, w procedurze zatwierdzenia przez RadĊ Ministrów (w formie uchwaáy)48. Zgodnie z przepisami ustawy o umowach miĊdzynarodowych – po podjĊciu uchwaáy przez RadĊ Ministrów o ratyÞkacji umowy – minister wáaĞciwy w sprawach zagranicznych przedkáada ją Prezydentowi wraz z uzasadnieniem oraz projektem dokumentu ratyÞkacyjnego (co wynika z treĞci art. 15 ust. 2 ustawy). W wypadku, gdy umowa dotyczy spraw wskazanych w art. 89 ust. 1 i art. 90 ust. 1 konstytucji, jej przedáoĪenie Prezydentowi moĪe nastąpiü dopiero, gdy uzyskana zostanie zgoda Sejmu i Senatu wyraĪona w ustawie lub zgoda taka zostanie wyraĪona w referendum.49. Jest wáaĞciwe takĪe, Īe ustawa w odniesieniu do wypowiadania umów przyjmuje w konsekwencji regulacji konstytucyjnej: zasadĊ aktu przeciwnego (actus contrarius, acte contraire)50 w stosunku do ratyÞkacji i zatwierdzenia. W konsekwencji te same organy, które wyraĪaáy zgodĊ na związanie siĊ umową, są wyáącznie uprawnione do decydowania o zmianie zakresu tej zgody i do dokonywania takich zmian w analogicznym trybie. 47

48 49

50

Zob. art. 12 ust.12 ustawy o umowach miĊdzynarodowych. Por. takĪe uwagi A. Wyrozumskiej i R. Kwietnia: A. Wyrozumska, Umowa miĊdzynarodowa…, op. cit., s.193 oraz R. KwiecieĔ, Miejsce umów miĊdzynarodowych…, op. cit., s.87. Zob. art. 12 ust. 3 w związku z art. 15 ust.1 ustawy. W praktyce oznacza to, iĪ wspomniane przedáoĪenie nastĊpuje po ogáoszeniu i wejĞciu w Īycie ustawy ratyÞkacyjnej lub po stwierdzeniu przez Sąd NajwyĪszy waĪnoĞci referendum ogólnokrajowego, o którym stanowi art. 90 ust. 3 ustawy zasadniczej. Natomiast w przypadkach, kiedy rząd ustali tryb ratyÞkacji bez udziaáu parlamentu, minister wáaĞciwy w sprawach zagranicznych przedkáada umowĊ dopiero wówczas, gdy nastąpi zawiadomienie Sejmu przez premiera o zamiarze przedáoĪenia jej gáowie paĔstwa do samodzielnej ratyÞkacji. W przypadku wyraĪenia przez Sejm – w terminie 30 dni od takiego zawiadomienia – negatywnej opinii co do zasadnoĞci wyboru takiej procedury ratyÞkacyjnej, rząd zobowiązany jest do ponownego zajĊcia stanowiska w tej sprawie Zob. art. 15 ust. 4 ustawy. W związku z takim rozwiązaniem umowĊ skutecznie moĪe wypowiedzieü wyáącznie ten organ, który wyraziá deÞnitywną zgodĊ na związanie siĊ nią. Ustawowa procedura wypowiedzenia przewiduje, iĪ organ prowadzący negocjacje albo wáaĞciwy minister kieruje za poĞrednictwem ministra spraw zagranicznych do Rady Ministrów wniosek o wypowiedzenie umowy. DecyzjĊ o wypowiedzeniu umowy,Rada Ministrów podejmuje w formie uchwaáy. Zasadą jest iĪ rząd wypowiada (samodzielnie) wyáącznie umowy, które zatwierdziá, natomiast Prezydent umowy zawarte w drodze ratyÞkacji. JeĪeli umowa ratyÞkowana zostaáa poprzedzona ustawową zgodą parlamentu, wówczas minister spraw zagranicznych przedkáada gáowie paĔstwa umowĊ do wypowiedzenia dopiero po uzyskaniu zgody Sejmu i Senatu, a ĞciĞlej po wejĞciu w Īycie ustawy upowaĪniającej do jej wypowiedzenia. Por. art. 22 ust. 2 ustawy. Zob. R. KwiecieĔ, Miejsce umów…, op. cit., s. 88.

53

Janusz SzymaĔski

3. Dezintegracja ZSRR i jej konsekwencje dla polsko–rosyjskich relacji traktatowych Istnienie Federacji Rosyjskiej zapoczątkowaáo ogáoszenie w dniu 14 czerwca 1990 r. suwerennoĞci przez Rosyjską Federacyjną Socjalistyczną RepublikĊ Radziecką.51 Rosja nie zawaráa z Polską umowy sukcesyjnej. W Ğwietle prawa miĊdzynarodowego Federacja Rosyjska jest uznawana za kontynuatora, a nie sukcesora Związku Radzieckiego52. Rosyjska Socjalistyczna Federacyjna Republika Radziecka proklamowaáa wprawdzie DeklaracjĊ o suwerennoĞci paĔstwowej, ale nie ogáosiáa deklaracji o niepodlegáoĞci i aktu wystąpienia z ZSRR.53 Po zawarciu Porozumienia o utworzeniu Wspólnoty Niepodlegáych PaĔstw, Prezydent Federacji Rosyjskiej w nocie skierowanej do Sekretarza Generalnego ONZ z dnia 24 grudnia 1991 r. poinformowaá, Īe Federacja Rosyjska kontynuuje wypeánianie miĊdzynarodowych zobowiązaĔ ZSRR. Podobne stwierdzenie zostaáo zawarte w nocie rosyjskiego MSZ z dnia 27 stycznia 1992 r., w której wyraĨnie oĞwiadczono, Īe Rosja honoruje zobowiązania i wykonuje uprawnienia przewidziane w umowach miĊdzynarodowych, których stroną byá Związek Radziecki. Wprawdzie z noty wynikaáo, Īe dotyczy ona wszystkich, a nie tylko wielostronnych umów miĊdzynarodowych, to jednak w praktyce w odniesieniu do umów dwustronnych Rosja podjĊáa rozmowy z ich kontrahentami. Warto przypomnieü, iĪ w podpisanym jeszcze w grudniu 1992 r. polsko–rosyjskim protokole wskazano na potrzebĊ renegocjowania niektórych umów dwustronnych i zastąpienia ich nowymi uregulowaniami. NastĊpnie rozpoczĊáy siĊ prace nad Protokoáem miĊdzy Rządem Rzeczypospolitej Polskiej a Rządem Federacji Rosyjskiej w sprawie obowiązywania w stosunkach miĊdzy Rzecząpospolitą Polską a Federacją Rosyjską umów dwustronnych54. Jeszcze w trakcie tych prac ponownie unormowano najwaĪniejsze dziedziny wspóápracy. W grupie zawartych wówczas umów, które tworzyáy podstawĊ nowej infrastruktury traktatowej polsko–rosyjskich stosunków, wymieniü naleĪy przede wszystkim: Traktat o przyjaznej i dobrosąsiedzkiej wspóápracy, sporządzony w Moskwie w dniu 22 maja 1992 r.; KonwencjĊ konsularną, sporządzoną w Moskwie dnia 22 maja 1992 r.;55 Traktat o handlu i wspóápracy 51

52 53 54

55

54

Faktycznie odrĊbnym paĔstwem staáa siĊ ona w dniu zakoĔczenia istnienia przez ZSRR (tj. 8 grudnia 1991 r.,) kiedy to przywódcy Rosji, Ukrainy i Biaáorusi podpisali umowy biaáowieskie o likwidacji ZSRR i utworzeniu Wspólnoty Niepodlegáych PaĔstw. W dniu 25 grudnia 1991 r. podaá siĊ do dymisji, caákowicie juĪ pozbawiony wáadzy, prezydent ZSRR Michaiá Gorbaczow. Akt ten ostatecznie koĔczy istnienie Związku Radzieckiego. W. CzapliĔski, A. Wyrozumska, Prawo miĊdzynarodowe publiczne. Zagadnienia systemowe. Warszawa 2004, s. 308–309. Ibidem A.Przyborowska–Klimczak, W. Staszewski, Stosunki traktatowe Polski z paĔstwami sąsiednimi – wybór dokumentów, Lublin 1998, s. 19; W. CzapliĔski, Zmiany terytorialne w Europie ĝrodkowej i Wschodniej i ich skutki miĊdzynarodowoprawne (1990–1992), Warszawa 1998, s. 113–114 oraz W. CzapliĔski, A. Wyrozumska, Prawo miĊdzynarodowe…, op. cit., s. 308–309. Konwencja konsularna miĊdzy Rzecząpospolitą Polską a Federacją Rosyjską, sporządzona w Moskwie dnia 22 maja 1992 r. (Dz.U. z 1995 r., Nr 140, poz.687.

Relacje traktatowe z Rosją po przystąpieniu Polski do Unii Europejskiej

gospodarczej, sporządzony w Warszawie dnia 25 sierpnia 1993 r.;56 UmowĊ w sprawie przejĞü granicznych, sporządzoną w Moskwie dnia 22 maja 1992 r.;57 UmowĊ o wspóápracy kulturalnej, naukowej i oĞwiatowej, sporządzoną w Warszawie dnia 25 sierpnia 1993 r.;58 UmowĊ o wspóápracy transgranicznej, sporządzoną w Warszawie dnia 2 paĨdziernika 1992 r.;59 UmowĊ o wspóápracy w dziedzinie ochrony Ğrodowiska, sporządzoną w Warszawie dnia 25 sierpnia 1993 r.;60 UmowĊ w sprawie unikania podwójnego opodatkowania w zakresie podatków od dochodu i majątku, sporządzoną w Moskwie dnia 22 maja 1992 r.61 oraz kilka innych waĪnych porozumieĔ62. Warto podkreĞliü, iĪ z umów zawartych przez PolskĊ z ZSRR nadal obowiązują traktaty o kluczowym znaczeniu, m.in.: Umowa miĊdzy Rzecząpospolitą Polską i Związkiem Socjalistycznych Republik Radzieckich o polsko–radzieckiej granicy paĔstwowej, podpisana w dniu 16 sierpnia 1945 r.63; Umowa miĊdzy Rządem Pol56 57 58 59 60 61 62

63

Dz.U. z 1995 r. Nr 50, poz. 266. M.P. z 2003 r. nr 37, poz. 528. Dz.U. z 1994 r. Nr 36, poz. 133. „Zbiór Dokumentów” 1992, nr 4. „Zbiór Dokumentów” 1993, nr 4. Dz.U. z 1993 r. Nr 125, poz. 569. Np. Ukáad miĊdzy Rządem Rzeczypospolitej Polskiej a Rządem Federacji Rosyjskiej w sprawie wycofania wojsk Federacji Rosyjskiej z terytorium Polski, sporządzony w Moskwie dnia 22 maja 1992 r. oraz porozumienia wykonawcze do tego porozumienia. Zob. J. Kukuáka, Traktaty sąsiedzkie Polski Odrodzonej, Wrocáaw 1998, s. 83 i dok. 33, czy Porozumienie o wczesnym powiadamianiu o awarii jądrowej o wymianie informacji związanej z obiektami jądrowymi i o wspóápracy w dziedzinie bezpieczeĔstwa jądrowego i ochrony radiologicznej („Zbiór Dokumentów”, 1995, nr 2). Dz.U. z 1946 r. Nr 2, poz. 5 i Dz.U. z 1947 r. Nr 35, poz. 167. Traktat ten wszedá w Īycie w dniu 6 lutego 1946 r. Warto przypomnieü, Īe obecna granica wschodnia Polski zostaáa uksztaátowana w wyniku umów miĊdzynarodowych zawartych w koĔcowym okresie II wojny Ğwiatowej i wkrótce po jej zakoĔczeniu w Europie. W umowie jaátaĔskiej z dnia 11 lutego 1945 r. Stany Zjednoczone, Wielka Brytania i Związek Radziecki przyjĊáy ustalenie, Īe wschodnia granica Polski powinna przebiegaü wzdáuĪ tzw. linii Curzona z odchyleniami na jej korzyĞü od piĊciu do oĞmiu kilometrów (zob. L.Gelberg, Prawo miĊdzynarodowe i historia dyplomatyczna. Wybór dokumentów, t. III, Warszawa 1960, s. 117). Byáo to stanowisko wyraĪone bez udziaáu Polski i tym samym niewiąĪące jej pod wzglĊdem prawnomiĊdzynarodowym. Staáo siĊ tak dopiero, gdy weszáa w Īycie umowa zawarta miĊdzy Rządem Tymczasowym JednoĞci Narodowej a rządem ZSRR w dniu 16 sierpnia 1945 r. o polsko–radzieckiej granicy paĔstwowej. Granica ta faktycznie istniaáa juĪ od ponad roku, ale do tego czasu nie miaáa naleĪytej podstawy prawnomiĊdzynarodowej. Wprawdzie Polski Komitet Wyzwolenia Narodowego zawará z rządem ZSRR porozumienie w tej sprawie juĪ 27 lipca 1944 r. (zob. E. BasiĔski, Stosunki polsko–radzieckie w latach 1917–1945. Dokumenty i materiaáy, Warszawa 1967, s. 399–400), jednak nie posiadaá on naleĪytej legitymacji prawnomiĊdzynarodowej do jego zawarcia, tym samym cesja byáa niewaĪna. Granica ustalona w umowie z 16 sierpnia 1945 r. zostaáa zmieniona 15 lutego 1951 r. w drodze zawarcia polsko–radzieckiej umowy o zmianie terytoriów paĔstwowych. W wyniku porozumienia z ZSRR polska nabyáa odcinek terytorium paĔstwowego o powierzchni 480 km2 w obwodzie drohobyckim za równej wielkoĞci obszar terytorium paĔstwowego w woj. lubelskim. LudnoĞü wymienionych obszarów zostaáa przesiedlona (wymiana nastąpiáa bez odszkodowaĔ czy rekompensat). Natomiast czĊĞü granicy polsko–radzieckiej na terenie byáych Prus Wschodnich zostaáa ustalona w ukáadzie poczdamskim z dnia 2 sierpnia 1945 r. (zob. K. Kocot, K. Wolfke, Wybór dokumentów do nauki prawa miĊdzynarodowego, Wrocáaw–Warszawa 1978, s. 24 i 26). Dnia 5 marca 1957 r. Polska i Związek Radziecki podpisaáy ukáad o wytyczeniu tej czĊĞci granicy polsko–radzieckiej (Dz.U. Z 1958 r., Nr 37, poz. 166 i 169). Ponadto na podstawie Protokoáu z 18 marca 1958 r. wody terytorialne w Zatoce GdaĔskiej zostaáy rozgraniczone linią prostopadáą do linii brzegu, wyprowadzoną z koĔcowego punktu polsko–radzieckiej granicy paĔstwowej. Podpisana 17 lipca 1985 r. umowa miĊdzy Polską a ZSRR rozgraniczyáa morze terytorialne, strefy ekonomiczne, strefy ryboáówstwa morskiego i szelfu kontynentalnego na Morzu Baátyckim. W wyniku dezintegracji Związku Radzieckiego granica polsko–radziecka staáa siĊ granicą polsko–rosyjską, polsko–litewską, polsko–biaáoruską i polsko–ukraiĔską. NienaruszalnoĞü tych granic, a takĪe brak wzajemnych roszczeĔ terytorialnych zostaáy potwierdzone w traktatach o przyjaĨni i dobrym sąsiedztwie zawartych przez PolskĊ z tymi paĔstwami w latach 90-tych.

55

Janusz SzymaĔski

skiej Rzeczypospolitej Ludowej a Rządem Związku Socjalistycznym Radzieckich o stosunkach prawnych na polsko–radzieckiej granicy paĔstwowej oraz wspóápracy i wzajemnej pomocy w sprawach granicznych, podpisana w Moskwie dnia 15 lutego 1961 r.;64 Umowa miĊdzy Polską Rzeczypospolitą Ludową a Związkiem Socjalistycznych Republik Radzieckich o rozgraniczeniu morza terytorialnego (wód terytorialnych), strefy ekonomicznej, strefy ryboáówstwa morskiego i szelfu kontynentalnego na Morzu Baátyckim, podpisana w Moskwie dnia 17 lipca 1985 r.;65 Umowa miĊdzy Rządem Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej a Rządem Związku Socjalistycznych Republik Radzieckich o granicznej komunikacji kolejowej, podpisana w Warszawie dnia 7 kwietnia 1972 r.66 czy Porozumienie miĊdzy Rządem Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej a Rządem Związku Socjalistycznych republik Radzieckich o wzajemnej ochronie praw autorskich, podpisane w Warszawie dnia 4 paĨdziernika 1974 r.67

4. Kluczowa rola Traktatu o przyjaznej i dobrosąsiedzkiej wspóápracy z 1992 r.68 Traktat o przyjaznej i dobrosąsiedzkiej wspóápracy miĊdzy Polską i Rosją zostaá podpisany w Moskwie 22 maja 1992 r. przez prezydentów Lecha WaáĊsĊ i Borysa Jelcyna. Wszedá w Īycie w dniu wymiany dokumentów ratyÞkacyjnych, która miaáa uroczysty charakter i nastąpiáa w Warszawie dnia 8 maja 1993 r. Traktat zostaá zawarty na okres 15 lat z moĪliwoĞcią prolongaty na kolejne okresy 5–letnie, jeĪeli Īadna ze Stron nie wypowie go na 6 miesiĊcy przed upáywem danego okresu obowiązywania. Stworzyá on zasadniczy fundament pod nowe stosunki oparte na poszanowaniu suwerennoĞci, partnerstwie i dobrym sąsiedztwie. Traktat jest typową umową ramową o bardzo ogólnym charakterze. Jego postanowienia zawierają charakterystyczne klauzule dotyczące bezpieczeĔstwa i koncepcji dobrego sąsiedztwa. Nie odbiegają one od miĊdzynarodowych standardów mających zastosowanie w przypadku tego typu regulacji, chociaĪ postanowienia tego traktatu zawierają mniejszy standard zobowiązaniowy. W Traktacie Strony uznaáy nienaruszalnoĞü swoich granic i wyrzekáy siĊ roszczeĔ terytorialnych, zadeklarowaáy pokojowe rozstrzyganie sporów i nieagresjĊ, zobowiązywaáy siĊ do konsultacji w razie zagroĪenia bezpieczeĔstwa, deklarowaáy neutralnoĞü w przypadku konßiktu z paĔstwami trzecimi, zobowiązywaáy siĊ rozwijaü stosunki gospodarcze i kulturalne (wáącznie ze zwrotem dóbr kultury), wspóápracĊ transgraniczną i regionalną, ekologiczną, na64 65 66 67 68

56

Dz.U. z 1961 r. Nr 47, poz. 253. Dz.U. z 1986 r. Nr 16, poz. 85. Dz.U. z 1973 r. Nr 16, poz.103. Dz.U. z 1975 r. Nr 4, poz. 16. Traktat miĊdzy Rzecząpospolitą Polską a Federacją Rosyjską o przyjaznej i dobrosąsiedzkiej wspóápracy, sporządzony w Moskwie dnia 22 maja 1992 r. (Dz.U. z 1993 r. Nr 61, poz. 291).

Relacje traktatowe z Rosją po przystąpieniu Polski do Unii Europejskiej

ukową, w walce z przestĊpczoĞcią, ochronĊ mniejszoĞci narodowych czy wymianĊ máodzieĪy itp. Traktat, choü waĪny z punktu widzenia politycznego, dziĞ wydaje siĊ przede wszystkim dokumentem o charakterze deklaracji, w doĞü znacznym zakresie pozbawionym moĪliwoĞci oceny stopnia realizacji jego postanowieĔ. Wydaje siĊ jednak, Īe jego, istotny walor polega na tym, Īe specyÞkuje niemal wszystkie moĪliwe dziedziny stosunków i tworzy podstawĊ do zawierania bardziej szczegóáowych porozumieĔ o charakterze wykonawczym. Znajduje to wyraĨne potwierdzenie w szeregu zawartych umowach w póĨniejszym czasie, stanowiących konkretyzacjĊ reglamentowanej sfery wspóápracy poprzez wskazanie i sprecyzowanie jej reguá.

5. Konsekwencje wynikające z czáonkostwa Polski w UE dla relacji traktatowych z Rosją Czáonkostwo Polski w UE áączy siĊ z wieloma istotnymi konsekwencjami natury prawnej. Jedną z nich jest ograniczenie ius contrahendi paĔstwa czáonkowskiego. NaleĪy podkreĞliü, iĪ wystĊpuje zasadnicza róĪnica miĊdzy ograniczeniami wynikającymi z przekazania kompetencji w traktacie akcesyjnym a ograniczeniami wynikającymi z klasycznych umów miĊdzynarodowych. W przypadku tych ostatnich kompetencja paĔstw stron ograniczona jest tylko miĊdzy nimi i nie przestaje byü aktualna wobec paĔstw trzecich. Natomiast w przypadku umów o charakterze integracyjnym przekazanie kompetencji na rzecz UE powoduje, Īe paĔstwo nie wykonuje ich zarówno wobec pozostaáych czáonków UE, jak i wobec wszystkich pozostaáych paĔstw (trzecich). Oznacza to, Īe przekazanie kompetencji na zasadzie wyáącznoĞci wiąĪe siĊ w szerokim zakresie z ograniczeniem zdolnoĞci traktatowej paĔstwa. Dotyczy ono wielu okreĞlonych rzeczowo dziedzin wspóápracy i odnosi siĊ do caáoĞci nie tylko stosunków wewnĊtrznych w ramach UE, ale i stosunków zewnĊtrznych paĔstw czáonkowskich z pozostaáymi paĔstwami w przekazanym zakresie (np. kompetencji w dziedzinie polityki handlowej czy ryboáówstwa)69. W konsekwencji powoduje istotne ograniczenie ius tractatuum (zdolnoĞci traktatowej) paĔstw czáonkowskich na rzecz UE. W prawie UE umowy miĊdzynarodowe speániają szczególnie istotną rolĊ. Warto zaznaczyü, Īe umowy stanowią nie tylko akty konstytuujące UniĊ, ale są rów69

W art. 3 ust. 1 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej okreĞlono dziedziny, w których przysáuguje wyáączna kompetencja Unii, co oznacza, Īe w tych dziedzinach jedynie ona moĪe stanowiü prawo oraz przyjmowaü akty prawnie wiąĪące. Natomiast paĔstwa czáonkowskie mogą to czyniü wyáącznie z upowaĪnienia UE lub w celu wykonania jej aktów. Zgodnie z art. 3 ust. 2 Unia ma takĪe wyáączną kompetencjĊ do zawierania umów miĊdzynarodowych, jeĪeli ich zawarcie zostaáo przewidziane w akcie prawodawczym UE lub jest niezbĊdne do umoĪliwienia wykonywania jej wewnĊtrznych kompetencji lub w zakresie, w jakim ich zawarcie moĪe wpáywaü na wspólne zasady lub zmieniaü ich zakres.

57

Janusz SzymaĔski

nieĪ waĪnym instrumentem prawnym, którym posáugują siĊ instytucje UE, realizując swoje zadania zewnĊtrzne.70 Unia Europejska zawiera umowy miĊdzynarodowe z paĔstwami trzecimi i organizacjami miĊdzynarodowymi w caáym zakresie swoich kompetencji (tzw. doktryna równolegáych kompetencji zewnĊtrznych). Wspomniana kategoria umów dotyczy wielu dziedzin, m.in. handlu, wspóápracy, rozwoju, nauki, stowarzyszenia z paĔstwami trzecimi, ceá, konkurencji, transportu, ryboáówstwa, technologii, tekstyliów itp. Unia (wczeĞniej Wspólnoty) jest stroną tych umów, co oznacza, Īe ich postanowienia wiąĪą paĔstwa czáonkowskie i muszą byü przez nie stosowane. Na PolskĊ (jako paĔstwo przystĊpujące do UE) Traktat o przystąpieniu z 16 kwietnia 2003 r.71 naáoĪyá zobowiązanie w zakresie dostosowania wáasnych zobowiązaĔ traktatowych do czáonkostwa w UE. W myĞl art. 6 ust. 10 Aktu przystąpienia: „[…] W zakresie, w jakim umowy miĊdzy jednym lub wiĊkszą liczbą nowych PaĔstw Czáonkowskich z jednej strony a jednym lub wiĊkszą liczbą paĔstw trzecich drugiej strony, nie są zgodne z zobowiązaniami wynikającymi z niniejszego aktu, nowe PaĔstwo Czáonkowskie podejmie wszelkie wáaĞciwe Ğrodki w celu wyeliminowania stwierdzonych niezgodnoĞci. JeĪeli nowe PaĔstwo Czáonkowskie napotyka na trudnoĞci w dostosowaniu umowy zawartej z jednym lub wiĊkszą liczbą paĔstw trzecich przed przystąpieniem, PaĔstwo to, zgodnie z postanowieniami umowy, wystąpi z niej.” Sformuáowanie tego przepisu jest jednoznaczne i wymagaáo podjĊcia odpowiednich dziaáaĔ zgodnie z procedurą krajową i miĊdzynarodową.72 W odniesieniu do umów obowiązujących z Rosją Polska wypowiedziaáa przed datą akcesji tylko trzy umowy: 1) UmowĊ miĊdzy Rządem Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej a Rządem Związku Socjalistycznych Republik Radzieckich o wzajemnych podróĪach bezwizowych obywateli obu paĔstw, podpisana w Warszawie dnia 13 grudnia1979 r.;73 70

71 72

73

58

Generalnie rozróĪniü moĪna 5 kategorii umów w związku z uczestnictwem w UE: traktaty zaáoĪycielskie, umowy WE, umowy UE, umowy paĔstw czáonkowskich oraz umowy mieszane, tj. umowy, którymi stronami są z jednej strony UE i Wspólnota oraz paĔstwa czáonkowskie, z drugiej zaĞ paĔstwa trzecie lub/i organizacje miĊdzynarodowe, a takĪe umowy zawierane w ramach realizacji wspólnej polityki zagranicznej i bezpieczeĔstwa oraz przestrzeni wolnoĞci, bezpieczeĔstwa i sprawiedliwoĞci (dawniej okreĞlane jako tzw. umowy miĊdzyÞlarowe). Zob. A. Wyrozumska, Stosowanie umów miĊdzynarodowych po przystąpieniu Polski do UE, (w:) J. Menkes (red.), Prawo miĊdzynarodowe. KsiĊga pamiątkowa prof. Renaty Szafarz, s. 558–559. Dz.U. z 2004 r. Nr 90, poz. 864. W rezultacie tych dziaáaĔ PolskĊ przestaáo obowiązywaü szereg umów miĊdzynarodowych. Wystarczy przypomnieü, iĪ Prezes Rady Ministrów ogáosiá specjalne Obwieszczenie z dnia 11 paĨdziernika 2005 r. o utracie mocy obowiązującej umów normujących stosunki handlowe oraz umów gospodarczych zawierających postanowienia odsyáające do umów normujących stosunki handlowe w związku z przystąpieniem Rzeczypospolitej Polskiej do Unii Europejskiej. Zob. Dz.U. z 1980 r. Nr 13, poz. 410. Utraciáa ona moc obowiązującą w dniu 1 paĨdziernika 2003 r. w związku z wejĞciem w Īycie Umowy miĊdzy Rządem Rzeczypospolitej Polskiej a Rządem Federacji Rosyjskiej o warunkach podróĪy obywateli Rzeczypospolitej Polskiej i obywateli Federacji Rosyjskiej, podpisana w Warszawie dnia 18 wrzeĞnia 2003 r. (M.P. Nr 51, poz. 800). Umowa ta wprowadziáa obowiązek wizowy w ruchu osobowym pomiĊdzy Polską i Rosją.

Relacje traktatowe z Rosją po przystąpieniu Polski do Unii Europejskiej

2) Traktat miĊdzy Rzecząpospolitą Polską a Federacją Rosyjską o handlu i wspóápracy gospodarczej, sporządzony w Warszawie dnia 25 sierpnia 1993 r.74; 3) KonwencjĊ miĊdzy Rządem Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej a Rządem Związku Socjalistycznych Republik Radzieckich w sprawie zapobiegania powstawania przypadków podwójnego obywatelstwa, podpisana w Warszawie dnia 31 marca 1965 r.75 Kolejne trzy umowy zostaáy wypowiedziane juĪ po przystąpieniu Polski do UE.

76

Dostosowania stanu zobowiązaĔ traktatowych Polski do zgodnoĞci z prawem UE przebiegają w niejednolity sposób. Mogą one wymagaü w niektórych przypadkach wypowiedzenia umowy albo zastąpienia niektórych jej postanowieĔ innymi regulacjami. Czasami w negocjacje tego typu angaĪuje siĊ Komisja Europejska. Taka sytuacja wystąpiáa w odniesieniu do dwustronnych umów o komunikacji lotniczej zawartych pomiĊdzy paĔstwami czáonkowskimi a Federacją Rosyjską (np. umowy miĊdzy Polską a Federacją Rosyjską z 26 lipca 2002 r. o komunikacji lotniczej). Niektóre jej postanowienia okazaáy siĊ niezgodne z prawem wspólnotowym, stanowiąc naruszenie zakazu dyskryminacji lub zawierając zbyt restrykcyjne przepisy, co wynikaáo przede wszystkim z wyroków open skies ETS z 19 listopada 2002 r.77 74

75

76

77

Wszedá on w Īycie w dniu 15 maja 1995 r. i obowiązywaá do dnia 30 kwietnia 2004. Wypowiedzenie umowy nastąpiáo 31 paĨdziernika 2003 r. (Dokument wypowiedzenia Traktatu miĊdzy Rzecząpospolitą Polską a Federacją Rosyjską o handlu i wspóápracy gospodarczej, sporządzonego w Warszawie 1993 r. (ogáoszony zostaá w Dz.U. z 2004 r. Nr 129, poz. 1361). Zob. Dz.U. z 1966 r. Nr 4, poz. 19. WygaĞniĊcie konwencji nastąpiáo na podstawie Protokoáu miĊdzy Rządem Rzeczypospolitej Polskiej a Rządem Federacji Rosyjskiej o uchyleniu w stosunkach miĊdzy Rzeczypospolitą Polską a Federacją Rosyjską Konwencji miĊdzy Rządem Polskiej Rzeczpospolitej Ludowej a Rządem Związku Socjalistycznych Republik Radzieckich w sprawie zapobiegania powstawania przypadków podwójnego obywatelstwa, podpisanej w Warszawie dnia 31 marca 1965 r., sporządzony w Warszawie dnia 27 lipca 1999 r. (Dz.U. z 2002 r. Nr 91, poz. 807).Protokóá podlegaá ratyÞkacji i wszedá w Īycie 30 kwietnia 2002 r. Dokument Wypowiedzenia przez Rzeczpospolitą Polską Porozumienia miĊdzy Rządem Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej a Rządem Związku Socjalistycznych Republik Radzieckich o równowaĪnoĞci dokumentów o wyksztaáceniu, stopniach i tytuáach naukowych wydawanych w Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej i Związku Socjalistycznych Republik Radzieckich, podpisanego w Warszawie dnia 10 maja 1974 r. (Dz.U. z 2006 r. Nr 14, poz. 94). Ponadto wypowiedziane zostaáy 2 umowy zawarte przez PolskĊ z ZSRR o mniejszym znaczeniu dla wzajemnych stosunków: Umowa miĊdzy Rządem Polskiej Rzeczpospolitej Ludowej a Rządem Związku Socjalistycznych Republik Radzieckich o wspóápracy nad dalszym polepszeniem obsáugi technicznej maszyn, urządzeĔ, aparatury, dostarczanych we wzajemnej wymianie handlowej, podpisanej w Moskwie dnia 18 lipca 1974 r. (M.P. 2008 r. nr 70, poz. 631) oraz Porozumienie miĊdzy Rządem Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej a Rządem Związku Socjalistycznych Republik Radzieckich o wzajemnym przekazaniu dziaáek gruntu dla budowy oĞrodków technicznych wspóádziaáających w obsáudze maszyn, urządzeĔ, aparatury, dostarczanych we wzajemnej wymianie handlowej i o warunkach budowy tych oĞrodków, podpisanego w Warszawie dnia 3 paĨdziernika 1978 r. (M.P. 2008 r. nr 70, poz. 632). Zob. C–466/98 Komisja v. Wielka Brytania, ECR (2002), s. I–9427; C–467/98 Komisja v. Dania , ECR (2002), s. I 9519; C–468/98 Komisja v. Szwecja, ECR (2002), s. I–9575; C–469/98, Komisja v. Finlandia, ECR (2002), s. 9627; C—471/98 Komisja v. Belgia, ECR (2002), s. I–9681; C–472/98 Komisja v. Luksemburg, ECR (2002), s. I–9741; C–475/98 Komisja v. Austria, ECR (2002), s. I–9797 oraz C–476/98 Komisja v. Niemcy, ECR (2002), s. I–9427.

59

Janusz SzymaĔski

W konsekwencji tych orzeczeĔ, mając na wzglĊdzie naprawienie istniejącej sytuacji, Komisja zwróciáa siĊ do paĔstw czáonkowskich o przyjĊcie trzech Ğrodków: udzielenia Komisji mandatu do otwarcia i prowadzenia negocjacji z paĔstwami trzecimi; wypowiedzenia lub zmiany wiąĪących umów w tym zakresie przez paĔstwa czáonkowskie oraz uregulowania w formie rozporządzenia zasad wspóápracy z Komisją przy negocjowaniu przez paĔstwa czáonkowskie umów dwustronnych.78 W dniu 5 czerwca 2003 r. Rada udzieliáa Komisji mandatu do rozpoczĊcia negocjacji z paĔstwami trzecimi w sprawie zastąpienia niektórych postanowieĔ istniejących dwustronnych umów o komunikacji lotniczej umową wspólnotową, tzw. umową horyzontalną.79 Warto podkreĞliü, iĪ celem tych zmian nie jest caákowite zastąpienie umów dwustronnych, ale ujednolicenie ich przepisów, dostosowanie ich do prawa wspólnotowego. Polska od dnia przystąpienia do Unii Europejskiej jest obowiązana stosowaü przepisy rozporządzenia (WE) nr 847/2004 nie tylko do zawieranych w przyszáoĞci dwustronnych umów o komunikacji lotniczej, ale i równieĪ do obowiązujących umów zawartych przed tą datą. Oznacza to obowiązek renegocjowania obowiązującej umowy z Rosją i dostosowania jej regulacji do prawa UE lub w przy78

79

60

Communication from the Commission on the consequence of the Court judgments of 5 November 2002 for European air transport policy, COM(2002)649 Þnal (19.11.2002) oraz Communication from the Commission on relations between the Community and third countries in the Þeld of air transport, COM (2003) 94 Þnal (26.2.2003), s. 8 i n. NaleĪy podkreĞliü, Īe ostatnia propozycja sformuáowana przez KomisjĊ zostaáa zrealizowana poprzez wydanie Rozporządzenia(WE) nr 847/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie negocjacji i wykonywania umów dotyczących usáug lotniczych miĊdzy paĔstwami czáonkowskimi a paĔstwami trzecimi (Dz. Urz. L 157 z 30 kwietnia 2004 r.). PrzyjĊte w rozporządzeniu regulacje w sposób wyraĨny ograniczają swobodĊ zawierania umów o komunikacji lotniczej przez paĔstwa czáonkowskie z paĔstwami trzecimi, bowiem zgodnie z art. 1 tego aktu paĔstwa mogą rozpocząü negocjacje z paĔstwem trzecim dotyczące zawarcia nowej lub zmiany dotychczasowej umowy tylko pod warunkiem, Īe dopeánią wskazane w rozporządzeniu obowiązki: notyÞkowania Komisji umowy oraz zastosowania w niej wyáącznie uzgodnionych z Komisją klauzul. Ponadto w art. 4 i 5 rozporządzenia zostaá wprowadzony zakaz ograniczania w drodze umów wspólnotowych praw przewozowych, które mają zastosowanie do przewoĨników lotniczych. W związku z tym w 2005 r. Komisja wydaáa DecyzjĊ ustalającą dokáadną treĞü klauzul, dotyczących wyznaczenia i odwoáania wyznaczenia, odniesieĔ do narodowych przewoĨników, taryf oraz obsáugi naziemnej, które paĔstwa mają obowiązek wprowadziü do regulacji tych kwestii w umowie. Umowy horyzontalne zawierane są wyáącznie przez WspólnotĊ Europejską i ich stroną nie są paĔstwa czáonkowskie. Tym samym nie mają one charakteru umów mieszanych. Zwraca uwagĊ fakt, Īe paĔstwa czáonkowskie uczestniczą w negocjacjach tego typu umów jedynie w pracach komitetu wspierającego negocjacje. Umowy horyzontalne zawierane są na podstawie wzoru przyjĊtego przez KomisjĊ okreĞlanego „Model Horizontal Agrement”. Z uwagi na to, Īe paĔstwa czáonkowskie zachowaáy nadal prawo zawierania umów dwustronnych w zakresie komunikacji lotniczej, umowy horyzontalne zatytuáowane są zazwyczaj „umowami w sprawie niektórych aspektów usáug lotniczych” (on certain aspects of air serices). ZastĊpują one konkretnie wskazane klauzule w umowach dwustronnych i z tego wzglĊdu mają formĊ wáaĞciwą dla umów zmieniających (w art. 2–6 okreĞlone jest nowe brzmienie niektórych postanowieĔ, przy czym konkretnie wskazane postanowienia, które są zastĊpowane tymi artykuáami umowy horyzontalnej, są szczegóáowo wymienione w zaáączniku do umowy). Ponadto zgodnie z art. 9 ust. 1 umowa wchodzi w Īycie po notyÞkowaniu drugiej stronie, Īe wszelkie wewnĊtrzne procedury związane z zawarciem umowy zostaáy speánione, co jest obecnie najczĊĞciej stosowaną klauzulą wejĞcia w Īycie umowy. Komisja, przygotowując opisywany model zaproponowaáa takĪe tymczasowe stosowanie umowy (do czasu ostatecznego wyraĪenia przez strony zgody na związanie siĊ umową). Jednak w myĞl art. 9 ust. 3 wspomnianego wzorca umowa horyzontalna nie jest tymczasowo stosowana, jak równieĪ nie wchodzi w Īycie w stosunku do tych umów dwustronnych okreĞlonych w zaáączniku, które nie weszáy jeszcze w Īycie bądĨ nie są tymczasowo stosowane. Natomiast zgodnie z art. 10, umowa horyzontalna nie wpáywa na datĊ rozwiązania umowy dwustronnej. Wskazuje to w sposób wyraĨny na akcesoryjny charakter tych umów. Do maja 2011 r. Komisja zawaráa umowy horyzontalne z 41 paĔstwami i jedną organizacją miĊdzynarodową. Komisja szacuje liczbĊ dostosowanych umów na ponad 800. Jednak do chwili obecnej taka umowa nie zostaáa zawarta miĊdzy UE i Rosją.

Relacje traktatowe z Rosją po przystąpieniu Polski do Unii Europejskiej

padku negatywnego wyniku – do wypowiedzenia umowy. MoĪna teĪ oczekiwaü, Īe tak jak w przypadku niektórych umów dwustronnych o komunikacji lotniczej zawartych przez PolskĊ z paĔstwami trzecimi (przed datą akcesji) zostanie ona zmodyÞkowana w drodze umowy zawartej bezpoĞrednio przez UE z Rosją (na podstawie mandatu horyzontalnego przyznanego Komisji przez RadĊ). Jeszcze inny rodzaj zobowiązania przewidywaá w stosunku do Polski art. 6 ust. 6 Aktu przystąpienia z 2003 r. Zgodnie z tym przepisem „począwszy od dnia przystąpienia, oraz do czasu zawarcia niezbĊdnych protokoáów, o których mowa w ust. 2, nowe PaĔstwa Czáonkowskie stosują postanowienia umów zawartych wspólnie przez obecne PaĔstwa Czáonkowskie oraz WspólnotĊ z Algierią, Armenią, AzerbejdĪanem, Buágarią, Chorwacją, Egiptem, Byáą JugosáowiaĔską Republiką Macedonii, Gruzją, Izraelem, Jordanią, Kazachstanem, Kirgistanem, Libanem, Meksykiem, Moádową, Marokiem, Rumunią, Federacją Rosyjską, San Marino, Republiką Poáudniowej Afryki, Koreą Poáudniową, Syrią, Tunezją, Turcją, Turkmenistanem, Ukrainą oraz Uzbekistanem, jak równieĪ innych umów zawartych wspólnie przez obecne PaĔstwa Czáonkowskie i WspólnotĊ przed przystąpieniem”. NaleĪy podkreĞliü, Īe istota zobowiązania wynikająca z art. 6 ust. 6 Aktu przystąpienia ustala prowizoryczne stosowanie okreĞlonych w nim umów od daty akcesji do dnia wejĞcia w Īycie wskazanych w nim protokoáów.80 Nie ulega wątpliwoĞci, Īe nie wszystkie sprzeczne z prawem UE zobowiązania miĊdzynarodowe Polski udaáo siĊ do tej pory dostosowaü. Generalnie sprzecznoĞü miĊdzy zobowiązaniami miĊdzynarodowymi moĪe byü usuniĊta w dwojaki sposób: przez wypowiedzenie jednej ze sprzecznych umów albo zmianĊ umowy. Do tego czasu paĔstwo musi dokonaü politycznego wyboru, którą umowĊ bĊdzie stosowaü.81 Wydaje siĊ, Īe Polska do tej pory nie byáa konfrontowana z jakimiĞ szczególnymi przypadkami w tym zakresie, choü pewnym wyjątkiem moĪe byü tutaj umowa o komunikacji lotniczej z Rosją.82 80

81

82

W tym wypadku tymczasowe stosowanie tych umów ma umocowanie w Traktacie Akcesyjnym. W związku z tym, Īe traktat ma status umowy ratyÞkowanej jego postanowienia mogą byü bezpoĞrednio stosowane pod warunkiem, Īe zawarte w nich normy wypeániają kryteria samowykonalnoĞci. Taki kierunek interpretacji potwierdza orzeczenie TK z 11 maja 2005 r. w sprawie zgodnoĞci z Konstytucją RP Traktatu Akcesyjnego. Trybunaá odpowiedziaá w nim m.in. na zarzut sprzecznoĞci miĊdzy Traktatem o przystąpieniu a zawartym ze Stolicą Apostolską Konkordatem i odniósá siĊ do konsekwencji prawnych takiej sprzecznoĞci. W ocenie Trybunaáu „[…] dopóki Konkordat nie zostanie wypowiedziany przez którąkolwiek ze stron tej umowy miĊdzynarodowej, pozostaje ona wiąĪąca. Zgodnie z art. 9 Konstytucji, Polska ma obowiązek jej przestrzegania. Zasada pierwszeĔstwa prawa wspólnotowego nie ma wpáywu na tĊ sytuacjĊ prawną”. Zob. pkt 18.1. W związku z dwustronnymi umowami lotniczymi z Rosją, Komisja Europejska (KE) otworzyáa w dniu 26 lutego 2011 r. postĊpowanie za naruszenie unijnych przepisów wobec Polski (wczeĞniej w stosunku do 16 paĔstw czáonkowskich). W przypadku Polski KE ma trzy zastrzeĪenia do bilateralnej umowy o komunikacji lotniczej zawartej z Rosją w 2002 r. Wspomniana umowa przewiduje, Īe przeloty nad Syberią w celu wykonania poáączeĔ z Warszawy do miast dalekiej Azji (np. Pekinu, Seulu czy Tokio) bĊdą moĪliwe dopiero po podpisaniu komercyjnego porozumienia miĊdzy polskim przewoĪnikiem (PLL LOT) a rosyjskim (Aerofáot), co oznacza pobieranie opáat za prawo do przelotów. Rosja narzuca takie opáaty wszystkim przewoĨnikom, wykorzystując fakt, Īe przez SyberiĊ wiedzie najkrótsza trasa z Europy do paĔstw Azji Poáudniowo–Wschodniej. KE od ponad 20 lat

61

Janusz SzymaĔski

W konkluzji naleĪy stwierdziü, Īe czáonkostwo Polski w UE wyznacza cztery istotne konsekwencje dla polsko– rosyjskich relacji traktatowych: 1) ogranicza zdolnoĞü traktatową Polski w zakresie przekazanych kompetencji na rzecz UE (co wynika ze specyÞki ustrojowej tej organizacji); w konsekwencji wyklucza moĪliwoĞü podjĊcia aktywnoĞci traktatowej w sferach podlegających przekazaniu oraz w tych dziedzinach, które zostaáy objĊte kompetencjami solidarnymi oraz regulacjami prawa pochodnego; 2) ustala obowiązek zapewnienia zgodnoĞci zaciągniĊtych zobowiązaĔ traktatowych przez PolskĊ z paĔstwami trzecimi – przed datą akcesji – z acquis communautaire; 3) rozszerza o PolskĊ zakres podmiotowy stosowania umów zawartych przez UE z Rosją przed datą akcesji; 4) wprowadza obowiązek zawierania umów z paĔstwami trzecimi (w tym Rosją) w zakresie kompetencji konkurencyjnych, zgodnych z prawem UE. Ponadto wypada stwierdziü, Īe przystąpienie Polski do UE nie spowodowaáo jakiegoĞ szczególnego „tąpniecia” w stanie relacji traktatowych z Rosją. W sumie utraciáo moc obowiązującą szeĞü umów (trzy umowy jeszcze przed datą akcesji). Jednak w znacznie powaĪniejszym stopniu oddziaáuje na przyszáe stosunki traktatowe z Rosją, wyáączając moĪliwoĞü samodzielnego zawierania umów w wielu dziedzinach wspóápracy, co w rezultacie oznacza, Īe ius contrahendi w tej sferze przysáuguje UE na zasadzie wyáącznoĞci lub jest dzielona solidarnie miĊdzy paĔstwa czáonkowskie i UE.83 W sposób zdecydowany zmniejsza to zapotrzebowanie na traktat jako instrument prawny wspóápracy paĔstw w wymiarze bilateralnym. Znajduje to odbicie w relacjach traktatowych z Rosją. Po przystąpieniu do UE Polska

83

62

(bez powodzenia) zabiega o zniesienie takich opáat argumentując, Īe są one nielegalne z punktu widzenia prawa miĊdzynarodowego (konwencja chicagowska) oraz naraĪają pasaĪerów na wyĪsze koszty biletów. Ponadto KE wskazuje, Īe tego rodzaju porozumienia są sprzeczne z prawem UE o ochronie konkurencji, gdyĪ linie lotnicze nie powinny byü zmuszane do zawierania umów lotniczych z bezpoĞrednimi konkurentami. LOT nie wykonuje obecnie poáączeĔ z dalekowschodnimi lotniskami z przelotami nad Syberią, ale strona polska negocjuje prawo do takich przelotów z myĞlą o nowych poáączeniach w przyszáoĞci. W ocenie KE polsko–rosyjskie porozumienie nie uwzglĊdnia unijnej „klauzuli wyznaczania”, zgodnie z którą wszystkie warunki umowy jednakowo stosują siĊ do wszystkich przewoĨników unijnych, nie tylko do linii lotniczych z danego paĔstwa. Rosja jest jednym z nielicznych krajów Ğwiata nieuznających zasady, Īe wszyscy unijni przewoĨnicy muszą byü traktowani jednakowo. bo na tym polega istniejące w UE „otwarte niebo”. W umowach dwustronnych Rosja nadal narzuca odmienne warunki unijnym liniom lotniczym, w zaleĪnoĞci od kraju, w którym mają siedzibĊ, co skutkuje dodatkowym naruszaniem zasad konkurencji wynikających z prawa UE. Trzecie zastrzeĪenie dotyczy tego, Īe polsko–rosyjska umowa zawiera anachroniczną regulacjĊ, Īe LOT i Aerofáot mają uzgadniaü ceny biletów, np. na linii Warszawa– Moskwa. Zdaniem KE, taki przepis powinien byü zastąpiony standardową klauzulą zgodną z zasadami konkurencji. Ze specyÞki ustrojowej UE wynika raczej jednoznacznie, Īe sfera kompetencji konkurencyjnych bĊdzie podlegaáa dalszym ograniczeniom wraz z rozwojem prawa pochodnego UE. W konsekwencji paĔstwom czáonkowskim pozostaje niewielkie pole dla samodzielnej wspóápracy traktatowej. Nawet zawarcie umowy miĊdzy Polską a Federacją Rosyjską wymaga uzgodnienia z Komisją Europejską.

Relacje traktatowe z Rosją po przystąpieniu Polski do Unii Europejskiej

związaáa siĊ z Federacją Rosyjską w sumie 12 traktatami.84 Choü nie jest to liczba imponująca, to udaáo siĊ rozwiązaü kilka istotnych kwestii, czĊsto spornych, dáugo dzielących PolskĊ i RosjĊ w ich wzajemnych relacjach. Do tej grupy naleĪy zaliczyü: umowĊ o wspóápracy gospodarczej, podpisaną w Warszawie dnia 2 listopada 2004 r.; umowĊ o wzajemnej ochronie informacji niejawnych, podpisaną 8 lutego 2008 r.; umowĊ o Īegludze po Zalewie WiĞlanym (Kaliningradzkij Zaliw), podpisaną dnia 1 wrzeĞnia 2009 r.; umowĊ o transporcie morskim, podpisaną w dniu 6 grudnia 2010 r. czy teĪ Porozumienie z dnia 17 kwietnia 2009 r. o rozszerzeniu zakresu ruchu w drogowym przejĞciu granicznym Goádap–Gusiew o ruch autobusów zarejestrowanych w paĔstwach trzecich. NaleĪy podkreĞliü przy tym, Īe najwiĊcej kontrowersji wzbudziáo jednak zawarcie w 2010 r. dwóch porozumieĔ.gazowych z Rosją, tj. Protokoáu o wniesieniu zmian do Porozumienia miĊdzy Rządem Rzeczypospolitej Polskiej a Rządem Federacji Rosyjskiej o budowie systemu gazociągów dla tranzytu gazu rosyjskiego przez terytorium RP i dostawach gazu rosyjskiego do RP, z 25 sierpnia 1993 r., podpisany w dniu 29 paĨdziernika 2010 r. oraz Protokoáu o wniesieniu zmian do Protokoáu Dodatkowego do Porozumienia miĊdzy Rządem Rzeczypospolitej Polskiej a Rządem Federacji Rosyjskiej o budowie systemu gazociągów dla tranzytu gazu rosyjskiego przez terytorium RP i dostawach gazu rosyjskiego do RP z dnia 25 sierpnia 1993 r., podpisanego 12 lutego 2003 r., podpisany w dniu 29 paĨdziernika 2010 r. Przede wszystkim wzbudza wątpliwoĞci fakt, Īe w obliczu dąĪenia do dywersyÞkacji dostaw surowców energetycznych z regionów niestabilnych politycznie, które wykorzystują swoje zasoby surowcowe jako element szantaĪu politycznego, Polska zdecydowaáa siĊ na przedáuĪenie porozumieĔ z Rosją na dostawy gazu aĪ do 2037 r. Umowy te dotyczą trzech kwestii: zwiĊkszenia dostaw gazu do Polski, przedáuĪenia obowiązywania wynikających z nich kontraktów gazowych oraz nowych rozliczeĔ za tranzyt rosyjskiego gazu przez PolskĊ (m. in. umorzenia dáugu w kwocie 1,2 miliarda záotych, które miaá zapáaciü Gazprom na podstawie wówczas obowiązujących umów).85

6. Próba charakterystyki polsko–rosyjskich relacji traktatowych (kilka uwag krytycznych) KaĪde paĔstwo, realizując zaáoĪenia swojej polityki zagranicznej, prowadzi podporządkowaną im politykĊ traktatową. W traktatach, jak w „zwierciadle”, odbija siĊ stan stosunków wzajemnych pomiĊdzy paĔstwami. Liczba i treĞü zawieranych umów pozwala oceniü ich intensywnoĞü oraz przedmiotowy zakres wspóá84 85

Szczegóáową listĊ tych umów zawiera zaáącznik. www.mg.gov.pl

63

Janusz SzymaĔski

pracy (w tym normatywnoĞü przyjmowanych regulacji). Odnosi siĊ to zarówno do bilateralnego, jak i wielostronnego jej wymiaru. W sumie Polska związaáa siĊ z Rosją ponad czterdziestoma traktatami. Dotyczą one wielu dziedzin wspóápracy i tworzą niezbĊdną infrastrukturĊ prawną wzajemnych relacji. Niektóre umowy powoáują nawet organy traktatowe wspóápracy, które mają wyraĨnie koordynacyjny charakter. Tkwi w nich niewykorzystany wáaĞciwie potencjaá wspóápracy. NaleĪy podkreĞliü przy tym, Īe stosunki traktatowe pomiĊdzy paĔstwami są zawsze w znacznym stopniu odzwierciedleniem rzeczywistego stanu ich wzajemnej wspóápracy. Szczególnie paĔstwa ze sobą sąsiadujące są w sposób niejako naturalny konfrontowane z potrzebą bardziej intensywnej wspóápracy traktatowej, ujmowanej coraz czĊĞciej w ramy koncepcji (zasady) dobrego sąsiedztwa. Warto w tym miejscu zauwaĪyü, Īe reguáy – w odniesieniu zwáaszcza do granicy paĔstwowej i wynikającego z tego faktu sąsiedztwa – są w coraz wiĊkszym stopniu reglamentowane przez prawo miĊdzynarodowe (np. uáatwienia w granicznym ruchu osobowym, stan infrastruktury granicznej, standardy odprawy celnej, wspóápraca transgraniczna i euroregionalna, czy wspóápraca w dziedzinie ochrony Ğrodowiska, zwalczania przestĊpczoĞci transgranicznej lub skutków katastrof). W doktrynie przyjmuje siĊ, Īe obowiązek ten siĊga jednak dalej niĪ w stosunku do pozostaáych paĔstw i niezwiązanych tym zakresem dziedzin wspóápracy. Szczególne znaczenie mają w tym wzglĊdzie normy odnoszące siĊ do koncepcji dobrego sąsiedztwa. Są one efektem nie tylko transpozycji niektórych konstrukcji prawa prywatnego na grunt prawa miĊdzynarodowego86, ale i równieĪ uksztaátowania siĊ wspóáczesnych zasad prawa miĊdzynarodowego, m.in. nienaruszalnoĞci granic, integralnoĞci terytorialnej czy przestrzegania praw czáowieka. Umowa miĊdzynarodowa jest tym instrumentem prawnym wspóápracy, który w relacjach dwustronnych pozwala rozwiązaü nie tylko bieĪące i dáugofalowe potrzeby, zabezpieczyü waĪne interesy, ale i teĪ czĊsto uregulowaü sporne problemy wynikające z ukáadu sąsiedztwa. Stan relacji traktatowych Polski z Federacją Rosyjską nie dokumentują imponujące liczby zawartych i obowiązujących umów. W wymiarze bilateralnym moĪna nawet uznaü, Īe ich lista jest skromna, a zawierane umowy nie mają jakiegoĞ fundamentalnego znaczenia dla stanu stosunków polsko–rosyjskich (nie wspominając juĪ o dokonaniu jakiegoĞ waĪnego przeáomu w tych stosunkach). W wielu przypadkach charakteryzuje je maáa intensywnoĞü normatywna, a wynikające z nich wzajemne 86

64

Na przykáad zakaz naduĪywania prawa wáasnoĞci na szkodĊ sąsiadów czy równieĪ zakaz podejmowania arbitralnych dziaáaĔ. Zdaniem W. CzapliĔskiego potwierdza to orzeczenie sądu arbitraĪowego z 17 lipca 1986 r. w sprawie poáowów w Zatoce Ğw. WawrzyĔca (pkt 27): „jakkolwiek pojĊcie sąsiedztwa uĪywane jest powszechnie na okreĞlenie sytuacji bliskoĞci geograÞcznej, w jĊzyku prawnym ma ono szczególne znaczenie w sprawie kwaliÞkacji sytuacji bliskoĞci, które – w celu wyeliminowania staáych napiĊü – wymagają ciągáej wspóápracy na rzecz obywateli lub sáuĪb publicznych dwóch lub kilku paĔstw, których dziaáalnoĞü prowadzona jest w tej samej przestrzeni geograÞcznej. Dotyczy to przykáadowo korzystania z wód tego samego dorzecza, ochrony przed zanieczyszczeniami, reĪimu pracowników transgranicznych lub niektórych stref celnych”. Zob. W. CzapliĔski, W. Wyrozumska, Prawo miĊdzynarodowe…, op. cit., s. 182.

Relacje traktatowe z Rosją po przystąpieniu Polski do Unii Europejskiej

zobowiązania moĪna najczĊĞciej uznaü za minimalne. Ta deklaratoryjna (a nawet kurtuazyjno–propagandowa) czĊsto treĞü traktatów ujawnia coĞ, co moĪna okreĞliü pewną fasadowoĞcią czy pozornoĞcią lub koniecznym elementem protokolarnym naszych relacji. Na przykáad znajduje to potwierdzenie w przyjĊtych w umowach sformuáowaniach: „strony podejmą starania”, „strony podejmą wysiáki”, „strony bĊdą dąĪyáy”, „strony przywiązują duĪe znaczenie”, „strony doceniają rolĊ” (czy wrĊcz w kuriozalnych formach: „strony bĊdą poszukiwaü na Ğwiecie wspólnych rozwiązaĔ”, „strony bĊdą podejmowaü dziaáania na rzecz rozwoju wspóápracy i bĊdą poszukiwaü sposobów tej wspóápracy”). Tym samym w Īadnym lub niewielkim stopniu nadają siĊ do bezpoĞredniego stosowania i najczĊĞciej wymagają implementacji w prawie krajowym lub uzgodnienia wspólnych dalszych dziaáaĔ (w wielu wypadkach zawarcia nowych umów nie tylko o charakterze wykonawczym). Oznacza to, Īe zawarte umowy nie stwarzają stabilnych podstaw wspóápracy, czyniąc ją w zbyt znacznym stopniu nieprzewidywalną. Polska dyplomacja powinna porzuciü w przypadku relacji z Rosją, realizowaną od dwudziestu prawie lat, praktykĊ zawierania umów o bardziej deklaratoryjnym (propagandowym) znaczeniu i przyjąü konieczny standard negocjacji pozwalający na wypracowanie i uzgodnienie wyraĨnie skonkretyzowanej struktury prawnej przepisów, tworzących zakres bardziej jednoznacznych zobowiązaĔ traktatowych, posiadających cechy samowykonalnoĞci. Postulowane wzmocnienie normatywnoĞci treĞci traktatów i w konsekwencji bezpoĞredniego ich skutku powinno charakteryzowaü obecnie realizowaną polską politykĊ traktatową wobec Rosji. Nie ma w tej chwili Īadnej potrzeby kontynuowania procesu zawierania umów o minimalnym (lub zerowym) standardzie zobowiązaniowym, który odzwierciedla w zasadzie dobrze tylko funkcjĊ ideologiczno–propagandową traktatu. Negocjowane i zawierane umowy z Rosją winien cechowaü wzmocniony standard zobowiązaniowy i samowykonalny charakter. JeĪeli nie jest on moĪliwy do osiągniĊcia, to naleĪy zrezygnowaü z zawarcia traktatu i posáuĪyü siĊ instrumentem nieformalnym. W ostatnim okresie zwraca uwagĊ fakt zawierania coraz wiĊkszej liczby umów w trybie uproszczonym (zwáaszcza w formie wymiany not) i wykorzystywania w wielu wypadkach instrumentów nieformalnych (np. memorandum, deklaracji politycznych). ĝrodki te mogą uáatwiaü w znacznym stopniu wspóápracĊ traktatową, stanowiąc osnowĊ dla przyszáych porozumieĔ normatywnych. Warto podkreĞliü, iĪ po przystąpieniu Polski do Unii Europejskiej procedurze ratyÞkacji zostaáy poddane tylko dwie umowy. Polsko–rosyjskie umowy posáugują siĊ typowymi klauzulami traktatowymi. Jest charakterystyczne, Īe zniknĊáa caákowicie klauzula ratyÞkacyjna. Jej miejsce zajĊáa tzw. klauzula (zróĪnicowanego) przyjĊcia. Ustala ona obowiązek zastosowania wymaganych przez prawo wewnĊtrzne procedur, dopuszczając tym samym nierównowaĪne formy wyraĪenia przez paĔstwa zgody na związanie siĊ umową. UmoĪli-

65

Janusz SzymaĔski

wia ona Stronom samodzielne dokonanie wyboru wáaĞciwej procedury wewnĊtrznej w tym zakresie. Wyáącza caákowicie moĪliwoĞü zastosowania art. 46 KWPT w odniesieniu do zawieranych umów (wyposaĪonych w taką klauzulĊ). Stosunkowo czĊste zastosowanie znajduje klauzula prolongacyjna. Jest ona wykorzystywana w praktyce w sposób typowy, tj. w korelacji z klauzulą wypowiedzenia. Tylko jeden traktat zawiera klauzulĊ arbitraĪową rozstrzygania sporów.87 NajczĊĞciej stosowaną (typową) klauzulą w tym zakresie jest stypulacja odwoáująca siĊ w sposób klasyczny do dyplomatycznych Ğrodków rozwiązywania sporów powstaáych w związku z wykonywaniem umowy. Tylko jeden traktat zawiera klauzulĊ supremacyjną prawa UE i tylko jeden klauzulĊ tymczasowego stosowania.88 Najobszerniejszym traktatem w polsko–rosyjskich relacjach jest umowa o pomocy prawnej i stosunkach prawnych w sprawach cywilnych i karnych z 1996 r. Skáada siĊ ona aĪ ze 106 rozbudowanych artykuáów.89

7. Uwagi koĔcowe 1. Traktaty odgrywaáy zawsze kluczową rolĊ w historii stosunków miĊdzynarodowych. Nadal tworzą podstawowy fundament áadu miĊdzynarodowego opartego na prawie i są gáównym Ĩródáem prawa miĊdzynarodowego. DziĞ w odniesieniu do krajów czáonkowskich UE nie jest prawdziwa juĪ teza, Īe paĔstwa mogą zawieraü umowy miĊdzynarodowe dotyczące kaĪdej interesującej je dziedziny wzajemnych stosunków, a prawo miĊdzynarodowe stawia w tym wzglĊdzie tylko jedno wymaganie, aby przedmiot umowy byá zgodny z normami powszechnego prawa miĊdzynarodowego o charakterze bezwzglĊdnie wiąĪącym oraz postanowieniami Karty NZ. W przypadku paĔstw czáonkowskich UE ograniczenia ius tractatuum mają wyjątkowo szeroki zakres i podkreĞlają specyÞkĊ ustrojową tej organizacji miĊdzynarodowej o integracyjnym charakterze. 2. Za sprawą Konwencji wiedeĔskiej zawieranie umów miĊdzynarodowych staáo siĊ procesem odformalizowanym. Nie oznacza to jednak, Īe uzaleĪnienie skutku prawnego podejmowanej czynnoĞci nie wymaga speánienia okreĞlonych przesáanek formalnych i wskazania kaĪdorazowo odpowiedniej podstawy prawnej w sferze Ĩródeá prawa miĊdzynarodowego. W przypadku zawieranych przez paĔstwa umów 87

88

89

66

Umowa miĊdzy Rządem Rzeczypospolitej Polskiej a Rządem Federacji Rosyjskiej o wspóápracy w dziedzinie zapobiegania awariom przemysáowym, klĊskom Īywioáowym i likwidacji ich skutków, sporządzona w Warszawie dnia 25 sierpnia 1993 r. (Dz.U. z 2002 r. Nr 185, poz. 1536). Weszáa w Īycie 22 maja 2002 r. KlauzulĊ supremacyjną prawa UE zawiera umowa o wspóápracy gospodarczej z 2004 r. Natomiast klauzulĊ tymczasowgo stosowania zawiera umowa o Īegludze po Zalewie WiĞlanym z 2009 r. NaleĪy zauwaĪyü, Īe instytucja tymczasowego stosowania umów miĊdzynarodowych nie ma naleĪytego umocowania w prawie polskim. Nie przewidują jej przepisy konstytucyjne, ani postanowienia ustawy o umowach miĊdzynarodowych. Dz.U. z 2002 r. Nr 83, poz. 750.

Relacje traktatowe z Rosją po przystąpieniu Polski do Unii Europejskiej

miĊdzynarodowych w formie pisemnej podstawĊ taką stanowi KWPT oraz normy prawa zwyczajowego. Zawarcie przez paĔstwo umowy miĊdzynarodowej wymaga jednak kaĪdorazowo jego zgody. Z uwagi na woluntarystyczne podstawy tworzenia i obowiązywania prawa miĊdzynarodowego, paĔstwa są wiązane normami prawa miĊdzynarodowego wyáącznie w takim stopniu, jaki zostaá przez nie zaakceptowany.90 Konwencja wiedeĔska ustala ogólne domniemanie waĪnoĞci i obowiązywania kaĪdej umowy miĊdzynarodowej (art. 26 KWPT). Ponadto KWPT wyraĨnie statuuje w swych unormowaniach wymóg respektowania zasady dobrej wiary. 3. Wspóáczesne paĔstwo dysponuje wcale nieprzypadkowo doĞü szerokim katalogiem instrumentów (równieĪ nieformalnych) sáuĪących do realizacji jego polityki zagranicznej (wspóápracy miĊdzynarodowej) zarówno w wymiarze dwustronnym, jak i wielostronnym. Nie oznacza to wcale, Īe kluczowa rola traktatu przede wszystkim jako Ĩródáa konstytucjonalizacji wspóáczesnych stosunków miĊdzynarodowych i prawa miĊdzynarodowego jest jakoĞ szczególnie zagroĪona. Jednak w wielu obszarach wspóápracy rola porozumieĔ nieformalnych stale wzrasta, (co wraz z dynamicznym wzrostem prawa pochodnego organizacji miĊdzynarodowych), zmniejsza w doĞü znacznym zakresie zapotrzebowanie na traktat. Zwáaszcza nie tylko w bilateralnym wymiarze wspóápracy rola traktatu ulega systematycznie pewnemu osáabieniu. ĝwiadczy to o tym, Īe akty miĊkkiego prawa oraz prawo pochodne organizacji miĊdzynarodowych lepiej wkomponowują siĊ w coraz bardziej záoĪoną rzeczywistoĞü spoáecznoĞci miĊdzynarodowej i są bardziej elastycznym narzĊdziem wspóápracy. To obudowywanie prawa traktatowego przez nieformalne porozumienia (np. wspólne porozumienia; ustalenia zapisane w komunikacie koĔcowym z rozmów gáów paĔstw, szefów rządów czy ministrów spraw zagranicznych lub ich polityczne uzgodnienia potwierdzone w podpisywanych deklaracjach lub przedstawiane na konferencji prasowej) stanowi swoiste signum temporis obecnych stosunków miĊdzynarodowych. 4. Aktualnie polsko–rosyjskie relacje traktatowe są silnie determinowane co najmniej czterema, jak wydaje siĊ, istotnymi czynnikami: konsekwencjami wynikającymi z czáonkostwa Polski w Unii Europejskiej i NATO, rozwojem wielostronnej wspóápracy na forum innych organizacji i organów miĊdzynarodowych i przyjmowaną w ich ramach legislacją; rozszerzającą siĊ wspóápracą polityczno–wojskową oraz gospodarczą Polski ze Stanami Zjednoczonymi oraz rozwojem sytuacji wewnĊtrznej w paĔstwach Europy Wschodniej, co w sposób szczególny przekáada siĊ na ogólny stan stosunków polsko–rosyjskich. Dla nikogo nie jest tajemnicą, Īe sto90

L. Ehrlich, Prawo miĊdzynarodowe. Warszawa 1958, s. 14.

67

Janusz SzymaĔski

sunki polsko–rosyjskie miaáy róĪne fazy i nie uzyskaáy do chwili obecnej stanu peánej normalizacji. Zakres i intensywnoĞü tej wspóápracy pozostawia wiele do Īyczenia z racji nie tylko liczby nierozwiązanych dotąd spraw.91 5. Rosja jest najwiĊkszym sąsiadem Polski. UáoĪenie z nią dobrosąsiedzkich stosunków stanowi wciąĪ jedno z najwaĪniejszych wyzwaĔ polskiej polityki zagranicznej. Niewątpliwie Rosja (po dezintegracji ZSRR) udowodniáa, Īe jest szczególnie trudnym partnerem do wspóápracy. DoĞü czĊsta nieprzewidywalnoĞü jej zachowaĔ (zwáaszcza w relacjach z Polską) stwarza uzasadnioną potrzebĊ (jeszcze w wiĊkszym stopniu) oparcia wzajemnych stosunków na solidnych instrumentach traktatowych. WyraĨnie sformuáowane zobowiązania traktatowe i o znacznie wiĊkszej intensywnoĞci normatywnej mogą zdecydowanie lepiej przyczyniü siĊ do uksztaátowania trwaáych reguá dobrego sąsiedztwa, w efekcie do zminimalizowania ewentualnych napiĊü we wzajemnych stosunkach. Regulacje przyjĊte w polsko–rosyjskich traktatach cechuje zbyt czĊsto nadmierna ogólnikowoĞü. I choü obejmują one wiele dziedzin wspóápracy, to ustalają przede wszystkim zbyt ogólny, a przez to jednak ograniczony zakres unormowania (dobro)sąsiedzkich stosunków. OczywiĞcie traktaty nie rozwiąĪą wszystkich trudnych problemów i nie wyeliminują potencjalnych napiĊü w relacjach polsko– rosyjskich, ale mogą to znacznie uáatwiü lub ograniczyü. Okres czáonkostwa Polski w Unii Europejskiej moĪe staü siĊ czasem normalizacji wzajemnych stosunków i zbudowania trwaáych podstaw dobrego sąsiedztwa. Wydaje siĊ, Īe pozycja Polski (wzmocniona doĞwiadczeniami wynikającymi z czáonkostwa w UE i NATO) zwiĊksza istotnie takie szanse. Modelowy wrĊcz przykáad uáoĪenia niemiecko– francuskich stosunków moĪe stanowiü dobry wzór dla Polski, nie tylko gotowy, ale moĪliwy do zastosowania. 6. Polska w szerokim stopniu opiera swoje stosunki miĊdzynarodowe na umowach miĊdzynarodowych. Aktualnie PolskĊ wiąĪe ok. 4000 umów, w tym ok. 1000 umów wielostronnych, a kaĪdego roku zawieranych jest ponad 100 nowych umów. W Ğwietle tych liczb polsko–rosyjskie relacje traktatowe nie wypadają imponująco. W konkluzji naleĪy stwierdziü, Īe postrzeganie minionych dekad przez RosjĊ i PolskĊ odbywa siĊ na zupeánie innych páaszczyznach i oparte jest przede wszystkim na subiektywnym postrzeganiu rzeczywistoĞci minionych lat. Sprawia to, iĪ budowanie wzajemnych, dobrych relacji polsko–rosyjskich wciąĪ natraÞa na istotne trudnoĞci. WaĪnym kluczem do zmiany tego stanu rzeczy moĪe staü siĊ racjonalna i dáugofalowa polityka traktatowa Polski wobec Rosji oraz cierpliwy i konsekwentny dialog. 91

68

Zwáaszcza niewielki jest postĊp w zaáatwieniu tak waĪnej dla Polaków sprawie: zbrodni katyĔskiej i uznania jej przez RosjĊ za zbrodniĊ wojenną.

Relacje traktatowe z Rosją po przystąpieniu Polski do Unii Europejskiej

Zaáącznik Lista obowiązujących umów zawartych z Federacją Rosyjską po przystąpieniu Polski do Unii Europejskiej

2004 1) Umowa miĊdzy Rządem Rzeczypospolitej Polskiej a Rządem Federacji Rosyjskiej o wspóápracy gospodarczej, podpisana w dniu 2 listopada 2004 r. (M.P. z 2005 r. Nr 9, poz. 178) weszáa w Īycie w dniu 14 grudnia 2004 r. 2) Protokóá o wspóápracy miĊdzy Ministrem Kultury Rzeczypospolitej Polskiej a Federalną Agencją Kultury i KinematograÞi Federacji Rosyjskiej na lata 2004–2005, podpisany w Warszawie dnia 17 listopada 2004 r. (M.P. z 2004 r. Nr 53, poz. 898).

2005 3) Porozumienie miĊdzy Rządem Rzeczypospolitej Polskiej, Rządem Federacji Rosyjskiej i Rządem Republiki Litewskiej w sprawie okreĞlenia styku granic paĔstwowych, podpisane w Wilnie dnia 27 paĨdziernika 2005 r. (M.P. z 2007 r. Nr 80, poz. 851). 4) Porozumienie miĊdzy Ministrem Edukacji Narodowej Rzeczypospolitej Polskiej a Ministerstwem Edukacji i Nauki Federacji Rosyjskiej o wspóápracy w dziedzinie edukacji, podpisane w dniu 28 paĨdziernika 2005 r., weszáo w Īycie w dniu podpisania; ogáoszone w M.P. z 2006 r. Nr 10, poz. 132).

2008 5) Umowa miĊdzy Rządem Rzeczypospolitej Polskiej a Rządem Federacji Rosyjskiej o wzajemnej ochronie informacji niejawnych, podpisana 8 lutego 2008 r.; weszáa w Īycie 5 sierpnia 2008 r.; ogáoszona w M.P. z 2008 r. Nr 217, poz. 1384).

2009 6) Umowa miĊdzy Rządem Rzeczypospolitej Polskiej a Rządem Federacji Rosyjskiej o Īegludze po Zalewie WiĞlanym (Kaliningradzkij Zaliw), podpisana dnia 1 wrzeĞnia 2009 r.; weszáa w Īycie 28 listopada 2009 r., ogáoszona w M.P. z 2009 r. Nr 78, poz. 975). 7) Protokóá o wspóápracy miĊdzy Ministrem Kultury i Dziedzictwa Narodowego Rzeczypospolitej Polskiej a Ministerstwem Kultury Federacji Rosyjskiej na lata 2009–2012, podpisany w dniu 1 wrzeĞnia 2009 r.(z tą samą datą wszedá w Īycie; ogáoszony w M.P. z 2010 r. Nr 4, poz. 25). 8) Porozumienie miĊdzy Rządem Rzeczypospolitej Polskiej a Rządem Federacji Rosyjskiej o rozszerzeniu zakresu ruchu w drogowym przejĞciu granicznym Goádap–Gusiew o ruch autobusów zarejestrowanych w paĔstwach

69

Janusz SzymaĔski

trzecich, w formie wymiany not (data podpisania 17 kwietnia 2009 r., data wejĞcia w Īycie – 9 maja 2009 r. (M.P. z 2009 r. Nr 37, poz. 573).

2010 9) Umowa miĊdzy Rządem Rzeczypospolitej Polskiej a Rządem Federacji Rosyjskiej o transporcie morskim, podpisana w dniu 6 grudnia 2010 r. (M.P. z 2011 r. Nr 81, poz 824. Weszáa ona w Īycie w dniu 23 czerwca 2011 r. 10) Protokóá o wniesieniu zmian do Porozumienia miĊdzy Rządem Rzeczypospolitej Polskiej a Rządem Federacji Rosyjskiej o budowie systemu gazociągów dla tranzytu gazu rosyjskiego przez terytorium RP i dostawach gazu rosyjskiego do RP, z 25 sierpnia 1993 r., podpisany w Warszawie dnia 29 paĨdziernika 2010 r. (M.P. z 2011 r. Nr 46, poz. 519). Wszedá on w Īycie w dniu podpisania. 11) Protokóá o wniesieniu zmian do Protokoáu Dodatkowego do Porozumienia miĊdzy Rządem Rzeczypospolitej Polskiej a Rządem Federacji Rosyjskiej o budowie systemu gazociągów dla tranzytu gazu rosyjskiego przez terytorium RP i dostawach gazu rosyjskiego do RP z dnia 25 sierpnia 1993 r., podpisanego 12 lutego 2003 r., podpisany w Warszawie dnia 29 paĨdziernika 2010 r.; wszedá w Īycie w tym samym dniu, ogáoszony w M.P. z 2011 r. Nr 46, poz. 518.

2011 12) Porozumienie miĊdzy Rządem Rzeczypospolitej Polskiej a Rządem Federacji Rosyjskiej o wniesieniu zmian do Protokoáu o wprowadzeniu zmian i uzupeánieĔ do Umowy miĊdzy Rządem Rzeczypospolitej Polskiej a Rządem Federacji Rosyjskiej o miĊdzynarodowych przewozach drogowych oraz do Protokoáu o jej stosowaniu, podpisanego w dniu 11 wrzeĞnia 2003 r., w formie wymiany not (data podpisania 28 kwietnia 2011 r.; z tą samą datą porozumienie weszáo w Īycie).

70

Relacje traktatowe z Rosją po przystąpieniu Polski do Unii Europejskiej

ȾɈȽɈȼɈɊɇɕȿ ɈɌɇɈɒȿɇɂə ɋ ɊɈɋɋɂȿɃ ɉɈɋɅȿ ȼɋɍɉɅȿɇɂə ɉɈɅɖɒɂ ȼ ȿȼɊɈɉȿɃɋɄɂɃ ɋɈɘɁ

Ⱦɨɝɨɜɨɪɵ ɜɫɟɝɞɚ ɢɝɪɚɥɢ ɤɥɸɱɟɜɭɸ ɪɨɥɶ ɜ ɢɫɬɨɪɢɢ ɦɟɠɞɭɧɚɪɨɞɧɵɯ ɨɬɧɨɲɟɧɢɣ. Ɉɧɢ ɫɨɡɞɚɸɬ ɮɭɧɞɚɦɟɧɬ ɦɟɞɠɞɭɧɚɪɨɞɧɨɣ ɝɚɪɦɨɧɢɢ, ɛɚɡɢɪɭɸɳɟɣɫɹ ɧɚ ɩɪɚɜɟ, ɢ ɹɜɥɹɸɬɫɹ ɨɫɧɨɜɧɵɦ ɢɫɬɨɱɧɢɤɨɦ ɦɟɠɞɭɧɚɪɨɞɧɨɝɨ ɩɪɚɜɚ. ɋɟɝɨɞɧɹ ɜ ɨɬɧɨɲɟɧɢɢ ɝɨɫɭɞɚɪɫɬɜ-ɱɥɟɧɨɜ ȿɋ ɭɠɟ ɧɟ ɨɩɪɚɜɞɵɜɚɟɬɫɹ ɬɟɡɢɫ, ɫɨɝɥɚɫɧɨ ɤɨɬɨɪɨɦɭ ɨɬɞɟɥɶɧɵɟ ɝɨɫɭɞɚɪɫɬɜɚ ɦɨɝɭɬ ɡɚɤɥɸɱɚɬɶ ɦɟɠɞɭɧɚɪɨɞɧɵɟ ɞɨɝɨɜɨɪɵ, ɤɚɫɚɸɳɢɟɫɹ ɢɧɬɟɪɟɫɭɸɳɟɣ ɢɯ ɨɛɥɚɫɬɢ ɜɡɚɢɦɧɵɯ ɨɬɧɨɲɟɧɢɣ, ɚ ɦɟɠɞɭɧɚɪɨɞɧɨɟ ɩɪɚɜɨ ɩɪɢ ɷɬɨɦ ɜɵɞɜɢɝɚɟɬ ɥɢɲɶ ɨɞɧɨ ɬɪɟɛɨɜɚɧɢɟ – ɨ ɬɨɦ, ɱɬɨɛɵ ɬɚɤɢɟ ɞɨɝɨɜɨɪɵ ɫɨɨɬɜɟɬɫɬɜɨɜɚɥɢ ɨɛɳɟɨɛɹɡɚɬɟɥɶɧɵɦ ɦɟɠɞɭɧɚɪɨɞɧɨɩɪɚɜɨɜɵɦ ɧɨɪɦɚɦ ɢ ɩɨɥɨɠɟɧɢɹɦ ɏɚɪɬɢɢ ɈɈɇ. ȼ ɫɥɭɱɚɟ ɝɨɫɭɞɚɪɫɬɜ-ɱɥɟɧɨɜ ȿɋ ɨɝɪɚɧɢɱɟɧɢɹ ɢɯ ius tractatuum ɜɟɫɶɦɚ ɫɭɳɟɫɬɜɟɧɧɵ ɢ ɩɨɞɱɟɪɤɢɜɚɸɬ ɫɩɟɰɢɮɢɤɭ ɨɪɝɚɧɢɡɚɰɢɢ ɷɬɨɝɨ ɦɟɠɞɭɧɚɪɨɞɧɨɝɨ ɨɪɝɚɧɢɡɦɚ ɢɧɬɟɝɪɚɰɢɨɧɧɨɝɨ ɯɚɪɚɤɬɟɪɚ. ȼ ɪɟɡɭɥɶɬɚɬɟ ɩɪɨɢɫɯɨɞɢɬ ɞɨɜɨɥɶɧɨ ɫɭɳɟɫɬɜɟɧɧɨɟ ɨɝɪɚɧɢɱɟɧɢɟ ɜɨɡɦɨɠɧɨɫɬɟɣ ɜ ɢɫɩɨɥɶɡɨɜɚɧɢɢ ɉɨɥɶɲɟɣ ɞɨɝɨɜɨɪɧɨɝɨ ɦɟɯɚɧɢɡɦɚ, ɚ ɬɚɤɠɟ ɜ ɮɨɪɦɢɪɨɜɚɧɢɢ ɟɟ ɫɨɫɟɞɫɤɢɯ ɨɬɧɨɲɟɧɢɣ, ɩɪɢɱɟɦ ɧɟ ɬɨɥɶɤɨ ɫ Ɋɨɫɫɢɣɫɤɨɣ Ɏɟɞɟɪɚɰɢɟɣ. ɋɨɜɪɟɦɟɧɧɵɟ ɩɨɥɶɫɤɨ-ɪɨɫɫɢɣɫɤɢɟ ɞɨɝɨɜɨɪɧɵɟ ɨɬɧɨɲɟɧɢɹ ɜ ɡɧɚɱɢɬɟɥɶɧɨɣ ɦɟɪɟ ɨɩɪɟɞɟɥɹɸɬɫɹ ɤɚɤ ɦɢɧɢɦɭɦ ɱɟɬɵɪɶɦɹ ɫɭɳɟɫɬɜɟɧɧɵɦɢ ɮɚɤɬɨɪɚɦɢ: ɩɨɫɥɟɞɫɬɜɢɹɦɢ, ɜɵɬɟɤɚɸɳɢɦɢ ɢɡ ɱɥɟɧɫɬɜɚ ɉɨɥɶɲɢ ɜ ȿɜɪɨɫɨɸɡɟ ɢ ɇȺɌɈ; ɪɚɡɜɢɬɢɟɦ ɦɧɨɝɨɫɬɨɪɨɧɧɟɝɨ ɫɨɬɪɭɞɧɢɱɟɫɬɜɚ ɜ ɪɚɦɤɚɯ ɞɪɭɝɢɯ ɦɟɠɞɭɧɚɪɨɞɧɵɯ ɨɪɝɚɧɢɡɚɰɢɣ ɢ ɨɪɝɚɧɨɜ ɢ ɩɪɢɧɢɦɚɟɦɵɦ ɜ ɫɜɹɡɢ ɫ ɷɬɢɦ ɡɚɤɨɧɨɞɚɬɟɥɶɫɬɜɨɦ; ɪɚɫɲɢɪɹɸɳɢɦɫɹ ɜɨɟɧɧɨ-ɩɨɥɢɬɢɱɟɫɤɢɦ ɢ ɷɤɨɧɨɦɢɱɟɫɤɢɦ ɫɨɬɪɭɞɧɢɱɟɫɬɜɨɦ ɫ ɋɨɟɞɢɧɟɧɧɵɦɢ ɒɬɚɬɚɦɢ Ⱥɦɟɪɢɤɢ; ɚ ɬɚɤɠɟ ɜɧɭɬɪɟɧɧɢɦ ɩɨɥɢɬɢɱɟɫɤɢɦ ɪɚɡɜɢɬɢɟɦ ɝɨɫɭɞɚɪɫɬɜ ȼɨɫɬɨɱɧɨɣ ȿɜɪɨɩɵ, ɱɬɨ ɨɫɨɛɵɦ ɨɛɪɚɡɨɦ ɨɬɪɚɠɚɟɬɫɹ ɧɚ ɨɛɳɟɦ ɫɨɫɬɨɹɧɢɢ ɩɨɥɶɫɤɨ-ɪɨɫɫɢɣɫɤɢɯ ɨɬɧɨɲɟɧɢɣ. ɇɟ ɫɟɤɪɟɬ, ɱɬɨ ɩɨɥɶɫɤɨɪɨɫɫɢɣɫɤɢɟ ɨɬɧɨɲɟɧɢɹ ɩɪɨɯɨɞɢɥɢ ɜ ɫɜɨɟɦ ɪɚɡɜɢɬɢɢ ɪɚɡɥɢɱɧɵɟ ɷɬɚɩɵ, ɧɨ ɩɨ ɧɚɫɬɨɹɳɟɟ ɜɪɟɦɹ ɧɟ ɞɨɫɬɢɝɧɭɬɨ ɫɨɫɬɨɹɧɢɹ ɢɯ ɩɨɥɧɨɣ ɧɨɪɦɚɥɢɡɚɰɢɢ. Ɇɚɫɲɬɚɛɵ ɢ ɢɧɬɟɧɫɢɜɧɨɫɬɶ ɫɨɬɪɭɞɧɢɱɟɫɬɜɚ ɦɟɠɞɭ ɞɜɭɦɹ ɫɬɪɚɧɚɦɢ ɩɨɤɚ ɟɳɟ ɧɟ ɭɞɨɜɥɟɬɜɨɪɢɬɟɥɶɧɵ ɩɨ ɫɭɳɟɫɬɜɭ, ɚ ɧɟ ɬɨɥɶɤɨ ɫ ɬɨɱɤɢ ɡɪɟɧɢɹ ɤɨɥɢɱɟɫɬɜɚ ɞɨ ɫɢɯ ɩɨɪ ɧɟ ɪɟɲɟɧɧɵɯ ɜɨɩɪɨɫɨɜ. Ɋɨɫɫɢɹ — ɫɚɦɵɣ ɛɨɥɶɲɨɣ ɫɨɫɟɞ ɉɨɥɶɲɢ. ɍɫɬɚɧɨɜɥɟɧɢɟ ɫ ɧɟɣ ɞɨɛɪɨɫɨɫɟɞɫɤɢɯ ɨɬɧɨɲɟɧɢɣ ɜɫɟɝɞɚ ɛɵɥɨ ɢ ɹɜɥɹɟɬɫɹ ɨɞɧɨɣ ɢɡ ɜɚɠɧɟɣɲɢɯ ɰɟɥɟɣ ɩɨɥɶɫɤɨɣ ɜɧɟɲɧɟɣ ɩɨɥɢɬɢɤɢ. ɇɟɫɨɦɧɟɧɧɨ, Ɋɨɫɫɢɹ (ɩɨɫɥɟ ɪɚɫɩɚɞɚ ɋɋɋɊ) ɩɨɤɚɡɚɥɚ, ɱɬɨ ɹɜɥɹɟɬɫɹ ɨɫɨɛɟɧɧɨ ɫɥɨɠɧɵɦ ɞɥɹ ɫɨɬɪɭɞɧɢɱɟɫɬɜɚ ɩɚɪɬɧɟɪɨɦ. ɑɚɫɬɨ ɟɟ ɧɟɩɪɟɞɫɤɚɡɭɟɦɨɟ ɩɨɜɟɞɟɧɢɟ (ɜ ɱɚɫɬɧɨɫɬɢ, ɜ ɨɬɧɨɲɟɧɢɹɯ ɫ ɉɨɥɶɲɟɣ)

71

Janusz SzymaĔski

ɫɨɡɞɚɟɬ ɨɛɨɫɧɨɜɚɧɧɭɸ ɧɟɨɛɯɨɞɢɦɨɫɬɶ ɨɫɧɨɜɵɜɚɬɶ (ɟɳɟ ɜ ɛɨɥɶɲɟɣ ɫɬɟɩɟɧɢ) ɨɬɧɨɲɟɧɢɹ ɫ ɧɟɣ ɩɪɢ ɩɨɦɨɳɢ ɫɨɥɢɞɧɵɯ ɞɨɝɨɜɨɪɧɵɯ ɢɧɫɬɭɦɟɧɬɨɜ. ɑɟɬɤɨ ɫɮɨɪɦɭɥɢɪɨɜɚɧɧɵɟ ɞɨɝɨɜɨɪɧɵɟ ɨɛɹɡɚɬɟɥɶɫɬɜɚ ɦɨɝɭɬ ɪɟɲɢɬɟɥɶɧɵɦ ɨɛɪɚɡɨɦ ɫɩɨɫɨɛɫɬɜɨɜɚɬɶ ɮɨɪɦɢɪɨɜɚɧɢɸ ɧɨɜɵɯ ɩɪɨɱɧɵɯ ɞɨɛɪɨɫɨɫɟɞɫɤɢɯ ɩɪɚɜɢɥ ɢ ɜ ɪɟɡɭɥɶɬɚɬɟ ɦɢɧɢɦɢɡɚɰɢɢ ɧɚɩɪɹɠɟɧɧɨɫɬɢ ɜɨ ɜɡɚɢɦɨɨɬɧɨɲɟɧɢɹɯ. Ɋɟɝɭɥɢɪɨɜɚɧɢɟ ɨɬɧɨɲɟɧɢɣ, ɩɪɢɧɹɬɨɟ ɜ ɩɨɥɶɫɤɨ-ɪɨɫɫɢɣɫɤɢɯ ɦɟɠɞɭɧɚɪɨɞɧɵɯ ɞɨɝɨɜɨɪɚɯ, ɱɚɫɬɨ ɨɬɥɢɱɚɟɬɫɹ ɧɟɤɨɧɤɪɟɬɧɨɫɬɶɸ. ɂ ɯɨɬɹ ɨɧɨ ɨɯɜɚɬɵɜɚɟɬ ɦɧɨɝɨ ɨɛɥɚɫɬɟɣ ɫɨɬɪɭɞɧɢɱɟɫɬɜɚ, ɟɝɨ ɞɟɣɫɬɜɢɟ ɜ ɫɮɟɪɟ ɧɨɪɦɚɥɢɡɚɰɢɢ ɞɨɛɪɨɫɨɫɟɞɫɤɢɯ ɨɬɧɨɲɟɧɢɣ ɹɜɥɹɟɬɫɹ ɫɥɢɲɤɨɦ ɨɛɨɛɳɟɧɧɵɦ ɢ ɬɟɦ ɫɚɦɵɦ ɨɝɪɚɧɢɱɟɧɧɵɦ. ȿɫɬɟɫɬɜɟɧɧɨ, ɦɟɠɞɭɧɚɪɨɞɧɵɟ ɞɨɝɨɜɨɪɵ ɧɟ ɪɟɲɚɬ ɜɫɟ ɬɪɭɞɧɵɟ ɜɨɩɪɨɫɵ ɢ ɧɟ ɢɫɤɥɸɱɚɬ ɧɚɩɪɹɠɟɧɧɨɫɬɢ ɜ ɩɨɥɶɫɤɨ-ɪɨɫɫɢɣɫɤɢɯ ɨɬɧɨɲɟɧɢɹɯ, ɨɞɧɚɤɨ ɨɧɢ ɦɨɝɭɬ ɜ ɡɧɚɱɢɬɟɥɶɧɨɣ ɫɬɟɩɟɧɢ ɨɛɥɟɝɱɢɬɶ ɢɥɢ ɨɝɪɚɧɢɱɢɬɶ ɟɟ. ɑɥɟɧɫɬɜɨ ɉɨɥɶɲɢ ɜ ȿɜɪɨɫɨɸɡɟ ɦɨɠɟɬ ɩɨɫɥɭɠɢɬɶ ɧɨɪɦɚɥɢɡɚɰɢɢ ɜɡɚɢɦɨɨɬɧɨɲɟɧɢɣ ɞɜɭɯ ɫɬɪɚɧ ɢ ɫɨɡɞɚɧɢɸ ɩɪɨɱɧɵɯ ɨɫɧɨɜ ɢɯ ɞɨɛɪɨɫɨɫɟɞɫɬɜɚ. ɉɨ-ɜɢɞɢɦɨɦɭ, ɩɨɡɢɰɢɹ ɉɨɥɶɲɢ (ɩɨɞɤɪɟɩɥɟɧɧɚɹ ɨɩɵɬɨɦ ɟɟ ɱɥɟɧɫɬɜɚ ɜ ȿɋ ɢ ɇȺɌɈ) ɫɭɳɟɫɬɜɟɧɧɨ ɩɨɜɵɲɚɟɬ ɬɚɤɢɟ ɲɚɧɫɵ. ɍɫɬɚɧɨɜɥɟɧɢɟ ɧɟɦɟɰɤɨ-ɮɪɚɧɰɭɡɫɤɢɯ ɨɬɧɨɲɟɧɢɣ ɦɨɠɟɬ ɛɵɬɶ ɯɨɪɨɲɢɦ, ɝɨɬɨɜɵɦ ɤ ɩɪɢɦɟɧɟɧɢɸ ɩɪɢɦɟɪɨɦ ɞɥɹ ɉɨɥɶɲɢ. ɉɨɥɶɲɚ ɨɫɧɨɜɵɜɚɟɬ ɫɜɨɢ ɦɟɠɞɭɧɚɪɨɞɧɵɟ ɨɬɧɨɲɟɧɢɹ ɜ ɡɧɚɱɢɬɟɥɶɧɨɣ ɦɟɪɟ ɧɚ ɦɟɠɞɭɧɚɪɨɞɧɵɯ ɞɨɝɨɜɨɪɚɯ. ȼ ɧɚɫɬɨɹɳɟɟ ɜɪɟɦɹ ɨɧɚ ɫɜɹɡɚɧɚ ɨɤɨɥɨ 4000 ɞɨɝɨɜɨɪɨɜ, ɜ ɬɨɦ ɱɢɫɥɟ ɨɤɨɥɨ 1000 ɦɧɨɝɨɫɬɨɪɨɧɧɢɯ, ɢ ɟɠɟɝɨɞɧɨ ɡɚɤɥɸɱɚɟɬɫɹ ɛɨɥɟɟ 100 ɧɨɜɵɯ ɞɨɝɨɜɨɪɨɜ. ɍɱɢɬɵɜɚɹ ɷɬɢ ɰɢɮɪɵ, ɫɨɫɬɨɹɧɢɟ ɩɨɥɶɫɤɨɪɨɫɫɢɣɫɤɢɯ ɞɨɝɨɜɨɪɧɵɯ ɨɬɧɨɲɟɧɢɣ ɨɫɬɚɜɥɹɟɬ ɠɟɥɚɬɶ ɥɭɱɲɟɝɨ

72

Relacje traktatowe z Rosją po przystąpieniu Polski do Unii Europejskiej

TREATY RELATIONS WITH RUSSIA FOLLOWING THE ACCESSION OF POLAND TO THE EUROPEAN UNION

Treaties have always played a key role in the history of international relations. They continue to form the core foundation of international order based on law and are the main source of international law. Today, in relation to the EU Member States, it would be untrue to say that a state may conclude international agreements relating to any area of mutual relations interesting them and that the international law has only one requirement in this respect, namely to ensure that the subject-matter of the agreement is in accordance with the common, mandatory norms of international law and the provisions of the Charter of the United Nations. In the case of the Member States of the EU the limits of iustractatuum are extremely broad and emphasize the constitutional speciÞcity of this international organization of the integrational type. The result is a signiÞcant decrease in the possibility of using treaties as instruments for the development of Poland’s relations with its neighbours, including the Russian Federation. Currently Polish-Russian treaty relations are strongly determined by at least four, apparently important factors: the consequences arising from Poland’s accession to the European Union and NATO, the development of multilateral cooperation within other international organizations and bodies and also of the legislation adopted in this framework; Poland’s expanding political, military and economic cooperation with the United States and the development of the internal situation in the countries of Eastern Europe. It is a well-known fact that Polish-Russian relations have been through different phases and have not reached the status of full normalization at the present time. The scope and intensity of this cooperation leaves much to be desired, not only due to the number of issues so far unresolved. Poland largely bases its international relations on international agreements. Currently Poland is bound by around 4000 of them, including nearly 1000 multilateral agreements; more than 100 treaties are entered into each year. In the light of the numbers involved, Polish-Russian treaty relations do not appear to be particularly impressive. Key words: International treaties, international bilateral relations, Poland, Russia, the European Union

73

Tomasz Dubowski

GRANICA POLSKO–ROSYJSKA JAKO GRANICA ZEWNĉTRZNA UNII EUROPEJSKIEJ

1. Uwagi wstĊpne Granice paĔstwowe jako wytyczone w okreĞlony sposób linie wyznaczają zakres zwierzchnictwa terytorialnego paĔstw1. Jako takie oddzielają nie tylko obszary wáadztwa paĔstwowego, systemy prawne, lecz równieĪ okreĞlone spoáecznoĞci. PaĔstwa jako podmioty suwerenne, samodzielnie – o ile umowy miĊdzynarodowe nie stanowią inaczej – ustanawiają reguáy ruchu osobowego i towarowego przez wáasne granice2 oraz organizują ochronĊ owych granic3. Ich (granic) funkcjonowanie, zasady ich przekraczania, ochrony oraz zarządzania nimi determinują zatem, do pewnego stopnia, ksztaát relacji miĊdzy spoáecznoĞciami zamieszkującymi po obu ich stronach – tak w aspekcie gospodarczym, ekonomicznym, jak i czysto ludzkim. Granice w sposób naturalny kojarzą siĊ z istnieniem paĔstw. Rozpatrywanie problemu granic wewnĊtrznych i zewnĊtrznych w kontekĞcie organizacji miĊdzynarodowych jest raczej czymĞ rzadkim. Unia Europejska jest w tej mierze wyjątkiem. Dlaczego akurat w wypadku UE zagadnienie jej granic jest aĪ tak istotne? Odpowiedzią – najkrótszą z moĪliwych – wydaje siĊ zakres kompetencji Unii i jej szczególny, ponadnarodowy charakter. Uksztaátowanie w ramach Unii pogáĊbionych form kooperacji miĊdzypaĔstwowej w róĪnych dziedzinach spowodowaáo, iĪ koniecznym staáo siĊ siĊgniĊcie do pojĊcia „granic zewnĊtrznych” (i wewnĊtrznych) UE. NiezbĊdnym staáo siĊ bowiem ustalenie zakresu obowiązywania w przestrzeni zasad takich jak fundamentalne swobody rynku wewnĊtrznego (m.in. swobodny przepáyw towarów). Podobnie koniecznym okazaáo siĊ ustalenie granic unijnej przestrzeni wolnoĞci, bezpieczeĔstwa i sprawiedliwoĞci (wraz z zagwarantowaną w jej ramach swobodą przepáywu osób). W rezultacie pojĊcie „granic zewnĊtrznych” Unii obecne 1 2 3

74

W niniejszym opracowaniu odnoszĊ siĊ do granic lądowych. W. Góralczyk, S. Sawicki, Prawo miĊdzynarodowe publiczne w zarysie, Warszawa 2004, s. 187–188. Por. ustawa z dnia 12 paĨdziernika 1990 r. o ochronie granicy paĔstwowej, tekst jedn. Dz.U. z 2009 r. Nr 12, poz. 67.

Granica polsko–rosyjska jako granica zewnĊtrzna Unii Europejskiej

jest juĪ w samym unijnym prawie pierwotnym i tym samym przestaje byü wyáącznie skrótem myĞlowym. Fakt, iĪ do problemu granic zewnĊtrznych Unii odnoszą siĊ okreĞlone regulacje prawa UE (pierwotnego i wtórnego), powoduje, iĪ konsekwencje czáonkostwa Polski w UE widoczne są takĪe w zakresie statusu polskich granic paĔstwowych oraz zasad i reguá ich przekraczania czy ochrony. W tym obszarze naleĪy podkreĞliü, iĪ funkcjonowanie polskich granic paĔstwowych podlega obecnie nie tylko odpowiednim regulacjom krajowym, ale i wáaĞciwym regulacjom unijnym. Jest to szczególnie istotne w wypadku – postrzeganych w szerokim aspekcie – stosunków polsko–rosyjskich. ZauwaĪmy, iĪ granica Polski z Rosją jest granicą zewnĊtrzną Unii Europejskiej, co nadaje jej szczególny status, a jednoczeĞnie znaczenie Rosji jako partnera Polski (i samej UE) jest niezwykle doniosáe. Celem niniejszego opracowania jest przybliĪenie – na tle specyÞki UE i jej porządku prawnego – istoty pojĊcia „granic zewnĊtrznych Unii Europejskiej” z uwzglĊdnieniem przykáadu granicy polsko–rosyjskiej i konsekwencji, jakie w tym obszarze wynikają dla Polski z faktu czáonkostwa w UE. Szczegóáowe kwestie dotyczące funkcjonowania granicy z Rosją zostaną przedstawione w innych fragmentach tego tomu. W poniĪszych rozwaĪaniach granica polsko–rosyjska zostanie zatem potraktowana jako ilustracja pewnego fenomenu – granicy paĔstwowej stanowiącej jednoczeĞnie granicĊ zewnĊtrzną szczególnego typu organizacji miĊdzynarodowej (UE). Ukazanie wskazanego zagadnienia wymaga omówienia specyÞki Unii Europejskiej i stanowionego przez nią prawa, problematyki granic wewnĊtrznych i zewnĊtrznych Unii Europejskiej wraz z podstawowymi regulacjami prawnymi w tej materii, kwestii granicy polsko–rosyjskiej jako granicy paĔstwowej oraz podstawowych konsekwencji czáonkostwa Polski w UE dla funkcjonowania owej granicy.

2. Szczególny charakter Unii Europejskiej jako organizacji miĊdzynarodowej a problem jej granic PojĊcie „granic wewnĊtrznych” i „granic zewnĊtrznych” Unii Europejskiej nie jest pojĊciem umownym, pozbawionym wymiaru prawnego. Zagadnienia dotyczące obu kategorii uregulowane są zarówno w traktatach stanowiących podstawĊ Unii (Traktat o Unii Europejskiej, dalej TUE4 oraz Traktat o funkcjonowaniu Unii Europejskiej, dalej TFUE5), jak i w aktach unijnego prawa wtórnego. Z punktu widzenia paĔstw czáonkowskich sytuacja ta ma powaĪne implikacje. Na tym tle warto poczyniü nastĊpujące uwagi. 4 5

Traktat o Unii Europejskiej, Dz.U. UE C 83 z 30 marca 2010 r. (wersja skonsolidowana). Traktat o funkcjonowaniu Unii Europejskiej, Dz.U. UE C 83 z 30 marca 2010 r. (wersja skonsolidowana).

75

Tomasz Dubowski

Przede wszystkim naleĪy wskazaü, iĪ stopieĔ zaawansowania procesów integracyjnych w ramach Unii Europejskiej pozwala nazywaü ją szczególnym typem organizacji miĊdzynarodowej – tj. organizacją ponadnarodową6. WĞród elementów charakteryzujących ten typ organizacji miĊdzynarodowej wymieniü naleĪy m.in. szeroki zakres ich kompetencji oraz szczególne cechy stanowionego przez nie prawa. W wypadku UE są to specyÞczne zasady stosowania prawa Unii – prymat wzglĊdem prawa krajowego oraz skutek bezpoĞredni norm prawa unijnego. Obie zasady powodują, iĪ unijna legislacja korzysta z pierwszeĔstwa w przypadku kolizji z prawem krajowym (tzw. pierwszeĔstwo stosowania), zaĞ podmioty prywatne (osoby Þzyczne i prawne) – przy zaistnieniu okreĞlonych przesáanek – mogą na przepisy prawa UE powoáywaü siĊ bezpoĞrednio przed organami krajowymi. Warto teĪ dodaü, iĪ istota poszczególnych aktów prawa wtórnego Unii (przede wszystkim rozporządzeĔ i dyrektyw) powoduje, iĪ unijna legislacja (normy tworzone przez instytucje UE) stają siĊ czĊĞcią porządków prawnych paĔstw czáonkowskich. A poniewaĪ legislacja unijna obejmuje szereg dziedzin wiąĪących siĊ z funkcjonowaniem granic paĔstw czáonkowskich (wewnĊtrznych i zewnĊtrznych granic UE), dla reĪimu granicznego owych paĔstw ma to niebagatelne znaczenie. Po drugie naleĪy podkreĞliü, iĪ stopieĔ „ingerencji” Unii Europejskiej w poszczególne sfery dziaáalnoĞci paĔstw czáonkowskich wynika z zakresu przyznanych jej kompetencji. Jest on, co charakterystyczne dla organizacji ponadnarodowej, niezwykle szeroki. JednoczeĞnie, na mocy ostatniej reformy Unii7, doszáo do ciekawej klasyÞkacji jej kompetencji. Ujmując rzecz w niezbĊdnym skrócie, pewne dziedziny podlegają wyáącznej kompetencji UE, co oznacza, iĪ w obszarach tych (m.in. unia celna, polityka pieniĊĪna w streÞe euro) wyáącznie Unia moĪe przyjmowaü akty prawnie wiąĪące. W okreĞlonych dziedzinach Unia dzieli kompetencje z paĔstwami czáonkowskimi (m.in. rynek wewnĊtrzny, przestrzeĔ wolnoĞci, bezpieczeĔstwa i sprawiedliwoĞci), co oznacza, iĪ zarówno Unia, jak i owe paĔstwa mogą w tych obszarach stanowiü prawo i przyjmowaü akty prawnie wiąĪące. Jednak paĔstwa czáonkowskie mogą z tej kompetencji skorzystaü jedynie w zakresie, w jakim Unia nie skorzystaáa bądĨ postanowiáa zaprzestaü wykonywania swojej kompetencji. PrzyjĊte rozwiązanie oznacza, iĪ w pewnych dziedzinach paĔstwa czáonkowskie pozbawione są w ogóle moĪliwoĞci stanowienia aktów prawnie wiąĪących (chyba Īe stanowią je z upowaĪnienia Unii lub w celu wykonania aktów Unii). W innych obszarach z kolei paĔstwa mogą prawo stanowiü, o ile jednak ze swych kompetencji prawodawczych nie skorzystaáa UE (lub postanowiáa siĊ z ich wykonywania wycofaü). Reguáy te bĊdą znajdowaáy zastosowanie równieĪ w materiach związanych z funkcjonowaniem wewnĊtrznych i zewnĊtrznych granic Unii Europejskiej. Za6 7

76

Por. m.in. M.M. Kenig–Witkowska (red.), Prawo instytucjonalne Unii Europejskiej, Warszawa 2007, s. 32. Por. Traktat z Lizbony zmieniający Traktat o Unii Europejskiej i Traktat ustanawiający WspólnotĊ Europejską podpisany w Lizbonie dnia 13 grudnia 2007 r., Dz.U. UE C 306 z 17 grudnia 2007 r.

Granica polsko–rosyjska jako granica zewnĊtrzna Unii Europejskiej

uwaĪmy m.in., iĪ dziedziną, której podstawą i istotą jest problem granic zewnĊtrznych Unii, jest „przestrzeĔ wolnoĞci, bezpieczeĔstwa i sprawiedliwoĞci” stanowiąca przedmiot kompetencji dzielonych miĊdzy UE i paĔstwa czáonkowskie. Wreszcie z caáą mocą naleĪy podkreĞliü, iĪ zakres integracji paĔstw czáonkowskich w ramach Unii Europejskiej w ostatnich dekadach znacznie wykroczyá poza wymiar stricte gospodarczy i ekonomiczny. DziĞ Unia zakresem swych kompetencji obejmuje równieĪ kwestie polityki spoáecznej, Ğrodowiska naturalnego, zdrowia publicznego, a nawet (jakkolwiek w ograniczonym zakresie i z róĪnym skutkiem) polityki zagranicznej i bezpieczeĔstwa. W ten sposób integracja w ramach Unii ma obecnie wymiar gospodarczy, polityczny i spoáeczny. ZauwaĪmy, iĪ z punktu widzenia reĪimu granicznego Unii Europejskiej i paĔstw czáonkowskich ów szeroki zakres kompetencji UE ma znaczenie fundamentalne. Wątek granic – wewnĊtrznych i zewnĊtrznych – UE obecny jest (mniej bądĨ bardziej bezpoĞrednio) w czĊĞciach Traktatów poĞwiĊconych róĪnym dziedzinom. W efekcie prawo unijne moĪe odnosiü siĊ do sfery granic niekoniecznie wprost, a równieĪ poprzez regulacje dotyczące caáej gamy obszarów aktywnoĞci Unii. UwzglĊdniając powyĪszą charakterystykĊ samej UE i jej porządku prawnego, naleĪy stwierdziü, iĪ kompetencje UE mogą (równieĪ poĞrednio) i w róĪnych wymiarach „dotykaü” kwestii granic paĔstw czáonkowskich i (zaleĪnie od kategorii kompetencji Unii) w róĪnym stopniu ograniczaü swobodĊ owych paĔstw w tej materii. Co wiĊcej, regulacje unijne w obszarach związanych z funkcjonowaniem granic (traktatowe czy wtórne) stają siĊ czĊĞcią krajowych porządków prawnych, a w przypadku kolizji z normami wewnĊtrznymi korzystają z atrybutu pierwszeĔstwa. Oznacza to, iĪ w okreĞlonych aspektach regulowanie reĪimu granicznego jest efektem woli „ustawodawcy” unijnego, nie krajowego. Gáówne elementy regulacji traktatowej oraz prawa wtórnego UE odnoszące siĊ do problemu jej granic zostaną zatem przedstawione poniĪej. Pozwoli to dostrzec zagadnienie granic wewnĊtrznych i zewnĊtrznych Unii Europejskiej we wáaĞciwym kontekĞcie.

3. Granice wewnĊtrzne i zewnĊtrzne Unii Europejskiej We wprowadzeniu sygnalizowano juĪ, Īe analiza problemu granic zewnĊtrznych (i wewnĊtrznych) w odniesieniu do paĔstw jest rzeczą naturalną. W przypadku Unii Europejskiej jako organizacji miĊdzynarodowej rozpatrywanie tej kwestii znajduje uzasadnienie w zakresie jej kompetencji i specyÞce stanowionego przez nią prawa.

77

Tomasz Dubowski

Obszar UE w swym wymiarze wewnĊtrznym i zewnĊtrznym (bez bezpoĞredniego odwoáania do pojĊcia „granic”) pojawia siĊ dla przykáadu juĪ na poziomie unii celnej. W art. 30 TFUE wskazano, iĪ cáa przywozowe i wywozowe są zakazane miĊdzy PaĔstwami Czáonkowskimi przy jednoczesnym postanowieniu (art. 31 TFUE), iĪ Rada okreĞla cáa wspólnej taryfy celnej, stanowiąc na wniosek Komisji. Mimo iĪ w Īadnym z cytowanych przepisów pojĊcie „granica” nie pojawia siĊ, wyraĨnie wynika z nich, iĪ w zakresie opáat celnych inne zasady obowiązują miĊdzy paĔstwami czáonkowskimi (granice wewnĊtrzne), a inne w relacjach z paĔstwami trzecimi (wspólna taryfa celna w wymiarze zewnĊtrznym)8. Znaczenie granic zewnĊtrznych Unii Europejskiej w sposób dobitny podkreĞlają przepisy TFUE w zakresie wzmiankowanej wyĪej przestrzeni wolnoĞci, bezpieczeĔstwa i sprawiedliwoĞci UE (art. 3 ust. 2 TUE, Tytuá V TFUE). Temu zagadnieniu naleĪy poĞwiĊciü wiĊcej miejsca. Przede wszystkim naleĪy podkreĞliü, iĪ zgodnie z art. 3 ust. 2 TUE Unia zapewnia swoim obywatelom przestrzeĔ wolnoĞci, bezpieczeĔstwa i sprawiedliwoĞci bez granic wewnĊtrznych (wszelkie podkreĞlenia w tekĞcie pochodzą od autora), w której zagwarantowana jest swoboda przepáywu osób, w powiązaniu z wáaĞciwymi Ğrodkami w odniesieniu do kontroli granic zewnĊtrznych, azylu, imigracji, jak równieĪ zapobiegania i zwalczania przestĊpczoĞci. Innymi sáowy, jednym z celów UE jest ustanowienie przestrzeni bez granic wewnĊtrznych, której bezpieczeĔstwo (wolnoĞü i sprawiedliwoĞü) chronione bĊdzie poprzez okreĞlone instrumenty kontroli granic zewnĊtrznych Unii (oraz odpowiednimi Ğrodkami w zakresie azylu, imigracji czy zapobiegania przestĊpczoĞci). Kompetencje Unii w zakresie przestrzeni wolnoĞci, bezpieczeĔstwa i sprawiedliwoĞci zostaáy sprecyzowane w Tytule V TFUE. W odniesieniu do granic zewnĊtrznych UE, w art. 67 ust. 2 TFUE wskazano, iĪ Unia zapewnia brak kontroli osób na granicach wewnĊtrznych i rozwija wspólną politykĊ w dziedzinie azylu, imigracji i kontroli granic zewnĊtrznych, opartą na solidarnoĞci miĊdzy PaĔstwami Czáonkowskimi i sprawiedliwą wobec obywateli paĔstw trzecich […]. Obszar „wewnątrz” Unii jest zatem obszarem, na którym kontrole graniczne – co do zasady – nie obowiązują. JednoczeĞnie wynikające z tego rozwiązania zagroĪenia dla wolnoĞci, bezpieczeĔstwa i sprawiedliwoĞci wewnątrz UE rekompensowane są rozwojem i realizacją unijnej polityki w zakresie azylu, imigracji i – co z naszego punktu widzenia najwaĪniejsze – kontroli granic zewnĊtrznych. W ostatniej z wymienionych dziedzin dziaáania Unii Europejskiej koncentrują siĊ wokóá (art. 77 ust. 1 TFUE): 8

78

Wymiar wewnĊtrzny obszaru unijnego uwidoczniono równieĪ w art. 45 ust. 1 TFUE: Zapewnia siĊ swobodĊ przepáywu pracowników wewnątrz Unii (podkr. aut.).

Granica polsko–rosyjska jako granica zewnĊtrzna Unii Europejskiej

– zapewnienia braku jakiejkolwiek kontroli osób, niezaleĪnie od ich obywatelstwa, przy przekraczaniu przez nie granic wewnĊtrznych, – zapewnienia kontroli osób i skutecznego nadzoru przy przekraczaniu granic zewnĊtrznych, – stopniowego wprowadzania zintegrowanego systemu zarządzania granicami zewnĊtrznymi. W powyĪszym zakresie instytucje Unii (Parlament Europejski i RadĊ) wyposaĪono w kompetencjĊ do przyjmowania regulacji dotyczących: – wspólnej polityki w zakresie wiz i innych dokumentów uprawniających do krótkiego pobytu, – kontroli, którym podlegają osoby przekraczające granice zewnĊtrzne, – warunków swobodnego przemieszczania siĊ obywateli paĔstw trzecich, w krótkim okresie, na terytorium Unii, – wszelkich Ğrodków niezbĊdnych dla stopniowego wprowadzania zintegrowanego systemu zarządzania granicami zewnĊtrznymi, – braku jakiejkolwiek kontroli osób, niezaleĪnie od ich obywatelstwa, przy przekraczaniu przez nie granic wewnĊtrznych Warto jednak dodaü, iĪ Unia nie ingeruje w sferĊ kompetencji paĔstw czáonkowskich w odniesieniu do geograÞcznego wytyczania ich granic, zgodnie z prawem miĊdzynarodowym (art. 77 ust. 4 TFUE). Warto równieĪ odnotowaü, iĪ przestrzeĔ wolnoĞci, bezpieczeĔstwa i sprawiedliwoĞci jako obszar dziaáalnoĞci UE mieĞci siĊ w ramach kompetencji dzielonych miedzy UniĊ a paĔstwa czáonkowskie. Oznacza to, przypomnijmy, iĪ w tej dziedzinie paĔstwa czáonkowskie mogą stanowiü prawo i przyjmowaü akty prawnie wiąĪące jedynie w takim zakresie, w jakim swych kompetencji prawodawczych nie wykonaáa Unia Europejska (bądĨ z ich wykonywania siĊ wycofaáa). ZauwaĪmy, iĪ ogranicza to (czy teĪ moĪe ograniczaü) w sposób istotny swobodĊ paĔstw w regulowaniu takich kwestii, jak m.in. polityka wizowa, zarządzania granicami czy wreszcie osobowe kontrole graniczne. JeĪeli bowiem Unia w obszarze swego reĪimu granicznego przyjmie okreĞlone przepisy, paĔstwa czáonkowskie podlegają im z zachowaniem zasad wskazanych w punkcie drugim (prymat, skutek bezpoĞredni) i nie mogą podejmowaü indywidualnych Ğrodków w tej mierze (chyba Īe takie uprawnienie wynika z norm prawa UE). Unia Europejska – dąĪąc do realizacji celów przewidzianych traktatowo i korzystając z przyznanych jej kompetencji – przyjĊáa szereg przepisów (áącznie z zawarciem umów miĊdzynarodowych z paĔstwami trzecimi) regulujących zagad-

79

Tomasz Dubowski

nienia wskazane wyĪej i przesądzających o formule unijnego reĪimu granicznego. Wybranym regulacjom prawa wtórnego naleĪy przyjrzeü siĊ bliĪej, odnosząc ich treĞü do funkcjonowania granicy polsko–rosyjskiej. NaleĪy równieĪ ukazaü sposób ksztaátowania siĊ obecnej granicy miĊdzy Polską a Rosją.

4. Od granicy Polski ze Związkiem Radzieckim do granicy z Federacją Rosyjską Proces ksztaátowania siĊ polskiej granicy paĔstwowej po drugiej wojnie Ğwiatowej – na kaĪdym w zasadzie z jej odcinków – byá procesem niezwykle ciekawym. Z racji istnienia dwóch paĔstw niemieckich wiele kontrowersji budziáo wyznaczenie i uznanie polskiej granicy zachodniej9. Granica wschodnia Polski, zwáaszcza uwzglĊdniając doĞwiadczenia lat miĊdzywojennych oraz trzech ostatnich dekad, równieĪ przeszáa istotną i interesującą ewolucjĊ. Dzisiejsza granica polsko–rosyjska to fragment uksztaátowanej po drugiej wojnie granicy Polski ze Związkiem Socjalistycznych Republik Radzieckich (ZSRR). Jej przebieg zostaá ustalony w umowie z 16 sierpnia 1945 roku10. Zgodnie z art. 2 umowy granica ta miaáa przebiegaü od punktu poáoĪonego okoáo 0,6 kilometra od Ĩródáa rzeki San i dalej jej biegiem (Ğrodkiem nurtu) do punktu poáoĪonego na poáudnie od miejscowoĞci Solina, dalej na wschód od PrzemyĞla do rzeki Soáokija i dalej jej biegiem i wzdáuĪ rzeki Bug w kierunku na Niemirów–JaáówkĊ do zbiegu granic Polski, Litewskiej Socjalistycznej Republiki Radzieckiej i Prus Wschodnich, pozostawiając Grodno po stronie radzieckiej. Ustalony w powyĪszy sposób przebieg granicy polsko–radzieckiej zostaá zmodyÞkowany w latach piĊüdziesiątych na mocy cesji wzajemnej. OtóĪ w roku 1951 oba paĔstwa dokonaáy wzajemnej zamiany terytorium o powierzchni okoáo 480 kilometrów kwadratowych11. Warto podkreĞliü, iĪ granica polsko–radziecka to równieĪ granica wzdáuĪ linii przebiegającej na odcinku od punktu na wschodnim wybrzeĪu Zatoki GdaĔskiej do punktu wskazanego wyĪej zbiegu granic RP, ZSRR i Litewskiej Socjalistycznej Republiki Radzieckiej. Patrząc na mapĊ Polski okazuje siĊ zatem, iĪ granica polsko–radziecka to zarówno wschodni, jak i póánocny odcinek polskiej granicy paĔstwowej. Co ciekawe, w zakresie ostatecznego przebiegu póánocnego odcinka polskiej granicy paĔstwowej cytowana umowa z 1945 roku (art. 3) odwoáywaáa siĊ do przyszáych uregulowaĔ pokojowych z Niemcami. Przebieg tego odcinka granicy polsko–radzieckiej zostaá ostatecznie wytyczony w roku 1957. Na mocy podpisanej wówczas 9 10 11

80

K. Skubiszewski, Polska granica zachodnia w Ğwietle traktatów, PoznaĔ 1975. Umowa miĊdzy Rzeczpospolitą Polską a Związkiem Socjalistycznych Republik Radzieckich o polsko–radzieckiej granicy paĔstwowej, Dz.U. z 1947 r. Nr 35, poz. 167. Umowa pomiĊdzy Rzeczpospolitą Polską a Związkiem Socjalistycznych Republik Radzieckich o zamianie odcinków terytoriów paĔstwowych, podpisana dnia 15 lutego 1951 r., Dz.U. z 1952 r. nr 11, poz. 63.

Granica polsko–rosyjska jako granica zewnĊtrzna Unii Europejskiej

umowy dwustronnej12 wskazany w 1945 roku przebieg granicy polsko–radzieckiej w czĊĞci przylegającej do Morza Baátyckiego zostaá w sposób szczegóáowy ustalony i potwierdzony. Status ustalonej w ten sposób granicy polsko–radzieckiej od lat piĊüdziesiątych XX wieku ulegá przynajmniej dwóm istotnym zmianom. Przede wszystkim naleĪy podkreĞliü, iĪ wydarzenia schyáku lat osiemdziesiątych i początku lat dziewiĊüdziesiątych doprowadziáy do rozpadu ZSRR. Republiki radzieckie uzyskaáy niezaleĪnoĞü, zaĞ nastĊpcą prawnym (sukcesorem) ZSRR staáa siĊ Rosja (Federacja Rosyjska). W konsekwencji granica polsko–radziecka staáa siĊ – na poszczególnych jej odcinkach – granicą polsko–ukraiĔską, polsko–biaáoruską, polsko–litewską oraz polsko–rosyjską. W wymiarze geograÞcznym dzisiejsza granica Polski z Rosją ulegáa znacznemu skróceniu w porównaniu do granicy polsko– radzieckiej i obejmuje obecnie fragment polskiej granicy paĔstwowej na póánocnym skraju terytorium (granica z Obwodem Kaliningradzkim o dáugoĞci okoáo 210 kilometrów13). Trudno zatem utoĪsamiaü wschodnią granicĊ Polski z granicą polsko–rosyjską. Co wiĊcej, wraz z rozwojem aspiracji europejskich Polski i jej bezpoĞrednich sąsiadów oraz ostatecznym przystąpieniem do Unii Europejskiej (1 maja 2004 roku), zmianie ulegá status polskiej granicy paĔstwowej na okreĞlonych jej odcinkach. Granica polsko–litewska (podobnie jak granica polsko–czeska, polsko–sáowacka i polsko–niemiecka) to granica wewnĊtrzna UE. Granica polsko–biaáoruska i polsko–ukraiĔska (granica wschodnia) oraz polsko–rosyjska to obecnie takĪe granica zewnĊtrzna Unii Europejskiej. Konsekwencje tego faktu sygnalizowano wyĪej. W kolejnym punkcie wskazane zostaną najwaĪniejsze elementy unijnego reĪimu granicznego odnoszące siĊ do funkcjonowania granicy polsko–rosyjskiej.

5. Funkcjonowanie granicy polsko–rosyjskiej – wybrane aspekty Granica polsko–rosyjska wraz z przystąpieniem Polski do Unii Europejskiej staáa siĊ granicą zewnĊtrzną UE. Konsekwencje prawne owego faktu przedstawiono w punkcie 2 i 3 niniejszego opracowania. Warto w tym miejscu przedstawiü wybrane regulacje prawa wtórnego Unii, których wpáyw na funkcjonowanie polsko–ro12

13

Umowa pomiĊdzy Polską Rzeczpospolitą Ludową a Związkiem Socjalistycznych Republik Radzieckich o wytyczeniu istniejącej polsko–radzieckiej granicy paĔstwowej w czĊĞci przylegającej do Morza Baátyckiego, podpisana w Moskwie dnia 5 marca 1957 r., Dz.U. z 1958 r. nr 37, poz. 166. Na odcinku lądowym.

81

Tomasz Dubowski

syjskiej granicy paĔstwowej podkreĞla jej charakter jako granicy zewnĊtrznej UE14. Zwrócimy uwagĊ na kwestie polityki wizowej oraz pewnych uáatwieĔ w przekraczaniu granicy polsko–rosyjskiej jako granicy zewnĊtrznej UE (maáy ruch graniczny). Przede wszystkim warto zauwaĪyü, iĪ pewne zasady dotyczące funkcjonowania polskich granic paĔstwowych jako przyszáych granic zewnĊtrznych UE wprowadzono jeszcze przed przystąpieniem Polski do UE. Stanowiáo to element procesu dostosowywania prawa polskiego do standardów unijnych, warunkującego sam akt akcesji. JuĪ w swym stanowisku negocjacyjnym Polska potwierdziáa, iĪ w obszarze „Wymiar SprawiedliwoĞci i Sprawy WewnĊtrzne” zamierza przyjąü i wdroĪyü wspólnotowy dorobek prawny i nie bĊdzie wnosiü w tym zakresie o okresy przejĞciowe15. W ramach dostosowywania polityki wizowej do systemu unijnego koniecznym staáo siĊ wypowiedzenie umów o ruchu bezwizowym w stosunkach z 15 paĔstwami, których obywatele objĊci byli obowiązkiem wizowym przy przekraczaniu zewnĊtrznych granic Unii Europejskiej. Na mocy rozporządzenia Rady (WE) nr 574/1999 z 12 marca 1999 roku16 wĞród paĔstw tych znajdowaáa siĊ równieĪ Rosja. Obowiązek wizowy w stosunkach ze wszystkimi paĔstwami wskazanymi w rozporządzeniu (w tym z Rosją) Polska wprowadziáa z dniem 1 paĨdziernika 2003 roku, prawie na rok przed akcesją. Obywatele polscy udający siĊ do Rosji zostali objĊci podobnym obowiązkiem. Warto dodaü, iĪ w stosunkach z Rosją wprowadzeniu wiz towarzyszyáo ustanowienie – na zasadzie wzajemnoĞci – opáat wizowych. Wskazane regulacje pokazują, iĪ juĪ na etapie przedakcesyjnych rozwiązaĔ harmonizacyjnych w zakresie polityki wizowej polska granica paĔstwowa nabieraáa cech zewnĊtrznej granicy Unii. W tym okresie jednak Polska dysponowaáa okreĞlonym zakresem swobody w zakresie bilateralnego ksztaátowania relacji granicznych z Rosją. Związana z wprowadzeniem obowiązku wizowego umowa miĊdzy Polską a Federacją Rosyjską17 byáa tego dowodem. Mieszcząc siĊ w ramach standardów unijnych (obowiązek wizowy), kwestiĊ samej wysokoĞci opáat wizowych uzaleĪniaáa od decyzji stron (art. 13 umowy). Istotne zmiany przyniosáo przystąpienie Polski do Unii Europejskiej oraz do strefy Schengen – przypomnijmy, iĪ nie byá to ten sam moment. 14 15

16

17

82

Z racji na zaáoĪenia redakcyjne, poniĪsze przykáady odnoszą siĊ gáównie do problemu ruchu osobowego na granicy polsko–rosyjskiej. A. Dudzic, Polska w obszarze wolnoĞci, bezpieczeĔstwa i sprawiedliwoĞci UE, (w:) F. JasiĔski, K. Smoter (red.), Obszar wolnoĞci, bezpieczeĔstwa i sprawiedliwoĞci Unii Europejskiej. Geneza, stan i perspektywy rozwoju, Warszawa 2005, s. 460–461. Rozporządzenie Rady (WE) nr 574/1999 z dnia 12 marca 1999 okreĞlające paĔstwa trzecie, których obywatele podlegają obowiązkowi wizowemu przy przekraczaniu granic zewnĊtrznych PaĔstw Czáonkowskich, Dz.U. L 72 z 18.03.1999. Rozporządzenie to zostaáo zastąpione przez: Rozporządzenie Rady (WE) nr 539/2001 z dnia 15 marca 2001 r. wymieniające paĔstwa trzecie, których obywatele muszą posiadaü wizy podczas przekraczania granic zewnĊtrznych, oraz te, których obywatele są zwolnieni z tego wymogu, Dz U. L 81 z 21.03.2001. Umowa miĊdzy Rządem Rzeczypospolitej Polskiej a Rządem Federacji Rosyjskiej o warunkach podróĪy obywateli Rzeczypospolitej Polskiej i obywateli Federacji Rosyjskiej, M.P. z 2003 r. Nr 51, poz. 800.

Granica polsko–rosyjska jako granica zewnĊtrzna Unii Europejskiej

Wraz z wejĞciem w Īycie Traktatu akcesyjnego18 oraz Aktu dotyczącego warunków przystąpienia19 Polska – juĪ jako czáonek Unii Europejskiej – staáa siĊ związana caáoĞcią dorobku prawnego Unii20 w wymiarze prawa pierwotnego, wtórnego oraz podpisywanych przez UE umów miĊdzynarodowych. w tym równieĪ umów dotyczących ruchu osobowego na jej granicach zewnĊtrznych. Czáonkostwo w Unii przyniosáo szereg konsekwencji dla funkcjonowania granicy polskiej na tym jej odcinku, który staá siĊ granicą zewnĊtrzną UE. Warto przyjrzeü siĊ wybranym przykáadom owych konsekwencji. W maju 2006 roku (25 maja) Wspólnota Europejska (WE)21 podpisaáa z Rosją porozumienie dotyczące uáatwieĔ wizowych22. Porozumienie to jednak – wobec wzmiankowanych wyĪej reguá w stosunkach polsko–rosyjskich – oznaczaáo de facto utrudnienia w ruchu osobowym miĊdzy Polską a Federacja Rosyjską. ZauwaĪmy bowiem, iĪ umowa zawarta przez WE z Rosją – poza przepisami dotyczącymi dokumentów potwierdzających cel podróĪy, zasad wydawania wiz wielokrotnego wjazdu, czasu rozpatrywania wniosku wizowego czy przedáuĪania wiz w okolicznoĞciach wyjątkowych – w art. 6 ust. 1 ustalaáa wysokoĞü opáaty wizowej na poziomie 35 euro. Byáa to opáata wyĪsza od opáaty obowiązującej w relacjach z Rosją na mocy, przywoáywanej wyĪej, umowy dwustronnej podpisanej w 2003 roku. Warto takĪe wskazaü na treĞü art. 14 umowy miĊdzy UE i Rosją: Od momentu wejĞcia w Īycie niniejsza umowa ma pierwszeĔstwo wobec postanowieĔ umów lub ustaleĔ dwustronnych lub wielostronnych zawartych miĊdzy paĔstwami czáonkowskimi a Federacją Rosyjską w zakresie, w jakim postanowienia tych umów i ustaleĔ dotyczą zagadnieĔ objĊtych niniejszą umową. Postanowienie to potwierdza pierwszeĔstwo regulacji przyjĊtej na „poziomie unijnym” przed ewentualnymi porozumieniami (bilateralnymi czy multilateralnymi) zawartymi przez paĔstwa czáonkowskie z Rosją w zakresie spraw objĊtych umową miĊdzy Unią a Federacją Rosyjską. W ten sposób 18

19

20 21

22

Traktat miĊdzy Królestwem Belgii, Królestwem Danii, Republiką Federalną Niemiec, Republiką Grecką, Królestwem Hiszpanii, Republiką Francuską, Irlandią, Republiką Wáoską, Wielkim KsiĊstwem Luksemburga, Królestwem Niderlandów, Republiką Austrii, Republiką Portugalską, Republiką Finlandii, Królestwem Szwecji, Zjednoczonym Królestwem Wielkiej Brytanii i Irlandii Póánocnej (PaĔstwami Czáonkowskimi Unii Europejskiej) a Republiką Czeską, Republiką EstoĔską, Republiką Cypryjską, Republiką àotewską, Republiką Litewską, Republiką WĊgierską, Republiką Malty, Rzeczpospolitą Polską, Republiką Sáowenii, Republiką Sáowacką dotyczącego przystąpienia Republiki Czeskiej, Republiki EstoĔskiej, Republiki Cypryjskiej, Republiki àotewskiej, Republiki Litewskiej, Republiki WĊgierskiej, Republiki Malty, Rzeczypospolitej Polskiej, Republiki Sáowenii, Republiki Sáowackiej do Unii Europejskiej, podpisany w Atenach 16 kwietnia 2003 roku, Dz.U. z 2004 r. Nr 90, poz. 864. Akt dotyczący warunków przystąpienia Republiki Czeskiej, Republiki EstoĔskiej, Republiki Cypryjskiej, Republiki àotewskiej, Republiki Litewskiej, Republiki WĊgierskiej, Republiki Malty, Rzeczypospolitej Polskiej, Republiki Sáowenii i Republiki Sáowackiej oraz dostosowaĔ w Traktatach stanowiących podstawĊ Unii Europejskiej, Dz.U. z 2004 r. Nr 90, poz. 864. Z racji na ograniczoną objĊtoĞü opracowania pomijam tu kwestie okresów przejĞciowych w okreĞlonych obszarach. Przed wejĞciem w Īycie Traktatu z Lizbony Unia Europejska funkcjonowaáa jako konstrukcja trójÞlarowa. Podmiotem formalnie upowaĪnionym do podpisywania umów miĊdzynarodowych byáa wówczas Wspólnota Europejska wyposaĪona w podmiotowoĞü prawa miĊdzynarodowego. Umowa miĊdzy Wspólnotą Europejską a Federacją Rosyjską o uáatwieniach w wydawaniu wiz obywatelom Unii Europejskiej i Federacji Rosyjskiej, Dz.U. L 129 z 17.05.2007.

83

Tomasz Dubowski

prymat prawa UE zostaá podkreĞlony. Polska granica z Rosją w coraz peániejszym stopniu stawaáa siĊ natomiast granicą zewnĊtrzną Unii Europejskiej. W grudniu 2007 roku, na mocy decyzji Rady, Polska zostaáa objĊta w peáni dorobkiem Schengen23. Z polskiej perspektywy byá to moment niezwykle waĪny – wraz z wejĞciem decyzji w Īycie Polska staáa siĊ beneÞcjentem otwarcia granic miĊdzy paĔstwami czáonkowskimi. W aspekcie granic zewnĊtrznych Polski – na odcinkach, które staáy siĊ granicą zewnĊtrzną UE – decyzja Rady oznaczaáa koniecznoĞü ich uszczelnienia24. Wiązaáo siĊ to m.in. ze zniesieniem ograniczeĔ w stosowaniu systemu informacyjnego Schengen (SIS) czy zasadami wydawania wiz. W tej kwestii – poza wymogami Þnansowymi – uzyskanie wiz przez obywateli Rosji (lecz równieĪ Biaáorusi i Ukrainy) objĊte zostaáo nowymi, bardziej skomplikowanymi procedurami, co wpáynĊáo równieĪ na czas oczekiwania na wizĊ. Obecnie problem przekraczania granic zewnĊtrznych Unii Europejskiej oraz kwestie wizowe podlegają regulacjom dwóch aktów prawa wtórnego UE – odpowiednio: rozporządzeniu nr 562/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 15 marca 2006 r. (tzw. kodeks graniczny Schengen)25 oraz rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady z 13 lipca 2009 roku26. Rozporządzenie ustanawiające kodeks graniczny Schengen jest aktem wprowadzającym brak kontroli granicznych osób przekraczających granice wewnĊtrzne paĔstw czáonkowskich UE oraz ustanawiającym zasady podobnej kontroli w odniesieniu do osób przekraczających granice zewnĊtrzne paĔstw czáonkowskich. Rozporządzenie deÞniuje samą granicĊ zewnĊtrzną UE27. OkreĞla równieĪ zasady przekraczania granic zewnĊtrznych Unii oraz zasady wjazdu na jej terytorium. Precyzuje kwestie kontroli granic zewnĊtrznych, w tym równieĪ proces odprawy granicznej. W tym aspekcie rozporządzenie zawiera szereg regulacji szczegóáowych dotyczących m.in. oddzielnych pasów ruchu czy stemplowania dokumentów podróĪy. Rozporządzenie zawiera równieĪ regulacje dotyczące funkcjonowania granic wewnĊtrznych UE (deÞniuje równieĪ to pojĊcie28). Warto w tym miejscu przypomnieü, iĪ Polska jako czáonek Unii oraz paĔstwo objĊte tzw. dorobkiem Schengen, związana 23

24

25

26 27

28

84

Decyzja Rady z dnia 6 grudnia 2007 roku w sprawie peánego stosowania przepisów dorobku Schengen w Republice Czeskiej, Republice EstoĔskiej, Republice àotewskiej, Republice Litewskiej, Republice WĊgierskiej, Republice Malty, Rzeczypospolitej Polskiej, Republice Sáowenii i Republice Sáowackiej, Dz. U. L 323 z 08.12.2007. W uproszczeniu jest to jedną z reguá obowiązujących na obszarze Schengen – liberalizacji przepáywu osób na granicach wewnĊtrznych towarzyszy jednoczesne wzmocnienie ochrony (uszczelnienie) granic zewnĊtrznych UE. Rozporządzenie (WE) nr 562/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 15 marca 2006 r. ustanawiające wspólnotowy kodeks zasad regulujących przepáyw osób przez granice (kodeks graniczny Schengen), Dz.U. L 105 z 13.4.2006. Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 810/2009 z dnia 13 lipca 2009 r. ustanawiające Wspólnotowy Kodeks Wizowy (kodeks wizowy), Dz.U. L 243 z 15.09.2009. Art. 2 punkt 2 rozporządzenia: „granice zewnĊtrzne” oznaczają granice lądowe, w tym granice na rzekach i jeziorach, oraz granice morskie PaĔstw Czáonkowskich, a takĪe ich porty lotnicze, porty rzeczne, porty morskie i porty na jeziorach, pod warunkiem, Īe nie stanowią one granic wewnĊtrznych. Patrz art. 2 pkt 1 rozporządzenia.

Granica polsko–rosyjska jako granica zewnĊtrzna Unii Europejskiej

jest przepisami rozporządzenia (ze wszystkimi tego konsekwencjami). Jego regulacje bĊdą zatem znajdowaáy zastosowanie do granicy polsko–rosyjskiej (granicy zewnĊtrznej Unii). Rozporządzenie z lipca 2009 roku, ustanawiając Wspólnotowy Kodeks Wizowy, stanowi ujednolicenie reguá dotyczących polityki wizowej Unii Europejskiej. Rozporządzenie ustala tryb i warunki wydawania wiz na tranzyt przez terytorium paĔstw czáonkowskich lub planowany pobyt na terytorium paĔstw czáonkowskich nieprzekraczający trzech miesiĊcy w dowolnym szeĞciomiesiĊcznym okresie (art. 1). Zawiera szereg przepisów obejmujących m.in. zasady wydawania wiz áącznie z tranzytowymi wizami lotniskowymi wraz z okreĞleniem wysokoĞci opáat wizowych. Zasadnicza opáata wynosi 60 euro (art. 16 ust. 1 rozporządzenia), przewidziano jednak szereg odstĊpstw od tej reguáy (np. w wypadku dzieci w wieku od lat szeĞciu do poniĪej lat 12 opáata wynosi 35 euro – art. 16 ust. 2). Przewidziano takĪe zniesienie opáat wizowych wzglĊdem pewnych kategorii osób (m.in. dzieci poniĪej 6 roku Īycia, uczniów, studentów, uczestników studiów doktoranckich i towarzyszących nauczycieli, którzy podróĪują w celu podjĊcia studiów lub udziaáu w szkoleniach czy naukowców z paĔstw trzecich podróĪujących w celu prowadzenia badaĔ naukowych – art. 16 ust. 4). Ponownie naleĪy wskazaü, iĪ przepisy rozporządzenia wiąĪą PolskĊ i bĊdą znajdowaáy zastosowanie do ruchu osobowego na granicy polsko–rosyjskiej jako granicy zewnĊtrznej Unii Europejskiej. Przykáady unijnych regulacji przywoáane wyĪej mogáyby sugerowaü, iĪ granice zewnĊtrzne UE stają siĊ barierą stosunkowo trudną do przekroczenia. Z punktu widzenia paĔstw takich jak Polska czynniki spoáeczne i gospodarcze przemawiają jednak za pewnym stopniem záagodzenia reĪimu przekraczania granic zewnĊtrznych UE. Wydaje siĊ bowiem, iĪ moĪna zachowaü pewną równowagĊ miĊdzy zapewnieniem bezpieczeĔstwa granicom zewnĊtrznym Unii a umoĪliwieniem wáaĞciwych kontaktów transgranicznych z paĔstwami trzecimi. Legislacja unijna wychodzi naprzeciw tego rodzaju potrzebom. Przykáadem w tej materii moĪe byü instytucja maáego ruchu granicznego (MRG), którą warto omówiü bliĪej. Maáy ruch graniczny zostaá wprowadzony na mocy rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady z 20 grudnia 2006 roku29. Ustanawia ono zasady maáego ruchu granicznego na zewnĊtrznych granicach paĔstw czáonkowskich oraz wprowadza w tym celu zezwolenie na przekraczanie granicy w ramach maáego ruchu granicznego (art. 1 ust. 1). PaĔstwa czáonkowskie mogą zawieraü (lub utrzymywaü w mocy) umowy bilateralne z sąsiadującymi paĔstwami w celu wdraĪania MRG (art. 1 ust. 2). Maáy ruch graniczny oznacza regularne przekraczanie zewnĊtrznej granicy 29

Rozporządzenie (WE) nr 1931/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady ustanawiające przepisy dotyczące maáego ruchu granicznego na zewnĊtrznych granicach lądowych paĔstw czáonkowskich i zmieniające postanowienia Konwencji z Schengen, Dz.U. L 405 z 30.12.2006.

85

Tomasz Dubowski

lądowej przez osoby zamieszkujące strefĊ przygraniczną (tj. strefĊ siĊgającą nie dalej niĪ 30 km od granicy30) w celu pobytu w streÞe przygranicznej, na przykáad ze wzglĊdów spoáecznych, kulturalnych lub uzasadnionych powodów ekonomicznych lub ze wzglĊdów rodzinnych, przez okres nieprzekraczający limitów czasu okreĞlonych w rozporządzeniu (art. 3 pkt 3). Przekraczanie granicy odbywa siĊ na podstawie „zezwolenia na przekraczanie granicy w ramach maáego ruchu granicznego”. Poza posiadaniem zezwolenia warunkiem przekroczenia granicy jest brak wpisu co do danej osoby w Systemie Informacyjnym Schengen (SIS). Osoba ta nie moĪe byü równieĪ uznana za stanowiącą zagroĪenie dla porządku publicznego, bezpieczeĔstwa wewnĊtrznego, zdrowia publicznego lub stosunków miĊdzynarodowych Īadnego z paĔstw czáonkowskich. Rozporządzenie pozostawia paĔstwom czáonkowskim pewien zakres swobody w ksztaátowaniu szczegóáowych zasad MRG w stosunkach z sąsiadującymi paĔstwami trzecimi (m.in. w odniesieniu do maksymalnego dozwolonego czasu trwania nieprzerwanego pobytu w ramach MRG czy opáat za zezwolenia na przekraczanie granicy w ramach maáego ruchu granicznego). Instytucja maáego ruchu granicznego moĪe byü postrzegana jako element liberalizujący politykĊ wizową Unii Europejskiej. PrzyjĊte przez paĔstwa czáonkowski i sąsiadujące paĔstwa trzecie zasady MRG mogą uáatwiaü ruch osobowy na ich granicach, co ze wzglĊdu na potrzeby lokalnych spoáecznoĞci jest niezwykle waĪne. Polska podpisaáa dotąd dwie takie umowy – z Ukrainą31 oraz Biaáorusią32, przy czym umowa z Biaáorusią nie weszáa jeszcze w Īycie. Podobna umowa z Rosją dotyczyü ma Obwodu Kaliningradzkiego i – zgodnie z deklaracjami polskiego Ministra Sprawa Zagranicznych – jest juĪ gotowa. WolĊ podpisania umowy wyraĪa równieĪ strona rosyjska. Problemem są postanowienia rozporządzenia dotyczące szerokoĞci strefy przygranicznej (do 30 km od granicy, z moĪliwoĞcią rozszerzenia do 50 km). Regulacja ta powoduje, iĪ zasiĊgiem MRG nie zostanie objĊty caáy Obwód Kaliningradzki, na czym zaleĪy obu stronom. Stąd wspólne dziaáania na rzecz zmiany rozporządzenia w odpowiednim zakresie kierowane przez PolskĊ i RosjĊ pod adresem unijnych instytucji (Komisji). Wydaje siĊ, iĪ w obecnej sytuacji regulacje Rozporządzenia we wskazanym zakresie są ostatnią przeszkodą na drodze do wprowadzenia 30

31

32

86

Jednostki podziaáu administracyjnego, które mają byü uznane za strefĊ przygraniczną, są okreĞlane przez zainteresowane paĔstwa w umowach dwustronnych, o których mowa w art. 13. JeĪeli czĊĞü którejkolwiek takiej jednostki jest poáoĪona miĊdzy 30 a 50 kilometrem od linii granicy, uznaje siĊ ją mimo to za czĊĞü strefy przygranicznej – art. 3 pkt 2. Umowa miĊdzy Rządem Rzeczypospolitej Polskiej a Gabinetem Ministrów Ukrainy o zasadach maáego ruchu granicznego, podpisana w Kijowie dnia 28 marca 2008 roku, oraz Protokóá, podpisany w Warszawie dnia 22 grudnia 2008 roku, miĊdzy Rządem Rzeczypospolitej Polskiej a Gabinetem Ministrów Ukrainy o zmianie Umowy miĊdzy Rządem Rzeczypospolitej Polskiej a Gabinetem Ministrów Ukrainy o zasadach maáego ruchu granicznego, podpisanej w Kijowie dnia 28 marca 2008 roku, Dz.U. z 2009 r. Nr 103, poz. 858. Umowa o maáym ruchu granicznym z Biaáorusią zostaáa podpisana 12 lutego 2010 roku. Sejm wyraziá równieĪ zgodĊ na jej ratyÞkacjĊ w drodze ustawy z 20 maja 2010 r. Niestety, po stronie biaáoruskiej podobne procedury nie zostaáy zakoĔczone.

Granica polsko–rosyjska jako granica zewnĊtrzna Unii Europejskiej

MRG w stosunkach z Federacją Rosyjską. Sytuacja ta pokazuje jednak, do jakiego stopnia stosunki graniczne Polski i Rosji zaleĪne są od unijnego ustawodawcy.

6. ZakoĔczenie Przedstawione wyĪej uwagi dowodzą, iĪ wraz z uzyskaniem przez granicĊ polsko–rosyjską statusu granicy zewnĊtrznej Unii Europejskiej Polska ma ograniczone pole manewru w zakresie regulowania reĪimu granicznego na wskazanym odcinku. W tej mierze prymat posiadają regulacje unijne, które w sposób stosunkowo wyczerpujący okreĞlają zasady ochrony granic zewnĊtrznych UE, zasady jej przekraczania przez obywateli paĔstw trzecich, reguáy wizowe. Rozwiązania przyjĊte na poziomie unijnym są dla Polski wiąĪące i – co jest cechą prawa UE – korzystają z pierwszeĔstwa wzglĊdem prawa krajowego. W konsekwencji funkcjonowanie granicy polsko–rosyjskiej nie jest zaleĪne wyáącznie od woli obu stron. W wielu kwestiach podmiotem decydującym jest sama Unia Europejska. PamiĊtaü jednak naleĪy, iĪ samo ustalanie przebiegu granic paĔstwowych pozostaje kompetencją paĔstw. Jakkolwiek z perspektywy Unii zaáoĪeniem podstawowym jest otwieranie (czy wrĊcz znoszenie) granic w wymiarze wewnĊtrznym przy jednoczesnym wzmacnianiu ochrony granic zewnĊtrznych, Unia – co istotne – próbuje uwzglĊdniaü specyÞkĊ stosunków granicznych miĊdzy poszczególnymi paĔstwami oraz potrzeby lokalnej spoáecznoĞci. ZauwaĪmy, iĪ zrozumiaáe stają siĊ w tym kontekĞcie restrykcyjne regulacje dotyczące ruchu osobowego czy wymogów wizowych na granicach zewnĊtrznych Unii. NaleĪy jednak pamiĊtaü, iĪ towarzyszą im instrumenty wychodzące naprzeciw potrzebom spoáecznoĞci lokalnych, dla których relatywnie swobodny ruch graniczny w stosunkach z paĔstwami spoza UE ma duĪe znaczenie – ekonomiczne i spoáeczne. Przykáadem w tej mierze jest instytucja maáego ruchu granicznego, która w stosunkach polsko–rosyjskich jeszcze nie obowiązuje jakkolwiek są powaĪne szanse na jej rycháe wdroĪenie. Rozwiązanie w postaci MRG wskazuje, iĪ mimo dąĪenia Unii do wzmacniania ochrony granic zewnĊtrznych, istnieją okreĞlone instrumenty umoĪliwiające pewną liberalizacjĊ ruchu granicznego w relacjach z paĔstwami trzecimi. Jest to przykáad próby zachowania balansu miĊdzy wewnĊtrznym bezpieczeĔstwem UE a potrzebami (interesami) obywateli Unii zamieszkujących okreĞlone obszary przygraniczne. Warto jednak podkreĞliü, iĪ instrumenty tego rodzaju są wynikiem dziaáalnoĞci ustawodawcy unijnego, a nie efektem samodzielnych porozumieĔ paĔstw czáonkowskich z paĔstwami trzecimi.

87

Tomasz Dubowski

ɉɈɅɖɋɄɈ-ɊɈɋɋɂɃɋɄȺə ȽɊȺɇɂɐȺ ɄȺɄ ȼɇȿɒɇəə ȽɊȺɇɂɐȺ ȿɊɈɉȿɃɋɄɈȽɈ ɋɈɘɁȺ

ȼ ɧɚɫɬɨɹɳɟɣ ɪɚɛɨɬɟ ɩɨɥɶɫɤɨ-ɪɨɫɫɢɣɫɤɚɹ ɝɪɚɧɢɰɚ ɩɪɟɞɫɬɚɜɥɟɧɚ, ɫ ɨɞɧɨɣ ɫɬɨɪɨɧɵ, ɤɚɤ ɩɪɢɦɟɪ ɢ ɜɢɞ ɝɪɚɧɢɰɵ ɨɫɨɛɨɝɨ ɬɢɩɚ, ɫɭɳɟɫɬɜɭɸɳɟɣ ɦɟɠɞɭ ȿɜɪɨɫɨɸɡɨɦ ɤɚɤ ɦɟɠɞɭɧɚɪɨɞɧɨɣ ɨɪɝɚɧɢɡɚɰɢɟɣ ɢ ɝɨɫɭɞɚɪɫɬɜɨɦ, ɧɟ ɹɜɥɹɸɳɢɦɫɹ ɟɝɨ ɱɥɟɧɨɦ, ɚ ɫ ɞɪɭɝɨɣ – ɤɚɤ ɨɫɧɨɜɚɧɢɟ ɞɥɹ ɪɚɫɤɪɵɬɢɹ ɫɭɬɢ ɫɚɦɢɯ ɜɧɟɲɧɢɯ ɝɪɚɧɢɰ ȿɜɪɨɫɨɸɡɚ. ȼ ɩɟɪɜɭɸ ɨɱɟɪɟɞɶ ɩɪɨɜɨɞɢɬɫɹ ɚɧɚɥɢɡ ɩɪɢɪɨɞɵ ȿɜɪɨɫɨɸɡɚ ɤɚɤ ɫɩɟɰɢɮɢɱɟɫɤɨɣ ɦɟɠɞɭɧɚɪɨɞɧɨɣ ɨɪɝɚɧɢɡɚɰɢɢ ɫ ɭɱɟɬɨɦ ɩɪɨɛɥɟɦɵ ɟɟ ɜɧɭɬɪɟɧɧɢɯ ɢ ɜɧɟɲɧɢɯ ɝɪɚɧɢɰ. Ɂɚɬɟɦ ɨɛɫɭɠɞɚɟɬɫɹ ɫɩɨɫɨɛ ɮɨɪɦɢɪɨɜɚɧɢɹ ɫɨɜɪɟɦɟɧɧɨɣ ɩɨɥɶɫɤɨ-ɪɨɫɫɢɣɫɤɨɣ ɝɪɚɧɢɰɵ ɫ ɚɤɰɟɧɬɨɦ ɧɚ ɷɜɨɥɸɰɢɸ ɟɟ ɯɚɪɚɤɬɟɪɚ ɜ ɫɜɹɡɢ ɫ ɩɨɫɬɟɩɟɧɧɨɣ ɢɧɬɟɝɪɚɰɢɟɣ ɉɨɥɶɲɢ ɫ ȿɋ. ɇɚɤɨɧɟɰ, ɜ ɩɨɫɥɟɞɧɟɦ ɪɚɡɞɟɥɟ ɪɚɫɫɦɚɬɪɢɜɚɸɬɫɹ ɨɬɞɟɥɶɧɵɟ ɚɫɩɟɤɬɵ ɮɭɧɤɰɢɨɧɢɪɨɜɚɧɢɹ ɩɨɥɶɫɤɨ-ɪɨɫɫɢɣɫɤɨɣ ɝɪɚɧɢɰɵ. ɗɬɨɣ ɱɚɫɬɢ ɪɚɛɨɬɵ ɭɞɟɥɟɧɨ ɨɫɨɛɨɟ ɜɧɢɦɚɧɢɟ ɫ ɭɱɟɬɨɦ ɬɨɝɨ, ɱɬɨ ɜ ɧɟɣ ɚɤɰɟɧɬɢɪɭɟɬɫɹ ɩɪɚɤɬɢɱɟɫɤɨɟ ɡɧɚɱɟɧɢɟ ɮɭɧɤɰɢɨɧɢɪɨɜɚɧɢɹ ɭɩɨɦɹɧɭɬɨɣ ɦɟɠɝɨɫɭɞɚɪɫɬɜɟɧɧɨɣ ɝɪɚɧɢɰɵ, ɫɥɭɠɚɳɟɣ ɨɞɧɨɜɪɟɦɟɧɧɨ ɜɧɟɲɧɟɣ ɝɪɚɧɢɰɟɣ ɨɫɨɛɨɣ ɦɟɠɞɭɧɚɪɨɞɧɨɣ ɨɪɝɚɧɢɡɚɰɢɢ, ɤɨɬɨɪɨɣ ɧɟɫɨɦɧɟɧɧɨ ɹɜɥɹɟɬɫɹ ȿɜɪɨɩɟɣɫɤɢɣ ɋɨɸɡ.

88

Granica polsko–rosyjska jako granica zewnĊtrzna Unii Europejskiej

THE POLISH-RUSSIAN BORDER AS THE EXTERNAL BORDER OF THE EUROPEAN UNION

In the present study, the Polish-Russian border is treated on the one hand as an example and an illustration of a particular type of border that forms the boundary between the European Union, understood as an international organization, and states from outside the circle of its members. On the other hand, however, it is treated as the basis for an explanation of the substance of the same external borders of the Union. First of all, the nature of the Union as a speciÞc international organization with regard to the issue of its internal and external borders is analysed. Then the way in which the modern Polish-Russian border has evolved is discussed, with a focus on the transformation of its nature in connection with the gradual integration of Poland with the EU. Finally, in the last section, selected aspects of the functioning of the Polish-Russian border are described. Considerable attention has been dedicated to the latter, due to the fact that they highlight the practical dimension of the functioning of the indicated state border, being at the same time the external border of a speciÞc organization, in the form of the European Union. Key words: The Polish-Russian border, the European Union, external border, integration, the EU member, Russia

89

Janusz SzymaĔski

PODSTAWOWE INSTRUMENTY PRAWNE WSPÓàPRACY TRANSGRANICZNEJ W RAMACH RADY EUROPY

1. Uwagi wstĊpne Nieodáącznie z rozwojem wspóápracy miĊdzynarodowej paĔstw wiąĪą siĊ spoáeczno–gospodarcze procesy integracyjne spoáecznoĞci lokalnych i regionalnych. Poszukiwanie wspólnych cech, rozwiązywanie wspólnych problemów, wspieranie ruchów zjednoczeniowych oraz pogáĊbianie integracji regionów są szczególnie charakterystycznym zjawiskiem w Īyciu wspóáczesnej Europy. PaĔstwa przestają byü najwaĪniejszymi aktorami na scenie miĊdzynarodowej. Na przestrzeni ostatnich lat stosunki miĊdzynarodowe ulegáy znacznej decentralizacji, a system miĊdzynarodowy wypeánia wiele podmiotów. Obecnie wáadze centralne paĔstw muszą dzieliü przestrzeĔ miĊdzynarodową z wáadzami regionalnymi i lokalnymi. WpáynĊáo to na zmianĊ w tradycyjnym podziale zadaĔ. Wáadze regionalne i lokalne mają wpáyw na sprawy wewnątrzpaĔstwowe, ale takĪe i na politykĊ zagraniczną. Wáadze te wpáywają takĪe na procesy integracyjne w ramach Unii Europejskiej. Samorząd terytorialny jest nieodáącznym uczestnikiem tych procesów, a jednoczeĞnie poddany jest ich oddziaáywaniom i skutkom.1 Wáadze regionalne i lokalne mogą obecnie skutecznie oddziaáywaü na rozwój paĔstw – czynią to, podejmując m.in. wspóápracĊ transgraniczną. Wola wspóápracy w regionach transgranicznych w latach 50-tych XX wieku staáa siĊ koniecznoĞcią Īyciową dla tychĪe regionów, poniewaĪ nigdzie bardziej niĪ wáaĞnie na terenach granicznych nie uwidacznia siĊ tak istotnie potrzeba przeáamywania róĪnorakich barier. Pierwsze regulacje miĊdzynarodowe, okreĞlające wspólne deÞnicje i modelowe mechanizmy podejmowania wspóápracy transgranicznej, pojawiáy siĊ dopiero w 1980 roku, a wypracowane zostaáy w ramach Rady Europy. Do chwili obecnej Europejska Konwencja Ramowa o Wspóápracy Transgranicznej miĊdzy Wspólnota1

90

J. Kukuáka, Teoria stosunków miĊdzynarodowych, Warszawa 2000, s. 217.

Podstawowe instrumenty prawne wspóápracy transgranicznej w ramach Rady Europy

mi i Wáadzami Terytorialnymi2 stanowi podstawowe Ĩródáo inspiracji podejmowania wspóápracy miĊdzy regionami, a wypracowana deÞnicja wspóápracy transgranicznej3 ma charakter uniwersalny. Unia Europejska stanowi szczególnie istotne zaplecze Þnansowe dla dziaáaĔ podejmowanych przez regiony. ĝwiadczą o tym liczne inicjatywy i programy (typu: INTERREG czy programy Europejskiego Instrumentu Sąsiedztwa i Partnerstwa) skierowane do wáadz regionalnych i lokalnych paĔstw czáonkowskich. Bez wsparcia Þnansowego Unii regiony nie byáyby w stanie podejmowaü siĊ rozwiązywania np. problemów infrastrukturalnych, tym bardziej Īe regiony paĔstw UE wspóápracują takĪe z ich odpowiednikami w paĔstwach sąsiedzkich niebĊdących czáonkami Unii. Wspóápraca regionalna i transgraniczna w ramach paĔstw Unii Europejskiej wpáywa w gáównej mierze na rozwój gospodarczy poszczególnych regionów. O wiele trudniejsze zadanie stoi przed wspóápracującymi regionami unijnymi z jednej strony, a ich odpowiednikami z paĔstw trzecich z drugiej. Nie chodzi tylko o rozwój gospodarczy, ale podejmowane są równieĪ próby rozwiązywania problemów związanych z lokalną demokracją, praworządnoĞcią, dobrą administracją publiczną, zwalczaniem przestĊpczoĞci i zwiĊkszeniem bezpieczeĔstwa oraz edukacją i kulturą.4 W tworzenie siĊ wizji rozszerzającej siĊ i jednoczącej Europy nieodáącznie wpisuje siĊ problem znaczenia wspóápracy regionów przygranicznych w rozwój spoáecznoĞci lokalnych. Wspóápraca transgraniczna podejmowana przez spoáecznoĞci na polskich pograniczach, zwáaszcza wschodnich, posiada pewne cechy specyÞczne, charakterystyczne dla kaĪdego z nich z osobna. DziĊki podejmowanej wspóápracy moĪna stwierdziü, Īe to regiony tak naprawdĊ stanowią podstawĊ w realizacji „odgórnych” inicjatyw w zakresie wspóápracy transgranicznej (w tym Partnerstwa Wschodniego). DziaáalnoĞü regionów europejskich znacznie wykracza poza ramy polityki regionalnej Unii Europejskiej. Coraz czĊĞciej regiony UE podejmują Ğcisáą wspóápracĊ ze swoimi odpowiednikami z paĔstw trzecich. Regiony takĪe nie ograniczają siĊ tylko do Ğcisáej wspóápracy w rejonie wspólnych granic, lecz stosunkowo czĊsto wspóápraca taka ma wymiar transregionalny. DziaáalnoĞü wáadz terytorialnych staje siĊ w bardziej odczuwalny sposób charakterystycznym przykáadem przekraczania przez regiony granic krajowych i barier narodowych. Kontakty wzajemne regionów są rodzajem aktywnoĞci bardzo zbliĪonym w swym charakterze do stosunków miĊdzy paĔstwami. Jednak euroregiony nie posiadają osobowoĞci prawnej, co po2 3 4

Dz.U. z 1993 r. Nr 61, poz. 287. Zob. art. 2 Konwencji. P. Solarz, Wspóápraca transgraniczna jako czynnik procesu integracji europejskiej, Warszawa 2009, s. 75–76.

91

Janusz SzymaĔski

woduje, Īe ich dziaáalnoĞü nie moĪe byü traktowana jako aktywnoĞü miĊdzynarodowa sensu stricto. DziaáalnoĞü regionów stanowi jednak element polityki zagranicznej paĔstwa w zakresie stosunków sąsiedzkich z innymi paĔstwami.5 Wspóápraca regionów (wáadz terytorialnych) ma podáoĪe przede wszystkim ekonomiczne, ale implikuje takĪe polityczne i spoáeczne skutki. W takiej wspóápracy liczy siĊ przede wszystkim teraĨniejszoĞü i przyszáoĞü, zaĞ zaszáoĞci historyczne odchodzą na dalszy plan. Wspóápraca regionów opiera siĊ w gáównej mierze na dwóch podstawowych zasadach: – kontaktach miĊdzysąsiedzkich (dotyczy to obszarów bezpoĞrednio do siebie przylegających pod wzglĊdem geograÞcznym); – regionalnym bądĨ lokalnym charakterze wzajemnych stosunków.6 Z politycznego punktu widzenia wspóápraca regionów pozwala jednak na niwelowanie zaszáoĞci historycznych miĊdzy paĔstwami Europy. Wzajemne stosunki regionów promują dobrosąsiedzkie relacje, a takĪe sprzyjają wzmocnieniu procesów integracji przez zbliĪanie do siebie sąsiadujących spoáeczeĔstw. W dobie integracji europejskiej regiony stają siĊ liczącym partnerem nie tylko dla instytucji unijnych i europejskich, ale i takĪe dla paĔstw.7 W spoáecznym wymiarze wspóápraca regionów sprowadza siĊ do wzajemnego poznania i zbliĪania kultur. DziĊki takiej wspóápracy spotykają siĊ i poznają spoáecznoĞci o róĪnych zwyczajach, tradycjach i jĊzykach. Celem wspóápracy regionów ma byü poznawanie siĊ i nawiązywanie dobrych kontaktów sąsiedzkich, a nie zacieranie róĪnic miĊdzy kulturami. Wymiar spoáeczny wspóápracy regionów przejawia siĊ takĪe w inny sposób. Nierzadko granice paĔstwowe oddzielają od siebie terytoria historycznie ze sobą powiązane. Przede wszystkim II wojna Ğwiatowa sprawiáa, Īe obszary te zostaáy podzielone wbrew woli i poczuciu przynaleĪnoĞci ich mieszkaĔców. DziĊki wspóápracy regionów terytoria takie mogą siĊ jednoczyü i wspóádziaáaü pomimo dzielących je formalnie granic paĔstwowych.8 NajwaĪniejsze ze wszystkich przesáanek wspóápracy regionów wydają siĊ byü kwestie ekonomiczne. OtóĪ wspóápraca taka jest szansą na zapewnienie zrównowaĪonego rozwoju terytorialnego. Regiony mogą prowadziü wspóápracĊ w zakresie – ochrony Ğrodowiska; 5 6 7 8

92

K. Tomaszewski, Regiony w procesie integracji europejskiej, Kraków 2007, s. 103–104. A. Potoczek, Wspóáczesne problemy rozwoju regionalnego i lokalnego, Wáocáawek 2000, s. 66–70. K. Tomaszewski, op. cit., s. 112. P. de Lombarerde, L. van Langenhove, Indicators of regional integration: conceptual and methodological aspects, (w:) (ed.) P. de Lombarerde, Assessment and measurement of regional integration, New York 2006, s. 26– 28.

Podstawowe instrumenty prawne wspóápracy transgranicznej w ramach Rady Europy

– turystyki i rekreacji; – handlu; – badaĔ naukowo–technicznych; – zaopatrzenia w wodĊ; – rozwijania infrastruktury komunikacyjnej; – przyciągania inwestycji kapitaáowych; – rozwoju maáych i Ğrednich przedsiĊbiorstw; – swobody Ğwiadczenia usáug.9 O skutecznoĞci tego typu przedsiĊwziĊü Ğwiadczą chociaĪby wykorzystywane fundusze pomocowe z unijnego budĪetu na konkretne dziaáania, jak i takĪe wzrastająca liczba inicjatyw euroregionalnych, które sprawnie i efektywnie dziaáają na pograniczach wszystkich paĔstw czáonkowskich Unii, a takĪe poza nią (np. pogranicze polsko–rosyjskie, pogranicze polsko–biaáoruskie czy polsko–ukraiĔskie). Wáadze lokalne i terytorialne mają przede wszystkim zadanie zapewniü wszystkim uczestnikom równe szanse korzystania ze wspóápracy. Jednak zbyt wielkie róĪnice w rozwoju ekonomicznym (np. Polska i BiaáoruĞ) oraz znaczne dysproporcje w poziomie Īycia mogą prowadziü do negatywnych zjawisk. TrudnoĞci związane z przekraczaniem granicy nie są jedynymi problemami formalnoprawnymi utrudniającymi wykorzystywanie granicy jako czynnika pobudzającego, a nie utrudniającego rozwój lokalny i regionalny. Istotnym problemem, rzutującym negatywnie na moĪliwoĞci i zakres wspóápracy pomiĊdzy podmiotami publicznymi, jest zróĪnicowanie w systemach zarządzania oraz nieczytelnoĞü kompetencji administracji publicznej i gospodarczej.10 Do katalogu najpowaĪniejszych utrudnieĔ wspóápracy regionów zalicza siĊ takĪe: – sáabo rozwiniĊtą infrastrukturĊ komunikacyjną; – zróĪnicowany poziom rozwoju spoáeczno–gospodarczego i zagospodarowania przestrzennego terenów przygranicznych; – odmiennoĞü systemów administracyjno–gospodarczych; 9

10

Ministerstwo Rozwoju Regionalnego, B. Kawaáko, Granica wschodnia jako czynnik oĪywienia i rozwoju spoáeczno–ekonomicznego regionów przygranicznych. Synteza, z http://www.mrr.gov.pl/rozwoj_regionalny/poziom_regionalny/strategia_rozwoju_polski_wschodniej_do_2020/dokumenty/Documents/b3fd8a3c919b4f59a5d7b1be771706a7Kawako.pdf. Ibidem

93

Janusz SzymaĔski

– brak równorzĊdnego partnera do wspóápracy; – ograniczenia natury spoáecznej (np. negatywne stereotypy, sáaba znajomoĞü jĊzyka i kultury sąsiadów itp.). Wáadze terytorialne powinny powyĪsze problemy usuwaü bądĨ zmniejszaü ich negatywne oddziaáywanie. W przeciwnym razie mogą one staü siĊ powaĪną przeszkodą we wspóápracy lub teĪ caákowicie uniemoĪliwiü wspóápracĊ.11

2. Wspóápraca transgraniczna i regionalna w regulacjach Rady Europy MiĊdzynarodowa wspóápraca transgraniczna i miĊdzyregionalna stanowi istotny element polityki rozwoju regionów. Wspóápraca taka zapewnia przepáyw doĞwiadczeĔ pomiĊdzy regionami z róĪnych paĔstw, a tym samym wspiera dziaáania zmierzające do podniesienia jakoĞci funkcjonowania instytucji samorządowych; uáatwia rozwój turystyki; zapewnia koordynacjĊ rozbudowy infrastruktury po dwóch stronach granicy paĔstwowej; prowadzi do kulturowego i edukacyjnego rozwoju regionu; jest skutecznym narzĊdziem promocji. Wszystkie te funkcje speániane przez wspóápracĊ miĊdzynarodową regionów sprawiają, Īe przyczynia siĊ ona do rozwoju gospodarczego paĔstwa.12 SiĊgając do genezy rozwoju wspóápracy transgranicznej w Europie, naleĪy odnieĞü siĊ do postanowieĔ i regulacji prawnych Rady Europy. To wáaĞnie ta najwiĊksza obecnie w Europie organizacja miĊdzynarodowa o charakterze koordynacyjnym zaczĊáa wspieraü rozwój wspóápracy sąsiadujących ze sobą regionów, tworząc wáaĞciwe do tego instytucje i podstawy prawne. DziĊki jej legislacjom regiony przygraniczne przestaáy peániü funkcjĊ „peryferii Europy”, stając siĊ waĪnym centrum odniesienia dla gospodarki europejskiej. Ich szybki rozwój zostaá powiązany z ogólną poprawą warunków Īyciowych mieszkaĔców Europy. Dlatego teĪ przyspieszenie ich rozwoju zostaáo uznane za waĪny cel nie tylko UE.13 Rada Europy jest najwiĊkszą europejską organizacją miĊdzynarodową rządową, powoáaną do Īycia na mocy Traktatu LondyĔskiego dnia 5 maja 1949 roku. Gáównym celem powoáanej wówczas przez dziesiĊü paĔstw europejskich organizacji byáo „osiągniĊcie wiĊkszej jednoĞci pomiĊdzy jej czáonkami […]”14 Aby zreali11 12 13 14

94

M. Brulhart, M. Crozetz, P. Koenigx, Enlargement and the EU periphery: The impact of changing market potential, „The World Economy” 2004, vol. 27, nr 6, s. 853–875. M. Koáodziejski, K. Szmigiel, MiĊdzynarodowa wspóápraca transgraniczna i miĊdzyregionalna w kontekĞcie polityki regionalnej paĔstwa na lata 2007–2013, Warszawa 2004, s. 3. K. Tomaszewski, op. cit., s. 121. Statut Rady Europy z 5 maja 1949 roku, Dz.U. z 1994 r. Nr 118, poz. 565, art. 1.

Podstawowe instrumenty prawne wspóápracy transgranicznej w ramach Rady Europy

zowaü cel gáówny, Rada Europy podjĊáa szczególnie wzmoĪone dziaáania w sferach związanych z: – ochroną praw czáowieka, obroną demokracji parlamentarnej oraz rządów prawa; – rozwojem porozumieĔ o zasiĊgu kontynentalnym w celu ujednolicenia praktyk spoáecznych i prawnych poszczególnych paĔstw; – promocją ĞwiadomoĞci europejskiej i toĪsamoĞci opartej na wspólnych wartoĞciach i obecnej w róĪnych kulturach; – pomocą paĔstwom Europy ĝrodkowej i Wschodniej w przeprowadzeniu reform prawnych, konstytucyjnych i politycznych, wprowadzanych równolegle do reform gospodarczych; – popieranie i rozwijanie wspóápracy z innymi organizacjami i instytucjami europejskimi i miĊdzynarodowymi.15 Rada Europy zwykle postrzegana jest jako organizacja, której zakres dziaáania ogranicza siĊ do sfery ochrony praw czáowieka.16 Jednak juĪ podczas procesu jej tworzenia miaáa staü siĊ gwarantem wykluczającym perspektywy wybuchu kolejnych konßiktów czy wojen. Zwáaszcza zacieĞnianie wspóápracy miĊdzy paĔstwami oraz promocja rozpoczynania budowy paĔstwa demokratycznego „oddolnie”, jak najbliĪej obywatela, są najwaĪniejszymi czynnikami zachowania stabilnoĞci w Europie i na Ğwiecie.17 Idea wspóápracy lokalnych i regionalnych spoáecznoĞci i wáadz wykraczającej poza granice paĔstw narodowych zrodziáa siĊ w Europie Zachodniej w latach 50tych XX wieku. Jej pionierami byáy regiony z pogranicza niemiecko–francuskiego i holendersko–niemieckiego. W niektórych krajach zachodnioeuropejskich, takich jak Hiszpania, Portugalia i Grecja, rozpoczĊto wspóápracĊ transgraniczną dopiero w latach 80-tych. UmoĪliwiáy ją dokonane przemiany polityczne i rozwój demokracji. Podobne procesy w Europie ĝrodkowej i Wschodniej rozpoczĊáy siĊ po przemianach ustrojowych na przeáomie lat 80-tych i 90-tych.18 15 16

17 18

A. Florczak, Rada Europy, (w:) T. àoĞ–Nowak, op. cit., s. 271. Chodzi o KonwencjĊ o Ochronie Praw Czáowieka i Podstawowych WolnoĞci z 1950 r., Dz.U. z 1992 r. Nr 85, poz. 427. Konwencja jest uznawana za najwiĊkszy sukces legislacyjny Rady Europy i stworzyáa europejski model ochrony praw czáowieka. WiĊcej (w:) R. KuĨniar, Prawa czáowieka. Prawo, instytucje, stosunki miĊdzynarodowe, Warszawa 2000; H. Izdebski, Rada Europy. Organizacja demokratycznych paĔstw Europy i jej znaczenie dla Polski, Warszawa 1996; J. Dinsdale, Rola Rady Europy w ustalaniu standardów w zakresie ochrony praw czáowieka, (w:) Nietolerancja, rasizm, ksenofobia, red. nauk. H. MachiĔska, Warszawa 1999. E. Latoszek, M. Proczek, Organizacje miĊdzynarodowe. ZaáoĪenia, cele, dziaáalnoĞü, Warszawa 2001, s. 317. A. ĩelazko, PojĊcie wspóápracy transgranicznej samorządu terytorialnego, PISM Biuro Analiz, Biuletyn nr 24(212) z 9 czerwca 2004, s. 1137–1138.

95

Janusz SzymaĔski

Zasadniczym celem wspóápracy transgranicznej jest zniesienie barier wynikających z istnienia granic paĔstwowych. Uwarunkowania historyczne i polityczne, takie jak obawa przed agresją militarną, preferowanie wáasnych narodowych struktur gospodarczych, spowodowaáy sáabsze zaludnienie stref granicznych. DziaáalnoĞü gospodarcza, handel oraz ludnoĞü ciąĪyáa ku centrom paĔstw narodowych. Szlaki komunikacyjne biegáy równolegle do granic. Granice naturalne, takie jak rzeki, jeziora, morza i góry potĊgowaáy znaczenie granicy jako zapory. Ideologie polityczne oraz ambicje oddzielnych bloków militarnych przeksztaáciáy granice paĔstwowe w szczelne rubieĪe.19 Pierwowzorem wspóápracy transgranicznej w Europie byáy euroregiony. Euroregionami nazywamy instytucje wspóápracy dwóch lub wiĊcej jednostek reprezentujących regiony dwóch lub wiĊcej paĔstw (przynajmniej po jednym z kaĪdego). KaĪda z nich jest powoáywana na podstawie prawa wewnĊtrznego swojego kraju. Nazwa „euroregion” pochodzi od najstarszej inicjatywy wspóápracy transgranicznej „Euroregio”. Zostaáa ona powoáana do Īycia w 1958 roku na obszarze przylegającym do granicy holendersko–niemieckiej, miĊdzy rzekami Ren, Ems i Jssel.20 Wzrost znaczenia lokalnych ugrupowaĔ regionalnych oraz regionów autonomicznych i transgranicznych doprowadziá do instytucjonalizacji wspóápracy regionalnej w Europie zarówno na szczeblu poszczególnych regionów, jak i paĔstw. W roku 1971 powstaáo Stowarzyszenie Europejskich Regionów Transgranicznych. W 1985 roku zostaáa utworzona Rada Regionów Europejskich, którą w dwa lata póĨniej zastąpiáo Zgromadzenie Regionów Europy. Pod auspicjami Rady Europy dziaáaáa Staáa Konferencja Wáadz Lokalnych i Regionalnych Europy. Obecnie jest to Kongres Wáadz Lokalnych i Regionalnych. Istotną rolĊ w kreowaniu dziaáaĔ na rzecz rozwoju regionów granicznych odegraáo Stowarzyszenie Europejskich Regionów Granicznych (SERG), którego celem byáa wymiana doĞwiadczeĔ i áączne reprezentowanie wspólnych interesów regionów granicznych.21 W wyniku wspóápracy Rady Europy z poszczególnymi stowarzyszeniami wypracowano szereg dokumentów regulujących zagadnienia związane ze wspóápracą transgraniczną i regionalną. Są to: – Europejska Konwencja Ramowa o Wspóápracy Transgranicznej miĊdzy Wspólnotami i Wáadzami Terytorialnymi sporządzona w Madrycie 21 maja 1980 roku; 19 20 21

96

Urząd Statystyczny we Wrocáawiu, Euroregiony w granicach Polski, Wrocáaw 2007, s. 14. M. Olszewski, Wspóápraca regionów – wspóápraca euroregionów, z: http://www.exporter.pl/zarzadzanie/patrz_ rowniez/unia_2_euroregiony.html M. Lechwar, Geneza europejskiej instytucjonalizacji wspóápracy regionów granicznych, Materiaáy konferencyjne „SpójnoĞü spoáeczno–ekonomiczna a modernizacja regionów transgranicznych”, 21–23 listopada 2007, Rzeszów, Kolbuszowa, Berezka, s. 24–25.

Podstawowe instrumenty prawne wspóápracy transgranicznej w ramach Rady Europy

– Europejska Karta Regionów Przygranicznych sporządzona w Euroregio 19 listopada 1981 roku (od 1995 roku – Europejska Karta Regionów Granicznych i Transgranicznych); – Europejska Karta Samorządu Terytorialnego sporządzona w Strasburgu 15 paĨdziernika 1985 roku; – Europejska Karta Samorządu Regionalnego przyjĊta w Strasburgu 5 czerwca 1997 roku przez Kongres Wáadz Lokalnych i Regionalnych Rady Europy.22 Europejska Konwencja Ramowa o wspóápracy transgranicznej miĊdzy wspólnotami i wáadzami terytorialnymi, zwana Konwencją Madrycką23, jest dokumentem regulującym zagadnienia wspóápracy transgranicznej mającym priorytetowy charakter. Wspomniana Konwencja zakáada, Īe paĔstwa czáonkowskie Rady Europy powinny nieustannie dąĪyü do tworzenia ĞciĞlejszych powiązaĔ miĊdzy sobą, wspieraü siĊ oraz wspóádziaáaü. Wspóápraca powinna obejmowaü moĪliwie wszystkie dziedziny Īycia kulturalnego, spoáecznego i gospodarczego, a takĪe związane z nim infrastruktury Zaznacza przy tym, Īe realizacja tego celu bĊdzie moĪliwa tylko poprzez wspóápracĊ miĊdzy wspólnotami i wáadzami terytorialnymi obszarów przygranicznych.24 Konwencja Madrycka stworzyáa deÞnicjĊ wspóápracy transgranicznej, która ma walor powszechny. W Ğwietle jej regulacji za wspóápracĊ transgraniczną uznaje siĊ „kaĪde wspólnie podjĊte dziaáanie mające na celu umocnienie i dalszy rozwój sąsiedzkich kontaktów miĊdzy wspólnotami i wáadzami terytorialnymi dwóch lub wiĊkszej liczby Umawiających siĊ Stron, jak równieĪ zawarcie porozumieĔ i przyjĊcie uzgodnieĔ koniecznych do realizacji takich zamierzeĔ”.25 Termin ten odnosi siĊ do wspóápracujących regionów transgranicznych, jednolitych kompleksów terenów, wykazujących wspólne cechy, których ludnoĞü ma zbliĪone tradycje kulturowe i wyraĪa chĊü wspóápracy, w celu pobudzania rozwoju gospodarczego i kulturalnego.26 22 23 24

25 26

Zob.http://www.coe.org.pl/pl/rada_europy/wybrane_konwencje_i_inne_dokumenty. Dokument Rady Europy, do którego przystąpiáo dotychczas 20 paĔstw (stan na styczeĔ 2011r.), w tym takĪe Polska w 1993 r. M. Juchnicka, E. Skibicka–Sokoáowska, Podstawy prawne i uwarunkowania wspóápracy transgranicznej, (w:) W. BieĔkowski, J. Grabowiecki, H. Wnorowski (red.), Wspóápraca transgraniczna Polski z krajami baátyckimi, Biaáorusią i Rosją – Obwód Kaliningradzki. Uwarunkowania i perspektywy rozwoju. Materiaáy konferencyjne, Biaáystok 2002, s. 75. Europejska Konwencja Ramowa o wspóápracy transgranicznej miĊdzy wspólnotami i wáadzami terytorialnymi z 21 maja 1980 r. (Dz.U. z 1993 r. Nr 61 poz. 287). M. Fic, Obszary przygraniczne w badaniach statystycznych. Materiaáy seminaryjne, regionalna statystyka transgraniczna, Jachranka 1995, (w:) Urząd Statystyczny w Jeleniej Górze, Panorama Euroregionów, Jelenia Góra 1998, s. 10–11.

97

Janusz SzymaĔski

Podmiotami wspóápracy transgranicznej mogą byü róĪne jednostki terytorialne, zarówno samorządowe, jak wáadze lokalne i regionalne czy związki i stowarzyszenia JST oraz organy administracji rządowej. Jest to wspóápraca w peáni dobrowolna, powstająca na bazie związków ekonomicznych, geograÞcznych i spoáecznych, respektująca odmienną przynaleĪnoĞü paĔstwową zaangaĪowanych podmiotów. Opiera siĊ na stosowanych umowach lub porozumieniach miĊdzypaĔstwowych, które wskazują na warunki wspóápracy zgodnej z prawem wewnĊtrznym zainteresowanych stron. Wspóápraca transgraniczna nie zagraĪa integralnoĞci terytorialnej paĔstw, gdyĪ nie znosi granic, lecz zbliĪa paĔstwa, ucząc wspólnego rozwiązywania problemów i wspóáistnienia.27 a Obejmuje ona praktycznie wszystkie dziedziny Īycia spoáeczno–gospodarczego i politycznego, a prowadzona jest w zakresie: a) infrastruktury technicznej, zagospodarowania przejĞü granicznych, ukáadów komunikacyjnych, infrastruktury komunalnej; a b) gospodarki regionalnej i lokalnej, Ğwiadczenia usáug, tworzenia izb przemysáowo–handlowych, dziaáalnoĞci informacyjno–doradczej, promocji regionu i przedsiĊbiorstw; c) sfery spoáecznej, jak rozwój demokracji lokalnej i regionalnej, wymiana kulturowa, sportowa, oĞwiatowa, naukowa czy turystyczna; d) ochrony Ğrodowiska przyrodniczego oraz obszarów chronionych; e) tworzenia jednolitych koncepcji zagospodarowania przestrzennego obszarów transgranicznych.28 Wspóápraca transgraniczna zapewnia równieĪ przepáyw doĞwiadczeĔ pomiĊdzy regionami z róĪnych paĔstw, a tym samym wspiera dziaáania zmierzające do podniesienia jakoĞci funkcjonowania instytucji samorządowych, uáatwia rozwój turystyki, zapewnia koordynacjĊ rozbudowy infrastruktury po obu stronach granicy i jest istotnym narzĊdziem promocji. Zgodnie z Konwencją wspóápraca wspólnot i wáadz terytorialnych obszarów przygranicznych odnosi siĊ do piĊciu zasadniczych dziedzin: 1) rozwoju regionów, miast i wsi; 2) ochrony Ğrodowiska; 3) poprawy infrastruktury; 27 28

98

A. GardziĔska, Wspóápraca transgraniczna w zakresie turystyki pomiĊdzy województwem zachodniopomorskim a Meklemburgią – Pomorzem Przednim, „Ekonomiczne Problemy Turystyki” 2009, nr 12, s. 13. Ibidem, s. 14.

Podstawowe instrumenty prawne wspóápracy transgranicznej w ramach Rady Europy

4) rozwoju sektora usáug dla ludnoĞci; 5) wzajemnej pomocy w razie nieszczĊĞliwych katastrof.29 NajwaĪniejszą przesáanką wspóápracy miĊdzy wáadzami lokalnymi i regionalnymi jest fakt poprawy stanu i rozwoju obszarów przygranicznych, a to z kolei wpáywa na postĊp gospodarczy i spoáeczny oraz umacnia poczucie wiĊzi w paĔstwach partnerskich. Artykuá 1 Konwencji w sposób wyraĨny statuuje, Īe kaĪda z umawiających siĊ stron zobowiązuje siĊ do uáatwiania i wspierania wspóápracy transgranicznej wspólnot i wáadz terytorialnych. Wspólnoty i wáadze terytorialne okreĞlone zostaáy przez KonwencjĊ jako jednostki, urzĊdy i organy realizujące zadania lokalne i regionalne.30 Drugą czĊĞü Konwencji stanowi aneks zawierający zestaw wzorcowy instrumentów prawnych, czyli wszelkich umów, porozumieĔ i skutków dotyczących róĪnych form wspóápracy regionów przygranicznych. Jednak Konwencja nie zawiera wyraĨnego postanowienia, które dawaáoby wáadzom lokalnym i regionalnym poszczególnych paĔstw moĪliwoĞü nawiązywania wspóápracy. MoĪliwoĞü taką wprowadziá dopiero sporządzony w 1995 roku Protokóá Dodatkowy do Konwencji31, w którym wyraĨnie zaznaczono, Īe wáadze lokalne i regionalne wyposaĪone są w kompetencje do nawiązywania wszelkich dziaáaĔ związanych ze wspóápracą transgraniczną.32 Polska, ratyÞkując w 1993 r. KonwencjĊ madrycką, przejĊáa na siebie zobowiązania dotyczące podejmowania dziaáaĔ na rzecz umacniania i rozwijania wspóápracy transgranicznej oraz rozwiązywania na drodze dwu- i wielostronnych uzgodnieĔ problemów natury prawnej, administracyjnej i technicznej, które mogáyby tĊ wspóápracĊ zakáóciü.33 Konwencja Madrycka staáa siĊ dĨwignią rozwoju euroregionów w Polsce, wprowadzając wzorce i modele wspóápracy, nie narzucając gotowych rozwiązaĔ. Z Konwencji Madryckiej wynikają równieĪ podstawowe zasady regulujące sposób funkcjonowania euroregionów: – zasada consensusu – poszukiwanie wspólnego stanowiska poprzez rozmowy, negocjacje; 29 30 31 32 33

Europejska Konwencja Ramowa o wspóápracy transgranicznej miĊdzy wspólnotami i wáadzami terytorialnymi z 21.05.1980, Dz.U. z 1993 r. Nr 61 poz. 287. Na podstawie: Europejska Konwencja Ramowa o wspóápracy transgranicznej miĊdzy wspólnotami i wáadzami terytorialnymi z 21.05.1980, Dz.U. z 1993 r. Nr 61 poz. 287, art. 1 i 2. Protokóá Dodatkowy do Europejskiej Konwencji Ramowej o wspóápracy transgranicznej miĊdzy wspólnotami i wáadzami terytorialnymi, European Treaty Series (ETS) Nr 159. M. Juchnicka, E. Skibicka–Sokoáowska, op. cit., s. 76. Z. Niewiadomski, Kierunki przemian polskiego systemu prawnego w sferze zagospodarowania i planowania przestrzennego, Warszawa 2001, s. 12.

99

Janusz SzymaĔski

– zasada parytetu – we wszystkich organach kaĪda ze stron dysponuje jednym gáosem i taką samą reprezentacją liczbową; – zasada rotacji – spotkania i konsultacje odbywają siĊ kolejno u kaĪdego z uczestników euroregionu; rotacyjnie sprawowane są równieĪ funkcje w ramach struktur euroregionów; – zasada dobrowolnoĞci – poszczególne jednostki administracyjne samodzielnie podejmują decyzjĊ w sprawie przystąpienia do struktury euroregionalnej.34 Kolejnym waĪnym dokumentem regulującym zagadnienia wspóápracy regionów jest Europejska Karta Regionów Granicznych i Transgranicznych. Po raz pierwszy zostaáa opracowana w 1981 r. podczas spotkania Stowarzyszenia Europejskich Regionów Granicznych pod nazwą Europejska Karta Regionów Przygranicznych. W 1995 r. nazwa dokumentu zostaáa zmieniona na Europejska Karta Regionów Granicznych i Transgranicznych. Dokument ten stanowi próbĊ podsumowania doĞwiadczeĔ dziaáalnoĞci Stowarzyszenia. Reguluje zasady wspóápracy regionów i tworzenia wzajemnego zaufania oraz wspóápracy miĊdzy najbliĪszymi sąsiadami, okreĞlając kierunki wspólnego dziaáania oraz rozwoju w regionach granicznych.35 JuĪ w Preambule tego dokumentu zaznaczono wyraĨnie, Īe granice są „bliznami historii”. Wspóápraca transgraniczna ma zaĞ pomagaü w áagodzeniu niekorzystnych skutków istnienia granic, a takĪe w przezwyciĊĪaniu skutków poáoĪenia terenów przygranicznych na narodowych obrzeĪach paĔstw oraz sáuĪyü poprawie warunków Īyciowych osiadáej tam ludnoĞci. Wspóápraca taka obejmowaü powinna wszystkie dziedziny Īycia kulturalnego, spoáecznego i gospodarczego oraz związanej z nimi infrastruktury. Wiedza o sąsiedzie i zrozumienie jego spoáecznej, kulturowej, jĊzykowej i ekonomicznej specyÞki, z których ostatecznie wyrasta wzajemne zaufanie, są warunkiem wszelkiej wspóápracy ponad granicami.36 Dokument okreĞla piĊü grup celów, które powinny byü uwzglĊdnione w dalszym rozwoju regionów granicznych i transgranicznych, a naleĪą do nich: 1) zmiany charakteru granic i przezwyciĊĪenie ograniczających do tej pory uregulowaĔ krajowych, dotyczących nieprzenikalnoĞci granic; 2) tworzenie i umacnianie warunków ekonomicznych i spoáeczno–kulturalnych; 34 35 36

100

Publikacje Stowarzyszenia Euroregion Niemen udostĊpnione przez Biuro Stowarzyszenia przy ul. Wesoáej 22 w Suwaákach. Urząd Komitetu Integracji Europejskiej, Co reguluje Europejska Karta Regionów Granicznych i Transgranicznych?, http://www.cie.gov.pl Europejska Karta Regionów Granicznych i Transgranicznych z 20.11.1981r. Nowelizacja z 2004 r., http://www. cie.gov.pl

Podstawowe instrumenty prawne wspóápracy transgranicznej w ramach Rady Europy

3) uznanie zdecentralizowanego charakteru regionów jako siáy napĊdowej wspóápracy ponadgranicznej; 4) uáatwienie realizacji europejskiej polityki zagospodarowania przestrzennego; 5) usuwanie przeszkód i nierównoĞci gospodarczych i infrastrukturalnych. Za najwaĪniejszy instrument prawny uznano w Karcie KonwencjĊ Madrycką wraz z Protokoáem Dodatkowym, równoczeĞnie wskazując na koniecznoĞü stworzenia kolejnych ram prawnych i instytucji publicznoprawnych wspierających tĊ wspóápracĊ.37 Pomimo Īe Europejska Karta Regionów Granicznych i Transgranicznych pozbawiona jest mocy prawnej oraz jest dokumentem o charakterze nieformalnym, determinując kluczowe zagadnienia polityki gospodarczej dotyczące europejskiej wspóápracy transgranicznej i przygranicznej, to Polska respektuje jej postanowienia od 1995 roku.38 Dokumenty, które wyposaĪają wáadze lokalne i regionalne w uprawnienia do podejmowania wspóápracy, to Europejska Karta Samorządu Terytorialnego39 z 1985 roku oraz Europejska Karta Samorządu Regionalnego40 z 1997 roku. Pierwszy z wyĪej wymienionych dokumentów stanowi zbiór kilkudziesiĊciu zasad, którymi powinny kierowaü siĊ paĔstwa podczas formuáowania ustawodawstwa komunalnego i którym musi odpowiadaü juĪ istniejące prawodawstwo. PrzyjĊcie tych reguá oznacza akceptacjĊ podstawowych cech i gwarancji niezaleĪnoĞci oraz samodzielnoĞci struktur samorządu terytorialnego; gwarancje te wystĊpują w szczególnoĞci na páaszczyĨnie Ĩródeá prawnej regulacji statusu instytucji samorządowych, Þnansowej oraz nadzorczo–kontrolnej. PaĔstwa–strony Karty zobowiązaáy siĊ do osiągania szeĞciu celów sformuáowanych w dokumencie, a mianowicie: 1) wáączenie gmin i regionów w realizacjĊ integracji europejskiej; 2) budowy Europy w oparciu o zasady demokracji i decentralizacji; 37 38 39 40

T. Borys, J. Zaucha, WstĊp, (w:) Urząd Statystyczny w Jeleniej Górze, Panorama Euroregionów, Jelenia Góra 1998, s. 28. M. Koáodziejski, K. Szmigiel, MiĊdzynarodowa wspóápraca transgraniczna i miĊdzyregionalna w kontekĞcie polityki regionalnej paĔstwa na lata 2007–2013, Warszawa 2004, s. 8–10. Dz.U. z 1994 r. Nr 124 poz. 607. Polska nie ratyÞkowaáa Europejskiej Karty Samorządu Regionalnego (stan na styczeĔ 2011 r.). W tej sytuacji trudno mówiü o zobowiązaniach wynikających z realizacji jej ustaleĔ. Spodziewana ratyÞkacja spowoduje koniecznoĞü powrotu do analizy ustaleĔ Karty. Polska nie ratyÞkowaáa Karty uzasadniając, Īe jest ona niemalĪe identyczna w swoich postanowieniach, jak Europejska Karta Samorządu Terytorialnego

101

Janusz SzymaĔski

3) budowy Europy Obywateli przez wáączenie obywateli w tworzenie demokracji w miejscu zamieszkania; 4) materializacji zasady closer to citizen przez skuteczne zarządzanie na szczeblu lokalnym w bezpoĞredniej bliskoĞci obywatela; 5) materializacji zasady subsydiarnoĞci jako zasady ksztaátującej kompetencje szczebla lokalnego; 6) rozwój wspóápracy pomiĊdzy gminami i regionami europejskimi. Karta odnosi siĊ do odpowiedzialnoĞci obywateli i zasady samorządu lokalnego jako gáównych elementów efektywnej demokracji i wymaga ich uznania w prawie krajowym i w „miarĊ moĪliwoĞci w Konstytucji” (art. 2). Stanowi istotny wkáad w rozwój idei spoáeczeĔstwa obywatelskiego. PrzyjĊta póĨniej Europejska Karta Samorządu Regionalnego podejmuje przede wszystkim zagadnienia związane z regionem – jako elementem paĔstwa odzwierciedlającym europejskie zróĪnicowanie i przyczyniającym siĊ do wzbogacania jego kultury. Zgodnie z artykuáem 3 Karty „Samorząd regionalny oznacza prawo i zdolnoĞü najwiĊkszych terytorialnych jednostek wáadzy w obrĊbie kaĪdego paĔstwa, mających wybieralne organy, administracyjnie umieszczonych miĊdzy rządem centralnym i samorządem lokalnym, i posiadających prerogatywy, albo wynikające z samoorganizacji albo typu zwykle przypisywanego rządowi centralnemu, do zarządzania na wáasną odpowiedzialnoĞü i w interesie mieszkaĔców zasadniczą czĊĞcią spraw publicznych, zgodnie z zasadą subsydiarnoĞci”41, Regiony zaĞ są uwaĪane za zdeÞniowany podmiot samorządowy prowadzą wáasną politykĊ i szeroko zakrojoną wspóápracĊ miĊdzynarodową. Karta okreĞla szereg zasad, którymi muszą kierowaü siĊ paĔstwa do niej przystĊpujące. WĞród tych zasad wyróĪniü moĪna miĊdzy innymi: – zakaz zmiany granic regionów bez ich zgody; – rozstrzyganie konßiktów kompetencji miĊdzy regionami a rządem centralnym wyáącznie przez sądy; – precyzjĊ delegacji kompetencji wáadz centralnych do regionów; – prawo regionów do uczestnictwa, poprzez ciaáa specjalnie do tego przeznaczone, w dziaáalnoĞci instytucji europejskich; – stosowanie zasady subsydiarnoĞci w stosunkach z wáadzami lokalnymi; 41

102

L. Kieres, Europejska Karta Samorządu Regionalnego, (w:) P. Buczkowski, K. Bondyra, P. ĝliwa (red.), Jaka Europa? Regionalizacja a integracja, PoznaĔ 1998, s. 82.

Podstawowe instrumenty prawne wspóápracy transgranicznej w ramach Rady Europy

– prawo regionów do udziaáu w sprawach paĔstwa, w tym zwáaszcza w procedurze stanowienia aktów prawnych zmieniających kompetencje lub dotykających interesów regionów; – delegowanie kompetencji na rzecz wáadz lokalnych wyáącznie w granicach okreĞlonych przez prawo i precyzyjne okreĞlenie zakresu takiej delegacji.42 Pomimo Īe Polska nie ratyÞkowaáa Europejskiej Karty Samorządu Regionalnego polskie ustawodawstwo jest – generalnie rzecz biorąc – zgodne z postanowieniami Karty. Nie dotyczy to jednak wszystkich postanowieĔ tego dokumentu. I tak na przykáad ustawa z dnia 15 wrzeĞnia 2000 r. o zasadach przystĊpowania jednostek samorządu terytorialnego do miĊdzynarodowych zrzeszeĔ spoáecznoĞci lokalnych i regionalnych43, bĊdąca krajową podstawą prawną przystĊpowania jednostek samorządu terytorialnego w Polsce do tzw. euroregionów, wyklucza moĪliwoĞü przekazywania przez jednostki samorządu terytorialnego przystĊpujące do tego rodzaju zrzeszeĔ wykonywania jakichkolwiek zadaĔ publicznych, a takĪe nieruchomoĞci i praw majątkowych na dobrach niematerialnych na rzecz takich zrzeszeĔ lub poszczególnych ich czáonków. Jest to sprzeczne z przepisem Karty upowaĪniającym regiony transgraniczne do tworzenia wspólnych organów przedstawicielskich i wykonawczych.44 Niewątpliwie wsparcia instytucjonalnego regionom udziela Rada Europy. Jest ona (od co najmniej kilkudziesiĊciu lat) Ĩródáem inspiracji i pomysáów dla wspóápracy regionalnej i transgranicznej. Rada Europy uznawaáa od dawna, Īe demokracja na szczeblu lokalnym i regionalnym speánia nadrzĊdną rolĊ. Samorządy lokalne muszą speániaü potrzeby wszystkich Europejczyków, w miastach i na wsiach, w regionach centralnych, peryferyjnych i granicznych. W 1957 roku Rada Europy podjĊáa pierwsze kroki w celu zapewnienia reprezentacji wáadz lokalnych w ramach realizowanej przez nią aktywnoĞci. Jej dziaáalnoĞü w tym zakresie obejmuje terytorium od Islandii po RosjĊ i od Norwegii po Baákany. W 1994 roku Rada Europy powoáaáa do Īycia, jako ciaáo o charakterze konsultacyjnym, Kongres Wáadz Lokalnych i Regionalnych Europy (CLRAE), obecnie – Kongres Wáadz Lokalnych i Regionalnych Rady Europy, który zastąpiá Staáą KonferencjĊ Wáadz Lokalnych i Regionalnych. Kongres niesie pomoc nowym paĔstwom czáonkowskim w kwestiach praktycznych związanych z tworzeniem skutecznie dziaáających samorządów lokalnych i regionalnych.45 42 43 44 45

S. Malarski, Regiony i euroregiony – zaáoĪenia organizacyjne, prawne i administracyjne, Opole 2003, s. 136– 137. Dz.U. z 2002 r. Nr 113 poz. 984. Leksykon Samorządu Terytorialnego, Europejska Karta Samorządu Regionalnego, http://samorzady.polska.pl/ leksykon/index,Europejska_Karta_Samorzadu_Regionalnego,id,419869.htm Biuro Informacji Rady Europy, Rada Europy: informacje ogólne – struktura, http://www.coe.org.pl/pl/rada_europy/struktura#kongres

103

Janusz SzymaĔski

Kongres Wáadz Lokalnych i Regionalnych Rady Europy jest wyspecjalizowaną instytucją reprezentującą samorządowe wáadze lokalne i regionalne i realizującą funkcje opiniodawcze i doradcze. W jego skáad wchodzą przedstawiciele paĔstw czáonkowskich Rady Europy, czyli przedstawiciele samorządów wybierani przez organizacje samorządowe lub ich reprezentacje. W Ğwietle uchwaáy statutowej Kongres: – jest gáosem europejskich regionów, miast i gmin, – doradza Komitetowi Ministrów i Zgromadzeniu Parlamentarnemu Rady Europy we wszystkich aspektach polityki lokalnej i regionalnej, – wspóápracuje ĞciĞle z organizacjami krajowymi i miĊdzynarodowymi, reprezentując samorządy lokalne i regionalne, – organizuje publiczne debaty i konferencje, pragnąc dotrzeü do szerokich krĊgów spoáeczeĔstwa, których zaangaĪowanie jest bardzo istotne w tworzeniu demokracji, – przygotowuje raporty na temat stopnia rozwoju demokracji lokalnej i regionalnej we wszystkich paĔstwach czáonkowskich i w krajach ubiegających siĊ o czáonkostwo oraz prowadzi monitoring, szczególnie realizacji zasad zawartych m.in. w Europejskiej Karcie Samorządu Terytorialnego.46 NajwaĪniejszym osiągniĊciem Kongresu jest opracowanie projektu Europejskiej Karty Samorządu Regionalnego. Po 3 latach konsultacji i ustaleĔ Karta zostaáa przyjĊta na IV sesji plenarnej w dniach 3–5 czerwca 1997 roku. Kongres, w wyniku rozszerzenia Rady Europy o paĔstwa Europy ĝrodkowej i Wschodniej, staá siĊ podstawową platformą wspóápracy wáadz lokalnych i regionalnych w integrującej siĊ Europie. Niewątpliwie przyczynia siĊ do oĪywienia wspóápracy regionalnej i transgranicznej na rzecz pokoju, tolerancji i zrównowaĪonego rozwoju.47

3. Uwagi koĔcowe Wspóápraca transgraniczna jest instrumentem pozwalającym minimalizowaü negatywne konsekwencje wynikające z istnienia szczelnej granicy paĔstwowej. Ma bowiem na celu stymulowanie i rozwijanie kontaktów pomiĊdzy spoáecznoĞciami zamieszkującymi tereny przygraniczne, przeáamywanie zagroĪeĔ wynikających z faktu wystĊpowania dysproporcji ekonomiczno–spoáecznych regionów po 46 47

104

S. Malarski, op. cit., s. 127. Council of Europe, The Congress of Local and Regional Authorities, http://www.coe.int/t/dgap/localdemocracy/ WCD/TC_Local_Regional_en.asp#

Podstawowe instrumenty prawne wspóápracy transgranicznej w ramach Rady Europy

obu stronach granicy, a takĪe niwelowanie przeszkód związanych z nierównowagą gospodarczą regionów oraz róĪnym stopniem rozwoju infrastruktury techniczno–komunikacyjnej.48 Po II wojnie Ğwiatowej wspóápraca transgraniczna zyskaáa nową jakoĞü. Najpierw w Europie Zachodniej, póĨniej po 1989 roku w Europie ĝrodkowej i Wschodniej dostrzeĪono znaczenie wspóápracy regionów. Analizując wspóáczesne stosunki miĊdzynarodowe, dostrzega siĊ fakt, Īe to wáaĞnie w skali regionu wystĊpuje wiĊksza moĪliwoĞü stworzenia sprawnie dziaáających mechanizmów wspóápracy. To wáaĞnie obserwując ten rodzaj wspóápracy, najáatwiej znaleĨü moĪna punkty styczne dla priorytetów spoáecznych, gospodarczych i politycznych. Kontakty regionów sąsiedzkich są najlepszym przykáadem oddolnej obywatelskiej samoorganizacji spoáeczeĔstwa. Administracja centralna paĔstw uczestniczących w stosunkach bilateralnych (bądĨ multilateralnych) sáuĪy tylko za pomost realizacji inicjatyw, które zwykle rodzą siĊ na poziomie kontaktów miĊdzyludzkich, a nie na poziomie zorganizowanej polityki zagranicznej. DziĊki temu redukuje siĊ do minimum udziaá paĔstwa w procesie wymiany doĞwiadczeĔ i informacji pomiĊdzy róĪnymi narodami, które widząc korzyĞci z wzajemnej wspóápracy, same dąĪą do realizacji wspólnych przedsiĊwziĊü polityczno–gospodarczo–spoáecznych. Wspóápraca transgraniczna i wspóápraca regionalna stanowią waĪny element polityki zagranicznej paĔstwa. Niewątpliwie są jednym z gáównych czynników sprawczych szybszego i intensywniejszego rozwoju regionów. ĝwiadczy o tym przede wszystkim podjĊcie uregulowania kwestii z nimi związanych najpierw przez RadĊ Europy, a nastĊpnie przez UniĊ Europejską. DziĊki legislacji Rady Europy w postaci Konwencji Madryckiej, Europejskiej Karty Samorządu Terytorialnego czy Europejskiej Karty Regionów Granicznych i Transgranicznych systematycznie rozwijają siĊ regulacje krajowe w dziedzinie wspóápracy wáadz lokalnych i regionalnych z ich odpowiednikami w paĔstwach sąsiedzkich. DziĊki wsparciu Þnansowemu Unii Europejskiej graniczące ze sobą regiony (nie tylko paĔstw czáonkowskich, ale i krajów trzecich) mogą rozwiązywaü, poprzez podejmowanie wspólnych dziaáaĔ, wspólne regionalne problemy. DziĊki uregulowaniom kwestii wspóápracy transgranicznej nawet granica paĔstwowa, uwaĪana jeszcze niedawno za najwiĊkszą barierĊ we wzajemnych stosunkach regionów, nie stanowi obecnie juĪ takiej przeszkody w podejmowaniu wspólnych dziaáaĔ. Unia Europejska nie skupia siĊ wyáącznie na programach i dziaáaniach wspierających rozwój wewnĊtrzny regionów. Popierając takie inicjatywy, jak programy 48

R. Sadowski, Wspóápraca transgraniczna na nowej granicy wschodniej Unii Europejskiej, Warszawa 2004, s. 27.

105

Janusz SzymaĔski

w ramach Europejskiej Polityki Sąsiedztwa49, wspóápracy euroregionalnej czy zawieranie porozumieĔ dotyczących maáego ruchu granicznego50, Unia Europejska w bardzo wysokim stopniu wpáywa na rozwój regionów w paĔstwach trzecich.51

49 50

51

106

Komunikat Komisji do Rady i Parlamentu Europejskiego, Europejska Polityka Sąsiedztwa – strategia, 12.05.2004 r., COM(2004)373 Þnal. Rozporządzenie (WE) nr 1931/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 20 grudnia 2006 r. ustanawiające przepisy dotyczące maáego ruchu granicznego na zewnĊtrznych granicach lądowych paĔstw czáonkowskich i zmieniające postanowienia Konwencji z Schengen, Dz. Urz. UE L 405 z 30 grudnia 2006, s. 1–22. W. Kosiedowski, Regiony Europy Ğrodkowo–wschodniej w procesie integracji. Ze szczególnym uwzglĊdnieniem wschodniego pogranicza Unii Europejskiej, ToruĔ 2008, s. 99–100.

Podstawowe instrumenty prawne wspóápracy transgranicznej w ramach Rady Europy

ɈɋɇɈȼɇɕȿ ɉɊȺȼɈȼɕȿ ɂɇɋɌɊɍɆȿɇɌɕ ɌɊȺɇɋȽɊȺɇɂɑɇɈȽɈ ɋɈɌɊɍȾɇɂɑȿɋɌȼȺ ȼ ɊȺɆɄȺɏ ɋɈȼȿɌȺ ȿȼɊɈɉɕ

ɋ ɪɚɡɜɢɬɢɟɦ ɦɟɠɞɭɧɚɪɨɞɧɨɝɨ ɫɨɬɪɭɞɧɢɱɟɫɬɜɚ ɝɨɫɭɞɚɪɫɬɜ ɧɟɪɚɡɪɵɜɧɨ ɫɜɹɡɚɧɵ ɢɧɬɟɝɪɚɰɢɨɧɧɵɟ ɨɛɳɟɫɬɜɟɧɧɨ-ɷɤɨɧɨɦɢɱɟɫɤɢɟ ɩɪɨɰɟɫɫɵ ɦɟɫɬɧɵɯ ɢ ɪɟɝɢɨɧɚɥɶɧɵɯ ɬɟɪɪɢɬɨɪɢɚɥɶɧɵɯ ɨɛɪɚɡɨɜɚɧɢɣ. Ƚɨɫɭɞɚɪɫɬɜɚ ɩɟɪɟɫɬɚɸɬ ɛɵɬɶ ɜɚɠɧɟɣɲɢɦɢ ɞɟɣɫɬɜɭɸɳɢɦɢ ɥɢɰɚɦɢ ɧɚ ɦɟɠɞɭɧɚɪɨɞɧɨɣ ɚɪɟɧɟ. ɇɚ ɩɪɨɬɹɠɟɧɢɢ ɩɨɫɥɟɞɧɢɯ ɥɟɬ ɦɟɠɞɭɧɚɪɨɞɧɵɟ ɨɬɧɨɲɟɧɢɹ ɩɨɞɜɟɪɝɥɢɫɶ ɡɧɚɱɢɬɟɥɶɧɨɣ ɞɟɰɟɧɬɪɚɥɢɡɚɰɢɢ. ȼ ɧɚɫɬɨɹɳɟɟ ɜɪɟɦɹ ɰɟɧɬɪɚɥɶɧɚɹ ɜɥɚɫɬɶ ɝɨɫɭɞɚɪɫɬɜ ɞɨɥɠɧɚ ɞɟɥɢɬɶ ɦɟɠɞɭɧɚɪɨɞɧɨɟ ɩɪɨɫɬɪɚɧɫɬɜɨ ɫ ɪɟɝɢɨɧɚɥɶɧɵɦɢ ɢ ɦɟɫɬɧɵɦɢ ɜɥɚɫɬɹɦɢ. ɉɟɪɜɵɟ ɦɟɠɞɭɧɚɪɨɞɧɵɟ ɧɨɪɦɵ, ɞɚɸɳɢɟ ɨɛɳɢɟ ɞɟɮɢɧɢɰɢɢ ɢ ɩɪɢɦɟɪɧɵɟ ɦɟɯɚɧɢɡɦɵ ɭɫɬɚɧɨɜɥɟɧɢɹ ɬɪɚɧɫɝɪɚɧɢɱɧɨɝɨ ɫɨɬɪɭɞɧɢɱɟɫɬɜɚ, ɩɨɹɜɢɥɢɫɶ ɥɢɲɶ ɜ 1980 ɝɨɞɭ ɢ ɛɵɥɢ ɜɵɪɚɛɨɬɚɧɵ ɜ ɪɚɦɤɚɯ ɋɨɜɟɬɚ ȿɜɪɨɩɵ. ɉɨ ɧɚɫɬɨɹɳɟɟ ɜɪɟɦɹ ȿɜɪɨɩɟɣɫɤɚɹ ɪɚɦɨɱɧɚɹ ɤɨɧɜɟɧɰɢɹ ɨ ɬɪɚɧɫɝɪɚɧɢɱɧɨɦ ɫɨɬɪɭɞɧɢɱɟɫɬɜɟ ɦɟɠɞɭ ɬɟɪɪɢɬɨɪɢɚɥɶɧɵɦɢ ɨɛɪɚɡɨɜɚɧɢɹɦɢɹɜɥɹɟɬɫɹ ɨɫɧɨɜɧɵɦ ɢɫɬɨɱɧɢɤɨɦ ɜ ɭɫɬɚɧɨɜɥɟɧɢɢ ɫɨɬɪɭɞɧɢɱɟɫɬɜɚ ɦɟɠɞɭ ɪɟɝɢɨɧɚɦɢ, ɢ ɪɚɡɪɚɛɨɬɚɧɧɚɹ ɤɨɧɰɟɩɰɢɹ ɬɪɚɧɫɝɪɚɧɢɱɧɨɝɨ ɫɨɬɪɭɞɧɢɱɟɫɬɜɚ ɨɞɨɛɪɹɟɬɫɹ ɜɫɟɦɢ. Ɍɪɚɧɫɝɪɚɧɢɱɧɨɟ ɫɨɬɪɭɞɧɢɱɟɫɬɜɨ ɹɜɥɹɟɬɫɹ ɢɧɫɬɪɭɦɟɧɬɨɦ, ɩɨɡɜɨɥɹɸɳɢɦ ɦɢɧɢɦɢɡɢɪɨɜɚɬɶ ɧɟɝɚɬɢɜɧɵɟ ɩɨɫɥɟɞɫɬɜɢɹ, ɜɵɬɟɤɚɸɳɢɟ ɢɡ ɫɭɳɟɫɬɜɨɜɚɧɢɹ ɝɨɫɭɞɚɪɫɬɜɟɧɧɨɣ ɝɪɚɧɢɰɵ. ɐɟɥɶɸ ɟɝɨ ɹɜɥɹɟɬɫɹ ɫɬɢɦɭɥɢɪɨɜɚɧɢɟ ɢ ɪɚɡɜɢɬɢɟ ɤɨɧɬɚɤɬɨɜ ɫɪɟɞɢ ɦɟɫɬɧɨɝɨ ɧɚɫɟɥɟɧɢɹ, ɩɪɨɠɢɜɚɸɳɟɝɨ ɧɚ ɩɪɢɝɪɚɧɢɱɧɵɯ ɬɟɪɪɢɬɨɪɢɹɯ, ɩɪɟɨɞɨɥɟɧɢɟ ɧɟɠɟɥɚɬɟɥɶɧɵɯ ɩɨɫɥɟɞɫɬɜɢɣ, ɜɵɬɟɤɚɸɳɢɯ ɢɡ ɨɛɳɟɫɬɜɟɧɧɨ-ɷɤɨɧɨɦɢɱɟɫɤɢɯ ɞɢɫɩɪɨɩɨɪɰɢɣ ɪɟɝɢɨɧɨɜ ɩɨ ɨɛɟɢɦ ɫɬɨɪɨɧɚɦ ɝɪɚɧɢɰɵ. ɉɨɫɥɟ ȼɬɨɪɨɣ Ɇɢɪɨɜɨɣ ɜɨɣɧɵ ɬɪɚɧɫɝɪɚɧɢɱɧɨɟ ɫɨɬɪɭɞɧɢɱɟɫɬɜɨ ɩɪɢɨɛɪɟɥɨ ɧɨɜɨɟ ɤɚɱɟɫɬɜɨ. ɋɩɟɪɜɚ ɜ Ɂɚɩɚɞɧɨɣ ȿɜɪɨɩɟ, ɚ ɡɚɬɟɦ, ɜ 1989 ɝɨɞɭ, ɜ ɐɟɧɬɪɚɥɶɧɨɣ ɢ ȼɨɫɬɨɱɧɨɣ ȿɜɪɨɩɟ ɨɛɪɚɬɢɥɢ ɜɧɢɦɚɧɢɟ ɧɚ ɡɧɚɱɟɧɢɟ ɫɨɬɪɭɞɧɢɱɟɫɬɜɚ ɪɟɝɢɨɧɨɜ. ɉɪɢ ɚɧɚɥɢɡɟ ɫɨɜɪɟɦɟɧɧɵɯ ɦɟɠɞɭɧɚɪɨɞɧɵɯ ɨɬɧɨɲɟɧɢɣ ɨɬɦɟɱɚɟɬɫɹ, ɱɬɨ ɢɦɟɧɧɨ ɧɚ ɭɪɨɜɧɟ ɪɟɝɢɨɧɨɜ ɫɭɳɟɫɬɜɭɟɬ ɛɨɥɶɲɟ ɜɨɡɦɨɠɧɨɫɬɟɣ ɞɥɹ ɫɨɡɞɚɧɢɹ ɢɫɩɪɚɜɧɨ ɞɟɣɫɬɜɭɸɳɢɯ ɦɟɯɚɧɢɡɦɨɜ ɫɨɬɪɭɞɧɢɱɟɫɬɜɚ. ɇɚɛɥɸɞɚɹ ɡɚ ɫɨɬɪɭɞɧɢɱɟɫɬɜɨɦ ɷɬɨɝɨ ɭɪɨɜɧɹ, ɩɪɨɳɟ ɜɫɟɝɨ ɧɚɣɬɢ ɬɨɱɤɢ ɫɨɩɪɢɤɨɫɧɨɜɟɧɢɹ ɨɛɳɟɫɬɜɟɧɧɵɯ, ɷɤɨɧɨɦɢɱɟɫɤɢɯ ɢ ɩɨɥɢɬɢɱɟɫɤɢɯ ɩɪɢɨɪɢɬɟɬɨɜ. Ɍɪɚɧɫɝɪɚɧɢɱɧɨɟ ɢ ɪɟɝɢɨɧɚɥɶɧɨɟ ɫɨɬɪɭɞɧɢɱɟɫɬɜɨ ɫɨɫɬɚɜɥɹɟɬ ɫɭɳɟɫɬɜɟɧɧɵɣ ɷɥɟɦɟɧɬ ɜɧɟɲɧɟɣ ɩɨɥɢɬɢɤɢ ɝɨɫɭɞɚɪɫɬɜɚ. ɇɟɫɨɦɧɟɧɧɨ, ɨɧɨ ɹɜɥɹɟɬɫɹ ɨɞɧɢɦ ɢɡ ɜɚɠɧɵɯ ɞɜɢɠɭɳɢɯ ɮɚɤɬɨɪɨɜ ɛɵɫɬɪɨɝɨ ɢ ɢɧɬɟɧɫɢɜɧɨɝɨ ɪɚɡɜɢɬɢɹ ɪɟɝɢɨɧɨɜ. Ɉɛ ɷɬɨɦ ɩɪɟɠɞɟ ɜɫɟɝɨ ɫɜɢɞɟɬɟɥɶɫɬɜɭɟɬ ɩɨɩɵɬɤɚ ɭɪɟɝɭɥɢɪɨɜɚɬɶ ɫɜɹɡɚɧɧɵɟ ɫ ɧɢɦ

107

Janusz SzymaĔski

ɜɨɩɪɨɫɵ ɫɩɟɪɜɚ ɋɨɜɟɬɨɦ ȿɜɪɨɩɵ, ɚ ɡɚɬɟɦ ȿɜɪɨɫɨɸɡɨɦ. Ȼɥɚɝɨɞɚɪɹ ɬɚɤɢɦ ɚɤɬɚɦ ɧɨɪɦɨɬɜɨɪɱɟɫɬɜɚ ɋɨɜɟɬɚ ȿɜɪɨɩɵ, ɤɚɤ Ɇɚɞɪɢɞɫɤɚɹ ɤɨɧɜɟɧɰɢɹ, ȿɜɪɨɩɟɣɫɤɚɹ ɯɚɪɬɢɹ ɬɟɪɪɢɬɨɪɢɚɥɶɧɨɝɨ ɫɚɦɨɭɩɪɚɜɥɟɧɢɹ, ȿɜɪɨɩɟɣɫɤɚɹ ɯɚɪɬɢɹ ɩɪɢɝɪɚɧɢɱɧɵɯ ɢ ɬɪɚɧɫɝɪɚɧɢɱɧɵɯ ɪɟɝɢɨɧɨɜ, ɫɢɫɬɟɦɚɬɢɱɟɫɤɢ ɪɚɡɜɢɜɚɟɬɫɹ ɞɜɭɫɬɨɪɨɧɧɟɟ ɢ ɧɚɰɢɨɧɚɥɶɧɨɟ ɩɪɚɜɨɜɨɟ ɪɟɝɭɥɢɪɨɜɚɧɢɟ ɜ ɨɛɥɚɫɬɢ ɫɨɬɪɭɞɧɢɱɟɫɬɜɚ ɦɟɫɬɧɵɯ ɢ ɪɟɝɢɨɧɚɥɶɧɵɯ ɜɥɚɫɬɟɣ ɫ ɚɧɚɥɨɝɢɱɧɵɦɢ ɜɥɚɫɬɹɦɢ ɫɨɫɟɞɧɢɯ ɝɨɫɭɞɚɪɫɬɜ. ɉɪɢ ɮɢɧɚɧɫɨɜɨɣ ɩɨɞɞɟɪɠɤɟ ȿɜɪɨɫɨɸɡɚ ɝɪɚɧɢɱɚɳɢɟ ɞɪɭɝ ɫ ɞɪɭɝɨɦ ɪɟɝɢɨɧɵ (ɧɟ ɬɨɥɶɤɨ ɝɨɫɭɞɚɪɫɬɜ-ɱɥɟɧɨɜ ȿɋ, ɧɨ ɢ ɬɪɟɬɶɢɯ ɝɨɫɭɞɚɪɫɬɜ) ɦɨɝɭɬ ɪɟɲɚɬɶ, ɩɪɟɞɩɪɢɧɢɦɚɹ ɫɨɜɦɟɫɬɧɵɟ ɞɟɣɫɬɜɢɹ, ɨɛɳɢɟ ɞɥɹ ɧɢɯ ɜɨɩɪɨɫɵ. Ȼɥɚɝɨɞɚɪɹ ɪɟɲɟɧɢɸ ɜɨɩɪɨɫɨɜ ɬɪɚɧɫɝɪɚɧɢɱɧɨɝɨ ɫɨɬɪɭɞɧɢɱɟɫɬɜɚ ɞɚɠɟ ɝɨɫɭɞɚɪɫɬɜɟɧɧɚɹ ɝɪɚɧɢɰɚ, ɤɨɬɨɪɚɹ ɟɳɟ ɧɟɞɚɜɧɨ ɫɱɢɬɚɥɚɫɶ ɛɚɪɶɟɪɨɦ ɜɨ ɜɡɚɢɦɨɨɬɧɨɲɟɧɢɹɯ ɪɟɝɢɨɧɨɜ, ɜ ɧɚɫɬɨɹɳɟɟ ɜɪɟɦɹ ɭɠɟ ɧɟ ɹɜɥɹɟɬɫɹ ɩɪɟɝɪɚɞɨɣ ɞɥɹ ɫɨɜɦɟɫɬɧɵɯ ɞɟɣɫɬɜɢɣ. ɍɫɢɥɢɹ ȿɜɪɨɫɨɸɡɚ ɧɚɩɪɚɜɥɟɧɵ ɧɟ ɬɨɥɶɤɨ ɧɚ ɫɨɡɞɚɧɢɟ ɩɪɨɝɪɚɦɦ ɫɨɞɟɣɫɬɜɢɹ ɜɧɭɬɪɟɧɧɟɦɭ ɪɚɡɜɢɬɢɸ ɪɟɝɢɨɧɨɜ. ɉɨɞɞɟɪɠɢɜɚɹ ɬɚɤɢɟ ɢɧɢɰɢɚɬɢɜɵ, ɤɚɤ ɩɪɨɝɪɚɦɦɵ ɜ ɪɚɦɤɚɯ ȿɜɪɨɩɟɣɫɤɨɣ ɩɨɥɢɬɢɤɢ ɫɨɫɟɞɫɬɜɚ, ɟɜɪɨɪɟɝɢɨɧɚɥɶɧɨɝɨ ɫɨɬɪɭɞɧɢɱɟɫɬɜɚ ɢɥɢ ɡɚɤɥɸɱɟɧɢɹ ɞɨɝɨɜɨɪɨɜ, ɤɚɫɚɸɳɢɯɫɹ ɦɚɥɨɝɨ ɩɪɢɝɪɚɧɢɱɧɨɝɨ ɞɜɢɠɟɧɢɹ, ȿɋ ɨɤɚɡɵɜɚɟɬ ɫɭɳɟɫɬɜɟɧɧɨɟ ɜɥɢɹɧɢɟ ɢ ɧɚ ɪɚɡɜɢɬɢɟ ɪɟɝɢɨɧɨɜ ɜ ɬɪɟɬɶɢɯ ɝɨɫɭɞɚɪɫɬɜɚɯ.

108

Podstawowe instrumenty prawne wspóápracy transgranicznej w ramach Rady Europy

THE BASIC LEGAL INSTRUMENTS FOR CROSS-BORDER COOPERATION IN THE FRAMEWORK OF THE COUNCIL OF EUROPE

The socio-economic processes of the integration of local and regional communities is inextricably connected with the development of international cooperation. States have ceased to be the most important actors on the international scene. Over recent years, international relations have undergone substantial decentralization, and the international system has been Þlled by many different agencies. The central authorities of the Member States are obliged to share international space with regional and local authorities. The Þrst international regulations, setting out common deÞnitions and model-driven mechanisms for cross-border cooperation appeared only in 1980 and were developed with in the framework of the Council of Europe. Up until the present, the European Framework Convention on cross-border cooperation of territorial communities and authorities has been a fundamental source of inspiration for cooperation between regions, and the deÞnition of cross-border cooperation provided, has been widely accepted. Cross-border cooperation is an instrument to minimize the negative consequences arising from the existence of tight national frontiers. Its aim is to encourage and develop contacts between communities residing in the border areas, overcoming the risks arising from the fact of socio-economic disparities between the regions on both sides of the border. The European Union does not focus exclusively on programs and activities supporting the internal development of the regions. In supporting such initiatives as programs in the framework of the European neighbourhood policy, cooperation of euro regions, agreements on local border trafÞc, it largely affects the development of regions in third countries. Key words: Cross-border cooperation, euro region, border, the Council of Europe, the European Union

109

CZõćç II PRZYJAZNA GRANICA – ASPEKTY SPOãECZNO–EKONOMICZNE

Jerzy Menkes

INSTYTUCJONALIZACJA WSPÓàPRACY. POTENCJAà I PERSPEKTYWY

O metodzie WĞród polityk Unii Europejskiej eksponowaną pozycjĊ zajmują polityka sąsiedztwa – ksztaátowanie relacji z sąsiadami oraz polityka bezpieczeĔstwa. O tej pozycji decyduje szereg czynników, wĞród których nie do przecenienia są oczekiwania rezultatów integracji, jeĞli nie identycznych to porównywalnych z osiągniĊtymi w innych dziedzinach wspóápracy. Bilans minionego póáwiecza wspóápracy europejskiej wyznacza zarówno osiągniĊty poziom integracji gospodarczej, jak i funkcjonowanie przestrzeni wolnoĞci, bezpieczeĔstwa i sprawiedliwoĞci. Ten bilans w zakresie zmiany zastanego i tworzenia nowego jest zdecydowanie pozytywny (ta ocena odnosi siĊ do faktu wystąpienia efektów, a nie samego ich osiągniĊcia). Integrując siĊ, paĔstwa europejskie, antycypując przyszáoĞü, w wielu obszarach zmieniaáy rzeczywistoĞü, nie bĊdąc jej biernym odbiorcą ani nawet nie prowadząc polityki reaktywnej. Do nielicznych, ale waĪących wyjątków w tym zakresie naleĪą – bĊdące przedmiotem analizy – polityki: sąsiedztwa i bezpieczeĔstwa. Dowodów, w najlepszym przypadku, reaktywnoĞci wobec zmian w bezpoĞrednim otoczeniu miĊdzynarodowym UE jest aĪ za wiele; zarówno z przeszáoĞci: np. wstrzemiĊĨliwoĞü w kontestowaniu podziaáu Europy i nienadąĪanie ze dynamiką aksamitnej rewolucji, jak i najnowszych, do których zaliczyü naleĪy lekcewaĪenie opresyjnoĞci reĪimu tunezyjskiego i niedostrzeganie skali jego kontestacji ze strony obywateli. Europa jest w tych sferach bardziej beneÞcjentem zdarzeĔ i efektów cudzych dziaáaĔ niĪ sprawcą. Zarazem polityki: sąsiedztwa i bezpieczeĔstwa są ze sobą, co oczywiste, ĞciĞle powiązane a ich relacje mają charakter sprzĊĪenia zwrotnego. Zbadanie peánego zakresu korelacji, teoretycznie moĪliwe, w praktyce wydaje siĊ zarówno nierealne ze wzglĊdu na wielowymiarowoĞü wiĊzi – dynamikĊ sieci oddziaáywaĔ, jak i nieprowadzące do uzyskania wyników poznawczych. Badanie sprzĊĪenia zwrotnego pomiĊdzy polityką sąsiedztwa i polityką bezpieczeĔstwa, którego efektem byáoby zbu-

113

Jerzy Menkes

dowanie modelu korelacji, wymaga bowiem analizy nader szerokiej i wáaĞnie takie kompleksowe badanie byáoby nieuchronnie obarczone wadą poszukiwania wspólnego mianownika zdarzeĔ, którym jest z reguáy mianownik najmniejszy. Taki kierunek i cel badania zarazem wynikaáyby z dąĪenia do opisania sprzĊĪenia zwrotnego poprzez model weryÞkowalny, nawet jeĞli nie w odniesieniu do kaĪdego przypadku, to przynajmniej do znaczącej wiĊkszoĞci zdarzeĔ przeszáych i przydatnego w prognozowaniu. Jestem jednak ze wskazanego powodu sceptycznie nastawiony do wartoĞci takiego badania: zamkniĊcie tak obszernej przeszáoĞci w modelu wáaĞnie poprzez nieuchronnoĞü podporządkowania siĊ regule najmniejszego wspólnego mianownika uczyni ewentualne wyjaĞnienie „wszystkiego” wyjaĞnieniem „niczego”, gdyĪ potencjalne sądy i spostrzeĪenia bĊdą trywialne. Wydaje siĊ, Īe lepsze rezultaty moĪe przynieĞü skanowanie – warstwowanie przedmiotu badania i analiza poszczególnych fragmentów. WyciĊcie z caáoĞci materii, tzn. z „polityki sąsiedztwa” wyáącznie relacji Polska–Rosja i z „polityki bezpieczeĔstwa” bezpieczeĔstwa energetycznego jest skaĪone organiczną wadą cząstkowoĞci badania. Jednak takie badanie moĪe byü pogáĊbione, a zarazem moĪna je uzupeániü wnioskowaniem uogólniającym: „z czĊĞci na caáoĞü”, co prowadziü moĪe, przy speánieniu metodologicznie znanych zaáoĪeĔ, do sformuáowania poprawnych wniosków ogólnych i przynieĞü, tym samym, racjonalne wyniki. Tak wyznaczony element spoáecznej rzeczywistoĞci miĊdzynarodowej jest przedmiotem poniĪszego badania.

1. WstĊp Mimo Īe traktaty europejskie nie wskazują indywidualnie na podmioty objĊte/ obejmowane relacją z tytuáu sąsiedztwa, to nie podlega wątpliwoĞci, Īe – inaczej niĪ w przypadku aspiracji do czáonkostwa, gdy wyznacznikiem europejskoĞci nie jest wyáącznie geograÞa, a geograÞa poáączona z reprezentowanym systemem wartoĞci1 – wyznacznikiem sąsiedztwa jest geograÞa – Þzyczna bliskoĞü. Decyduje o tym fakt, Īe jeĞli nawet – wbrew rudymentarnej mądroĞci, zgodnie z którą naleĪy mieü wrogów daleko, a przyjacióá blisko2 – paĔstwo samo decyduje, czy utrzymuje przy1

2

114

Art. 49 Traktatu o Unii Europejskiej stwierdza jednoznacznie: „KaĪde paĔstwo europejskie, które szanuje wartoĞci, o których mowa w artykule 2 („Unia opiera siĊ na wartoĞciach poszanowania godnoĞci osoby ludzkiej, wolnoĞci, demokracji, równoĞci, paĔstwa prawnego, jak równieĪ poszanowania praw czáowieka, w tym praw osób naleĪących do mniejszoĞci. WartoĞci te są wspólne PaĔstwom Czáonkowskim w spoáeczeĔstwie opartym na pluralizmie, niedyskryminacji, tolerancji, sprawiedliwoĞci, solidarnoĞci oraz na równoĞci kobiet i mĊĪczyzn” – przyp. J.M.) i zobowiązuje siĊ je wspieraü, moĪe záoĪyü wniosek o czáonkostwo w Unii. […] Brane są pod uwagĊ kryteria kwaliÞkacji uzgodnione przez RadĊ Europejską.” Znaczenie tego kryterium podkreĞla sama UE zarówno wtedy, kiedy sformuáowaáa „kopenhaskie” kryteria akcesji nowych czáonków jak i kiedy w praktyce admisji poĞwiĊca im szczególną troskĊ – relatywnie, moĪna uznaü, Īe ich waga w procesie decydowania jest wiĊksza niĪ kryteriów gospodarczych. Szerzej J. Menkes, Problemy prawne przystąpienia Polski do UE, „Kontrola PaĔstwowa” 1998, nr 2, marzec–kwiecieĔ, s. 48 i n. K. Loewenstein, Legislative Control of Political Extremism in European Democracies, “Columbia Law Review” 1938, vol. XXXVIII, no. 5, s. 594.

Instytucjonalizacja wspóápracy. Potencjaá i perspektywy

jacielskie wiĊzi z paĔstwami geograÞcznie odlegáymi, dokonując wyboru w ramach alternatywy: relacje przyjazne albo neutralne, to w przypadku paĔstw sąsiedzkich kaĪdy skazany jest albo na stosunki dobrosąsiedzkie, albo na napiĊcia i konßikty. Taka bliskoĞü uniemoĪliwia bowiem obojĊtnoĞü. Zarazem jednak UE nie rezygnuje z wpáywania na paĔstwa trzecie (rozumiane w tym przypadku zarówno jako paĔstwa nieznajdujące siĊ w potencjalnym krĊgu przyszáych czáonków, jak równieĪ jako partnerzy strategiczni) w zakresie przyjĊcia przez nie unijnego systemu wartoĞci: „W stosunkach zewnĊtrznych Unia […] propaguje swoje wartoĞci. Przyczynia siĊ do […] ochrony praw czáowieka […]” (artykuá 3.5. TUE) oraz „1. Dziaáania Unii na arenie miĊdzynarodowej oparte są na zasadach, które leĪą u podstaw jej utworzenia, rozwoju i rozszerzenia oraz które zamierza wspieraü na Ğwiecie: demokracji, paĔstwa prawnego, powszechnoĞci i niepodzielnoĞci praw czáowieka i podstawowych wolnoĞci, poszanowania godnoĞci ludzkiej, zasad równoĞci i solidarnoĞci oraz poszanowania zasad Karty Narodów Zjednoczonych oraz prawa miĊdzynarodowego. Unia dąĪy do rozwijania stosunków i budowania partnerstwa z paĔstwami trzecimi oraz z organizacjami miĊdzynarodowymi, regionalnymi lub Ğwiatowymi, które wyznają zasady, o których mowa w akapicie pierwszym.” (artykuá 21.1.). Ta jasna deklaracja intencji w zakresie zmieniania Ğrodowiska miĊdzynarodowego jest nie tylko rzadkim w stosunkach miĊdzynarodowych przypadkiem przejrzystoĞci celów, które jednoznacznie moĪna uznaü za dąĪenie do wpáywania na „sprawy wewnĊtrzne” kaĪdego paĔstwa – odrzucenia zasady nieingerencji3, ale i – równie jawnie deklarowanego uznania wáasnego systemu wartoĞci za „lepszy” – za wzorzec uniwersalny4. GeograÞczna bliskoĞü jest naturalnym Ĩródáem problemów (są nimi zarówno potencjalne korzyĞci, jak i zagroĪenia); nie ma w wymuszonych nią stosunkach miejsca na splendid isolation5 – paĔstwa wspóápracują ze sobą jak dobrzy sąsiedzi albo iloĞü i waga wzajemnych konßiktów systematycznie wzrasta. Nie zmienia tego geograÞcznego ograniczenia nawet globalizacja, mimo Īe zwiĊksza istotnie wagĊ stosunków z paĔstwami geograÞcznie odlegáymi, a istotnymi w caáoksztaácie stosunków miĊdzynarodowych. Przykáadem moĪe byü znaczenie dla gospodarki paĔstwa odlegáego geograÞcznie partnera, który jest Ĩródáem zaopatrzenia lub rynkiem zby3

4

5

Korzenie tej zasady wyraĪonej w artykule 2.7. Karty NZ tkwią w koncepcji Prezydenta Washingtona, który rekomendowaá w „Farewell Address”, by stosunki handlowe USA z paĔstwami trzecimi byáy „little political connection as possible” i w doktrynie Monroe (1823 rok), zgodnie z którą „not to interfere in the internal concerns of any of its powers”. OczywiĞcie takiego rozumienia zasady nieinterwencji nie moĪna automatycznie zaklasyÞkowaü jako myslenie– dziaáanie contra legem; szerzej na temat wyzwaĔ wspóáczesnoĞci np. dyskusjĊ Chatham House z lutego 2007 roku na temat „The Principle of non–intervention in contamporary international law: non–interference in a State’s internal affairs used to be a rule of international law: is it still?” i konkluzje z dyskusji http://www.chathamhouse. org.uk/Þles/6567_il280207.pdf Termin ten, autorstwa Lorda Goschen – Pierwszego Lorda Admiralicji, determinowaá w XIX wieku brytyjską politykĊ zagraniczną rządu kierowanego przez premiera Disraeli (autorskie rozwiniĊcie: „We have stood here alone in what is called isolation –– our splendid isolation, as one of our colonial friends was good enough to call it.”).

115

Jerzy Menkes

tu. Wyjątkiem w tym zakresie są obecnie jedynie USA. W przypadku bowiem USA zagroĪenia wojskowe ze strony Korei Póánocnej czy Iranu moĪna postrzegaü jako zaprzeczenie geograÞcznej bliskoĞci; paĔstwa te groĪą atakiem wymierzonym przeciwko USA – paĔstwu odlegáemu w sensie geograÞcznym. Jednak nuklearny szantaĪ w stosunku do USA ma w przypadku tych dwóch paĔstw wymiar szczególny. Z jednej strony kaĪde paĔstwo Ğwiata swoiĞcie graniczy z USA, które są jedynym hipermocarstwem, z drugiej zaĞ groĨba asymetrycznego ataku na sanktuarium terytorialne USA, jeĞliby okazaáa siĊ skutecznie zniechĊcająca USA do obrony sojuszników – do realizacji zobowiązaĔ do obrony Izraela czy Korei Poáudniowej przed atakiem bandyckich sąsiadów, pozwoliáaby na bezkarną agresjĊ. Teheran, atakując JerozolimĊ czy Phenian napadając na Seul, muszą liczyü siĊ z odpowiedzią zaatakowanego wspieranego przez USA. Gdyby agresorzy mogli mieü pewnoĞü amerykaĔskiej biernoĞci, nie tylko sáabáaby waga riposty, ale nawet groĨba reakcji oÞary.

2. BezpieczeĔstwo energetyczne (i bezpieczeĔstwo dostĊpu do zasobów naturalnych) – wprowadzenie do analizy *Sąsiedztwo Polski i Rosji skáania, jak kaĪde sąsiedztwo, do bieĪącego Ğledzenia zdarzeĔ i procesów oraz do analiz zorientowanych na prognozy. Sąsiedztwo to oceniane wedáug kryterium skali „záej pamiĊci” (pamiĊci o záej przeszáoĞci) nie jest w przestrzeni europejskiej ewenementem. Wiele grup spoáecznych, narodów i paĔstw w Europie dzieli i áączy pamiĊü o doznanych i wyrządzonych krzywdach, o byciu oÞarą i sprawcą zbrodni. JednoĞü europejska ma kontekst Hass–Liebe. Jednak niezaleĪnie od stopnia banalnoĞci tego stwierdzenia mieszkaĔcy kontynentu europejskiego nie mają akceptowalnego wyboru alternatywnego dla wspóápracy– jednoĞci6, bo moĪliwoĞü wzajemnego zniszczenia nie jest akceptowalna7. Tym, co decyduje jednak o specyÞce sąsiedztwa polsko–rosyjskiego, na tle paĔstw obrzeĪa UE, jest róĪnica potencjaáów Rosji i Polski (taki stan dotyczy równieĪ pozostaáych sąsiadów Rosji – sąsiedztwa paĔstw czáonkowskich UE z Rosją). Ten dysparytet wyznacza wielkoĞü terytorium Rosji, liczba jej ludnoĞci oraz wielkoĞü i róĪnorodnoĞü zasobów naturalnych, którymi Rosja dysponuje (zarówno realnie – eksploatując je, jak i potencjalnie – gdyĪ są zlokalizowane na obszarze podlegáym jej jurysdykcji terytorialnej). KomplementarnoĞü gospodarki Rosji, dysponującej zasobami naturalnymi w stosunki do gospodarki Polski – paĔstwa konsumenta zasobów (oczywiĞcie zarówno w roli konsumenta koĔcowego, jak i paĔstwo tranzytowe w áaĔcuchu do6

7

116

L. Rühl, The historical background of Russian security concepts and requirements oraz J. Roper, P. van Ham, RedeÞning Russia’s role in Europe, (w:) V. Baranovsky (ed.), Russia and Europe the Emerging Security Agenda. Stockholm 1997, s. 21–41 I 503–512. Zob. równieĪ P. Zióáek, O nowy ksztaát spoáecznoĞci miĊdzynarodowej, (w:) J. Czaputowicz (red.), BezpieczeĔstwo europejskie. Koncepcje, instytucje, implikacje dla Polski. Warszawa 1997, s. 53–76.

Instytucjonalizacja wspóápracy. Potencjaá i perspektywy

staw) w poáączeniu z czynnikiem naturalnym, którym jest geograÞczna bliskoĞü naleĪą do tych czynników, które powinny byü uwzglĊdnione w analizie sąsiedztwa. PodejmujĊ badanie wiĊzi polsko–rosyjskiej w tych naturalnych ramach, które moĪna okreĞliü „podwójnym nelsonem”, w których: – Polska jest zaleĪna od dostaw rosyjskich surowców – jest wiĊc zaleĪna od Rosji; – Rosja jest zaleĪna od polskich zakupów eksportowanych przez nią surowców – jest wiĊc zaleĪna od Polski. Problem badawczy moĪna przedstawiü w ujĊciu schematu pytaĔ i odpowiedzi: – czy z polskiej perspektywy, perspektywy bezpieczeĔstwa Polski, ta niewątpliwa zaleĪnoĞü obniĪa poziom bezpieczeĔstwa, umoĪliwiając posáugiwanie siĊ groĨbą uĪycia przymusu lub uĪycie przymusu gospodarczego? czy stanowi to czynniki stabilizujący zachowania partnerów, skáaniający do kooperacji? Postawieniu tych pytaĔ, wskazaniu dylematów towarzyszyü musi ĞwiadomoĞü, Īe wskazywane wybory–dylematy bez wątpienia nie mogą byü traktowane jako alternatywa rozáączna (jest to jednak naturalne w ramach security studies).

3. PojĊcia podstawowe „BezpieczeĔstwo paĔstwa” jest w ramach liberalno–demokratycznego nurtu myĞlenia paĔstwowotwórczego synonimem bezpieczeĔstwa jego spoáeczeĔstwa – spoáeczeĔstwa obywatelskiego, podmiotu uprawnionego do ochrony ze strony paĔstwa – wáadz publicznych. Jest to wiĊc podmiot uprawnienia – przedmiot ochrony róĪny od ponadczasowego, idealnego podmiotu utoĪsamianego z paĔstwem i narodem w ideologiach nacjonalistycznych lub totalitarnych. BezpieczeĔstwo narodowe jest jednak, niezaleĪnie od podmiotu uprawnienia – od desygnatu nazwy, od zawsze w centrum zainteresowania zarówno instytucji publicznych, jak i samego spoáeczeĔstwa. Zainteresowanie to wyraĪaáo siĊ jednak w róĪnych formach, jeĞli bowiem w ramach relacji feudalnych zapewnienie bezpieczeĔstwa poddanym stanowiáo obowiązek wáadcy i tytuá do odmowy posáuszeĔstwa przez poddanych, gdy wáadca tego nie zapewniaá, jednak samo zarządzanie dobrem, jakim byáo bezpieczeĔstwo, naleĪaáo do wyáącznego imperium wáadcy, zaĞ umowa spoáeczna uczyniáa bezpieczeĔstwo przedmiotem kontraktu – dobrem zamawianym od wáadzy publicznej, to dopiero w przypadku spoáeczeĔstwa obywatelskiego to zainteresowanie wiąĪe siĊ z udziaáem w procesie jego deÞniowania i realizacji – bezpieczeĔstwo jest dobrem wspólnym uczestników spoáeczeĔstwa obywatelskiego. Zapewnienie bezpieczeĔstwa jest podstawowym zadaniem paĔstwa. MoĪna wrĊcz stwierdziü, Īe instytucjonalizacja struktur spoáecznych, czyli powstanie paĔstwa, byáo skorelowane z wytworzeniem wyspecjalizowanych struktur wojskowych stawianych na straĪy bezpieczeĔstwa.

117

Jerzy Menkes

BezpieczeĔstwo jest w piramidzie potrzeb ludzkich Maslowa usytuowane bezpoĞrednio po potrzebach wyĪszego rzĊdu i zaliczone do potrzeb stabilizacji8. W polityce zarówno zagranicznej, jak i wewnĊtrznej paĔstwa dąĪą do ochrony niepodlegáoĞci oraz interesów wáasnych obywateli, czyli do bezpieczeĔstwa. Lippmann uwaĪaá, Īe bezpieczne paĔstwo nie musi rezygnowaü z realizacji podstawowych interesów w imiĊ obrony przed napaĞcią, a zaatakowane jest zdolne odnieĞü zwyciĊstwo9. Mimo Īe kategoria pojĊciowa „bezpieczeĔstwo narodowe” byáa obecna w myĞli paĔstwowej oraz w debacie publicznej od dawna, to sam termin – nazwa mająca precyzyjnie okreĞlone desygnaty – zostaá wprowadzony do jĊzyka oÞcjalnego niedawno, bo dopiero po II wojnie Ğwiatowej przez Prezydenta USA Trumana w Ustawie o BezpieczeĔstwie Narodowym (National Security Act) z 26 lipca 1947 roku10. Jest truizmem stwierdzenie, Īe jednostki wspóápracują i instytucjonalizują wspóápracĊ. Szczególnym tego przypadkiem jest tworzenie paĔstwa po to m.in., by zrealizowaü takie interesy – interesy komunitarne, których realizacja poprzez dziaáania jednostkowe jest niemoĪliwa lub zbyt kosztowna oraz Īe przykáadem takiego interesu komunitarnego, tak istotnego, jak i atrakcyjnego do realizacji poprzez wspóápracĊ (a równieĪ de facto nierealizowalnego w ukáadzie indywidualnym) jest zapewnienie bezpieczeĔstwa uczestnikom wspóápracy i wytworzonym przez nich instytucjom11. Dobro ogólne (bien public), jakim jest bezpieczeĔstwo jest realizowane i realizowalne wyáącznie w ramach interesów komunitarnych12. W przypadku suwerennego i równego paĔstwa – wyniku i twórcy porządku westfalskiego – bezpieczeĔstwo/dąĪenie do zapewnienia go ludziom i instytucjom jest z nim immanentnie związane; „Conventional analyses of the concept of security emphasize the state as the referent object of security; it is the state that is t be secure. …. In considering the relationship between theories of the state, its formation and consolidation on the one hand and the security Leeds of individuals on the other ….13”. Zarazem suwerennoĞü paĔstwa nie jest tylko relacją zewnĊtrzną, rozumianą jako prawo do domagania siĊ realizacji zakazu ingerencji w sprawy wewnĊtrzne, lecz takĪe – a nawet przede wszystkim – jako obowiązek wáadz publicznych respektowania ochrony i peánej realizacji praw i wolnoĞci jednostki oraz ochrona i zapewnienie praw grupowych – zbiorowych. 8 9 10 11

12 13

118

Zob. A.H. Maslow, A Theory f Human Motivation, „Psychological Review” 1943, vol. 50, no 4, s. 370–396. W. Lippman, U.S. Foreign Policy: Shields of the Republic, Boston 1943, s. 51. Szerzej J.J. Romm, DeÞning national security: the nonmilitary aspects, New York 1993, s. 5–7 i przywoáywane przez tegoĪ deÞnicje. NaleĪy mieü ĞwiadomoĞü, Īe komunitaryzm to przede wszystkim narzĊdzie realizacji aspiracji i interesów na drodze kompromisu pomiĊdzy wolnoĞcią a równoĞcią; na temat wspóáczesnych dylematów szerzej zob. D. àucka, Barack Obama: ani w lewo, ani w prawo. „Znak” 2008, nr 643, s. 86–98. Szerzej A. KamiĔski, BezpieczeĔstwo Polski na tle rozwoju sytuacji politycznej w Europie. Uwagi metodologiczne, (w:) Raport o stanie bezpieczeĔstwa paĔstwa – aspekty zewnĊtrzne. Warszawa 1993, s. 7 i n. Zob. S.N. MacFarlane, Yuen Foong Khong, Human Security and the Critical History, Bloomington 2006, s. 23.

Instytucjonalizacja wspóápracy. Potencjaá i perspektywy

BezpieczeĔstwo jest kategorią zagregowaną obejmującą nierozdzielne komponenty, m.in.: militarny, gospodarczy, spoáeczny, polityczny, ekologiczny14. Ta agregacja powoduje, Īe moĪliwa i konieczna jest analiza komponentów w ukáadzie zdezagregowanym, jednak jeĞli z tych analiz cząstkowych mają wypáywaü wnioski, to konieczna jest ich ponowna koĔcowa agregacja, mimo Īe zaciemnia wyniki uzyskane w badaniach cząstkowych15.

4. Czynniki ryzyka BezpieczeĔstwo energetyczne zostaáo zdeÞniowane przez Yerigina jako „the objective of energy security is to assure adequate, reliable supplies of energy at reasonable prices and in ways that do not jeopardize major national values and objectives”16. ZagroĪenia dla bezpieczeĔstwa energetycznego mogą byü wywoáane przez jeden z trzech czynników oddziaáujących samoistnie lub w szczególnie groĨnym (z powodu skali oddziaáywania i pochodnej trudnoĞci w przeciwdziaáaniu) związku wspóáwystĊpowania. Na zagroĪenia te skáada siĊ zazwyczaj niemoĪnoĞü korzystania z: 1) noĞnika – Ĩródáa energii lub energii; 2) dostawcy; 3) Ğrodka dostarczania – drogi przesyáu. Ad 1. ZagroĪenie wynikające z niemoĪnoĞci korzystania z noĞnika – Ĩródáa energii lub energii. NaleĪy przy tym uwzglĊdniaü zagroĪenia wystĊpujące w przypadku pozyskiwania zarówno noĞnika energii, jak i produktu koĔcowego, jakim jest energia. W gospodarce coraz czĊĞciej mamy do czynienia z pozyskiwaniem nie tylko surowca, ale i produktu koĔcowego; zarówno w procesie powiĊkszania rynku (przesyá energii np. miĊdzy odbiorcami europejskimi wykorzystujący przesuwanie siĊ szczytu zapotrzebowania/nadwyĪki mocy w miarĊ przechodzenia przez kolejne strefy czasowe), jak i pojawiania siĊ wyspecjalizowanych producentów energii jako produktu Þnalnego (przykáadem są plany budowy elektrowni jądrowej na Litwie, która miaáaby zaopatrywaü w energiĊ równieĪ paĔstwa sąsiednie17, podobnie 14 15 16 17

Szerzej J. Menkes, A. Prystrom, Normatywny wymiar kooperatywnego systemu bezpieczeĔstwa w Europie, (w:) Raport..., s. 80 i n. Zob. J.J. Romm, op. cit., s. 37–50. Tak Yergin; D. Yergin, Energy security in the 1990s, “Foreign Affaires” 1988, vol. 67, s. 111, szerzej patrz równieĪ D. Yergin, J. Stanislaw, The Prize: The Epic Quest for Oil, Money, and Power. New York 1991. W związku z budową nowej atomowej elektrowni w Ignalinie na Litwie – zastĊpującej zamkniĊty 31 grudnia 2009 r. reaktor typu „czarnobylskiego” (RBMK–1500) – pojawiáy siĊ koncepcje, by zbudowaü elektrownie o mocy przekraczającej zapotrzebowanie litewskie. Planowana elektrownia (zakoĔczenie budowy planowane jest na

119

Jerzy Menkes

jak analogiczny plan budowy elektrowni przez RosjĊ w eksklawie kaliningradzkiej na potrzeby niesprecyzowanych odbiorców europejskich18) i równie wyspecjalizowanych konsumentów odbiorców energii, trwale rezygnujących z energetycznej samowystarczalnoĞci (przykáadem jest Austria). W przypadku pozyskiwania energii jako produktu Þnalnego potencjalne zagroĪenia są jednak identyczne z zagroĪeniami wystĊpującymi w odniesieniu do bezpieczeĔstwa dostaw surowców energetycznych. Ograniczenie albo utrata moĪliwoĞci korzystania z noĞnika energii moĪe byü konsekwencją oddziaáywania zarówno czynników naturalnych, jak i czynników zaleĪnych od czáowieka oraz áącznie obu rodzajów czynników. Do czynników naturalnych naleĪy brak albo wyczerpanie zasobu. MoĪliwe są wiĊc stany: – paĔstwa pozbawionego surowców energetycznych (nie dotyczy to, rzecz jasna, moĪliwoĞci pozyskiwania energii z tzw. Ĩródeá odnawialnych, takich jak wiatr, sáoĔce, energia skorupy ziemi, jednak te Ĩródáa nie są i, jak siĊ wydaje, nie bĊdą w najbliĪszej przyszáoĞci realną opcją alternatywną wobec konwencjonalnych surowców energetycznych i energii produkowanej w wyniku rozpadu albo syntezy jądrowej, np. ze wzglĊdu na wzglĊdnie wysoki koszt wytworzenia i dostarczenia jednostki energii); – jak i paĔstwa, które wyczerpaáo moĪliwe do pozyskania i wykorzystania na skalĊ przemysáową zasoby. Przykáadem nowym i geograÞcznie bliskim jest wyczerpywanie siĊ zasobów wĊgla brunatnego w zagáĊbiach niemieckich i polskich. Szacowanie zasobów jest relatywnie áatwe i precyzyjne. Tak wiĊc przy zaáoĪeniu, Īe zachowania podmiotów gospodarujących są racjonalne, nie powinno to zakáóciü dostaw energii, a jedynie skutkowaü substytucją Ĩródáa (pozyskaniem energii z innych lub nowych surowców energetycznych lub pozyskaniem produktu Þnalnego – energii). Zarazem, mimo Īe ludzkoĞü wielokrotnie byáa konfrontowana z wyczerpaniem zasobów i powtarzalnoĞü zjawiska powinna nauczyü zarówno jednostkĊ, jak i zbiorowoĞü dziaáaĔ wyprzedzających, doĞwiadczenie zagáady cywilizacji spowodowane wyczerpaniem zasobów nie jest doĞwiadczeniem, w sposób oczywisty, minionej przeszáoĞci. Do czynników o charakterze mieszanym naleĪy brak zdolnoĞci do eksploatacji zasobu przy danej technice lub w danych warunkach gospodarczych. Przykáadem jest koniecznoĞü schodzenia z eksploatacją kopalin w gáąb ziemi w stosunku do miejsca, w którym wydobycie byáo prowadzone (wydobywanie wĊgla w kopalniach

18

120

2025 r.) ma mieü moc ca 3200 MW i zaopatrywaü w energiĊ, oprócz Litwy, EstoniĊ i àotwĊ oraz PolskĊ (Polska byáa zainteresowana zakupami ca 1000 – 1200 MW). Szerzej Lithuania shuts Ignalina plant. World Nuclear News. http://www.world–nuclear–news.org/NP–Lithuania_shuts_Ignalina_plant–0401104.html (24.06.2011). Elektrownia, której zakoĔczenie budowy jest planowane na 2018 r., ma byü wyposaĪona w dwa bloki o mocy 1150 MW kaĪdy. Rosatom: elektrownia atomowa w Kaliningradzie powinna eksportowaü prąd. PAP – 24– 05–2011 14:19. „Idea projektu elektrowni atomowej w obwodzie kaliningradzkim jest taka, Īe siáownia ma dostarczaü energiĊ elektryczną do centralnej, wschodniej i póánocnej Europy” szef marketingu koncernu Rostom Aleksiej Kalinin: http://forsal.pl/artykuly/516925,rosatom_elektrownia_atomowa_w_kaliningradzie_ma_eksportowac_prad_do_europy.html (24.06.2011).

Instytucjonalizacja wspóápracy. Potencjaá i perspektywy

na ĝląsku na coraz wiĊkszej gáĊbokoĞci) lub (czasowa) rezygnacja z czĊĞci zasobu, którego pozyskanie jest technologicznie lub gospodarczo niemoĪliwe w danych warunkach (pozyskiwanie ropy naftowej z wykorzystaniem tzw. metod trzeciej generacji, zaawansowanych w odróĪnieniu do uwalniania naturalnego záoĪa albo uwalniania wywoáanego mechanicznie. Do czynników zaleĪnych od czáowieka naleĪy rezygnacja z noĞnika lub metody pozyskiwania motywowana ideologicznie. Czynnik ten wystĊpuje w dziejach cywilizacji stale i wiąĪe siĊ z manichejską wizją porządku Ğwiata i tabu kulturowymi. Przykáadem jest zarówno zakaz pozyskiwania drewna ze ĞwiĊtego lasu, jak i odrzucenie energii z atomu (zjawisko jest wystarczająco obecne w kulturze masowej – zob. Awatar, by niepotrzebne byáo jego wyjaĞnianie). Czynnik ten moĪe zarówno byü tradycyjny, co w procesie racjonalnego sprawowania wáadzy publicznej pozwala albo zrezygnowaü z zasobu, albo oddziaáywaü na zmiany wartoĞci, jak i nowy: w eksplozji antynuklearnych nastrojów w spoáeczeĔstwie niemieckim moĪna widzieü zarówno ciągáoĞü mitów pogaĔskiej prakultury (stosunek do przyrody) i fobie schyáku Republiki Weimarskiej (zaraza przyniesiona przez „obcych”), jak równieĪ postmodernistyczne obawy New Age. SpoáeczeĔstwo moĪe wymusiü na paĔstwie dowolne dziaáania i mimo Īe spoáeczeĔstwo co do zasady jest racjonalne, to kieruje siĊ równieĪ emocjami, wĞród których najsilniejszy jest lĊk. Prima facie, racjonalnym sposobem eliminacji lub ograniczenia takiego zagroĪenia jest dywersyÞkacja Ĩródeá energii obejmująca z jednej strony przeciwdziaáanie wytworzeniu monokultury energetycznej, z drugiej zaĞ strony utrzymywanie proporcjonalnych do potrzeb rezerw pozwalających na substytucjĊ utraconego Ĩródáa. Czynnikiem, który musi byü jednak brany pod uwagĊ przy dywersyÞkacji, jest jej koszt. Konieczna jest ocena korzyĞci ze specjalizacji i hurtowego pozyskiwania wiedzy i narzĊdzi wytwarzania energii z jednego noĞnika (na ten koszt skáada siĊ zarówno kapitaá materialny, jak i kapitaá ludzki w postaci kwaliÞkacji osób zatrudnionych w pozyskiwaniu i przetwarzaniu noĞników energii). Reasumując, nie ma wyboru generalnie optymalnego. Wybór naleĪy do kategorii decyzji politycznych i gospodarczych obarczonych ryzykiem m. in. z racji odnoszenia siĊ do przeszáoĞci odlegáej i w konsekwencji niepewnej i korzystania z paranaukowych metod prognozowania dáugookresowego, które nie moĪe byü traktowane jako speániające wymogi naukowej poprawnoĞci. Ad 2. ZagroĪenie wynikające z niemoĪnoĞci korzystania z dostawcy. Z racji znaczenia surowców energetycznych dla odbiorcy istotnym Ĩródáem zagroĪenia są pochodne decyzji dostawcy o niedostarczeniu produktu (odnosi siĊ to zarówno do surowców energetycznych, jak i do energii). Z zachowaniem takim moĪemy mieü do czynienia zarówno w przypadku dostawcy krajowego, jak i zagranicznego.

121

Jerzy Menkes

Paradoksalnie, wbrew gáównemu nurtowi dyskusji i analiz zarówno w Polsce, jak i w Ğwiecie, ze znaczącą czĊstotliwoĞcią w paĔstwach wystĊpowaáy zagroĪenia pochodne nierealizowaniu dostaw przez dostawcĊ krajowego. Nie byáy one powodowane decyzjami wáaĞciciela m.in. dlatego, Īe jego pozycja jest niebywale sáaba w przypadku zagroĪeĔ dla bezpieczeĔstwa paĔstwa – decyzja o odmowie sprzedaĪy spowodowaáaby natychmiastowe zmiany wáasnoĞciowe, a co najmniej przymusowy zarząd i wznowienie dostaw przez nowego wáaĞciciela, którym przynajmniej czasowo zapewne byáoby paĔstwo. Byáy one powodowane decyzjami pracowników traktujących przerwanie dostaw jako narzĊdzie oddziaáywania na rząd, a takĪe spoáeczeĔstwo i paĔstwo oraz wymuszenia realizacji roszczeĔ. Roszczenia te bywaáy skoncentrowane zarówno na interesie gospodarczym (wzrost wynagrodzeĔ, ĞwiadczeĔ socjalnych, gwarancji zatrudnienia itp.), jak i na interesie politycznym (np. wpáyw na politykĊ paĔstwa przy odrzuceniu korzystania z narzĊdzi i mechanizmów demokracji, takich jak wybory). Zdarzają siĊ teĪ protesty przeciwko obowiązującemu systemowi gospodarczo–politycznemu, a wiĊc w celu zmiany ustroju spoáeczno–politycznego albo wrĊcz kontrsystemowe. W kaĪdym przypadku dostawca zarówno korzysta z siáy – pozbawienie odbiorcy dobra koniecznego do Īycia, jak i ze strategii sáabszego w konßikcie asymetrycznym. PaĔstwo demokratyczne ma zarówno ograniczony arsenaá Ğrodków reagowania na tego typu zachowania pracowników na wáasnym terytorium, jak i jest skáonne do samoograniczania – rząd musi dbaü o zachowanie mandatu do sprawowania wáadzy zarówno wobec konsekwencji sympatii spoáecznych dla wybranej grupy zawodowej, jak i generalnego braku przyzwolenia na dziaáania radykalne. Przykáadem urzeczywistnienia takiego zagroĪenia byáy zarówno wielokrotne strajki górników brytyjskich po II wojnie Ğwiatowej (strajk lat 50–tych záamaáy dopiero dostawy wĊgla z Polski), jak i taki strajk zorganizowany przez National Union of Mineworkers (NUM) pod przewodnictwem Scargilla przeciwko Thatcher (1984 rok)19. NUM dąĪyá do obalenia rządu mającego mandat wyborczy. Przykáadem potencjalnego zagroĪenia jest sytuacja Polski, która jest zaleĪna od wĊgla w stopniu niemającym odpowiednika w Europie: w roku 2009 z wĊgla kamiennego pochodziáo 55,84 proc. produkcji energii elektrycznej w Polsce, a z wĊgla brunatnego 33,66 proc. (wedáug danych PSE Operator) i udziaá ten nie ulega zmniejszeniu. Jedynym narzĊdziem przeciwdziaáania temu (z punktu widzenia Ĩródáa pochodzenia) zagroĪeniu jest niedopuszczenie do powstania monopolu dostaw. OczywiĞcie, szeroko pojmowana realizacja polityki respektującej prawa i wolnoĞci jednostki z równoprawnym traktowaniem praw gospodarczych, spoáecznych i kul19

122

Na ten temat zob. P. Jenkins, Mrs Thatcher’s revolution: the ending of the socialist era, London 1987.

Instytucjonalizacja wspóápracy. Potencjaá i perspektywy

turalnych, funkcjonująca demokracja oraz respektowanie reguá dialogu spoáecznego mogą zmniejszyü prawdopodobieĔstwo/czĊstotliwoĞü wystąpienia zagroĪenia, jednak peáne przeciwdziaáanie nie jest moĪliwe. Szczególnie podatne na to zagroĪenie są liberalne spoáeczeĔstwa demokratyczne mające immanentną trudnoĞü z uzyskaniem spoáecznego przyzwolenia na obronĊ wolnoĞci ze strony beneÞcjentów wolnoĞci, którym w tym przypadku jest takie ograniczenie w korzystaniu z praw i wolnoĞci, by chroniü prawa i wolnoĞci innych. Z koniecznoĞcią i trudnoĞcią uzyskania przez paĔstwo przyzwolenia obywateli na wykonywanie wáadzy w stosunku do tych obywateli (a coraz czĊĞciej równieĪ kaĪdej osoby przebywającej na jego terytorium) paĔstwo ma do czynienia od zawsze; ta niechĊü obywateli do wyposaĪania paĔstwa w narzĊdzia sprawowania wáadzy – obawa przed naduĪyciem wáadzy ze strony paĔstwa jest istotą mitu Lewiatana. Obywatele sami decydują – waĪą kompromis, jakie funkcje naáoĪą na paĔstwo i w jakie wyposaĪą je kompetencje. Z jednej strony mając ĞwiadomoĞü, Īe prawa i wolnoĞci jednostki są jej przyrodzone i niezbywalne, z drugiej zaĞ, Īe paĔstwo pozbawione narzĊdzi realizacji naáoĪonych zadaĔ – zadaĔ tych nie zrealizuje. Te nierozstrzygalne ani jednorazowo, ani trwale dylematy byáy/są szczególnie widoczne i ujawniane w przypadku wyzwania, jakim dla jednostek, obywateli i paĔstwa jest terroryzm – terroryĞci wspóáobywatele, trudniejsze w analizie w przypadku konßiktu spoáecznego, w którym duĪa grupa spoáeczna domaga siĊ redystrybucji majątku, korzystając z przymusu–szantaĪu gospodarczego (np. wstrzymanie dostaw surowców lub energii). SpoáeczeĔstwo, domagając siĊ zaĞ od paĔstwa zapewnienia mu bezpieczeĔstwa, nie akceptuje posáugiwania siĊ siáą wobec grupy uznanej za gospodarczo lub spoáecznie upoĞledzoną20; moĪna w tym przypadku mówiü wrĊcz o syndromie sztokholmskim. W gáównym nurcie analiz zagroĪeĔ dla bezpieczeĔstwa energetycznego sytuują siĊ zagroĪenia spowodowane przez zaprzestanie dostaw przez dostawcĊ zagranicznego. To zagroĪenie moĪe byü niezaleĪne od woli dostawcy21 albo od niej zaleĪne i mające postaü dziaáania celowego. 20

21

ZagroĪenie jako pierwszy dostrzegá i zanalizowaá Kelsen „If democracy is a just form of government, it is so because it means freedom, and freedom means tolerance. If a democracy ceases to be tolerant, it ceases to be a democracy. But can a democracy be tolerant in its defense against antidemocratic tendencies? It can – to the extent that it must not suppress the peaceful expression of antidemocratic ideas. It is just by such tolerance that democracy distinguishes itself from autocracy. We have a right to reject autocracy and be proud of our democratic form of government only as long as we maintain this difference. Democracy cannot defend itself by giving itself up.”; H. Kelsen, On the Essence and Value of Democracy, (w:) A.J. Jacobson, B. Schlink (ed.), Weimar: A Jurisprudence of Crisis, Berkeley 2000, s. 84 i n. Wskazuje na to równieĪ Loewenstein „The speciÞc difÞculties in drafting and applying such defensive measures against subversive movements and parties arose mainly from the fact that, in not a few democracies, restriction on the guarantee of the constitutional rights of freedom of political opinion, speech, assembly and association was deemed inconsistent with the very foundation of democracy”, K. Loewenstein, Legislative Control of Political Extremism in European Democracies, „Columbia Law Review” 1938, vol. 38, s. 594. Zarazem, paradoksalnie w opozycji do tych poglądów, przywoáaü moĪna poglądy Dershowitza wskazującego na skalĊ wyzwania i jego dylematy; A. Dershowitz, Preemption. A Knife that Cuts Both Ways, New York 2006. ZagroĪenie to moĪe byü analizowane przez przywoáanie przypadku triady Gazprom–Polska–Rosja. Mamy w nim do czynienia z specyÞczną hybrydą paĔstwa i wytwórcy. Rosja jest Þnansowana przez Gazprom, który substytuuje paĔstwo i jego funkcje. Do tej sytuacji doszáo w warunkach zlewania siĊ Gazpromu i Rosji w nastĊpstwie

123

Jerzy Menkes

Takie dziaáanie celowe wpisuje siĊ w kategoriĊ nakazu respektowania zasady prawa miĊdzynarodowego, jakim jest zakaz „stosowania groĨby lub uĪycia siáy przeciwko caáoĞci terytorialnej lub niepodlegáoĞci politycznej paĔstwa” (artykuá 2. 4 Karty NZ); do kategorii siáy–przymusu zalicza siĊ równieĪ przymus gospodarczy. Takie zachowania mieszczą siĊ w kategorii szeroko pojmowanego embarga gospodarczego22. Embarga, jako gospodarczy Ğrodek prowadzenia wojny, są znane w Europie od co najmniej 200 lat23. Jeszcze dáuĪszą historiĊ ma monokulturowa zaleĪnoĞü gospodarcza24. Jednak w przypadku dostaw surowców energetycznych lub energii mamy do czynienia z quasi–monopolem na produkt obiektywnie niezbĊdny odbiorcy (brak wywoáa natychmiastowe zaáamanie siĊ gospodarki – spoáeczeĔstwa), którego substytucja w warunkach uderzenia embarga jest niemoĪliwa25 przy wysokim poziomie zaleĪnoĞci. Początek wspóáczesnemu traktowaniu embarga na eksport surowców, szczególnie produktów naftowych, jako broni daáy dyskusje lat 1935–1936 na forum Ligi Narodów zmierzające do objĊcia sankcjami Wáoch. Jednak w tym przypadku sankcje okazaáy siĊ nieskuteczne w konsekwencji dziaáaĔ paĔstw nienaleĪących do LN, gáównie USA, które dostarczaáy produkty, które LN chciaáa objąü embargiem26. W efekcie po raz pierwszy broĔ naftową uĪyáy dopiero Stany Zjednoczone w 1941 roku przeciwko Japonii w odpowiedzi na agresjĊ i okupacjĊ Chin27. 22 czerwca 1948 roku ZSRR podjąá decyzjĊ o blokadzie Berlina. Blokada miaáa co najmniej doprowadziü do bezpoĞredniej radzieckiej strefy wpáywów na caáy Berlin (przez wielu byáa traktowana jak pierwsza salwa w III wojnie Ğwiatowej rozpoczĊtej prze-

22 23 24 25 26 27

124

przejmowanie przez koncern wáadzy publicznej w paĔstwie. DziĊki pochodzącym ze sprzedaĪy gazu pieniądzom Gazpromu Rosja staáa siĊ paĔstwem zdolnym do ponoszenia kosztów istnienia, jednak Ğrodki na ten cel w istocie nie pochodzą ani z dziaáalnoĞci produkcyjnej, ani usáugowej, lecz z eksploatacji/eksportu surowców (i to eksploatacji, którą moĪna okreĞliü jako rabunkową – gdyĪ nie towarzyszy jej poszerzanie moĪliwoĞci eksploatacji poprzez wykorzystywanie Ğrodków ze sprzedaĪy na udostĊpniania do pozyskiwania nowych zasobów). W konsekwencji mamy do czynienia ze zjawiskiem, jedynym ze wzglĊdu na skalĊ, iĪ to, co jest dobre dla Gazpromu jest równieĪ dobre dla Rosji. Ta zaleĪnoĞü ma zarazem charakter zwrotny. UzaleĪnienie paĔstwa od rodzimego producenta powoduje, Īe wszelkie wstrząsy na rynku gazu wywoáujące spadek dochodów Gazpromu, wywoáają w Rosji efekt domina, zaĞ wstrząs powtórny odbije siĊ na rynku gazu (przy Ğcisáym powiązaniu Rosja–Gazprom trudnoĞci Gazpromu przenoszą siĊ na RosjĊ, wywoáując w niej wstrząsy, które uderzają w Gazprom). Pozycja monopolistyczna i nierynkowy charakter Gazpromu powodują, Īe nie jest on zmuszony m.in. ani do racjonalizacji kosztów ani do poszukiwaĔ nowych Ĩródeá dochodów. Gazprom jest monokulturą tworzącą monokulturowe paĔstwo. Trudno przyjąü, Īe moĪe to byü sytuacja trwaáa, a tym bardziej pozbawiona zaáamaĔ w Ğrednioterminowej perspektywie. Istotnym jest zaĞ w tym przypadku, Īe nawet czasowa zapaĞü hybrydy Rosja–Gazprom spowoduje zaáamanie siĊ dostaw gazu do odbiorców Gazpromu. Szerzej E. Czarny, J. Menkes, P. Toporowski, Firma transnarodowa z upadającego paĔstwa (przypadek Gazpromu), (w:) Korporacje transnarodowe Jeden temat, róĪne spojrzenia, (red.) J. Menkes, T. Gardocka. Warszawa 2010. Ibidem Angielska blokada kontynentu w czasie wojen napoleoĔskich. Np. chiĔski monopol na jedwab czy brazylijski na kawĊ. NiemoĪnoĞü oznacza niemoĪnoĞü zastąpienia gazu dostarczanego przez Gazprom innym noĞnikiem energii lub zastąpienie Gazpromu jako dostawcy w „krótkim” czasie – tzn. w bezpoĞredniej reakcji na zdarzenie. Szerzej R. Stern, Oil market Power and United States National Security. http://www.pnas.org/content/103/5/1650. full oraz dalsza literatura. Japonia byáa wówczas w 80% zaleĪna od amerykaĔskich dostaw; embargo, którego nie mogáa zniwelowaü niemiecka i wáoska pomoc, nie pozostawiáo Japonii innego wyboru niĪ wojna.

Instytucjonalizacja wspóápracy. Potencjaá i perspektywy

ciwko Zachodowi)28. Blokada przyniosáa wyniki wrĊcz odwrotne od oczekiwanych w postaci odbudowy toĪsamoĞci politycznej wolnego Ğwiata i zweryÞkowania woli i moĪliwoĞci skutecznej obrony. Te doĞwiadczenia skáoniáy jednak w 1950 roku rząd USA do uznania, Īe warunkiem koniecznym dla zapewnienia bezpieczeĔstwa narodowego jest dywersyÞkacja Ĩródeá i dostawców noĞników energii29. KoncepcjĊ tĊ podtrzymywaáy kolejne gabinety. Szczególnie w czasie prezydentury Richarda Nixona widoczna byáa ĞwiadomoĞü skali zagroĪenia30 i rozpoczĊto tworzenie prawnych instrumentów ochrony rynku – bezpieczeĔstwa31. SáusznoĞü diagnoz potwierdziáo wprowadzenie w 1973 roku32 przez kraje OPEC33 narastającego (o 5% w skali miesiąca) embarga na dostawy ropy naftowej do USA, Holandii, Portugalii, Rodezji i RPA oraz Izraela. Kraje arabskie poprzez embargo chciaáy uczyniü z dostaw ropy naftowej broĔ kierowaną; obejmując jednych embargiem innych (HiszpaniĊ, FrancjĊ i Wielką BrytaniĊ) – „nagradzaáy”34. W przypadku opracowywania strategii przeciwdziaáania temu zagroĪeniu, oprócz oczywiĞcie skutecznej dywersyÞkacji rozwaĪaü naleĪy instytucjonalizacje wspóápracy i/albo zaakceptowanie poziomu dwustronnej zaleĪnoĞci, w przypadku którego skala zagroĪenia dla odbiorcy w razie wstrzymania dostaw jest porównywalna ze skalą zagroĪenia dla dostawcy w przypadku nieodbierania przedmiotu dostawy. OczywiĞcie taki szantaĪ wzajemny jest moĪliwy/skuteczny tylko w odniesieniu do paĔstw/rządów pragmatycznych – niemoĪliwy w stosunku do partnera racjonalnego (np. racjonalizacja mająca Ĩródáo w mesjanizmie religijnym lub politycznym). Jest to wiĊc w istocie powrót, w nowym scenograÞi, do Galtunga strategii „pokoju negatywnego” – pokoju opartego na (wzajemnym) odstraszaniu35. Reasumując, zagroĪenie interesów spowodowane zachowaniem dostawcy jest relatywnie wysokie niezaleĪnie od tego, czy mamy do czynienia z dostawcą swoim czy obcym. Jednak jeĪeli w odniesieniu do zagroĪenia zlokalizowanego wewnĊtrznie jedynym narzĊdziem skutecznego przeciwdziaáania jest dywersyÞkacja, minimalizacja wagi dostawcy to w przypadku obcego alternatywną strategią moĪe byü równieĪ uzaleĪnienie wzajemne. 28 29 30 31 32 33 34 35

Szerzej H. Kissinger, Dyplomacja. Philip Wilson, Warszawa 1996, s. 686. Szerzej, F. R. Parra, Oil Politics: A modern History of Petroleum, London 2004. Zob. R. Stern, op. cit. US Trade Act 1974. W reakcji na klĊskĊ paĔstw arabskich w wojnie Yom Kippur przeciwko Izraelowi. Pod kontrolą Organizacji (utworzonej w 1960 roku) juĪ w 1972 roku znajdowaáo siĊ 41% wydobycia ropy naftowej i 47% dostaw do Europy zachodniej. Szerzej F.S. Pearson, J.M. Rochester, International Relations. The Global Condition In the Late Twentieth Century, New York 1988, s. 66–71. Autorem koncepcji byá Galtung; szerzej J. Galtung, Violence, Peace and Peace Research, “Journal of Peace Research” 1969, no 1, s. 183.

125

Jerzy Menkes

Ad 3. ZagroĪenie wynikające z niemoĪnoĞci korzystania z Ğrodka dostarczania – drogi przesyáu. W przypadku tego zagroĪenia jego skala jest funkcją wykáadniczą odlegáoĞci i bezpieczeĔstwa konkretnego kanaáu przesyáu. Zarówno przesyá, jak i przewóz noĞników energii jest naraĪony na ataki celowe (np. na rurociąg) oraz podatny na zagroĪenia pochodne sytuacji geopolitycznej na drogach przewozu/przesyáu (np. operowanie piratów wzdáuĪ wybrzeĪy morskich Afryki obniĪa pewnoĞü dostaw morskich jedyną drogą wodną, dostĊpną dla jednostek páywających o duĪym tonaĪu, zaĞ Kanaá Sueski – znajdujący siĊ bezpoĞrednio w streÞe napiĊü politycznych – byá niedostĊpny dla Īeglugi). Przesyá i przewóz są równieĪ wraĪliwe na ĞwiadomoĞü zagroĪeĔ ekologicznych i wywoáywane tym reakcje. Ze zjawiskami takimi mamy do czynienia zarówno w przypadku niezgody na budowĊ instalacji przesyáowych w regionach wraĪliwych ekologicznie (przykáadem byáy/są sprzeciwy wobec budowy rurociągu na Alasce), jak i trudnoĞü z dostarczaniem noĞników i energii do odbiorców skoncentrowanych w regionach o wysokim zagĊszczeniu ludnoĞci, gĊstej gospodarce itp. (przykáadem jest ryzyko potencjalnej niemoĪnoĞci dostaw drogą morską do paĔstw baátyckich przy wysokim poziomie ryzyka i ĞwiadomoĞci ekologicznej w streÞe cieĞnin duĔskich). Jednak ta zaleĪnoĞü (zagroĪenie jako funkcja wykáadnicza) prowadząca do uznania, Īe najbezpieczniejszym Ĩródáem energii jest energia pozyskiwana w kraju odbiorcy, ze Ĩródáa, jakim jest rozpad (ew. synteza jądrowa), w którym to przypadku niezwykle niska jest wraĪliwoĞü na niestabilnoĞü dostaw, jak i niepewnoĞü zachowaĔ zatrudnionych u operatora (z racji nielicznoĞci zatrudnionych, ich wysokich kwaliÞkacji i relatywnie wysokich dochodów) musi byü skorygowane o ryzyko ataku na instalacje i lĊki spoáeczne36.

5. Instrumenty zapewnienia bezpieczeĔstwa – rozwiązania ramowe O rzeczach podobnych. NarzĊdziem zapewnienia bezpieczeĔstwo energetycznego jest dla kaĪdego paĔstwa wspóápraca gospodarcza. W przypadku paĔstwa dysponującego wáasnymi zasobami odsuwa ona na przyszáoĞü moment wyczerpania zapasów – koniecznoĞü posiákowania siĊ dostawami z zewnątrz, zaĞ paĔstwo niedysponujące zasobami musi je pozyskaü z zewnątrz. Analizowane warianty metod i narzĊdzi zapewnienia bezpieczeĔstwa energetycznego nie skáadają siĊ na reĪim szczególny, mamy do czynienia z jednym z moĪliwych wariantów zapewnienia bezpieczeĔstwa kooperatywnego. RównieĪ na poziomie realizacyjnym paĔstwo modyÞkuje rozwiązania ogólne: 36

126

Na temat bezpieczeĔstwa ekologicznego zob. szerzej M. PietraĞ, BezpieczeĔstwo ekologiczne w Europie. Studium politologiczne, Lublin 2000, s. 107–114.

Instytucjonalizacja wspóápracy. Potencjaá i perspektywy

– tym, czym dla bezpieczeĔstwa w ogóle są normatywne ramy wyznaczone przez zasady Karty Narodów Zjednoczonych, tym dla bezpieczeĔstwa energetycznego są: wolny i uczciwy handel, wolnoĞü przemieszczania siĊ w przestrzeni (m.in. Īeglugi) i otwarty dostĊp do Ğrodków przesyáu–tranzytu (np. rurociągów). BezpieczeĔstwo energetyczne jest ĞciĞle skorelowane z funkcjonowaniem gospodarki otwartej. Zarazem pozyskiwanie zasobów jest áatwiejsze i bezpieczniejsze w relacjach z paĔstwami o gospodarce rynkowej (taki charakter gospodarki partnera nie jest oczywiĞcie warunkiem koniecznym) i widzących we wspóápracy, kontaktach dobrosąsiedzkich instrument zapewnienia pokoju i rozwoju dla wszystkich. BezpieczeĔstwu energetycznemu sprzyja wiĊc zespóá dziaáaĔ na poziomie uniwersalnym i regionalnym, wytwarzający prawne ramy chroniące przed nieuzasadnioną dyskryminacją w dostĊpie, handlu lub przesyle noĞników energii; – te ramy ogólne wspóápracy energetycznej konkretyzowane są na poziomie zarówno pojedynczych transakcji, jak i zinstytucjonalizowanego obrotu. RównieĪ w odniesieniu do tych dziaáaĔ poĪądanym partnerem/partnerami są partnerzy o statusie partnerów politycznych; moĪna to zawrzeü w dyrektywie: poszukuj rynku blisko (bliskoĞü to jednak nie pochodna geograÞi, a aksjologii – systemu wartoĞci). W takim przypadku bliskoĞü polityczna uáatwia stosunki gospodarcze, a bliskoĞü gospodarcza buduje realne podstawy stosunków politycznych. Jednak to, co najlepsze (handel blisko) nie zawsze jest moĪliwe (wystĊpowanie zasobów) i nie zawsze powinno byü jedyne; wytworzenie wiĊzi gospodarczej z paĔstwami trzecimi (spoza krĊgu sojuszników) sáuĪy uniwersalizacji wartoĞci i upowszechnieniu postaw kooperatywnych. Zarazem poprzez wspólnotĊ interesów podzielenie siĊ ryzykiem ogranicza skáonnoĞü kontrahenta do gry nastawionej na konßikt – wiĊĨ z innymi jest swoistą fallback possition. O rzeczach róĪnych. Zarazem przypadek bezpieczeĔstwa energetycznego skrajnie negliĪuje uproszczenie zawarte w sloganie „jedno i niepodzielne bezpieczeĔstwo Ğwiata”. Slogan ten miaá za zadanie przeciwdziaáaü postawom i praktykom izolacjonizmu, przekonaü do umierania za GdaĔsk poprzez wskazanie, Īe po ataku na GdaĔsk kolejną oÞarą agresji jest Coventry. Zarazem slogan ten uprasza i faászuje rzeczywistoĞü, a przede wszystkim tworzy záudne poczucie bezpieczeĔstwa. MieszkaĔcy Coventry nie zastąpią gdaĔszczan w roli obroĔców ich miasta. Porozumienia USA – ZSRR/Rosja o redukcji zbrojeĔ strategicznych nadają status sanktuarium terytoriom USA i Rosji, a nie ich sojuszników. Chcąc jechaü pociągiem w wagonie 1 klasy, trzeba kupiü bilet na przejazd wagonem tej klasy. Dla kaĪdego paĔstwa bezwzglĊdnym priorytetem jest jego wáasne bezpieczeĔstwo energetyczne, co oznacza, Īe kaĪde paĔstwo jest skáonne dzieliü siĊ jedynie „nadwyĪką”, chyba Īe

127

Jerzy Menkes

przed powstaniem zagroĪenia doszáo do wyksztaácenia wiĊzi, w której paĔstwa tworzą organizmy formalnie politycznie niezaleĪne, jednak faktycznie stanowiące nierozdzielną caáoĞü – bliĨniaki syjamskie (przypadek UE).

6. Zamiast wniosków Reasumując, strategie bezpieczeĔstwa energetycznego są tworzone w stosunku do przyszáoĞci tak odlegáej, Īe o wartoĞci wybranej strategii, jej efektywnoĞci decyduje nie sama strategia, a determinacja albo jej brak w realizacji. Z punktu widzenia bezpieczeĔstwa energetycznego paĔstwa najwyĪszą wagĊ przypisaü wiĊc naleĪy wiarygodnoĞci paĔstwa – jego wáadz. 22 maja 2010 roku Prezydent Niemiec Horst Koehler w rozmowie z dziennikarzem Deutschlandradio stwierdziá: „Kraj naszej wielkoĞci […], tak uzaleĪniony od handlu zagranicznego, musi wiedzieü, Īe w razie pilnej potrzeby niezbĊdna jest równieĪ misja wojskowa, Īeby broniü naszych interesów, na przykáad wolnych dróg handlowych” i […] 31 maja podaá siĊ do dymisji wobec negatywnego odbioru wypowiedzi37. BezpieczeĔstwo, m.in. energetyczne paĔstwa jest w dominującym zakresie funkcją wykáadniczą woli bycia bezpiecznym i zapáacenia ceny bezpieczeĔstwa, zgodnie z poglądem Friedmana, Īe There’s no such thing as a free lunch. RównieĪ w tej sferze dostrzegalne są korelacje z czáonkostwem w Unii Europejskiej38. Owocem postrzegania wagi problemu przez UE są „Zielona KsiĊga o strategii energetycznej Unii”, „Europejska polityka energetyczna”, pakiety energetyczny i liberalizacyjny (z 2007 roku) oraz klimatyczny z 2008 roku39.

37 38 39

128

Na podstawie Newsweek.pl z 31 maja 2010; 07. 06. 2011. http://www.newsweek.pl/artykuly/sekcje/swiat/prezydent–niemiec–rezygnuje–ze–stanowiska, 59486,1 Szerzej T. Skoczny, Energetyka, (w:) J. Barcz (red.), Prawo Unii Europejskiej. Prawo materialne i polityki. Warszawa 2003, s. 525 i n. Szerzej R. Ney, E. Mokrzycki, U. Lorenz, U. Ozga–Blaschke, Z. GrudziĔski, „Polityka Energetyczna” 2008, t. 11, z. 1.

Instytucjonalizacja wspóápracy. Potencjaá i perspektywy

ɂɇɋɌɂɌɍɐɂɈɇȺɅɂɁȺɐɂə ɋɈɌɊɍȾɇɂɑȿɋɌȼȺ. ɉɈɌȿɇɐɂȺɅ ɂ ɉȿɊɋɉȿɄɌɂȼɕ

ɉɪɟɞɦɟɬɨɦ ɚɧɚɥɢɡɚ ɹɜɥɹɟɬɫɹ ɩɨɥɢɬɢɤɚ ɫɨɫɟɞɫɬɜɚ ɢ ɛɟɡɨɩɚɫɧɨɫɬɢ, ɡɚɧɢɦɚɸɳɚɹ ɜɢɞɧɨɟ ɦɟɫɬɨ ɜ ɩɨɥɢɬɢɤɟ ȿɋ. ȼɦɟɫɬɟ ɫ ɬɟɦ ɷɬɢ ɞɜɚ ɧɚɩɪɚɜɥɟɧɢɹ ɩɨɥɢɬɢɤɢ ɬɟɫɧɨ ɫɜɹɡɚɧɵ ɞɪɭɝ ɫ ɞɪɭɝɨɦ. ɂɡɭɱɟɧɢɟ ɜɫɟɯ ɨɬɧɨɲɟɧɢɣ ɜ ɷɬɨɣ ɫɮɟɪɟ ɩɪɟɞɫɬɚɜɥɹɟɬɫɹ, ɯɨɬɹ ɢ ɜɨɡɦɨɠɧɵɦ ɬɟɨɪɟɬɢɱɟɫɤɢ, ɩɪɚɤɬɢɤɬɢɱɟɫɤɢ ɧɟɪɟɚɥɶɧɵɦ ɢ ɩɨɡɧɚɜɚɬɟɥɶɧɨ ɧɟɰɟɥɟɫɨɨɛɪɚɡɧɵɦ. ɂɫɯɨɞɹ ɢɡ ɷɬɨɝɨ ɜ ɫɬɚɬɶɟ ɜɧɢɦɚɧɢɟ ɫɨɫɪɟɞɨɬɨɱɟɧɨ, ɜ ɱɚɫɬɢ «ɩɨɥɢɬɢɤɢ ɫɨɫɟɞɫɬɜɚ», ɧɚ ɨɬɧɨɲɟɧɢɹɯ ɦɟɠɞɭ ɉɨɥɶɲɟɣ ɢ Ɋɨɫɫɢɟɣ, ɚ ɜ ɱɚɫɬɢ «ɩɨɥɢɬɢɤɢ ɛɟɡɨɩɚɫɧɨɫɬɢ» – ɧɚ ɷɧɟɪɝɟɬɢɱɟɫɤɨɣ ɛɟɡɨɩɚɫɧɨɫɬɢ. Ⱦɚɧɧɵɣ ɜɵɛɨɪ ɩɪɟɞɨɩɪɟɞɟɥɟɧ ɤɚɤ ɨɛɴɟɤɬɢɜɧɵɦ ɡɧɚɱɟɧɢɟɦ ɩɪɟɞɦɟɬɚ ɢɫɫɥɟɞɨɜɚɧɢɹ, ɬɚɤ ɢ ɨɬɫɭɬɫɬɜɢɟɦ ɡɧɚɱɢɬɟɥɶɧɵɯ ɭɫɩɟɯɨɜ ɟɜɪɨɩɟɣɫɤɨɣ ɢɧɬɟɝɪɚɰɢɢ ɜ ɪɟɚɥɢɡɚɰɢɢ ɫɨɨɬɜɟɬɫɬɜɭɸɳɢɯ ɧɚɩɪɚɜɥɟɧɢɣ ɩɨɥɢɬɢɤɢ. ȿɫɥɢ ɛɚɥɚɧɫ ɟɜɪɨɩɟɣɫɤɨɝɨ ɫɨɬɪɭɞɧɢɱɟɫɬɜɚ ɜ ɫɮɟɪɚɯ ɷɤɨɧɨɦɢɱɟɫɤɨɣ ɢɧɬɟɝɪɚɰɢɢ, ɮɭɧɤɰɢɨɧɢɪɨɜɚɧɢɹ ɩɪɨɫɬɪɚɧɫɬɜɚ ɫɜɨɛɨɞɵ, ɛɟɡɨɩɚɫɧɨɫɬɢ ɢ ɫɩɪɚɜɟɞɥɢɜɨɫɬɢ ɹɜɥɹɟɬɫɹ ɩɨɥɨɠɢɬɟɥɶɧɵɦ (ɢɧɬɟɝɪɢɪɭɹɫɶ, ɟɜɪɨɩɟɣɫɤɢɟ ɫɬɪɚɧɵ ɢɡɦɟɧɢɥɢ ɞɟɣɫɬɜɢɬɟɥɶɧɨɫɬɶ), ɬɨ ɜ ɨɛɥɚɫɬɢ ɩɨɥɢɬɢɤɢ ɫɨɫɟɞɫɬɜɚ ɢ ɛɟɡɨɩɚɫɧɨɫɬɢ ɫɨɬɪɭɞɧɢɱɟɫɬɜɨ ɢɦɟɥɨ ɜ ɥɭɱɲɟɦ ɫɥɭɱɚɟ ɪɟɚɤɬɢɜɧɵɣ ɯɚɪɚɤɬɟɪ ɩɨ ɨɬɧɨɲɟɧɢɸ ɤ ɫɨɛɵɬɢɹɦ ɢ ɩɪɨɰɟɫɫɚɦ ɞɚɠɟ ɜ ɧɟɩɨɫɪɟɞɫɬɜɟɧɧɨɦ ɦɟɠɞɭɧɚɪɨɞɧɨɦ ɨɤɪɭɠɟɧɢɢ ȿɋ. ɂɡɭɱɟɧ ɷɮɮɟɤɬ ɢɧɬɟɝɪɚɰɢɢ ɧɚ ɬɟɯ ɬɟɪɪɢɬɨɪɢɹɯ, ɝɞɟ ȿɜɪɨɩɚ ɹɜɥɹɟɬɫɹ ɜ ɛɨɥɶɲɟɣ ɫɬɟɩɟɧɢ ɛɟɧɟɮɢɰɢɚɪɨɦ ɫɨɛɵɬɢɣ ɢ ɪɟɡɭɥɶɬɚɬɨɜ ɱɭɠɢɯ ɞɟɣɫɬɜɢɣ, ɧɟɠɟɥɢ ɢɯ ɚɜɬɨɪɨɦ. ɘɪɢɞɢɱɟɫɤɢɣ ɚɧɚɥɢɡ ɨɫɧɨɜɧɵɯ ɩɨɧɹɬɢɣ, ɨɩɪɟɞɟɥɹɸɳɢɯ ɧɨɪɦɚɬɢɜɧɵɟ ɩɪɟɞɟɥɵ ɫɭɛɪɟɠɢɦɨɜ (ɜ ɩɪɟɞɟɥɚɯ ɪɟɠɢɦɚ ɟɜɪɨɩɟɣɫɤɨɝɨ ɩɪɚɜɚ) ɫɨɫɟɞɫɤɨɝɨ ɫɨɬɪɭɞɧɢɱɟɫɬɜɚ ɢ ɛɟɡɨɩɚɫɧɨɫɬɢ, ɫɥɭɠɢɬ ɢɫɯɨɞɧɵɦ ɩɭɧɤɬɨɦ ɫɬɪɚɬɟɝɢɱɟɫɤɨɝɨ ɚɧɚɥɢɡɚ ɤɨɪɪɟɥɹɰɢɢ ɦɟɠɞɭ ɢɫɫɥɟɞɭɟɦɵɦɢ ɪɟɠɢɦɚɦɢ. ȼɵɜɨɞɵ ɛɵɥɢ ɫɜɟɪɟɧɵ ɩɭɬɟɦ ɫɨɨɬɧɟɫɟɧɢɹ ɫ ɨɩɵɬɨɦ ɢɦɩɥɟɦɟɧɬɚɰɢɢ.

129

Jerzy Menkes

INSTITUTIONALISATION OF COOPERATION. POTENTIAL AND PROSPECTS

Policies holding a prominent position among EU policies form the subject of the analysis: the European neighbourhood policy and the security policy. These policies are simultaneously closely related through a process of mutual feedback. An exploration of the full range of the correlation between these policies, possible in theory, seems both unrealistic and cognitively pointless in practice. For these reasons (i.e. lack of a rationale for the complex research and the need for a comprehensive analysis of the correlation) I have concentrated on speciÞc excerpts from the policies that is – on Polish-Russian relations from the “neighbourhood policy” and on energy security from the “security policy”. The choice was made on the grounds of both, the objective importance of the issue and the relative lack of progress in the implementation of the policies – lack of success of European integration in the Þeld. If indeed the balance of European cooperation in the sphere of economic integration, and operation of the area of freedom, security and justice is a positive one (European countries undergoing integration at the same time were involved in an anticipatory process of modifying reality), cooperation in respect of the neighbourhood and security policies has, at most, had a reactive nature in relation to events or processes, even in the immediate international vicinity of the EU. I have examined the operation of integration in areas where Europe is, in essence, the beneÞciary of events and the effects of others’ actions rather than the author of them. Legal analysis of the basic concepts laying a normative framework for subregimes (within the framework of European law) of neighbourhood and safety was the starting point for a strategic analysis of the correlation between the regimes examined. Conclusions were veriÞed by reference to the experiences of implementation. Key words: Neighbourhood policy, safety policy, energy security, implementation, the European Union

130

Mieczysáawa Zdanowicz

READMISJA W RELACJACH POLSKI I ROSJI

Uwagi wstepne Polska wraz ze wstąpieniem do Unii Europejskiej przekazaáa na rzecz tej organizacji czĊĞü swoich kompetencji. Dotyczy to m.in. spraw związanych z granicami paĔstwa, w tym zasadami ich przekraczania. Pierwszy etap związanych z tym przemian obejmowaá harmonizacjĊ zasad polityki wizowej, drugi zaĞ wiązaá siĊ z peánym wdroĪeniem acquis Schengen. Kluczowe znaczenie dla rozwijania wspóápracy z paĔstwami sąsiednimi, które nie są paĔstwami czáonkowskimi UE i nie są z nią stowarzyszone, ma znalezienie z jednej strony zasad liberalizacji reĪimu wizowego, z drugiej zaĞ – wzmocnienie wspólnych dziaáaĔ w celu zwalczania nielegalnej imigracji. Dziaáania Unii Europejskiej pokazują, Īe szuka ona wáaĞciwego balansu miĊdzy bezpieczeĔstwem wewnĊtrznym a stabilizacją zewnĊtrzną. Powiązanie umów o uáatwieniach wizowych z readmisyjnymi jest standardowym instrumentem w Europejskiej Polityce Dobrego Sąsiedztwa.1 Umowa o readmisji i umowa o uáatwieniach wizowych zostaáy teĪ przyjĊte miĊdzy Unią Europejską a Rosją. Umowa o uáatwieniach wizowych nie wpáynĊáa na wzrost liczby obywateli FR przekraczających granicĊ z Polską2. Czy zatem umowa o readmisji moĪe byü skutecznym instrumentem zwalczania nielegalnych wjazdów i pobytów w dwustronnych relacjach Polski i Rosji? I Readmisja oznacza przekazanie przez paĔstwo skáadające wniosek i przyjĊcie przez paĔstwo rozpatrujące wniosek osób (wáasnych obywateli paĔstwa rozpatrują1 2

F. Trauner, I. Kruse, EC Visa Facilitation and Readmission Agree 4 ments, A New Standard EU Foreign Policy Tool?, „European Journal of Migration and Law” 2008, nr 10, s. 434–435. M. Zdanowicz, A. Doliwa–Klepacka, MoĪliwoĞü liberalizacji reĪimu wizowego w ramach Wspóápracy paĔstw w Partnerstwie Wschodnim, (w:) M. Zdanowicz, T. Dubowski, A. Piekutowska, Partnerstwo Wschodnie. Wymiary realnej integracji, Warszawa 2010, s. 163.

131

Mieczysáawa Zdanowicz

cego wniosek, obywateli paĔstw trzecich lub bezpaĔstwowców), którym udowodniono nielegalny wjazd, nielegalny pobyt lub nielegalne zamieszkiwanie na terytorium paĔstwa wnioskodawcy.3 Readmisja ma na celu uáatwienie powrotu/przyjĊcia osób przebywających na terytorium danego paĔstwa bez wymaganych dokumentów. Umowy readmisyjne są to umowy (zwykle bilateralne), które odnoszą siĊ do procedur odesáania przez jedno paĔstwo cudzoziemca przebywającego na jego terytorium bez wymaganych dokumentów do paĔstwa jego obywatelstwa lub paĔstwa, przez które przejechaá on do paĔstwa, które podejmuje kroki do jego odesáania4. Zdaniem D. Bouteillet–Paquet umowy readmisyjne są aktualnie jednym z najstarszych instrumentów stosowania przez paĔstwa czáonkowskie kontroli napáywu migrantów5. Pierwsza generacja umów readmisyjnych byáa przyjĊta w latach 50-tych i 60tych i obejmowaáa osoby nieprawidáowo przemieszczające siĊ miedzy paĔstwami czáonkowskimi tworzącymi póĨniej strefĊ Schengen. Ta polityka byáa uzewnĊtrzniana w drugiej generacji bilateralnych umów readmisyjnych zawieranych z paĔstwami Europy ĝrodkowo–Wschodniej.6 Umowy te miaáy zapobiegaü nielegalnej i niekontrolowanej migracji po upadku „muru berliĔskiego”. Wówczas to szereg paĔstw europejskich podjĊáo starania o wspóápracĊ z paĔstwami czáonkowskimi. Dnia 30 listopada 1994 roku Rada przyjĊáa Rekomendacje7, w których wzywaáa paĔstwa czáonkowskie do zawierania z paĔstwami trzecimi standardowych umów o readmisji. Ich celem miaáo byü zwalczanie nielegalnej imigracji. Standardowa umowa okreĞlaáa osoby objĊte readmisją, terminy, w ciągu których zainteresowane paĔstwo zobowiązane jest do okreĞlonych dziaáaĔ, zasady tranzytu, ochrony danych osobowych oraz pokrycia kosztów takich operacji (dziaáaĔ). W. CzapliĔski zauwaĪa, iĪ pierwowzorem takich umów byáo porozumienie miĊdzy paĔstwami grupy Schengen a Polską, zawarte 29 marca 1991 roku. Na podstawie tego porozumienia wprowadzono ruch bezwizowy miĊdzy paĔstwami stronami.8 3 4 5

6 7 8

132

Ta legalne deÞnicja ekstradycji znajduje sie w niektórych umowach miĊdzynarodowych, o czym bĊdzie szerzej w dalszej czĊĞci niniejszego rozdziaáu. P.J. van Krieken, The Migration Acquis Handbook. The Foundation for a Common European Migration Policy, Haga 2001, s. 425–426. D. Bouteillet–Paquet, Passing the Buck, a critical analysis of the readmission policy implemented by the European Union and its Member States’, „European Journal of Migration and Law” 2003, nr 5, s. 359–377; za A. Roig, T. Huddleston, EC Readmission Agreements, A Re–evaluation of the Political Impasse, „European Journal of Migration and Law” 2007, nr 9, s. 367. A. Roig, T. Huddleston, EC Readmission Agreements, A Re–evaluation of the Political Impasse, „European Journal of Migration and Law” 2007, nr 9, s. 376. Council Recommendation of 30 November 1994 concerning a specimen bilateral readmission agreement between a Member State and a third country, „OfÞcial Journal” C 274 , 19/09/1996 P. 0020–0024. W. CzapliĔski, C. Mik, Traktat o Unii Europejskiej. Komentarz, Warszawa 2005, s. 4. Konwencje miĊdzynarodowe zawierane na podstawie art. K.3.

Readmisja w relacjach Polski i Rosji

Dnia 24 lipca 1995 roku Rada przyjĊáa Rekomendacje9 w sprawie zasad, które powinny byü brane pod uwagĊ przy sporządzaniu protokoáów wykonawczych do umów o readmisji. Rada zalecaáa przyjĊcie wspólnych formularzy, zasad powrotu/readmisji w przypadku zastosowania procedury uproszczonej i zwykáej, sposobu identyÞkacji osoby, która podlega readmisji oraz Ğrodki dowodowe, na podstawie których stwierdzono wjazd takiej osoby. OkreĞlono ponadto warunki tranzytu. NastĊpnie Komitet Wykonawczy Schengen w dniu 15 grudnia 1999 roku przyjąá decyzjĊ dotyczącą dowodów, które mają byü brane pod uwagĊ przy realizacji umów o readmisji pomiĊdzy paĔstwami Schengen. Drugiego grudnia 1997 roku Rada podjĊáa decyzjĊ dotyczącą klauzul readmisyjnych10. Po wejĞciu w Īycie Traktatu Amsterdamskiego klauzule te byáy stosowane we wszystkich umowach zawieranych przez paĔstwa czáonkowskie UE. Kilka dni póĨniej, 7 grudnia, Finlandia przedstawiáa propozycjĊ objĊcia readmisją takĪe obywateli paĔstw trzecich.11Zgodnie ze stanowiskiem Finlandii obywatelem paĔstwa trzeciego jest osoba niebĊdąca obywatelem paĔstwa czáonkowskiego UE12. Rada Europejska na szczycie w Tampere w paĨdzierniku 1999 roku potwierdziáa, iĪ Traktat Amsterdamski przyznaá Wspólnocie kompetencje w dziedzinie readmisji. Rada Europejska zaleciáa Radzie UE zawieranie umów o readmisji lub wáączanie standardowych klauzul do innych umów zawieranych miĊdzy Wspólnotą Europejską a poszczególnymi krajami lub grupami krajów trzecich. PotrzebĊ zawierania takich umów powtórzono takĪe na posiedzeniu Rady Europejskiej w Laeken. W 2002 roku Rada okreĞliáa nastĊpujące kryteria wpáywające na zawarcie umów o readmisji: 1) presja migracyjna wywierana przez paĔstwo trzecie; 2) geograÞczne poáoĪenie paĔstwa w stosunku do UE; 3) fakt, Īe paĔstwo nie kandyduje do UE; 4) rozwaĪenie geograÞcznego balansu i regionalnych konsekwencji; 5) istnienie umów o stowarzyszeniu z UE czy umów o wspóápracy zawierających klauzule readmisyjne; 6) dodatkowe wartoĞci, jakie wynikają z umowy wspólnoty w porównaniu z umowami zawieranymi przez poszczególne paĔstwa czáonkowskie13. Aktualnie art. 79 ust. 3 TfUE przyznaje Unii prawo do zawierania z paĔstwami trzecimi umów o readmisji do paĔstwa pochodzenia lub paĔstw, z któ9 10

11 12

13

Council Recommendation of 24 July 1995 on the guiding principles to be followed in drawing up protocols on the implementation of readmission agreements, „OfÞcial Journal” C 274, 19/09/1996 P. 0025–0033. Pierwsze klauzule readmisyjne znalazáy siĊ juĪ w Umowach o Partnerstwie i Wspóápracy podpisanych w 1995 roku z Kazachstanem i Kirgistanem czy w 1996 z Armenią, Gruzją i Uzbekistanem. Kolejne umowy zawarte byáy z Algerią, AzerbejdĪanem, Chile, Chorwacją, Egiptem, Libanem, Macedonią, Syrią i Turkmenistanem. Unia wáączaáa takĪe takie klauzule do umów z regionalnymi organizacjami, za A. Roig, T. Huddleston, EC Readmission Agreements, A Re–evaluation of the Political Impasse, “European Journal of Migration and Law” 2007, nr 9, s. 370. Informacje pochodzą ze strony, http://europa.eu/legislation_summaries/other/l33105_en.htm .(dnia 21 lipca 2010 roku). Council Initiative of the Republic of Finland with a view to the adoption of a Council Regulation determiningobligations as between the Member States for the readmission of third–country nationals, „OfÞcial Journal” C 353, 7.12.1999 P. 0007–0009. M. Schieffer, Community Readmission Agreements with Third Countries – Objectives, Substance and Current State of Negotiations, „European Journal of Migration and Law” 2003, nr 5, s. 347–348.

133

Mieczysáawa Zdanowicz

rych przybywają, obywateli paĔstw trzecich, którzy nie speániają warunków wjazdu, obecnoĞci lub pobytu na terytorium jednego z paĔstw czáonkowskich lub przestali je speániaü14. II Stosunki Rosji z Unią Europejską zostaáy po raz pierwszy sformalizowane w 1994 roku, kiedy to podpisano ukáad o partnerstwie i wspóápracy. W wyniku tego porozumienia rozwinąá siĊ dialog polityczny, przejawem czego staáy siĊ spotkania na szczycie. Jednym z dziaáaĔ zaproponowanych w przyjĊtej w dniu 4 lipca 1999 r. wspólnej strategii UE wobec Rosji byáo zawarcie umowy w sprawie readmisji. W dniu 18 wrzeĞnia 2000 r. Rada ds. Ogólnych upowaĪniáa KomisjĊ do podjĊcia negocjacji dotyczących umowy o readmisji miĊdzy Wspólnotą Europejską i Federacją Rosyjską. W kwietniu 2001 r. Komisja przekazaáa wáadzom rosyjskim projekt tekstu umowy. RozpoczĊáy siĊ dáugie negocjacje. Problem ten byá równieĪ przedmiotem dyskusji na spotkania na szczycie, które miaáo miejsce dnia 31 maja 2003 roku w Sankt Petersburgu, podczas obchodów 300–lecia tego miasta. Ustanowiono na nim 4 wspólne przestrzenie wzajemnej wspóápracy: gospodarcza; wolnoĞci, sprawiedliwoĞci i bezpieczeĔstwa; bezpieczeĔstwa miĊdzynarodowego; i badaĔ naukowych, edukacji i kultury. PodkreĞlając potrzebĊ wspóápracy w dziedzinie wymiaru sprawiedliwoĞci i spraw wewnĊtrznych, Unia Europejska i Rosja uznaáy za poĪądane wprowadzenie w dalszej perspektywie ruchu bezwizowego oraz wskazano na potrzebĊ bardziej elastycznego podejĞcia do przepisów PorozumieĔ z Schengen. Podnoszono równieĪ problem umów o readmisji, jednak nie udaáo siĊ uzyskaü od Rosji Īadnych konkretnych zobowiązaĔ.15 Podpisanie umowy nastąpiáo dopiero w roku 200616. Umowa weszáa w Īycie dnia 19 kwietnia 2007 roku. Komisja podkreĞlaáa, iĪ brak zachĊt ze strony UE byá przyczyną przedáuĪających siĊ negocjacji. I tak naprawdĊ przyspieszyáy dopiero wtedy, gdy UE zobowiązaáa siĊ, na wniosek FR, do jednoczesnego negocjowania umów o uáatwieniach wizowych.17

14 15 16 17

134

Wersja skonsolidowana Traktatu o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej podpisanego 13 grudnia 2007 roku, „Dziennik UrzĊdowy UE” 2008, C 115/47. E. Wyciszkiewicz, Szczyt Unia Europejska – Federacja Rosyjska (Sankt–Petersburg, 31 maja 2003), Polski Instytut Spraw MiĊdzynarodowych. Biuro Analiz, Biuletyn 2003, Nr 31, s. 830. Umowa o readmisji miĊdzy Federacją Rosyjską a Wspólnotą Europejską,, podpisana w 2006 roku, Dz.U. UE L 2007.129.40. Komunikat Komisji do Parlamentu Europejskiego I Rady. Ocena unijnych umów o readmisji, KOM(2011) 76 wersja ostateczna.

Readmisja w relacjach Polski i Rosji

III W preambule Umowy o readmisji miĊdzy Federacją Rosyjską a Wspólnotą Europejską podkreĞlono, iĪ celem tych umów jest skuteczniejsze zwalczanie nielegalnej imigracji. Wskazano ponadto na potrzebĊ ustanowienia, na zasadzie wzajemnoĞci i w duchu wspóápracy, szybkiej i skutecznej procedury ustalania toĪsamoĞci i organizowania bezpiecznego i zgodnego z przepisami powrotu osób, które nie speániają warunków wjazdu, przebywania lub pobytu na terytorium paĔstw stron lub przestaáy speániaü te warunki. PaĔstwa pragną takĪe uáatwiü tranzyt takich osób. Wsazano ponadto, iĪ umowa nie narusza praw, obowiązków i zakresu odpowiedzialnoĞci Wspólnoty, paĔstw czáonkowskich Unii Europejskiej i Federacji Rosyjskiej wynikających z prawa miĊdzynarodowego, w tym przepisów w zakresie miĊdzynarodowych praw czáowieka, potwierdzonych w szczególnoĞci w Powszechnej deklaracji praw czáowieka z dnia 10 grudnia 1948 r., MiĊdzynarodowym pakcie praw obywatelskich i politycznych z dnia 16 grudnia 1966 r., Konwencji dotyczącej statusu uchodĨców z dnia 28 lipca 1951 r. i Protokole dotyczącym statusu uchodĨców z dnia 31 stycznia 1967 r., Europejskiej konwencji o ochronie praw czáowieka i podstawowych wolnoĞci z dnia 4 listopada 1950 r. i protokole nr 4 do tejĪe konwencji z dnia 16 wrzeĞnia 1963 r. oraz Konwencji w sprawie zakazu stosowania tortur oraz innego okrutnego, nieludzkiego lub poniĪającego traktowania albo karania z dnia 10 grudnia 1984 r. W zasadzie postanowienia zawarte we wstĊpie umowy miĊdzynarodowej nie mają charakteru prawnie wiąĪącego, nie tworzą praw i zobowiązaĔ dla stron, są jednak waĪnym elementem przy rozstrzyganiu problemów interpretacyjnych, zwáaszcza w tak delikatnej sferze jak przejĊcie nielegalnie przebywających osób. We wstĊpie umowy o readmisji mamy teĪ okreĞlony zakres jej stosowania. PodkreĞlono, iĪ porozumienie to nie ma zastosowania do Królestwa Danii (zgodnie z protokoáem záoĪonym przez to paĔstwo do Traktatu o Unii Europejskiej i Traktatu ustanawiającego WspólnotĊ Europejską). Postanowienia merytoryczne rozpoczynają siĊ od zdeÞniowania podstawowych pojĊü, takich jak np.: paĔstwo czáonkowskie, obywatel paĔstwa czáonkowskiego, obywatel paĔstwa, które jest stroną porozumienia, bezpaĔstwowiec, wiza, zezwolenie na zamieszkanie, rejon przygraniczny lub dokument pobytowy. Umowa okreĞla obowiązki stron w zakresie readmisji, procedurĊ, tranzyt i koszty, ochronĊ danych i klauzulĊ braku wpáywu oraz zasady wejĞcia wĪycie i stosowania umowy. Pierwsza czĊĞü umowy okreĞla obowiązki paĔstw stron w zakresie readmisji. Federacja Rosyjska zobowiązuje siĊ, na wniosek paĔstwa czáonkowskiego i zgodnie z procedurą przewidzianą w umowie, przyjąü obywateli FR, którzy nie speánia-

135

Mieczysáawa Zdanowicz

ją obowiązujących warunków wjazdu, pobytu lub zamieszkiwania na terytorium paĔstwa czáonkowskiego wnioskodawcy. To samo odnosi siĊ do osób nielegalnie przebywających lub zamieszkujących na terytorium paĔstwa czáonkowskiego, które w chwili wjazdu na to terytorium posiadaáy obywatelstwo Federacji Rosyjskiej, nastĊpnie zaĞ zrzekáy siĊ go zgodnie z prawem rosyjskim, nie uzyskując obywatelstwa ani zezwolenia na pobyt w paĔstwie, do którego przybyáy, ani w Īadnym innym paĔstwie.18 Ta sama zasada odnosi siĊ równieĪ do cudzoziemców, jeĪeli istnieją dowody na to, iĪ taka osoba: a) posiada w chwili skáadania wniosku o readmisjĊ waĪną wizĊ wydaną przez FederacjĊ Rosyjską i upowaĪniającą ją do wjazdu na terytorium paĔstwa czáonkowskiego bezpoĞrednio z terytorium Federacji Rosyjskiej; lub b) posiada w chwili skáadania wniosku o readmisjĊ waĪne zezwolenie na pobyt wydane przez FederacjĊ Rosyjską; lub c) wjechaáa bezprawnie na terytorium paĔstwa czáonkowskiego bezpoĞrednio z terytorium Federacji Rosyjskiej.19 NaleĪy jednak podkreĞliü, iĪ zgodnie z art. 23 ust. 3 umowy postanowienia zawarte w art. 3–5 mają wyáącznie zastosowania do bezpaĔstwowców i obywateli paĔstw trzecich, z którymi Federacja Rosyjska zawaráa dwustronne umowy o readmisji. W stosunku do pozostaáych cudzoziemców zaczĊáa mieü zastosowanie dopiero po upáywie trzech lat od daty wejĞcia jej w Īycie. Obowiązek readmisji nie ma zastosowania, gdy: a) obywatel paĔstwa trzeciego lub bezpaĔstwowiec przebywa na terenie miĊdzynarodowego portu lotniczego w Federacji Rosyjskiej jedynie przejazdem w ramach tranzytu lotniczego; lub b) paĔstwo czáonkowskie wnioskodawca lub inne paĔstwo czáonkowskie wydaáo obywatelowi paĔstwa trzeciego lub bezpaĔstwowcowi wizĊ lub zezwolenie na pobyt (o ile taka osoba nie jest juĪ w posiadaniu wizy lub zezwolenia na pobyt wydanych przez FederacjĊ Rosyjską), które mają dáuĪszy okres waĪnoĞci; c) obywatel paĔstwa trzeciego lub bezpaĔstwowiec korzystali z prawa bezwizowego wjazdu na terytorium paĔstwa czáonkowskiego wnioskodawcy.20 Analogiczne zobowiązania zostaáy przyjĊte przez paĔstwa czáonkowskie UE (sekcja II). 18 19 20

136

Art. 2 ust. 1 i 2 Umowy. Art. 3 ust. 1 Umowy. Art. 3 ust. 2 Umowy.

Readmisja w relacjach Polski i Rosji

Jednak readmisja obywateli paĔstw trzecich zostaá odroczona na trzy lata (art. 23 ust. 3). PaĔstwa zobowiązaáy siĊ do wydania osobom podlegającym readmisji dokumentów podróĪy wymaganych do powrotu. Kolejna waĪna czĊĞü umów dotyczy procedury readmisji. Przekazanie osoby wymaga záoĪenia wniosku o readmisjĊ do wáaĞciwego organu paĔstwa rozpatrującego wniosek. Jednak wniosek nie jest konieczny, jeĪeli osoba, która ma podlegaü readmisji, posiada waĪny paszport krajowy, a w przypadku obywatela paĔstwa trzeciego lub bezpaĔstwowca jest takĪe w posiadaniu waĪnej wizy lub waĪnego zezwolenia na pobyt wydanego w paĔstwie, które ma taką osobĊ przyjąü na swoje terytorium. (art. 5 ust. 1 i 2). Wspólny wzór formularza wniosku o readmisjĊ stanowi zaáącznik do umowy. Obywatelstwo moĪna udowodniü za pomocą paszportu, zaĞwiadczenia o powrocie do FR, krajowych dokumentów toĪsamoĞci paĔstw czáonkowskich UE oraz wojskowych dokumentów toĪsamoĞci, ksiąĪeczek Īeglarskich i legitymacji sáuĪbowych kapitanów jednostek morskich, zaĞwiadczeĔ o obywatelstwie lub innych urzĊdowych dokumentów, w którym wymieniono wyraĨnie obywatelstwo (zaáącznik nr 2 do umowy). Wniosek o readmisjĊ skáada siĊ do wáaĞciwego organu paĔstwa rozpatrującego wniosek w ciągu 180 dni kalendarzowych od daty uzyskania przez wáaĞciwy organ paĔstwa skáadającego wniosek informacji, Īe obywatel paĔstwa trzeciego lub bezpaĔstwowiec nie speánia obowiązujących warunków wjazdu, przebywania lub pobytu bądĨ przestaá speániaü takie warunki (art. 11 ust. 1). OdpowiedĨ na wniosek o readmisjĊ jest udzielana na piĞmie w terminie 25 dni kalendarzowych od daty potwierdzonego jego odbioru (art. 11 ust. 2). Umowa przewiduje przyspieszoną procedurĊ, jeĪeli osobĊ zatrzymano w regionie przygranicznym. Wówczas paĔstwo ma 2 dni na udzielenie odpowiedzi na wniosek (art. 11 ust. 3). Odrzucenie wniosku o readmisjĊ jest uzasadniane (art. 12). Koszty związane z readmisją osoby ponosi strona skáadająca wniosek (art. 16). Komisja (przy silnym poparciu paĔstw czáonkowskich) podkreĞla, Īe unijne umowy o readmisji są niezaleĪnymi, bezpoĞrednio dziaáającymi instrumentami.21 Ma to oczywiĞcie swoje zalety w postaci usprawnienia postĊpowania, jednak niejednokrotnie rozwiązanie takie poddawane jest krytyce. 21

Komunikat Komisji do Parlamentu Europejskiego I Rady. Ocena unijnych umów o readmisji, KOM(2011) 76 wersja ostateczna.

137

Mieczysáawa Zdanowicz

S. Zhenetl22 oraz S. Kupriejew23 podkreĞlają, iĪ procedura readmisji nie podlega kontroli organów sądowych. L. Andriczenko24 wskazuje, iĪ w procedurze tej uczestniczą organy administracyjne. WyraĪa przy tym przekonanie, iĪ nie powinno to wpáywaü na realizacjĊ wobec osoby podlegającej readmisji praw czáowieka. Komisja wskazuje, iĪ Unia Europejska uznaje unijne umowy o readmisji za instrumenty techniczne umoĪliwiające wprowadzenie ulepszeĔ proceduralnych do wspóápracy miĊdzy administracjami. Sytuacji osoby podlegającej readmisji dotychczas nie uregulowano, pozostawiając te kwestie wáaĞciwemu prawu miĊdzynarodowemu, unijnemu oraz krajowemu.25 Umowa o readmisji zawarta miĊdzy FR a WE zawiera zobowiązanie zawarcia protokoáów wykonawczych (art. 20). Polska dotychczas nie zawaráa takiego protokoáu z FR. Komisja oceniając stosowanie tych umów, zwraca uwagĊ na braki związane z przekazywaniem danych statystycznych, gdyĪ paĔstwa wĞród wydalonych cudzoziemców nie wyodrĊbniają grupy przekazanych na podstawie umowy readmisyjnej.26 RównieĪ dane statystyczne KG StraĪy Granicznej w Polsce nie zawierają takiego rozróĪnienia, stąd teĪ trudno oceniü, jak wygląda realizacja tej umowy w praktyce.

Uwagi koĔcowe Umowy o readmisji nierozerwalnie związane są z jednej strony z liberalizacją polityki wizowej paĔstw europejskich, z drugiej zaĞ z wyekzekwowaniem opuszczenia przez cudzoziemca terytorium paĔstwa, gdy udowodniono mu nielegalny wjazd, pobyt lub nielegalne zamieszkiwanie. Uproszczona procedura, która ma zastosowanie w przypadku readmisji, jest powaĪnym atrybutem, aby ta instytucja mogáa staü siĊ efektywnym instrumentem regulującym pobyt cudzoziemców na terytorium danego paĔstwa. Oceniając stosowanie umowy o readmisji w dwustronnych stosunkach Polski i Rosji, naleĪy zwróciü uwagĊ na nastĊpujące sprawy: 1) w związku z wejĞciem Polski do UE i wprowadzeniem obowiązku wizowego wobec obywateli FR, nastĊpnie zaĞ w związku z związaniem siĊ przez 22 23

24 25 26

138

ɋ. ɗɸɀɟɧɟɬɥɶ, Ɋɨɥɶ ɫɭɞɚ ɜ ɦɢɝɪɚɰɢɨɧɧɨɦ ɩɪɨɰɟɫɫɟ, Ɋɨɫɫɢɣɫɤɢɣ ɫɭɞɶɹ 2010, ɇɪ. 11, Ʉɨɧɫɭɥɶɬɚɧɬ ɉɥɸɫ. ɋ.ɋ. Ʉɭɩɪɟɟɜ, Ɇɟɪɵ ɚɞɦɢɧɢɫɬɪɚɬɢɜɧɨɝɨ ɩɪɢɧɭɠɞɟɧɢɹ, ɩɪɢɦɟɧɹɦɵɟ ɤ ɢɧɨɫɬɪɚɧɧɵɦ ɝɪɚɠɞɚɧɚɦ ɛɟɡ ɝɪɚɠɞɚɧɫɬɜɚ ɡɚ ɧɚɪɭɲɟɧɢɟ ɩɪɚɜɢɥ ɩɪɟɛɵɜɚɧɢɚ ɜ Ɋɨɫɫɢɣɫɤɨɣ Ɏɟɞɟɪɚɰɢɢ, “Ⱥɞɦɢɧɢɫɬɪɚɬɢɜɧɨɟ ɢ ɦɭɧɢɰɢɩɚɥɶɧɨɟ ɩɪɚɜɨ” 2009, ɧɪ 10, Ʉɨɧɫɭɥɶɬɚɧɬ ɉɥɸɫ. Ʌ.ȼ. Ⱥɧɞɪɢɱɟɧɤɨ, ɉɪɨɛɥɟɦɵ ɪɨɚɜɨɜɨɝɨ ɪɟɝɭɥɢɪɨɜɚɧɢɚ ɪɟɚɞɦɢɫɫɢɢ, “ɀɭɪɧɚɥ ɪɨɫɫɢɣɫɤɨɝɨ ɩɪɚɜɚ” 2010, ɧɪ 3, Ʉɨɧɫɭɥɶɬɚɧɬ ɉɥɸɫ. Komunikat Komisji do Parlamentu Europejskiego I Rady. Ocena unijnych umów o readmisji, KOM(2011) 76 wersja ostateczna, s. 11. Komunikat Komisji do Parlamentu Europejskiego I Rady. Ocena unijnych umów o readmisji, KOM(2011) 76 wersja ostateczna, s. 3–4.

Readmisja w relacjach Polski i Rosji

PolskĊ dorobkiem Schengen odnotowuje siĊ spadek liczby osób – obywateli obu paĔstw – przekraczających granice Polski i Rosji; 2) wprowadzenie klauzuli dotyczącej obywateli paĔstw trzecich, do których w okresie trzech lat umowa nie miaáa zastosowania, w znaczny sposób wpáynĊáo na ograniczenie jej stosowania. NaleĪy wiĊc podkreĞliü, iĪ umowa o readmisji jest waĪnym instrumentem dla zapewnienia skutecznego zarządzania przepáywami migracyjnymi, zapewnia bowiem szybki powrót nielegalnych imigrantów. Dotychczas w relacjach Polski z FR nie byáa w peáni wykorzystanym Ğrodkiem.

139

Mieczysáawa Zdanowicz

ɊȿȺȾɆɂɋɋɂə ȼ ɈɌɇɈɒȿɇɂəɏ ɉɈɅɖɒɂ ɂ ɊɈɋɋɂɂ

Ⱦɨɝɨɜɨɪɵ ɨ ɪɟɚɞɦɢɫɫɢɢ ɧɟɪɚɡɪɵɜɧɨ ɫɜɹɡɚɧɵ, ɫ ɨɞɧɨɣ ɫɬɨɪɨɧɵ, ɫ ɥɢɛɟɪɚɥɢɡɚɰɢɟɣ ɜɢɡɨɜɨɣ ɩɨɥɢɬɢɤɢ ɟɜɪɨɩɟɣɫɤɢɯ ɝɨɫɭɞɚɪɫɬɜ, ɚ ɫ ɞɪɭɝɨɣ – ɫ ɧɟɨɛɯɨɞɢɦɨɫɬɶɸ ɨɛɟɫɩɟɱɢɬɶ ɜɵɟɡɞ ɢɧɨɫɬɪɚɧɰɚ ɫ ɬɟɪɪɢɬɨɪɢɢ ɝɨɫɭɞɚɪɫɬɜɚ, ɟɫɥɢ ɞɨɤɚɡɚɧ ɟɝɨ ɧɟɡɚɤɨɧɧɵɣ ɜɴɟɡɞ, ɩɪɟɛɵɜɚɧɢɟ ɢɥɢ ɧɟɡɚɤɨɧɧɨɟ ɩɪɨɠɢɜɚɧɢɟ ɜ ɷɬɨɦ ɝɨɫɭɞɚɪɫɬɜɟ. ɍɩɪɨɳɟɧɧɚɹ ɩɪɨɰɟɞɭɪɚ, ɤɨɬɨɪɚɹ ɩɪɢɦɟɧɹɟɬɫɹ ɜ ɫɥɭɱɚɟ ɪɟɚɞɦɢɫɫɢɢ, ɹɜɥɹɟɬɫɹ ɫɟɪɶɟɡɧɵɦ ɮɚɤɬɨɪɨɦ, ɛɥɚɝɨɞɚɪɹ ɤɨɬɨɪɨɦɭ ɷɬɨɬ ɢɧɫɬɢɬɭɬ ɦɨɠɟɬ ɫɬɚɬɶ ɷɮɮɟɤɬɢɜɧɵɦ ɢɧɫɬɪɭɦɟɧɬɨɦ, ɪɟɝɭɥɢɪɭɸɳɢɦ ɩɪɟɛɵɜɚɧɢɟ ɢɧɨɫɬɪɚɧɰɟɜ ɧɚ ɬɟɪɪɢɬɨɪɢɢ ɬɨɝɨ ɢɥɢ ɢɧɨɝɨ ɝɨɫɭɞɚɪɫɬɜɚ. Ɉɰɟɧɢɜɚɹ ɩɪɢɦɟɧɟɧɢɟ ɞɨɝɨɜɨɪɚ ɨ ɪɟɚɞɦɢɫɫɢɢ ɜ ɞɜɭɫɬɨɪɨɧɧɢɯ ɨɬɧɨɲɟɧɢɹɯ ɉɨɥɶɲɢ ɢ Ɋɨɫɫɢɢ, ɧɚɞɨ ɨɛɪɚɬɢɬɶ ɜɧɢɦɚɧɢɟ ɧɚ ɫɥɟɞɭɸɳɢɟ ɩɪɨɛɥɟɦɵ: 1) ɜ ɫɜɹɡɢ ɫɨ ɜɫɬɭɩɥɟɧɢɟɦ ɉɨɥɶɲɢ ɜ ȿɋ ɢ ɜɜɟɞɟɧɢɟɦ ɜɢɡɨɜɵɯ ɬɪɟɛɨɜɚɧɢɣ ɜ ɨɬɧɨɲɟɧɢɢ ɝɪɚɠɞɚɧ ɊɎ, ɚ ɬɚɤɠɟ ɜ ɫɜɹɡɢ ɫ ɢɫɩɨɥɶɡɨɜɚɧɢɟɦ ɉɨɥɶɲɟɣ ɞɨɫɬɢɠɟɧɢɣ ɒɟɧɝɟɧɚ ɨɬɦɟɱɚɟɬɫɹ ɫɧɢɠɟɧɢɟ ɤɨɥɢɱɟɫɬɜɚ ɥɢɰ – ɝɪɚɠɞɚɧ ɨɛɨɢɯ ɝɨɫɭɞɚɪɫɬɜ, ɩɟɪɟɫɟɤɚɸɳɢɯ ɝɪɚɧɢɰɭ ɉɨɥɶɲɢ ɢ Ɋɨɫɫɢɢ; 2) ɜɜɟɞɟɧɢɟ ɪɟɠɢɦɚ, ɤɚɫɚɸɳɟɝɨɫɹ ɝɪɚɠɞɚɧ ɬɪɟɬɶɢɯ ɝɨɫɭɞɚɪɫɬɜ, ɜ ɨɬɧɨɲɟɧɢɢ ɤɨɬɨɪɵɯ ɧɚ ɩɪɨɬɹɠɟɧɢɢ ɬɪɟɯ ɥɟɬ ɞɨɝɨɜɨɪ ɧɟ ɩɪɢɦɟɧɹɥɫɹ, ɜ ɡɧɚɱɢɬɟɥɶɧɨɣ ɫɬɟɩɟɧɢ ɨɛɭɫɥɨɜɢɥɨ ɨɝɪɚɧɢɱɟɧɢɟ ɟɝɨ ɩɪɢɦɟɧɟɧɢɹ. ɋɥɟɞɭɟɬ ɨɬɦɟɬɢɬɶ, ɱɬɨ ɞɨɝɨɜɨɪ ɨ ɪɟɚɞɦɢɫɫɢɢ ɹɜɥɹɟɬɫɹ ɜɚɠɧɵɦ ɢɧɫɬɪɭɦɟɧɬɨɦ ɷɮɮɟɤɬɢɜɧɨɝɨ ɪɟɝɭɥɢɪɨɜɚɧɢɹ ɦɢɝɪɚɰɢɨɧɧɵɯ ɩɨɬɨɤɨɜ, ɬɚɤ ɤɚɤ ɨɧ ɝɚɪɚɧɬɢɪɭɟɬ ɛɵɫɬɪɨɟ ɜɨɡɜɪɚɳɟɧɢɟ ɧɟɡɚɤɨɧɧɵɯ ɢɦɦɢɝɪɚɧɬɨɜ. ȼ ɨɬɧɨɲɟɧɢɹɯ ɉɨɥɶɲɢ ɫ ɊɎ ɷɬɨ ɫɪɟɞɫɬɜɨ ɞɨ ɫɢɯ ɩɨɪ ɧɟ ɢɫɩɨɥɶɡɭɟɬɫɹ ɜ ɩɨɥɧɨɣ ɦɟɪɟ.

140

Readmisja w relacjach Polski i Rosji

READMISSION IN POLISH–RUSSIAN RELATIONS

Readmission agreements are inextricably linked on the one hand with the liberalization of visa policies of the European countries, and on the other hand, with the execution of an alien’s departure from the territory of the state, when illegal entry, stay or illegal residence has been proven. The simpliÞed procedure, which applies in the case of readmission, is the major attribute for its becoming an effective instrument regulating the stay of aliens in the territory of the state concerned. In assessing the application of a readmission agreement in the bilateral relations of Poland and Russia, attention should be paid to the following matters: 1) in connection with Poland’s entry to the EU and the introduction of the visa requirement for citizens of the Russian Federation, with the consequent requirement that Poland should be bound by the Schengen acquis, a decrease in the number of persons - nationals of both countries - crossing the borders of Poland and Russia - was recorded; 2) the introduction of the clause regarding the nationals of third countries, to whom over a period of three years, the agreement was not applicable, signiÞcantly affected the restriction of its application. It therefore should be stressed that while the agreement on readmission is an important instrument for ensuring the effective management of the ßow of migration, it provides for the quick return of illegal immigrants. So far it has not been fully used as a measure in the relations between Poland and the Russian Federation. Key words: Readmission agreement, the Russian Federation, Poland, immigrants, illegal entry, stay, residence

141

Anna Doliwa–Klepacka

MOĩLIWOĝCI ODSTĄPIENIA OD REĩIMU WIZOWEGO PRZY PRZEKRACZANIU ZEWNĉTRZNEJ GRANICY UNII EUROPEJSKIEJ

1. Uwagi wstĊpne Uwspólnotowienie polityki wizowej w Unii Europejskiej niejednokrotnie oznaczaáo w praktyce zaostrzenie reĪimu prawnego w tym obszarze wobec obywateli paĔstw sąsiadujących z paĔstwami czáonkowskimi. Bardzo wyraĨnym przykáadem tego typu zjawiska byáo przyjĊcie wspólnych regulacji wizowych przez paĔstwa Europy ĝrodkowo–Wschodniej, w tym PolskĊ, w związku z akcesją do Unii Europejskiej. W konsekwencji przywrócony zostaá reĪim wizowy wobec m.in. obywateli Rosji, Biaáorusi i Ukrainy. W odniesieniu do obywateli Rosji powstaá dodatkowy problem w momencie wáączenia Polski i Litwy do strefy Schengen. Nie rozwiązano bowiem problematycznej kwestii tranzytu obywateli Federacji Rosyjskiej (z i do Obwodu Kaliningradzkiego) przez terytorium paĔstw czáonkowskich Unii Europejskiej. Na przykáadzie relacji z niebĊdącymi czáonkami Unii Europejskiej paĔstwami oĞciennymi Polski moĪna stwierdziü, Īe realizacja wspólnej polityki wizowej Unii wpáywa na dwustronne kontakty. Dla wyeliminowania czĊĞci problemów praktycznych Unia Europejska zawaráa m.in. z Rosją (25 maja 2006 r.) i Ukrainą (18 czerwca 2007 r.) umowy o uáatwieniach w wydawaniu wiz. Nie są one jednak postrzegane jako rozwiązanie istniejących problemów – wciąĪ pojawia siĊ postulat docelowej zmiany reĪimu wizowego. Dla uáatwienia rozwoju wzajemnych kontaktów (zarówno spoáecznych, naukowych, gospodarczych, jak i kulturalnych) liberalizacja reĪimu wizowego wobec obywateli wschodnich paĔstw sąsiadujących Polski jest bardzo istotna. Nie zapominając o postulatach perspektywicznych, warto zwróciü uwagĊ na obecne moĪliwoĞci odstąpienia od reĪimu wizowego przy przekraczaniu zewnĊtrznej granicy Unii Europejskiej.

142

MoĪliwoĞci odstąpienia od reĪimu wizowego przy przekraczaniu zewnĊtrznej granicy...

2. Zakres dopuszczalnych zwolnieĔ z obowiązku wizowego w Unii Europejskiej Kluczowym aktem prawnym Unii Europejskiej w zakresie wspólnej polityki wizowej jest rozporządzenia Rady (WE) nr 539/2001 z dnia 15 marca 2001 r. wymieniające paĔstwa trzecie, których obywatele muszą posiadaü wizy podczas przekraczania granic zewnĊtrznych oraz te, których obywatele są zwolnieni z tego wymogu (ze zm.).1 W art. 1 ust. 2 tegoĪ rozporządzenia zawarto katalog przypadków, objĊtych caákowitymi zwolnieniami z obowiązku wizowego przy przekraczaniu granic zewnĊtrznych paĔstw czáonkowskich: – podstawowe i najszersze wyáączenie dotyczy obywateli takich paĔstw trzecich, które ujĊte zostaáy w wykazie pozytywnym (tzw. biaáa lista), stanowiącym zaáącznik nr II do rozporządzenia, gdy ich caákowity pobyt na terytorium UE nie przekracza trzech miesiĊcy; – drugi przypadek dotyczy obywateli paĔstw trzecich, znajdujących siĊ na liĞcie w zaáączniku I do rozporządzenia 539/2001, którzy przekraczają granicĊ zewnĊtrzną w ramach maáego ruchu granicznego;2 – trzeci – uczniów, którzy są obywatelami paĔstwa trzeciego znajdującego siĊ na liĞcie w zaáączniku I, a zamieszkują na staáe w paĔstwie czáonkowskim stosującym decyzjĊ Rady 94/795/WSiSW z dnia 30 listopada 1994 r. w sprawie wspólnych dziaáaĔ przyjĊtych przez RadĊ na podstawie art. K. 3 ust. 2 lit. b) Traktatu o Unii Europejskiej w sprawie uáatwieĔ podróĪy dla uczniów pochodzących z paĔstw trzecich przebywających w paĔstwach czáonkowskich3 – w przypadku uczestniczenia w wycieczce szkolnej w grupie uczniów pod opieką nauczyciela danej szkoáy;

1

2

3

Rozporządzenie to od momentu wejĞcia w Īycie byáo zmieniane 8 razy przez: rozporządzenie Rady (WE) nr 2414/2001 z dnia 7 grudnia 2001 r. (Dz.U. L 327 z 12.12.2001, s. 23); rozporządzenie Rady (WE) nr 453/2003 z dnia 6 marca 2003 r. (Dz.U. L 69 z 13.3.2003, s. 10); rozporządzenie Rady (WE) nr 851/2005 z dnia 2 czerwca 2005 r. (Dz.U. L 141 z 4.6.2005, s. 3); rozporządzenie Rady (WE) nr 1791/2006 z dnia 20 listopada 2006 r. (Dz.U. L 363 z 20.12.2006, s. 1); rozporządzenie Rady (WE) nr 1932/2006 z dnia 21 grudnia 2006 r. (Dz.U. L 405 z 30.12.2006, s. 1), rozporządzenie Rady (WE) nr 1244/2009 z dnia 30 listopada 2009 (Dz.U. L 336 18.12.2009, s. 1), rozporządzenie Rady (UE) nr 1091/2010 z dnia 24 listopada 2010 r. (Dz.U. L 329 z 14.12.2010, s. 1) oraz rozporządzenie Rady (UE) nr 1211/2010 z dnia 15 grudnia 2010 r. (Dz.U. L 339 z 22.12.2010, s. 9). Wersja skonsolidowana z 11.01.2011 r. – http://eur–lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=CONSLEG:20 01R0539:20110111:PL:PDF – data wejĞcia 01.08.2011 r. Zgodnie z rozporządzeniem (WE) nr 1931/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 20 grudnia 2006 r. ustanawiającym przepisy dotyczące maáego ruchu granicznego na zewnĊtrznych granicach lądowych paĔstw czáonkowskich i zmieniające konwencjĊ z Schengen, Dz.U. L 405 z 30.12.2006, s. 1. Dz.U. L 327 z 19.12.1994, s. 1.

143

Anna Doliwa–Klepacka

– czwarty – osób posiadających status uchodĨcy oraz wszystkich bezpaĔstwowców,4 którzy zamieszkują na staáe w paĔstwie czáonkowskim i są posiadaczami dokumentu podróĪy wydanego przez to paĔstwo czáonkowskie. PaĔstwom czáonkowskim pozostawiono jednoczeĞnie moĪliwoĞü wprowadzania odstĊpstw od przewidzianego w art. 1 ust. 2 zniesienia obowiązku wizowego w odniesieniu do osób, które w trakcie swego pobytu na terytorium danego paĔstwa prowadzą dziaáalnoĞü zarobkową. Oprócz wspomnianych wyĪej przypadków wyáączeĔ wskazanych wprost w rozporządzeniu 539/2001, przewidziano moĪliwoĞü zastosowania dodatkowych odstĊpstw na podstawie decyzji poszczególnych paĔstw czáonkowskich (ze skutkiem prawnym ograniczonym do terytorium danego paĔstwa). Na mocy art. 4 ust. 1 ww. rozporządzenia paĔstwo czáonkowskie moĪe swobodnie stosowaü indywidualne odstĊpstwa od obowiązku wizowego przewidzianego w art. 1 ust. 1 lub od zwolnienia z obowiązku wizowego przewidzianego w art. 1 ust. 2 (tj. wprowadziü zwolnienia z obowiązku wizowego wobec niektórych kategorii obywateli paĔstw trzecich znajdujących siĊ w wykazie negatywnym lub naáoĪyü obowiązek wizowy na niektóre kategorie obywateli paĔstw trzecich znajdujących siĊ w wykazie pozytywnym). Takie dziaáania paĔstwo czáonkowskie moĪe zastosowaü wobec nastĊpujących kategorii osób: – posiadaczy paszportów dyplomatycznych, paszportów sáuĪbowych/urzĊdowych lub paszportów specjalnych, wedáug jednej z procedur okreĞlonych w art. 1 ust. 1 i art. 2 ust. 1 rozporządzenia (WE) nr 789/2001 z dnia 24 kwietnia 2001 r. zastrzegającego dla Rady uprawnienia wykonawcze w odniesieniu do niektórych szczegóáowych przepisów i procedur praktycznych rozpatrywania wniosków wizowych;5 – cywilnych zaáóg samolotów i statków; – zaáóg i obsáugi lotów w ramach misji awaryjnych lub ratunkowych oraz innych osób niosących pomoc w przypadku katastrofy lub wypadku; – czáonków cywilnych zaáóg statków Īeglujących po wodach miĊdzynarodowych; 4 5

144

Zarówno objĊtych konwencją dotyczącą statusu bezpaĔstwowca z dnia 28 wrzeĞnia 1954 r., jak i nieobjĊtych zakresem zastosowania tej konwencji. Dz.U. L 116 z 26.4.2001, s. 2, polskie wydanie specjalne: Rozdziaá 19 Tom 04 P. 99 – 101 – zob. tekst http://eur– lex.europa.eu/Notice.do?val=259281:cs&lang=pl&list=261461:cs,259281:cs,&pos=2&page=1&nbl=2&pgs=10& hwords=&checktexte=checkbox&visu=#texte – data wejĞcia 09.08.2011 r. Rozporządzenie to zostaáo zmienione decyzją Rady 2004/927/WE (Dz.U. L 396 z 31.12.2004, s. 45), a nastĊpnie uchylone rozporządzeniem Rady (WE) nr 810/2009 ustanawiającym wspólnotowy kodeks wizowy (kodeks wizowy), Dz.U. L 243 z 15.9.2009, s. 1 – z dniem 04.04.2010 r.

MoĪliwoĞci odstąpienia od reĪimu wizowego przy przekraczaniu zewnĊtrznej granicy...

– posiadaczy listów Īelaznych wystawionych przez niektóre miĊdzynarodowe organizacje miĊdzyrządowe swym urzĊdnikom. We wskazanych wyĪej przypadkach swobodnej praktyki paĔstw niejednokrotnie mamy do czynienia z quasi–harmonizacją, poniewaĪ praktyka ta jest czĊsto identyczna. Np. zgodnie z obecnymi informacjami przekazanymi Komisji przez paĔstwa czáonkowskie cywilne zaáogi samolotów są zwolnione z obowiązku wizowego we wszystkich paĔstwach czáonkowskich. W odniesieniu do cywilnych zaáóg statków morskich zwolnienie z obowiązku wizowego w przypadku zejĞcia na ląd wprowadziáo 25 paĔstw czáonkowskich. Analogiczna iloĞü paĔstw czáonkowskich zachowaáa obowiązek posiadania wizy w przypadkach tranzytu. Tylko jedno paĔstwo czáonkowskie stosuje natomiast zwolnienie z obowiązku wizowego wobec zaáóg i obsáugi lotów w ramach misji awaryjnych lub ratunkowych oraz wobec innych osób niosących pomoc w przypadku katastrofy lub wypadku. W odniesieniu do kategorii obejmującej czáonków cywilnych zaáóg statków Īeglujących po Ğródlądowych wodach miĊdzynarodowych (np. Ren, Dunaj) wystĊpuje róĪnorodna praktyka paĔstw, jeĞli chodzi o zwolnienie z obowiązku wizowego lub naáoĪenie takiego obowiązku w odniesieniu do wspomnianej kategorii osób.6 W art. 4 ust. 2 rozporządzenia 539/2001 przewidziano ponadto, Īe paĔstwo czáonkowskie moĪe takĪe zwolniü z obowiązku wizowego: – uczniów, którzy są obywatelami paĔstwa trzeciego, znajdującego siĊ na liĞcie w zaáączniku I rozporządzenia, a zamieszkują na staáe w paĔstwie trzecim znajdującym siĊ na liĞcie w zaáączniku II lub w Szwajcarii i Liechtensteinie – w przypadku uczestniczenia w wycieczce szkolnej w grupie uczniów pod opieką nauczyciela danej szkoáy; – osoby posiadające status uchodĨcy i bezpaĔstwowców, jeĞli paĔstwo trzecie, w którym zamieszkują na staáe i które wydaáo im dokument podróĪy, jest jednym z paĔstw trzecich wymienionych w zaáączniku II rozporządzenia; – czáonków siá zbrojnych podróĪujących w sprawach NATO lub Partnerstwa dla Pokoju, posiadających dowód toĪsamoĞci i rozkaz wyjazdu okreĞlone w umowie miĊdzy paĔstwami–stronami Umowy pomiĊdzy stronami Organizacji Paktu Póánocnoatlantyckiego dotyczącej statusu ich siá zbrojnych z dnia 19 czerwca 1951 r. W maju 2011 r. Komisja Europejska przedstawiáa wniosek legislacyjny dot. rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady zmieniającego rozporządzenie 6

Zob. dane Komisji we wniosku legislacyjnym w sprawie zmiany rozporządzenia Rady (WE) nr 539/2001 COM/2011/0290 koĔcowy – COD 2011/0138, http://eur–lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ. do?uri=COM:2011:0290:FIN:PL:PDF, s. 8 – data wejĞcia 11.08.2011 r.

145

Anna Doliwa–Klepacka

Rady (WE) nr 539/2001 wymieniające paĔstwa trzecie, których obywatele muszą posiadaü wizy podczas przekraczania granic zewnĊtrznych oraz te, których obywatele są zwolnieni z tego wymogu.7 Celem proponowanej zmiany jest m.in. poczynienie postĊpów w kierunku peánej harmonizacji wspólnej polityki wizowej poprzez wprowadzenie nowych, bardziej zharmonizowanych przepisów dotyczących obowiązkuwizowego lub zwolnienia z obowiązku wizowego stosowanych wzglĊdem róĪnychkategorii obywateli paĔstw trzecich. W projekcie tym Komisja proponuje m.in. wprowadzenie do art. 4 rozporządzenia 539/2001 przepisu umoĪliwiającego paĔstwom czáonkowskim zwolnienie z obowiązku wizowego osób Ğwiadczących usáugi – zwolnienie to mogáoby byü stosowane w zakresie koniecznym do poszanowania zobowiązaĔ miĊdzynarodowych podjĊtych przez WspólnotĊ przed wejĞciem w Īycie rozporządzenia (WE) nr 539/2001. Przykáadem mogą byü np. umowy miĊdzynarodowe, zawierane przez WspólnotĊ Europejską i jej paĔstwa czáonkowskie z paĔstwami trzecimi (takie jak ukáady o stowarzyszeniu), a dotyczące m. in. przepáywu osób i usáug i mogące mieü tym samym wpáyw na obowiązek wizowy nakáadany na obywateli paĔstw trzecich. Tego rodzaju umowy miĊdzynarodowe mają pierwszeĔstwo w stosowaniu wobec przepisów prawa wtórnego, w tym równieĪ rozporządzenia (WE) nr 539/2001.8 PaĔstwa czáonkowskie, których dotyczy derogacja (klauzula zawieszająca), zawarta we wspomnianych umowach miĊdzynarodowych, powiadamiają o tym KomisjĊ i pozostaáe paĔstwa czáonkowskie.9 NaleĪy przypomnieü, Īe problem ten byá przedmiotem postĊpowania przed Trybunaáem SprawiedliwoĞci w sprawie C–228/06 MehmetSoysal i Ibrahim Savatli przeciwko Bundesrepublik Deutschland.10 W wyroku z dnia 9 lutego 2009 r. Trybunaá odniósá siĊ do postanowieĔ protokoáu dodatkowego do Ukáadu ustanawiającego stowarzyszenie miĊdzy Europejską Wspólnotą Gospodarczą a Turcją (Ukáad podpisany w dniu 12 wrzeĞnia 1963 r. w Ankarze) – protokóá ten zostaá podpisany w dniu 23 listopada 1970 r. w Brukseli i zgodnie z jego art. 62 stanowi integralną czĊĞü ukáadu stowarzyszeniowego. W art. 41 ust. 1 tego protokoáu ustanowiona zostaáa klauzula zawieszająca (standstill), która stanowi, Īe umawiające siĊ strony nie bĊdą wprowadzaü Īadnych nowych ograniczeĔ w swobodzie przedsiĊbiorczoĞci 7 8

9 10

146

COM/2011/0290 koĔcowy – COD 2011/0138, http://eur–lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ. do?uri=COM:2011:0290:FIN:PL:PDF – data wejĞcia 11.08.2011 r. JeĞli tego rodzaju umowy miĊdzynarodowe zawierają tzw. klauzulĊ zawieszającą, moĪe z nich dla niektórych paĔstw czáonkowskich wynikaü obowiązek odstąpienia od stosowania reguá wspólnej polityki wizowej zgodnie z ich ustawodawstwem krajowym i przepisami obowiązującymi w dniu wejĞcia w Īycie w stosunku do nich klauzuli zawieszającej. Obecnie jedynie ukáad stowarzyszeniowy z Turcją zawiera wspomnianą klauzulĊ zawieszającą. Wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym záoĪony przez Oberverwaltungsgericht Berlin–Brandenburg – Niemcy, wyrok z dnia 19.02.2009r. – Zb.Orz. TS 2009 Strona I–01031, zob. http://eur–lex.europa.eu/Notice.do?val=488992:cs&lang=pl&list=494138:cs,488992:cs,&pos=2&page=1&nbl=2&pgs=10&hwords=Mehmet% 20Soysal~&checktexte=checkbox&visu=#texte – data wejĞcia 19.08.2011 r.

MoĪliwoĞci odstąpienia od reĪimu wizowego przy przekraczaniu zewnĊtrznej granicy...

i w swobodzie Ğwiadczenia usáug.11 Trybunaá podkreĞliá, Īe zgodnie z utrwalonym orzecznictwem, przepis art. 41 ust. 1 wywoáuje skutek bezpoĞredni – ustanawia bowiem w sposób jasny, precyzyjny i bezwarunkowy jednoznaczną klauzulĊ „standstill”, zawierającą naáoĪony na siebie przez umawiające siĊ strony obowiązek, który pod wzglĊdem prawnym sprowadza siĊ do powstrzymania siĊ od dziaáaĔ.12 W sentencji wyroku Trybunaá orzeká, Īe artykuá 41 ust. 1 protokoáu dodatkowego do Ukáadu EWG – Turcja naleĪy interpretowaü w ten sposób, Īe stoi on na przeszkodzie wprowadzeniu wzglĊdem obywateli tureckich po dacie wejĞcia w Īycie tego protokoáu wymogu posiadania wizy przy wjeĨdzie na terytorium paĔstwa czáonkowskiego w celu Ğwiadczenia w tym paĔstwie usáug na rachunek przedsiĊbiorstwa mającego siedzibĊ w Turcji, poniewaĪ w chwili wejĞcia w Īycie tego protokoáu wiza nie byáa wymagana.

3. Maáy ruch graniczny jako przykáad zwolnienia z obowiązku wizowego Jak wspomniano wczeĞniej, w katalogu obecnych zwolnieĔ z obowiązku wizowego przy przekraczaniu zewnĊtrznej granicy paĔstw czáonkowskich Unii Europejskiej ujĊte zostaáy osoby przemieszczające siĊ w ramach maáego ruchu granicznego.13Postulat zniesienia barier (w tym przypadku wizowych) we wzajemnych kontaktach byá w regionach przygranicznych szczególnie istotny, poniewaĪ ich mieszkaĔcy tradycyjnie są silnie uzaleĪnieni od rozwoju przygranicznego handlu czy usáug. Z drugiej strony – na skutek m.in. przesuniĊü w przebiegu granic paĔstwowych – nierzadkie są sytuacje, gdy czáonkowie rodzin czy nekropolie rodzinne usytuowane są na terytorium innego paĔstwa. W regionach przygranicznych zarówno wzglĊdy ekonomiczne, jak i spoáeczne czy kulturalne są zatem waĪnym wskazaniem na rzecz zastosowania rozwiązaĔ áagodzących, czy wrĊcz znoszących ogólny reĪim wizowy. Ciekawym przykáadem tego rodzaju jest instytucja maáego ruchu granicznego. „Lokalny ruch graniczny”14 od dawna postrzegany byá jako istotny element związany z funkcjonowaniem zewnĊtrznych granic Unii Europejskiej. Niektóre 11 12 13

14

W stosunku do Republiki Federalnej Niemiec protokóá dodatkowy wszedá w Īycie w dniu 1 stycznia 1973 r. Zob. pkt 45 wyroku. Na podstawie rozporządzenia Rady (WE) nr 1932/2006 z dnia 21 grudnia 2006 r. zmieniającego rozporządzenie (WE) nr 539/2001 wymieniające paĔstwa trzecie, których obywatele muszą posiadaü wizy podczas przekraczania granic zewnĊtrznych, oraz te, których obywatele są zwolnieni z tego wymogu (Dz.U. L 405 z 30.12.2006), http://eur–lex.europa.eu/Notice.do?val=442711:cs&lang=pl&list=442711:cs,443269:cs,&pos=1&page=1&nbl=2& pgs=10&hwords=&checktexte=checkbox&visu=#texte, data wejĞcia 02.08.2006 r. Tj. regularne i czĊste przekraczanie granicy przez osoby mieszkające w obszarze przygranicznym kraju sąsiadującego. Termin „lokalny ruch graniczny” byá uĪywany w omawianym obszarze w pierwszych dokumentach przyjmowanych na poziomie Unii. Na ten temat zob. np. B. Fieducik, Instytucje maáego ruchu granicznego, (w:) M. Zdanowicz (red.), Polska w Schengen, Biaáystok 2009, s. 37 i nast. Na terminologiĊ warto zwróciü uwagĊ

147

Anna Doliwa–Klepacka

z paĔstw czáonkowskich zawaráy z paĔstwami sąsiadującymi umowy dwustronne regulujące to zagadnienie.15 W związku z wprowadzeniem wspólnych reguá polityki wizowej Komisja podnosiáa koniecznoĞü ustanowienia równieĪ przepisów wspólnotowych, okreĞlających kryteria i warunki wprowadzenia uáatwieĔ dla mieszkaĔców strefy przygranicznej przy przekraczaniu zewnĊtrznej granicy w ramach zasad maáego ruchu granicznego.16 PodkreĞlano, Īe wspólne reguáy w tym zakresie powinny zapewniü równowagĊ pomiĊdzy dwiema waĪnymi kwestiami. Z jednej strony chodzi bowiem o uáatwianie przekraczania granicy mieszkaĔcom strefy przygranicznej dziaáającym w dobrej wierze i mającym uzasadnione powody do czĊstego przekraczania zewnĊtrznej granicy Unii Europejskiej. Z drugiej zaĞ – o potrzebĊ zapobiegania nielegalnej imigracji oraz potencjalnym zagroĪeniom dla bezpieczeĔstwa, jakie stanowi dziaáalnoĞü przestĊpcza. Ostatecznie w grudniu 2006 r. Parlament Europejski i Rada przyjĊáy rozporządzenie ustanawiające przepisy dotyczące maáego ruchu granicznego na zewnĊtrznych granicach lądowych paĔstw czáonkowskich i zmieniające postanowienia Konwencji z Schengen (rozporządzenie (WE) nr 1931/2006 z dnia 20 grudnia 2006 r.)17 Wspomniane rozporządzenie przewiduje moĪliwoĞü zastosowania szeregu wyjątków w porównaniu ze standardowymi wymogami odnoĞnie do warunków wjazdu na terytorium paĔstwa czáonkowskiego oraz kontrolami na zewnĊtrznych granicach Unii Europejskiej, okreĞlonymi m.in. w kodeksie granicznym Schengen. ReĪim maáego ruchu granicznego jest jednak doĞü ĞciĞle ograniczony terytorialnie – zezwolenie pozwala jego posiadaczowi na poruszanie siĊ tylko w obszarze strefy przygranicznej paĔstwa, które zezwolenie wydaáo. Aby móc korzystaü z zasad maáego ruchu granicznego, mieszkaĔcy strefy przygranicznej muszą speániaü szereg warunków. Do najwaĪniejszych zalicza siĊ m.in. wymóg zamieszkiwania w streÞe przygranicznej przez okres przynajmniej 1 roku, czy posiadanie waĪnego dokumentu podróĪy. Ubiegający siĊ o zezwolenie na przekraczanie granicy w ramach maáego ruchu granicznego nie mogą byü objĊci wpisem w systemie informacji Schengen do celów odmowy wjazdu. Nie mogą byü równieĪ uwaĪani za osoby stanowiące zagroĪenie dla porządku publicznego, bezpieczeĔstwa wewnĊtrznego, zdrowia publicznego lub stosunków miĊdzynarodowych któregokolwiek z paĔstw czáonkowskich.

15 16 17

148

w kontekĞcie rozporządzenia nr 1931/2006 z dnia 20.12.2006 r. – w polskiej wersji urzĊdowej przyjĊty jest termin „maáy ruch graniczny”, w angielskiej np. nadal – „local border trafÞc”. Komisja dokonaáa przeglądu takich umów – patrz „Rozwój acquis w zakresie lokalnego ruchu granicznego”, SEC(2002)947 z 9.9.2002 r. Zob. komunikat Komisji „W kierunku zintegrowanego zarządzania zewnĊtrznymi granicami PaĔstw Czáonkowskich Unii Europejskiej” COM (2002)233 z 7.5.2002 r. Dz.U. L 405 z 30.12.2006, s. 1–18 (PL), http://eur–lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=OJ: L:2006:405:0001:0018:PL:PDF. Szerzej nt. genezy wspólnych regulacji w tym obszarze – zob. M. Zdanowicz, A. Doliwa–Klepacka, MoĪliwoĞci liberalizacji reĪimu wizowego w ramach wspóápracy paĔstw w Partnerstwie Wschodnim, (w:) Partnerstwo wschodnie. Wymiary realnej integracji, red. M. Zdanowicz, T. Dubowski, A. Piekutowska, Biaáystok 2010, s. 156–157.

MoĪliwoĞci odstąpienia od reĪimu wizowego przy przekraczaniu zewnĊtrznej granicy...

Posiadacze zezwoleĔ na przekraczanie granicy w ramach maáego ruchu granicznego są zwolnieni z wymogu wizowego (jeĞli taki wymóg istnieje). Nie muszą równieĪ speániaü warunku posiadania dostatecznych Ğrodków utrzymania (na czas zamierzonego pobytu i na powrót). Na przejĞciach granicznych nie moĪna ponadto wymagaü od nich przedstawiania dokumentów uzupeániających, potwierdzających cel ich pobytu. Istotne uáatwienie dotyczy czasu pobytu. Osoby uprawnione w ramach zasad maáego ruchu granicznego mogą przebywaü na terytorium wáaĞciwego kraju sąsiadującego bez ograniczeĔ czasowych, jednak kaĪdy nieprzerwany pobyt nie moĪe przekraczaü 90 dni. Stanowi to odstĊpstwo od standardowej zasady, okreĞlonej w kodeksie granicznym Schengen, wedáug której pobyt krótkoterminowy jest ograniczony do maksymalnie 90 dni na przestrzeni 180 dni. Poza tym naleĪy teĪ zwróciü uwagĊ na inne uáatwienia, w tym m.in.: – zezwolenia na przekraczanie granicy w ramach maáego ruchu granicznego mogą byü wydawane nieodpáatnie; – zezwolenia mogą byü wydawane na okres waĪnoĞci od 1 roku od 5 lat; – na potrzeby maáego ruchu granicznego mogą byü tworzone specjalne przejĞcia graniczne; – na zwykáych przejĞciach granicznych mogą byü wydzielane specjalne pasy ruchu dla mieszkaĔców strefy przygranicznej; – osoby posiadające zezwolenie na przekraczanie granicy w ramach maáego ruchu granicznego są zwolnione z wymogu uzyskania stempla w paszporcie przy przekraczaniu granicy. Kompetencja Unii w obszarze okreĞlania zasad przekraczania granic ma charakter wyáączny, jednak w art. 13 rozporządzenia 1931/2006 ustanawiającego przepisy dotyczące maáego ruchu granicznego na zewnĊtrznych granicach lądowych paĔstw czáonkowskich upowaĪnia siĊ paĔstwa czáonkowskie do utrzymywania lub zawierania umów dwustronnych z sąsiadującymi paĔstwami trzecimi w celu wdroĪenia zasad maáego ruchu granicznego. Warunkiem jest oczywiĞcie, Īe umowy takie są zgodne z przepisami rozporządzenia 1931/2006, co ma byü kontrolowane m.in. poprzez obowiązkowe konsultacje paĔstw czáonkowskich z Komisją przed kaĪdokrotnym zawarciem lub zmianą stosownej umowy dwustronnej. Dotychczas Komisja przedáoĪyáa Parlamentowi Europejskiemu i Radzie dwa sprawozdania w sprawie wdroĪenia i funkcjonowania zasad maáego ruchu granicz-

149

Anna Doliwa–Klepacka

nego. Pierwsze zostaáo przyjĊte 24 lipca 2009 r.,18 drugie – 9 lutego 2011 r.19 Jak wynika z danych przedstawionych przez KomisjĊ, do czasu przedstawienia drugiego sprawozdania weszáy w Īycie cztery umowy dotyczące maáego ruchu granicznego, oparte o postanowienia rozporządzenia 1931/2006: pomiĊdzy WĊgrami i Ukrainą (w styczniu 2008 r.), pomiĊdzy Sáowacją i Ukrainą (we wrzeĞniu 2008 r.), pomiĊdzy Polską i Ukrainą (w lipcu 2009 r.20) oraz pomiĊdzy Rumunią i Moádawią (w paĨdzierniku 2010 r.). W najbliĪszym czasie powinny ponadto wejĞü w Īycie umowy pomiĊdzy: Polską i Biaáorusią (podpisana w lutym 2010 r.), àotwą i Biaáorusią (podpisana w sierpniu 2010 r.), Litwą i Biaáorusią (podpisana w paĨdzierniku 2010 r.) oraz Norwegią i Rosją (podpisana w listopadzie 2010 r.).

4. Maáy ruch graniczny w praktyce Jak wynika z informacji zebranych przez KomisjĊ, w praktyce paĔstwa czáonkowskie w róĪnym stopniu korzystają z udogodnieĔ dopuszczonych przepisami rozporządzenia 1931/2006.21 W Īadnej z przedstawionych Komisji do konsultacji umów dwustronnych nie wykorzystano wszystkich dostĊpnych uáatwieĔ. WiĊkszoĞü krajów czáonkowskich stosuje rozwiązania bardziej restrykcyjne od wymogów okreĞlonych we wspomnianym rozporządzeniu. Np. w kwestii dáugoĞci dopuszczalnego pobytu posiadaczy zezwolenia w ramach maáego ruchu granicznego wiĊkszoĞü paĔstw czáonkowskich zastosowaáa dodatkowe ograniczenie, tj. 90 dni w przeciągu 180 dni. Kolejny waĪny w praktyce wymóg dotyczy minimalnego okresu zamieszkania w streÞe przygranicznej jako warunku koniecznego dla skorzystania z rozwiązaĔ maáego ruchu granicznego. We wszystkich przedáoĪonych Komisji umowach okres ten przekracza jeden rok, wymagany w rozporządzeniu 1931/2006.22 Jak juĪ zaznaczono, przepisy wspomnianego rozporządzenia dają moĪliwoĞü wydawania zezwoleĔ na przekraczanie granicy w ramach maáego ruchu granicznego nieodpáatnie. W praktyce jednak jedynie jedna umowa przewidywaáa 18 19

20

21 22

150

COM 2009 (383), http://eur–lex.europa.eu/Notice.do?val=498654%3Acs&lang=pl&list=498654%3Acs%2C&pos =1&page=1&nbl=1&pgs=10&hwords=&checktexte=checkbox&visu – data wejĞcia 13.08.2011 r. COM 2011 (47), Drugie sprawozdanie z wdraĪania i funkcjonowania przepisów dotyczących maáego ruchu granicznego wprowadzonych rozporządzeniem nr 1931/2006, http://eur–lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ. do?uri=COM:2011:0047:FIN:PL:PDF , data wejĞcia 7.10.2011. Umowa miĊdzy Rządem Rzeczypospolitej Polskiej a Gabinetem Ministrów Ukrainy o zasadach maáego ruchu granicznego, podpisana w Kijowie dnia 28 marca 2008 roku oraz Protokóá, podpisany w Warszawie dnia 22 grudnia 2008 roku, miĊdzy Rządem Rzeczypospolitej Polskiej a Gabinetem Ministrów Ukrainy o zmianie Umowy miĊdzy Rządem Rzeczypospolitej Polskiej a Gabinetem Ministrów Ukrainy o zasadach maáego ruchu granicznego, podpisanej w Kijowie dnia 28 marca – Dz.U. z 2008 r. Nr 103, poz 858. Zob. pierwsze sprawozdanie Komisji..., op. cit., s. 7–8. W kilku umowach okres ten wynosi aĪ 3 lata.

MoĪliwoĞci odstąpienia od reĪimu wizowego przy przekraczaniu zewnĊtrznej granicy...

takie rozwiązanie. W pozostaáych opáaty za wydanie zezwolenia okreĞlano na poziomie od 20 do 35 euro.23 Jedną z kluczowych kwestii w omawianych rozwiązaniach jest samo zdeÞniowanie „strefy przygranicznej”. WáaĞciwe ujĊcie strefy przygranicznej byáo jednym z najtrudniejszych punktów dyskusji dotyczącej projektu rozporządzenia w sprawie maáego ruchu granicznego w 2006 r. W art. 3 ust. 2 rozporządzenia 1931/2006 przyjĊto, iĪ jest to „strefa, która nie siĊga dalej niĪ 30 kilometrów od granicy.Jednostki podziaáu administracyjnego, które mają byü uznane za strefĊ przygraniczną, sąokreĞlane przez zainteresowane paĔstwa w umowach dwustronnych, o których mowa wart. 13. JeĪeli czĊĞü którejkolwiek takiej jednostki jest poáoĪona miĊdzy 30 a 50 kilometrem od linii granicy, uznaje siĊ ją mimo to za czĊĞü strefy przygranicznej.” Jak wynika ze sprawozdaĔ Komisji, w niektórych przedáoĪonych do zaopiniowania wynegocjowanych projektach umów (np. WĊgry – Ukraina, Polska – Ukraina, àotwa – Federacja Rosyjska, Sáowacja – Ukraina, Polska – BiaáoruĞ, Buágaria – Serbia, Buágaria – byáa JugosáowiaĔska Republika Macedonii) strefa przygraniczna deÞniowana jest niezgodnie z rozporządzeniem 1931/2006. Jako „strefĊ przygraniczną” okreĞlano w nich bowiem efektywnie caáą strefĊ siĊgającą 50 km od granicy (a nie, zgodnie z rozwiązaniem, przyjĊtymw rozporządzeniu 1931/2006, strefĊ siĊgającą nie dalej niĪ 30 km).24 Komisja nie popieraáa takiego stanowiska.25W jej ocenie z caáoĞciowej interpretacji art. 3 ust. 2 jasno wynika, Īe intencją prawodawcy byáo w zasadzie ograniczenie strefy przygranicznej do obszaru 30 km. Komisja zaznaczyáa, iĪ celem odstĊpstwa umoĪliwionego przez ostatnie zdanie wspomnianego artykuáu (dotyczącego czĊĞci jednostek administracyjnych leĪących miĊdzy 30 a 50 km) jest zapobieĪenie sytuacji, w której czĊĞü jednostki administracyjnej leĪy czĊĞciowo w obrĊbie tej strefy przygranicznej, a czĊĞciowo poza nią.W związku z tym miejscowe rozszerzenia strefy przygranicznej dozwolone są w przypadkach, gdy dana jednostka administracyjna rozciąga siĊ poza 30-kilometrową liniĊ (czĊĞciowo leĪy w obrĊbie 30-kilometrowej strefy, a czĊĞciowo w streÞe miĊdzy 30 a 50 km od granicy). W odpowiedzi na argumenty paĔstw czáonkowskich dotyczące rozszerzenia zakresu terytorialnego „strefy przygranicznej” Komisja podkreĞlaáa, Īe w odniesieniu do niektórych krajów trzecich, np. Federacji Rosyjskiej i Ukrainy, istnieje inny in23 24

25

Porównywalnie do opáat wizowych dla obywateli paĔstw, z którymi UE zawaráa umowy o uáatwieniach wizowych (35 EUR). Zob. pierwsze sprawozdanie Komisji... op. cit., s. 9 i nast. Na temat specyÞki, zasiĊgu terytorialnego i liczby ludnoĞci strefy przygranicznej w Polsce – zob. M. Zdanowicz, A. Doliwa–Klepacka, MoĪliwoĞci liberalizacji reĪimu wizowego w ramach wspóápracy paĔstw w Partnerstwie Wschodnim, (w:) Partnerstwo wschodnie. Wymiary realnej integracji, red. M.Zdanowicz, T. Dubowski, A. Piekutowska, Biaáystok 2010, s. 161–163. Z tekstu rozporządzenia we francuskiej wersji jĊzykowej („toute partie d’une de ces communessituée à plus de 30 mais à moins de 50 kilomètres de la lignefrontalièreestnéanmoinsconsidéréecommeappartenant à la zonefrontalière”) jasno wynika, Īe jedynie czĊĞü jednostki administracyjnej siĊgająca 50 km od granicy moĪe byü uwaĪana za czĊĞü strefy przygranicznej.

151

Anna Doliwa–Klepacka

strument, który powinien byü wykorzystywany w odniesieniu do osób mających powody do czĊstego przekraczania granicy, a zamieszkujących poza obszarem strefy przygranicznej – umowa o uáatwieniach wizowych.26Umowy tego rodzaju pozwalają na nieodpáatne wydawanie pewnym kategoriom osób wiz wielokrotnego wjazdu o waĪnoĞci do 5 lat. Drugie sprawozdanie zostaáo przygotowane na podstawie odpowiedzi przekazanych przez osiemnaĞcie paĔstw czáonkowskich (Holandia, Wáochy, Czechy, Hiszpania, Cypr i Buágaria nie udzieliáy odpowiedzi). W oparciu o uzyskane dane Komisja stwierdziáa, Īe obecna deÞnicja strefy przygranicznej (okreĞlona jako strefa 30 km, która moĪe wyjątkowo zostaü powiĊkszona do 50 km) jest odpowiednim kompromisem. Zwrócono jednak uwagĊ na szczególny problem Obwodu Kaliningradzkiego. W konsekwencji rozszerzenia Unii w 2004 r. Obwód Kaliningradzki Federacji Rosyjskiej staá siĊ jedyną enklawą na terytorium UE. Liczba ludnoĞci w tym okrĊgu wynosi niemal milion, z czego 430 000 osób zamieszkuje w stolicy, Kaliningradzie. Polska niejednokrotnie (nie tylko jednostronnie, lecz równieĪ wspólnie z Rosją czy Niemcami) wzywaáa do wprowadzenia zmian w rozporządzeniu w sprawie lokalnego ruchu granicznego, „dostosowanych do szczególnej sytuacji obwodu kaliningradzkiego”. W konsekwencji Komisja przedáoĪyáa wniosek legislacyjny w sprawie zmiany rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 1931/2006 w odniesieniu do wáączenia obwodu kaliningradzkiego i niektórych powiatów polskich do obszaru uznawanego za strefĊ przygraniczną. 27 W uzasadnieniu wniosku w sprawie zmiany rozporządzenia 1931/2009 Komisja podnosiáa, Īe przyczyni siĊ on do rozwoju strategicznego partnerstwa miĊdzy UE a Federacją Rosyjską, zgodnie z priorytetowymi celami okreĞlonymi w planie dziaáania dotyczącym wspólnej przestrzeni wolnoĞci, bezpieczeĔstwa i sprawiedliwoĞci w zakresie wspóápracy transgranicznej. W Unii Europejskiej nie spotyka siĊ obszarów o podobnej sytuacji geograÞcznej jak Obwód Kaliningradzki – stosunkowo niewielki obszar, otoczony ze wszystkich stron paĔstwami czáonkowskimi UE. Komisja uznaáa, Īe w drodze wyjątku caáy obwód powinien zostaü wáączony do strefy przygranicznej – m.in. aby zapobiec izolacji Kaliningradu od jego bezpoĞrednich sąsiadów i uáatwiü mieszkaĔcom obwodu podróĪowanie. Komisja uznaáa, Īe o ile obowiązująca od 2007 r. umowa o uáatwieniach wizowych miĊdzy UE a Federacją Rosyjską jest juĪ istotnym krokiem na rzecz zwiĊkszenia moĪliwoĞci swobod26

27

152

Umowa miĊdzy Wspólnotą Europejską a Federacją Rosyjską o uáatwieniach w wydawaniu wiz obywatelom Unii Europejskiej i Federacji Rosyjskiej z 25 maja 2006 r. – Dz.U. UE z 2007 r. L 129, s. 27; umowa miĊdzy Wspólnotą Europejską a Ukrainą o uáatwieniach w wydawaniu wiz z 18 czerwca 2007 r. – Dz.U. UE z 2007 r. L 332, s. 66. KOM/2011/0461 wersja ostateczna – 2011/0199 (COD) – wniosek z dnia 27.07.2011 r. http://eur–lex.europa.eu/ Notice.do?val=578214:cs&lang=pl&list=578214:cs,&pos=1&page=1&nbl=1&pgs=10&hwords=&checktexte=che ckbox&visu=#texte, data wejĞcia – 05.10.2011 r.

MoĪliwoĞci odstąpienia od reĪimu wizowego przy przekraczaniu zewnĊtrznej granicy...

nego poruszania siĊ, to przepisy dotyczące maáego ruchu granicznego zapewniają dodatkowe uáatwienia w szczególnoĞci w przypadku regularnego, a nawet codziennego podróĪowania na obszarze lokalnym. Z uáatwieĔ mogliby ponadto korzystaü wszyscy mieszkaĔcy obszaru kaliningradzkiego, zaĞ niektóre uáatwienia w ramach umowy o uáatwieniach wizowych miĊdzy UE a Federacją Rosyjską przeznaczone są tylko dla wybranych kategorii osób. Komisja uznaáa, Īe dla zapewnienia rzeczywistych skutków rozporządzenia w tym regionie po polskiej stronie powinna zostaü okreĞlona analogiczna strefa przygraniczna, co pozwoli uáatwiü i zintensyÞkowaü wymianĊ gospodarczą i kulturalną miĊdzy obwodem kaliningradzkim a gáównymi oĞrodkami póánocnej Polski. Dla zobrazowania stopnia wykorzystywania w praktyce instrumentu maáego ruchu granicznego warto zwróciü uwagĊ na dane zebrane przez KomisjĊ na potrzeby drugiego z przedáoĪonych sprawozdaĔ w oparciu o informacje, przekazane przez paĔstwa czáonkowskie. Statystyka odnoĞnie do korzystania przez mieszkaĔców stref przygranicznych z instrumentu maáego ruchu granicznego w paĔstwach, które zawaráy stosowne umowy na bazie rozporządzenia 1931/2006, nie jest w peáni porównywalna, poniewaĪ okresy ujĊte w zestawieniu Komisji są róĪne ze wzglĊdu na odmienne terminy wejĞcia w Īycie umów. Tabela 1. Liczba wydanych zezwoleý MRG Liczba wydanych zezwoCaãkowita liczba leý w stosunku do liczby uprawnionej ludnoćci uprawnionej ludnoćci

Kraj

Liczba zezwoleý

Okres

Wõgry

58 055

1/2008 – 5/2010

400 000 – 450 000

okoão 13 %

Polska

31 652

7/2009 – 3/2010

1,2 mln

okoão 2,7 %

Sãowacja

1 106

9/2008 – 6/2010

415 000

okoão 0,3 %

Rumunia

20.308

10/2010 –12/2010

1,2 mln

okoão 2 %

ħródáo: COM 2011 (47), Drugie sprawozdanie z wdroĪenia i funkcjonowania przepisów dotyczących maáego ruchu granicznego wprowadzonych rozporzadzeniem nr 1931/2006, s. 4.

Jak widaü, zezwolenia w ramach maáego ruchu granicznego cieszą siĊ duĪym zainteresowaniem wĞród ludnoĞci zamieszkującej strefĊ przygraniczną na granicy ukraiĔsko–wĊgierskiej. Ma to swoje uzasadnienie – wiĊkszoĞü zamieszkaáej tam ludnoĞci naleĪy do wĊgierskiej mniejszoĞci narodowej i utrzymuje silne wiĊzy z krajem. Komisja wskazaáa teĪ statystyki dotyczące odrzuconych wniosków o wydanie zezwoleĔ. W okresie od grudnia 2007 r. do maja 2010 r. WĊgry odrzuciáy 838 wnio-

153

Anna Doliwa–Klepacka

sków, wyáącznie na podstawie wpisów do SIS oraz zakazów wjazdu do kraju i przebywania na jego terenie. Polska odrzuciáa 272 wnioski w okresie od lipca 2009 r. do marca 2010 r., gáównie w oparciu o wpisy do SIS, lecz równieĪ dlatego, Īe wnioskodawcy posiadali nadal waĪne zezwolenia. Sáowacja odrzuciáa 169 wniosków w okresie od wrzeĞnia 2008 r. do czerwca 2010 r., gáównie dlatego, Īe wnioskodawcy nie przedstawili odpowiednio uzasadnionych przyczyn ekonomicznych czĊstego przekraczania granicy, co jest wymagane w umowie. Rumunia odrzuciáa 972 wnioski od paĨdziernika do grudnia 2010 r., gáównie dlatego, Īe wnioskodawcy nie przedstawili odpowiednio uzasadnionych przyczyn ekonomicznych czĊstego przekraczania granicy lub teĪ uznano, Īe w ich przypadku wystĊpuje ryzyko nielegalnej imigracji. Odsetek odrzuconych wniosków waha siĊ zatem od 13% (SK), poprzez 4,7% (RO), 1,4% (HU) do 0,85% (PL).28 Ponadto z informacji zebranych przez KomisjĊ wynika, Īe posiadacze zezwoleĔ w ramach maáego ruchu granicznego przekraczają poszczególne granice regularnie, a jednorazowo pozostają na terytorium drugiego kraju zaledwie kilka godzin bądĨ jeden lub dwa dni. Przepisy dotyczące maáego ruchu granicznego, tam gdzie stosowane, pozwalają realizowaü zakáadany cel umoĪliwienia wymiany i wspóápracy transgranicznej i rzeczywiĞcie stanowią uáatwienie dla ludnoĞci zamieszkującej w strefach przygranicznych. Ciekawą kwestią są teĪ oczywiĞcie przypadki wykrytych przez paĔstwa naduĪyü i cofniĊcia zezwoleĔ na przekraczania granicy. W okresie od stycznia do kwietnia 2010 r. WĊgry ukaraáy grzywną 16 obywateli Ukrainy za przekroczenie maksymalnego okresu pobytu oraz odmówiáy wydania zezwolenia w 1231 przypadkach (zainteresowane osoby przebywaáy na terytorium WĊgier przynajmniej przez trzy miesiące w ciągu szeĞciomiesiĊcznego okresu). W 2009 r. cofniĊto dwa zezwolenia, a w ciągu pierwszych piĊciu miesiĊcy 2010 r. cztery zezwolenia. Ponadto 18 zezwoleĔ uznano za niewaĪne, poniewaĪ juĪ po ich wydaniu ich posiadaczom zakazano wjazdu na teren WĊgier i przebywania na terytorium tego kraju. Polska wykryáa 15 przypadków naduĪyü w okresie od lipca 2009 r. do kwietnia 2010 r. W dziewiĊciu przypadkach osoby przebywaáy poza strefą MRG, w piĊciu – osoby pozostaáy na terytorium Polski po wygaĞniĊciu terminu dozwolonego pobytu, a w jednym – osoba byáa zaangaĪowana w nielegalną dziaáalnoĞü gospodarczą na terenie Polski. Te przypadki naduĪyü skutkowaáy decyzjami o nakazie opuszczenia Polski i cofniĊciu zezwoleĔ MRG. W okresie od lipca 2009 r. do marca 2010 r. podjĊto 39 decyzji o cofniĊciu zezwolenia MRG, co stanowi 1% wszystkich wydanych w tym okresie zezwoleĔ. 28

154

Drugie sprawozdanie Komisji, op. cit., s. 4–5.

MoĪliwoĞci odstąpienia od reĪimu wizowego przy przekraczaniu zewnĊtrznej granicy...

Rumunia wykryáa 27 przypadków naduĪyü w okresie od paĨdziernika do grudnia 2010 r. CofniĊto 22 zezwolenia i wydano piĊü decyzji o powrocie. Sáowacja wykryáa jeden przypadek naduĪycia w okresie od wrzeĞnia 2008 r. do czerwca 2010 r. – osobĊ, która siĊ go dopuĞciáa, wydalono z kraju. W tym samym okresie cofniĊto 11 zezwoleĔ. Ponadto Sáowacja poinformowaáa, Īe obywatele Ukrainy posiadali zezwolenia w ramach maáego ruchu granicznego, wydawane przez róĪne paĔstwa czáonkowskie, które to zezwolenia wykorzystywano do przekraczania okreĞlonych granic wewnĊtrznych (HU–SK, PL–SK). Sáowacja podjĊáa Ğrodki mające na celu ukaranie tego typu zachowaĔ. W nawiązaniu do tej kwestii Komisja stanĊáa na stanowisku, Īe przekraczanie granic wewnĊtrznych nie narusza przepisów dotyczących maáego ruchu granicznego, o ile dane osoby pozostają w ramach odnoĞnych stref przygranicznych. Na podstawie przedstawionych powyĪej danych Komisja stwierdziáa stosunkowo niską liczbĊ naduĪyü, związanych z realizacją w praktyce postanowieĔ umów o maáym ruchu granicznym. W szczególnoĞci nie ma dowodów na to, Īe beneÞcjenci MRG mieliby systematycznie podróĪowaü do innych paĔstw czáonkowskich z naruszeniem obowiązujących przepisów.29

5. Uwagi koĔcowe Obecne regulacje prawne Unii Europejskiej w obszarze polityki wizowej zawierają katalog moĪliwoĞci zwolnienia z obowiązku wizowego albo wprost z mocy prawa, albo na podstawie zastosowania przez paĔstwa czáonkowskie indywidualnych odstĊpstw. Obecny poziom wspólnych regulacji wciąĪ nie jest optymalny, dlatego Komisja przedstawiáa w maju 2011 r. projekt kolejnego rozporządzenia wprowadzającego rozwiązania sáuĪące dalszej harmonizacji. Przepisy dotyczące maáego ruchu granicznego mogą w istotnym stopniu uáatwiü Īycie ludnoĞci zamieszkującej w pobliĪu zewnĊtrznych granic lądowych paĔstw czáonkowskich Unii Europejskiej, a stopieĔ wykorzystania dopuszczalnych uáatwieĔ zaleĪy w znacznym stopniu od paĔstw zawierających stosowne umowy dwustronne. Wbrew niektórym opiniom instrument maáego ruchu granicznego nie wpáywa szczególnie na dziaáalnoĞü przemytniczą, a przypadki naduĪywania zasad maáego ruchu granicznego są rzadkie. Mimo niewykorzystywania w peáni przez paĔstwa uprawnione wszystkich dopuszczalnych uáatwieĔ, jest waĪnym instrumentem wpáywającym na ruch osobowy w regionach przygranicznych, przynajmniej czĊĞciowo rekompensującym zaostrzenie reĪimu wizowego wobec obywateli wschodnich paĔstw oĞciennych Unii Europejskiej. 29

Zob. drugie sprawozdanie Komisji, op. cit., s. 5–7.

155

Anna Doliwa–Klepacka

ȼɈɁɆɈɀɇɈɋɌɂ ɈɌɋɌɍɉɅȿɇɂə ɈɌ ȼɂɁɈȼɈȽɈ ɊȿɀɂɆȺ ɉɊɂ ɉȿɊȿɋȿɑȿɇɂɂ ȼɇȿɒɇȿɃ ȽɊȺɇɂɐɕ ȿȼɊɈɉȿɃɋɄɈȽɈ ɋɈɘɁȺ

ȼ ɫɬɚɬɶɟ ɚɧɚɥɢɡɢɪɭɟɬɫɹ ɩɪɚɜɨɜɨɟ ɪɟɝɭɥɢɪɨɜɚɧɢɟ ȿɜɪɨɫɨɸɡɚ ɜ ɨɛɥɚɫɬɢ ɜɢɡɨɜɨɣ ɩɨɥɢɬɢɤɢ ɫ ɬɨɱɤɢ ɡɪɟɧɢɹ ɜɨɡɦɨɠɧɨɫɬɟɣ ɨɬɫɬɭɩɥɟɧɢɹ ɨɬ ɜɢɡɨɜɨɝɨ ɪɟɠɢɦɚ ɩɪɢ ɩɟɪɟɫɟɱɟɧɢɢ ɜɧɟɲɧɟɣ ɝɪɚɧɢɰɵ ȿɜɪɨɫɨɸɡɚ. Ɉɧɨ ɩɪɟɞɩɨɥɚɝɚɟɬ ɪɹɞ ɜɨɡɦɨɠɧɨɫɬɟɣ ɨɫɜɨɛɨɠɞɟɧɢɹ ɨɬ ɜɢɡɨɜɨɣ ɨɛɹɡɚɧɧɨɫɬɢ ɥɢɛɨ ɜ ɫɢɥɭ ɡɚɤɨɧɚ, ɥɢɛɨ ɧɚ ɨɫɧɨɜɚɧɢɢ ɩɪɢɦɟɧɟɧɢɹ ɝɨɫɭɞɚɪɫɬɜɚɦɢ-ɱɥɟɧɚɦɢ ȿɋ ɢɧɞɢɜɢɞɭɚɥɶɧɵɯ ɨɬɫɬɭɩɥɟɧɢɣ. ɉɨ ɦɧɟɧɢɸ ȿɜɪɨɩɟɣɫɤɨɣ Ʉɨɦɢɫɫɢɢ, ɫɭɳɟɫɬɜɭɸɳɢɣ ɭɪɨɜɟɧɶ ɫɨɜɦɟɫɬɧɨɝɨ ɪɟɝɭɥɢɪɨɜɚɧɢɹ ɜɫɟ ɟɳɟ ɧɟ ɹɜɥɹɟɬɫɹ ɨɩɬɢɦɚɥɶɧɵɦ, ɩɨɷɬɨɦɭ ɟɸ ɜ ɦɚɟ 2011 ɝ. ɛɵɥ ɩɪɟɞɫɬɚɜɥɟɧ ɩɪɨɟɤɬ ɨɱɟɪɟɞɧɨɝɨ ɪɚɫɩɨɪɹɠɟɧɢɹ, ɩɪɟɞɩɨɥɚɝɚɸɳɟɝɨ ɞɚɥɶɲɟɣɲɭɸ ɝɚɪɦɨɧɢɡɚɰɢɸ ɜ ɞɚɧɧɨɣ ɫɮɟɪɟ. ȼ ɫɬɚɬɶɟ ɩɪɨɜɨɞɢɬɫɹ ɬɳɚɬɟɥɶɧɵɣ ɚɧɚɥɢɡ ɩɨɥɨɠɟɧɢɣ, ɤɚɫɚɸɳɢɯɫɹ ɦɚɥɨɝɨ ɩɪɢɝɪɚɧɢɱɧɨɝɨ ɞɜɢɠɟɧɢɹ, ɧɚɩɪɢɦɟɪ ɨ ɩɨɥɧɨɦ ɨɫɜɨɛɨɠɞɟɧɢɢ ɨɬ ɜɢɡɨɜɨɣ ɨɛɹɡɚɧɧɨɫɬɢ ɩɪɢ ɩɟɪɟɫɟɱɟɧɢɢ ɜɧɟɲɧɟɣ ɝɪɚɧɢɰɵ ɝɨɫɭɞɚɪɫɬɜ-ɱɥɟɧɨɜ ȿɋ. ɗɬɨɬ ɢɧɫɬɢɬɭɬ ɦɨɠɟɬ ɫɭɳɟɫɬɜɟɧɧɨ ɨɛɥɟɝɱɢɬɶ ɠɢɡɧɶ ɧɚɫɟɥɟɧɢɹ, ɩɪɨɠɢɜɚɸɳɟɝɨ ɜɛɥɢɡɢ ɜɧɟɲɧɢɯ ɫɭɯɨɩɭɬɧɵɯ ɝɪɚɧɢɰ ȿɜɪɨɫɨɸɡɚ, ɧɨ ɜɫɟ-ɬɚɤɢ ɫɬɟɩɟɧɶ ɢɫɩɨɥɶɡɨɜɚɧɢɹ ɞɨɩɭɫɬɢɦɵɯ ɨɬɫɬɭɩɥɟɧɢɣ ɨɬ ɨɛɳɟɝɨ ɪɟɠɢɦɚ ɜ ɡɧɚɱɢɬɟɥɶɧɨɣ ɫɬɟɩɟɧɢ ɡɚɜɢɫɢɬ ɨɬ ɝɨɫɭɞɚɪɫɬɜ, ɡɚɤɥɸɱɚɸɳɢɯ ɫɨɨɬɜɟɬɫɬɜɭɸɳɢɟ ɞɜɭɫɬɨɪɨɧɧɢɟ ɞɨɝɨɜɨɪɵ. ȼɨɩɪɟɤɢ ɧɟɤɨɬɨɪɵɦ ɦɧɟɧɢɹɦ, ɢɧɫɬɪɭɦɟɧɬ ɦɚɥɨɝɨ ɩɪɢɝɪɚɧɢɱɧɨɝɨ ɞɜɢɠɟɧɢɹ ɫɭɳɟɫɬɜɟɧɧɨ ɧɟ ɜɥɢɹɟɬ ɧɚ ɪɨɫɬ ɤɨɧɬɪɚɛɚɧɞɵ, ɚ ɫɥɭɱɚɢ ɡɥɨɭɩɨɬɪɟɛɥɟɧɢɹ ɟɝɨ ɩɪɚɜɢɥɚɦɢ ɧɟɦɧɨɝɨɱɢɫɥɟɧɧɵ

156

MoĪliwoĞci odstąpienia od reĪimu wizowego przy przekraczaniu zewnĊtrznej granicy...

POSSIBILITIES FOR WAIVING THE VISA REQUIREMENT WHEN CROSSING THE EXTERNAL BORDERS OF THE EUROPEAN UNION

This article explores the regulations of the European Union in the area of visa policy from the point of view of the possibility of waiving the visa requirement when crossing the external borders of the Member States of the European Union. The regulations provide a catalogue of possibilities for providing exemption from the visa obligation or ex lege, or on the basis of individual derogations applied by the Member States. The Commission considers that the current level of common regulations is still not optimal, and so in May 2011 it presented a draft of the forthcoming regulations introducing arrangements for further harmonization. The article provides a closer analysis of the rules on local border trafÞc as an example of those instances that may be completely exempt from the visa requirement when crossing the external borders of the member states. This can substantially ease the life of the population living in the vicinity of the external land borders of the Member States of the European Union, however, the use of maximum accessibility depends to a large extent on the states that conclude relevant bilateral agreements. Contrary to some of the feedback, the instrument regarding small border trafÞc does not particularly affect the activities of smugglers, and cases of abuse of the rules on small border trafÞc are rare. Key words: Border, small border trafÞc, the European Union, visa policy, external border of the EU

157

Aleksander Maksimczuk

PRZEPàYW TOWARÓW PRZEZ POLSKO–ROSYJSKĄ GRANICĉ. POLSKO–ROSYJSKI HANDEL ZAGRANICZNY W MOMENCIE INTEGROWANIA SIĉ POLSKI Z UE. WYBRANE ASPEKTY EKONOMICZNE

1. Wprowadzenie Problemy związane z funkcjonowaniem granic paĔstwowych nie tracą, lecz zyskują na znaczeniu w dobie transformacji, integracji i globalizacji. JednakĪe mają one wciąĪ wymiar polityczny, ekonomiczny i spoáeczny i tym samym powinny byü rozpatrywane w róĪnych aspektach, w tym zwáaszcza w ukáadzie prawno–ekonomicznym. Muszą teĪ byü rozpatrywane z punktu widzenia teorii stosunków miĊdzynarodowych i stąd wynikającej polityki zagranicznej.1 NaleĪy takĪe je rozpatrywaü z punktu widzenia miĊdzynarodowych stosunków gospodarczych i z tym związanej zagranicznej polityki ekonomicznej. Przemiany geopolityczne dokonujące siĊ w Polsce i jej sąsiedztwie na przeáomie XX i XXI wieku utworzyáy nową rzeczywistoĞü polityczną i gospodarczą wzdáuĪ polskich granic. Powstaáy nowe suwerenne paĔstwa. Gospodarki tych paĔstw realizują w róĪnym tempie i w róĪny sposób przemiany ustrojowe i gospodarcze, tj. transformacje. Z jednej strony mamy do czynienia z transformacją radykalną (Polska, Czechy, Sáowacja, Niemcy Wschodnie). Z drugiej zaĞ dostrzegamy co najwyĪej przypadki transformacji mniej radykalnych – gradualnej na Biaáorusi i mieszanej, polegającej na stopniowym przechodzeniu od 1

158

W związku z tym doĞü bogata jest literatura podnosząca te kwestie. Ze zrozumiaáych wzglĊdów najczĊĞciej jednak odnosi siĊ do poszczególnych tylko aspektów tej interdyscyplinarnoĞci. Trudno jest wiĊc wskazaü opracowania naukowe zwarte (monograÞe), które w sposób kompleksowy to prezentowaáyby. MoĪna natomiast znaleĨü takie, które podnoszą przynajmniej kilka elementów (aspektów) tej interdyscyplinarnoĞci. MiĊdzy innymi, szczegóáowo zagadnienia dotyczące prawno–ekonomicznych aspektów ksztaátowania siĊ w tym okresie swobody przepáywu towarów i ludzi prezentują Aleksander Maksimczuk i Leszek Sidorowicz w czterech monograÞach: 1. Ochrona granic i obsáuga ruchu granicznego, Warszawa 2007; 2. Graniczny ruch osobowy i towarowy w Unii Europejskiej, Warszawa 2007; 3. Graniczna obsáuga ruchu osobowego i towarowego w Unii Europejskie (wybrane aspekty), Warszawa 2008; 4. Polska granica wschodnia w warunkach transformacji (wybrane aspekty), Biaáystok 2008. W nieco innym i trochĊ wĊĪszym ujĊciu znajduje to takĪe odzwierciedlenie, (w:) Adamowicz M., Siedlecka A., (red.), Ruch graniczny w kontekĞcie poszerzania Unii Europejskiej, Biaáa Podlaska 2008, oraz w monograÞi wydanej w jĊzyku rosyjskim: A. Maksimczuk, Pogranicznyj wywoz towarow w Ewrosojuzie, MiĔsk 2009; a takĪe w niektórych innych, które w tym opracowaniu w miarĊ potrzeb bĊdą dalej wykorzystywane.

Przepáyw towarów przez polsko–rosyjską granicĊ...

gradualnej do radykalnej, jak to ma miejsce w Rosji i na Ukrainie. Taki stan rzeczy, panujący w sąsiedztwie Polski, musi byü przyczyną powstawania wielu nowych problemów na odcinku wspóápracy gospodarczej i politycznej z tymi krajami Przedmiotem rozwaĪaĔ prezentowanych w tym opracowaniu jest wiĊc pewien fragment tego ww. szerszego zagadnienia, a konkretnie dotyczący wspóápracy Polski i Rosji w zakresie przepáywu towarów przez polsko–rosyjską granicĊ w momencie integrowania siĊ Polski z UE. Inaczej mówiąc, chodzi tu o najwaĪniejsze aspekty ekonomiczne funkcjonowania polsko–rosyjskiego handlu zagranicznego w tym, jakby nie byáo, dla obu stron przeáomowym momencie. MoĪna teĪ twierdziü, Īe w rzeczywistoĞci sprawa sprowadza siĊ takĪe do ekonomicznych aspektów (warunków) realizacji jednej z czterech podstawowych swobód gospodarczych wspóáczesnego Ğwiata, tj. swobody przepáywu towarów w kontaktach handlowych Polski i Rosji w momencie poszerzania siĊ UE (”starej piĊtnastki”) o nowych 10 paĔstw na wschód. Tym samym odnosiáo siĊ to takĪe do kwestii przenikalnoĞci granic (”nowej jakoĞci” polsko–rosyjskich granic”) w zakresie ruchu towarowego w związku z myĞlą przewodnią: „Przyjazna granica – niezbĊdnym elementem wzmacniania stosunków spoáeczeĔstw Polski i Federacji Rosyjskiej”, wynikającą przecieĪ juĪ z samego tytuáu monograÞi, której czĊĞcią skáadową jest takĪe to opracowanie.

2. Polski handel zagraniczny w warunkach akcesji ze Wspólnotą Europejską – wstĊpna weryÞkacja tzw. táa szerszego tutaj podnoszonego gáównego problemu JuĪ na samym początku podkreĞlenia wymaga fakt, Īe sam tylko 2004 rok, objĊty horyzontem niniejszej wstĊpnej oceny w związku z jak wyĪej sformuáowanym tytuáem tego opracowania, to zaledwie tylko kilkumiesiĊczny okres po zintegrowaniu siĊ Polski z UE. Tym samym nie moĪe on byü jeszcze podstawą oceny wpáywu tego wydarzenia na polskie obroty handlowe. Mimo to wydaje siĊ zasadne dokonanie juĪ pewnego, z pewnoĞcią jeszcze doĞü „ostroĪnego” i z koniecznoĞci uproszczonego, porównania wyników handlowych osiągniĊtych w ostatnich miesiącach po akcesji z okresem pierwszych 4 miesiĊcy 2004 r. W ocenie z koniecznoĞci wiĊc brano pod uwagĊ nie tyle dynamikĊ wzrostu obrotów w porównywanych okresach z uwagi na znieksztaácający wpáyw bazy odniesienia, lecz przede wszystkim bezwzglĊdny poziom obrotów w poszczególnych miesiącach.

159

Aleksander Maksimczuk

Tabela 1. Obroty handlu zagranicznego Polski w 2004 roku w podziale na dwa podokresy: przed i po akcesji (w mln dol.) I–IV.2004 r.

V–XII.2004 r.

Grupa krajów eksport

import

saldo

eksport

import

saldo

Polska

22 911

28 426

– 5 515

50 870

59 730

– 8 860

UE–25, w tym:

18 738

19 760

– 1 022

39 629

40 350

– 722

Niemcy

7 273

6 837

436

14 821

14 644

217

WNP, w tym:

1 385

2 566

– 1 181

4 404

6 239

– 1 834

Rosja

613

1 893

– 1 280

2 230

4 498

– 2 268

Kraje rozwijajðce siõ

1 209

3 997

– 2 788

3 055

8 519

– 5 464

ħródáo: Ocena sytuacji w handlu zagranicznym Polski w 2004 roku, Ministerstwo Gospodarki, Warszawa 2005, s. 15.

Porównanie obrotów ĞredniomiesiĊcznych w okresie przed i po akcesji w ich wymiarze bezwzglĊdnym wskazuje na ich wzrost w okresie poakcesyjnym. Jest to widoczne w ujĊciu ogólnym, jak teĪ w zestawieniu z rynkami Wspólnoty Europejskiej w jej powiĊkszonym juĪ ksztaácie. ĝredni miesiĊczny poziom eksportu po akcesji (6,4 mld dol.) byá o 11% wyĪszy niĪ przed akcesją, zaĞ po stronie importu – o 5% wyĪszy (7,5 mld dol. Ğrednio w miesiącu).2 W okresie styczeĔ–kwiecieĔ 2004 r. import z krajów spoza UE rósá wolniej niĪ przywóz z dotychczasowych paĔstw czáonkowskich Unii i krajów przystĊpujących. W tym czasie na wzrost importu z tej grupy krajów najwiĊkszy wpáyw miaáo przede wszystkim zwiĊkszenie dostaw wyrobów klasyÞkowanych jako maszyny i urządzenia (a wiĊc drugiej, oprócz produktów mineralnych, grupy pod wzglĊdem wartoĞci przywozu z krajów trzecich). Ich import zwiĊkszyá siĊ wówczas prawie o 50% w porównaniu z pierwszymi czterema miesiącami 2003 r. Znacznie wyĪszą niĪ w 2003 r. dynamiką charakteryzowaá siĊ równieĪ import produktów chemicznych, wyrobów metalurgicznych oraz artykuáów rolnych. NajwiĊksze znaczenie dla wzrostu importu w tym okresie miaáo wyraĨne zwiĊkszenie dostaw z Chin. Dynamika importu z krajów trzecich, podobnie jak importu z krajów Unii Europejskiej, 2

160

W opracowaniu tym w zasadzie nie analizowano regulacji prawnych i instrumentów polityki handlowej Polski i Federacji Rosyjskiej, co wcale nie musi oznaczaü pomniejszania ich roli. Są one dokáadnie naĞwietlone w literaturze wymienianej w poprzednim odsyáaczu (tj. w przypisie nr 1.), do której w miarĊ potrzeb, we wáaĞciwych do tego miejscach, odwoáywano siĊ. Znajdują one przecieĪ takĪe swoje odzwierciedlenie w innych opracowaniach tej monograÞi. Zmiany w polsko–rosyjskiej wymianie handlowej analizowano na podstawie oÞcjalnej statystyki handlu zagranicznego, czasami posiákując siĊ informacjami Wydziaáu Ekonomiczno–Handlowego Ambasady RP w Moskwie, a takĪe Ministerstwa Gospodarki. Tu konkretnie na podstawie: Ocena sytuacji w handlu zagranicznym Polski w 2004 roku, Ministerstwo Gospodarki, Warszawa 2005, s.10 i dalsze.

Przepáyw towarów przez polsko–rosyjską granicĊ...

okazaáa siĊ jednakĪe w okresie maj – grudzieĔ 2004 r. niĪsza niĪ w czterech pierwszych miesiącach 2004 r. Wykres 1. Struktura geograficzna polskiego eksportu w 2004 r. 14,2% UE-25 EFTA 9,2% Poz. kraje rozwiniĊte 0,7%

CEFTA

5,1% WNP (bez krajów azjatyckich) Kraje rozwijające siĊ

2,6% 68,2%

ħródáo: Ocena sytuacji w handlu zagranicznym Polski w 2004 roku, Ministerstwo Gospodarki, Warszawa 2005, s. 10.

Jednak w przypadku grupy tzw. krajów trzecich spowolnienie przywozu (importu) okazaáo siĊ najmniejsze. Wynikaáo to jednak gáównie ze wzrostu cen surowców energetycznych, przede wszystkim ropy naftowej (najwyĪszy przyrost importu odnotowano w tym okresie w grupie obejmującej paliwa mineralne). Natomiast w pozostaáych najwaĪniejszych (pod wzglĊdem ich udziaáu w caáoĞci) grupach towarów, oprócz Ğrodków transportu oraz materiaáów i wyrobów wáókienniczych, dynamika importu w okresie maj – grudzieĔ 2004 r. byáa znacznie niĪsza niĪ w okresie styczeĔ–kwiecieĔ 2004 r. NajwiĊkszy spadek dynamiki przywozu dotyczyá wyrobów klasyÞkowanych jako maszyny i urządzenia, produkty chemiczne i tworzywa sztuczne, wyroby metalurgiczne oraz artykuáy rolne. Po przystąpieniu do Unii Europejskiej gáówną rolĊ we wzroĞcie wartoĞci importu odegraáy Þzyczne rozmiary dostaw z Rosji. W duĪej jednak mierze związane to byáo ze wzrostem cen surowców energetycznych na Ğwiatowych rynkach. WartoĞü importu paliw mineralnych z Rosji zwiĊkszyáa siĊ w tym okresie o 1/3, podczas gdy na początku roku ulegáa ona nawet obniĪeniu. Natomiast wartoĞü importu pozostaáych towarów z Rosji wzrosáa w okresie maj – grudzieĔ 2004 r. zaledwie o 18%. Dla porównania moĪna byáoby podaü, Īe w pierwszych czterech miesiącach wzrost ten byá o ponad 80%. Przyczyniá siĊ do tego w duĪym stopniu wzrost zakupów w tym kraju aluminium i wyrobów z aluminium (wzrost 2,5-krotny) i nawozów (wzrost blisko 3-krotny). W okresie maj – grudzieĔ 2004 r. spadáa równieĪ dynamika przywozu z wiĊkszoĞci pozostaáych krajów trzecich. WĞród gáównych dostaw-

161

Aleksander Maksimczuk

ców odwrotną tendencjĊ zanotowano w przywozie z Korei oraz w nieco mniejszym stopniu z USA. W przypadku eksportu w porównaniu z 2003 r. w pierwszych czterech miesiącach 2004 r. nastąpiáo przyspieszenie tempa jego wzrostu równieĪ do krajów trzecich (o ponad 45%). NajwiĊkszy wpáyw na wzrost sprzedaĪy do tych paĔstw miaáy Ğrodki transportu, maszyny i urządzenia oraz wyroby metalurgiczne. NaleĪy przy tym podkreĞliü, Īe są to grupy towarowe, które dominowaáy takĪe w eksporcie do krajów trzecich (áącznie obejmowaáy one prawie 50% sprzedaĪy do tej grupy krajów). Szczególnie wysoka byáa dynamika sprzedaĪy Ğrodków transportu (ponad 87%) i wyrobów metalurgicznych (ponad 80%). W obu przypadkach wzrost eksportu byá przeszáo 2-krotnie wyĪszy niĪ Ğrednio w pozostaáych grupach towarowych. Natomiast sprzedaĪ towarów klasyÞkowanych w pozostaáych grupach rosáa w okresie styczeĔ – kwiecieĔ 2004 r. wyraĨnie wolniej niĪ Ğrednio ogóáem. Przy tym, najniĪsze tempo wzrostu wystąpiáo w grupach materiaáów i wyrobów wáókienniczych oraz artykuáów rolnych. W grupie produktów rolnych dynamika eksportu byáa jednak bardzo zróĪnicowana. O ile w przypadku produktów pochodzenia zwierzĊcego i przetworów spoĪywczych nastąpiá wzrost eksportu, o tyle w przypadku produktów pochodzenia roĞlinnego odnotowano znaczący (blisko 20%) spadek sprzedaĪy. NajwiĊksze znaczenie dla wzrostu polskiego eksportu do krajów spoza UE na początku 2004 roku miaáo zdecydowane zwiĊkszenie sprzedaĪy do Norwegii. Natomiast w okresie maj – grudzieĔ 2004 r. nastąpiá juĪ spadek wartoĞci eksportu do tego kraju. Prawdopodobnie początkowo wynikaáo to ze znacznego eksportu statków do tego kraju. PowyĪszą tezĊ trudno jest jednak zweryÞkowaü w odniesieniu do póĨniejszego okresu ze wzglĊdu na brak danych. Niemniej jednak w ciągu pierwszych czterech miesiĊcy sprzedaĪ do tego kraju zwiĊkszyáa siĊ przeszáo 2,5-krotnie. Wyjątkowo szybki wzrost eksportu w tym okresie nastąpiá równieĪ do Turcji. Jak juĪ zaznaczono, kraje trzecie byáy jedyną spoĞród wyodrĊbnionych tu grup krajów, w której dynamika eksportu w okresie maj – grudzieĔ 2004 r. okazaáa siĊ wyĪsza niĪ w okresie poprzedzającym czáonkostwo Polski w UE. Za krótki jest to jednak okres wáączony do wstĊpnych badaĔ, Īeby moĪna byáo zbyt daleko idące uogólnienia stosowaü na podstawie tych wyników.

162

Przepáyw towarów przez polsko–rosyjską granicĊ...

Wykres 2. Struktura geograficzna polskiego eksportu w 2004 r. UE-25

2,50% 3,50% 1,50%

79,10%

EFTA Poz.kraje rozwiniĊte

7,50%

CEFTA

5,80%

WNP (bez paĔstw azjatyckich) Kraje rozwijające siĊ

ħródáo: opracowanie wáasne na podstawie; Ocena sytuacji w handlu zagranicznym Polski w 2004 roku…, op. cit., s. 10.

NajwiĊkszą rolĊ w przyspieszeniu tempa wzrostu eksportu do krajów trzecich w okresie maj – grudzieĔ 2004 r. miaáy maszyny i urządzenia. Byáa to bowiem najwaĪniejsza obok Ğrodków transportu pozycja w eksporcie do krajów trzecich. JednoczeĞnie naleĪy takĪe podkreĞliü, Īe byáy to te wyroby, których tempo wzrostu eksportu do UE (áącznie dotychczasowych i nowych krajów czáonkowskich) obniĪyáo siĊ w okresie maj – grudzieĔ 2004 r. Szybciej niĪ w ciągu pierwszych czterech miesiĊcy 2004 r. rósá takĪe eksport wyrobów metalurgicznych (o 86,5%) oraz produktów chemicznych (79%) i tworzyw sztucznych (57%). Jednak najwyĪszym wzrostem sprzedaĪy do krajów trzecich w tym okresie charakteryzowaáy siĊ produkty mineralne (143%), przede wszystkim wĊgiel. ChociaĪ Ğrodki transportu utrzymaáy znaczącą rolĊ we wzroĞcie eksportu takĪe w okresie maj – grudzieĔ 2004 r., to jednak tempo wzrostu ich eksportu obniĪyáo siĊ o przeszáo poáowĊ w porównaniu z pierwszymi czterema miesiącami 2004 r. Znacznie mniejszą rolĊ we wzroĞcie eksportu w okresie maj – grudzieĔ 2004 r., w porównaniu z krajami UE, odegraáy artykuáy rolne (wzrost wywozu o niecaáe 19%). Wynikaáo to z bezwzglĊdnego spadku sprzedaĪy produktów pochodzenia zwierzĊcego – najwaĪniejszej poprzednio grupy w eksporcie rolnym do krajów trzecich. Zasadniczym powodem takiej sytuacji byáo przede wszystkim wprowadzenie przez stronĊ rosyjską czasowego zakazu przywozu miĊsa z krajów Unii, w tym takĪe z Polski. Dalsze przyspieszenie tempa wzrostu polskiego eksportu ogóáem od maja do grudnia 2004 r. nastąpiáo przede wszystkim w wyniku ponad 2–krotnego wzrostu eksportu do Rosji, która wówczas byáa juĪ najwaĪniejszym partnerem handlowym Polski spoĞród krajów trzecich.3 3

Porównaj: A. Maksimczuk, L. Sidorowicz, Graniczny ruch towarowy i osobowy w Unii…, op cit., s. 105, tab. 6.

163

Aleksander Maksimczuk

Tym samym wartoĞü polskiego eksportu do Rosji po raz pierwszy przekroczyáa poziom z roku 1997, a wiĊc sprzed kryzysu rosyjskiego. Z kolei udziaá Rosji w polskim eksporcie do krajów trzecich wzrósá o 5,5 pkt proc. (do blisko 20%). Warto dodaü, Īe w styczniu 2005 r., w porównaniu ze styczniem 2004 r., wywóz do tego kraju wzrósá wiĊcej niĪ dwukrotnie (o 125%). Przyczyniáo siĊ do tego gáównie zwiĊkszenie eksportu w grupie obejmującej maszyny i urządzenia. Wzrost znaczenia w eksporcie do Rosji towarów o wyĪszym stopniu przetworzenia wskazuje na to, Īe gáównym czynnikiem ekspansji na rynek rosyjski byáy juĪ przedsiĊbiorstwa z udziaáem kapitaáu zagranicznego. Warto zwróciü równieĪ uwagĊ na szybki wzrost eksportu do Turcji i Chin. Trudno jest jednak tutaj znaleĨü bezpoĞredni związek z faktem przystąpienia Polski do UE. W 2004 r. odnotowano pogáĊbianie siĊ deÞcytu obrotów handlowych z krajami trzecimi. Przyczyną tego byáo przede wszystkim zwiĊkszenie siĊ ujemnego salda w handlu produktami mineralnymi (w tej grupie deÞcyt w caáym 2004 r. przekroczyá 7 mld dol.). W okresie maj – grudzieĔ 2004 r. nierównowaga miĊdzy importem a eksportem powiĊkszyáa siĊ równieĪ w handlu Ğrodkami transportu, materiaáami i wyrobami wáókienniczymi oraz maszynami i urządzeniami. NaleĪy przy tym podkreĞliü, Īe ta ostatnia grupa, obok paliw mineralnych, generuje najwiĊkszą czĊĞü deÞcytu w polskim obrocie towarowym z krajami trzecimi. JednoczeĞnie zmniejszyáo siĊ ujemne saldo w handlu produktami chemicznymi i powiĊkszyáo siĊ dodatnie saldo w handlu wyrobami metalurgicznymi. GáĊboki deÞcyt w handlu z krajami trzecimi wynikaá wówczas przede wszystkim z duĪej nierównowagi miĊdzy wartoĞcią importu a eksportu, jaka charakteryzuje obroty z Rosją i Chinami. Ujemne saldo w wymianie z Rosją zmniejszyáo siĊ jednak w 2004 r. o 140 mln dol. (z czego o 130 mln dol. w okresie maj – grudzieĔ 2004 r.). W przypadku Chin deÞcyt pogáĊbiá siĊ. Ujemne saldo zwiĊkszyáo siĊ takĪe w wymianie z pozostaáymi najwaĪniejszymi azjatyckimi partnerami handlowymi Polski (Japonią, Koreą Poáudniową i Tajwanem). Natomiast najwyĪsze dodatnie saldo w handlu z krajami trzecimi Polska osiągaáa w wymianie z innymi krajami Europy ĝrodkowej i Wschodniej (Ukrainą, Rumunią i Chorwacją). W wiĊkszoĞci przypadków skala nadwyĪki eksportu nad importem byáa wiĊksza jednak w okresie maj – grudzieĔ 2004 r. W 2005 roku, kiedy UniĊ Europejską stanowiáo juĪ 25 paĔstw, ze zrozumiaáych wzglĊdów znacznie zwiĊkszyáy siĊ jej obroty handlowe w wyraĪeniu bezwzglĊdnym. Ale jednoczeĞnie eksport krajów UE – 25 wzrósá o 10%, tj. o 100,1 mld euro, a import o 14%, tj. o 142,7 mld euro. Wzrost eksportu nastąpiá we wszystkich waĪniejszych grupach towarowych. Podstawową grupą towarową w handlu zagranicznym paĔstw UE – 25 stanowią wyroby przemysáowe. Ich udziaá stanowiá 85,9% caáego eksportu UE. W ujĊciu wartoĞciowym wzrost eksportu w tej grupie towarowej wyniósá 73,3 mld euro. W handlu wyrobami przemysáowi UE – 25 odnotowaáa tak-

164

Przepáyw towarów przez polsko–rosyjską granicĊ...

Īe najwiĊksze dodatnie saldo handlowe w kwocie 148,2 mld euro. Tradycyjnie juĪ najwiĊkszy deÞcyt wystĊpuje w handlu surowcami. W 2005 roku, w związku z duĪymi wzrostami cen surowców na Ğwiatowych rynkach, w tym gáównie ropy naftowej, zwiĊkszyá siĊ on o kwotĊ 73,6 mld euro w tej grupie towarowej. Tabela 2. Obroty handlowe Polski w latach 2004–2005 wg ugrupowaý i krajów (w mln euro) 2004 r.

2005 r.

Dynamika

eksport

import

saldo

eksport

import

saldo

eksport.

importu

Polska w tym:

59.698

71354

–11.656

71394

80.644

– 9250

119,6

113,0

UE 25 w tym:

47.232

48.669

– 1.437

55.149

52.853

2.296

116,8

108,6

Niemcy

17.909

17.397

512

20.118

19885

234

112,3

114,3

Francja

3.603

4.795

– 1.192

4.414

4.844

– 430

122,5

101,0

Wãochy

3.647

5.619

– 1.972

4.357

5.668

– 1.311

119,5

100,9

Wlk. Brytania

2.368

3.229

861

4.018

2.478

1.539

124,4

104,7

WNP w tym:

4.686

7.117

– 2.431

6.204

9.458

– 3.255

132,4

132,9

Rosja

2.299

5.166

– 2.866

3.160

7.211

– 4.051

137,4

139,6

USA

1.437

1.713

– 276

1.468

1.923

– 455

102,2

112,3

Chiny

449

3.287

– 2.838

473

4.389

– 3.916

105,3

133,5

Japonia

138

1.386

– 1.247

145

1.556

– 1.411

104,6

112,3

ħródáo: Koniunktura gospodarcza w paĔstwach Unii Europejskiej w 2005 roku, Ministerstwo Gospodarki, Warszawa 2006, s. 30.

Do najwaĪniejszych partnerów handlowych Unii Europejskiej naleĪaáy wówczas Stany Zjednoczone. Eksport do tego kraju stanowiá 23,4% caáego eksportu UE– 25, a dodatnie saldo handlowe zamknĊáo siĊ kwotą 88,1 mld euro i byáo ono wyĪsze od osiągniĊtego w analogicznym okresie roku ubiegáego o 11,8 mld euro. Z kaĪdym kolejnym rokiem rosáy teĪ obroty handlowe z Chinami, przy czym zdecydowanie szybciej wzrasta import niĪ eksport. Unia Europejska odnotowaáa wtedy z Chinami najwiĊkszy deÞcyt handlowy. W 2005 roku wyniósá on 106,2 mld euro. Z kaĪdym kolejnym rokiem on zwiĊkszaá siĊ. Dla porównania 2003 roku wynosiá euro 64,2 mld euro, a w 2004 roku zamknąá siĊ kwotą 79,3 mld euro. 4 4

Ibidem, s. 104–106.

165

Aleksander Maksimczuk

Trzecim, odgrywającym coraz wiĊkszą rolĊ, partnerem handlowym UE–25 (a wiĊc takĪe juĪ z Polską) jest Rosja.5 Z kaĪdym kolejnym rokiem wzrastaáy jej obroty handlowe z tym krajem. Szczególnie szybko wzrastaá jednak import, co powoduje, iĪ systematycznie powiĊksza siĊ deÞcyt handlowy paĔstw UE–25 w handlu z tym krajem. W 1999 roku deÞcyt handlowy UE–15 (tzw. „starej piĊtnastki”) w handlu z Rosją wynosiá 17,6 mld, a w 2005 roku (powiĊkszonej o nowe 10 krajów) juĪ 50,3 mld euro. Przechodząc juĪ do podsumowania tej czĊĞci rozwaĪaĔ naleĪy wyraĨnie podkreĞliü, Īe w przypadku Polski, gáównym partnerem handlowym przed i po akcesji byáy kraje UE. Inaczej ksztaátują siĊ obroty handlowe Polski z partnerem na wschodzie, tj. z Rosją. Szybko roĞnie eksport, ale jednoczeĞnie import roĞnie jeszcze szybciej. W 2005 roku eksport do Rosji wzrósá o 37,4% i zamknąá siĊ kwotą 3,2 mld euro, a import o 39,9% i wyniósá 7,2 mld euro. Ujemne saldo obrotów wzrosáo tym samym do kwoty 4,1 mld euro z 2,9 mld euro w 2004 roku. Szczególnego podkreĞlenia wymaga fakt, Īe z Īadnym innym krajem nie wystĊpuje tak duĪy deÞcyt w obrotach handlowych. Ten wzrost ujemnego salda wynikaá gáównie ze wzrostu wartoĞci importu produktów mineralnych (sekcja V) o kwotĊ o 1,9 mld euro6. Niestety ta niekorzystna tendencja nie rokuje najmniejszych szans na odwrócenie w najbliĪszej przyszáoĞci.

3. Polsko–rosyjskie obroty towarowe w latach 2002–20057 Do momentu zintegrowania siĊ Polski z UE, a zwáaszcza jeszcze w początkowych fazach transformacji, jak to doĞü szczegóáowo przedstawiono juĪ wczeĞniej, tj. w paragraÞe 2., reorientacja polskiego handlu ze Wschodu na Zachód dokonywaáa siĊ w relatywnie szybkim tempie. Polegaáo to gáównie na skokowym wzroĞcie udziaáu krajów rozwiniĊtych, w tym zwáaszcza UE. Dokonywaáo siĊ to oczywiĞcie kosztem krajów Europy ĝrodkowej i Wschodniej. W tym okresie wystĊpowaáo równieĪ szybkie tempo spadku obrotów wymiany towarowej z Rosją. Niemniej jednak lata 1993–1997 charakteryzowaáy siĊ jeszcze dynamicznym wzrostem polskiego eksportu na rynek rosyjski. W 1997 r. osiągnąá on poziom 2155 mln dol.. Rok 1998, do miesiąca sierpnia wáącznie, byá jeszcze kontynuacją tego trendu. JednakĪe, w wyniku zaáamania Þnansowego w Rosji w sierpniu 5

6 7

166

W latach 2003–2004 Komisja Europejska zaproponowaáa nową politykĊ zagraniczną UE – „europejską politykĊ sąsiedztwa” (ENP – Europan Neighbourhood Policy), w związku z czym na szczycie w Sankt Petersburgu w maju 2003 roku zdecydowano, Īe stosunki UE – Rosja przyjmą postaü tzw. „strategicznego partnerstwa”, por. A. Maksimczuk, A. Ejsmont, Unormowania Schengen a Europejska Polityka Sąsiedztwa (na przykáadzie polskiej granicy wschodniej), (w:) M. Adamowicz, A. Siedlecka, (red.), Ruch graniczny w kontekĞcie poszerzenia Unii Europejskiej... op. cit., s. 123 i dalsze. Koniunktura gospodarcza w paĔstwach Unii…, op. cit., s. 30–31. Do bardziej szczegóáowej analizy tych zagadnieĔ wykorzystano takĪe (jak podawano w przypisie nr 2) niektóre informacje opracowane przez Wydziaá Ekonomiczno–Handlowy Ambasady RP w Moskwie.

Przepáyw towarów przez polsko–rosyjską granicĊ...

1998 roku, eksport ten ulegá drastycznemu spadkowi. Osiągnąá w roku nastĊpnym poziom zaledwie 710 mln dol., tj. ok. 31% jego wartoĞci sprzed dwóch lat. Od roku 2000 stopniowo nastĊpowaáa juĪ odbudowa pozycji polskich eksporterów na rynku rosyjskim. W roku 2003 eksport polskich towarów na rynek rosyjski wynosiá juĪ 1512,3 mln dol. W rzeczywistoĞci oznaczaáo to, Īe nieznacznie przekroczyá on poziom 70% wartoĞci z roku 19978. Wydawaáo siĊ wówczas, Īe osiągniĊcie poziomu polskiego eksportu do Rosji z roku 1997 bĊdzie moĪliwe dopiero co najwyĪej na koniec 2005 r. JednakĪe juĪ w roku 2004, mimo wielu obaw związanych z faktem wejĞcia Polski do UE, obroty wzajemne, w tym w szczególnoĞci polski eksport, rozwijaáy siĊ wyjątkowo dynamicznie. Na koniec 2004 roku eksport, odnotowując niespotykaną dotychczas dynamikĊ, wzrósá o 88,8%. Tym samym osiągnąá rekordowy poziom 2854,6 mln dol. Byá wiĊc znacznie wiĊkszy niĪ w najlepszym dotychczas 1997 roku. Import, wzrastając o 23,0%, osiągnąá równieĪ rekordowy poziom 6415,2 mln dol. Oznacza to, Īe obroty osiągnĊáy nie notowany dotychczas poziom prawie 9,3 mld dol9. Podobnie ksztaátowaáa siĊ skala wymiany handlowej w 2005 r. Polska byáa tym samym juĪ ósmym co do wielkoĞci odbiorcą rosyjskich towarów – z udziaáem w rosyjskim eksporcie w wysokoĞci 3,72%. JednakĪe zarówno miejsce, jak teĪ udziaá nie ulegáy wiĊkszym zmianom w trzyletnim (2003–2005) przedziale czasowym obejmującym po jednym peánym roku kalendarzowym przed 1 maja 2004 i po zintegrowaniu siĊ Polski z UE. Wedáug rosyjskiej statystyki celnej wartoĞü rosyjskiego eksportu do Polski w roku 2005 przekroczyáa 8,6 mld dol, wzrastając o 53,7% w stosunku do roku 2004 (w 2004 r. wartoĞü ta wyniosáa 5,6 mld dol., w 2003 r. 4,4 mld dol). JednakĪe blisko 90% rosyjskich dostaw handlowych do Polski stanowiáy produkty mineralne, w tym ropa naftowa oraz gaz ziemny 86,0%10. W towarowej strukturze rosyjskiego importu z Polski najwiĊkszy udziaá miaáy maszyny, urządzenia i Ğrodki transportu 43,5% (w 2004 r. 41%), artykuáy rolno– spoĪywcze 17,7% (18,1%), wyroby przemysáu chemicznego 16,5% (15,9%), metale i wyroby metalowe 7,7% (7,8%). Z tego 82,6% wartoĞci importu przypadaáo na paĔstwa trzecie (w 2004 r. 79,6%). JuĪ wówczas byá mocno dostrzegalny spadek udziaáu importu krajów WNP – z 20,4% w 2004 r. do 17,4% w roku 2005. Polska, z blisko z 3% udziaáem, byáa wówczas jeszcze w rankingu dwunastym (12) partnerem handlowym Rosji.

8

9 10

Federacja Rosyjska. Przewodnik dla przedsiĊbiorców, wydanie drugie rozszerzone, BPI i TONZ ds. Rozwoju Przemysáowego, Warszawa 2004 (z suplementem – kwiecieĔ 2005), s. 306 oraz Wywóz i wwóz towarów przez granicĊ Rosji przez osoby Þzyczne, „Rynek Wschodni – Partnerzy” Warszawa 2004, nr 8. J. Rudkowski, Obroty towarowe Polski z Rosją w 2004 r., „Przegląd Gospodarczo–Rynkowy, Biuletyn ekonomiczny” 2005, nr 1; WE–H Ambasady RP w Moskwie, Moskwa 2005, s.19. Por. A. Maksimczuk, L. Sidorowicz, Polska granica wschodnia w warunkach transformacji… op. cit., s.139–140.

167

Aleksander Maksimczuk

Tabela 2. Polsko–rosyjskie obroty handlowe w latach 2002–2005 (w mln dol.) 2002 r.

2003 r.

dynamika 03)02

2004 r.

dynamika 04)03

2005 r.

dynamika 05)04

Eksport do Rosji

1 331,8

1 512,3

113,6

2 842,7

188,0

3 960,5

139,3

Import z Rosji

4 407,4

5 214,7

118,3

6 390,6

123,0

8 985,5

140,6

Obroty

5 739,2

6 727,0

117,2

9 233,3

137,3

12 946,0

140,2

Saldo

– 3 075,6

– 3 702,4

x

– 3 547,9

x

– 5 025,0

x

ħródáo: opracowanie wáasne na podstawie danych GUS.

W analizie polskiego eksportu na rynek rosyjski naleĪy odnotowaü, Īe w 2005 roku generalnie utrzymaáa siĊ wysoka konkurencyjnoĞü polskiego eksportu (okreĞlana dynamiką i udziaáem polskich towarów w dostawach do Rosji), przy dalszym zachowaniu zróĪnicowania konkurencyjnoĞci poszczególnych pozycji towarowych. Wedáug rosyjskiej statystyki celnej, w 2005 roku polski eksport do Rosji w branĪy artykuáów rolno–spoĪywczych wyniósá 588,8 mln dol. Oznaczaáo to wzrost o 12,8% w porównaniu z 2004 rokiem. Artykuáy rolno–spoĪywcze stanowiáy 21,5% polskiego eksportu na ten rynek. Pogorszyáa siĊ jednak konkurencyjnoĞü tej branĪy na rynku. Staáo siĊ to miĊdzy innymi z uwagi na szybsze tempo wzrostu rosyjskiego importu ogóáem, które w 2005 roku wynosiáo 27%.11 W eksporcie artykuáów rolno – spoĪywczych mieliĞmy do czynienia z dwiema róĪnowektorowymi tendencjami. Z jednej strony dynamicznie rozwijaá siĊ dotychczas eksport towarów pochodzenia roĞlinnego (w 2005 roku wzrost o 24,4% wobec wzrostu globalnego importu Rosji o 19,7%) oraz gotowych wyrobów spoĪywczych z tych surowców. Pozytywne tendencje dotyczyáy warzyw i owoców ĞwieĪych (szczególnie jabáek – ok. 11% udziaá w imporcie rosyjskim, ale teĪ warzyw kapustnych – ponad 2,4-krotny wzrost polskiego eksportu oraz zwiĊkszenie udziaáu polskich dostaw w globalnym imporcie Rosji z 28,6% w 2004 roku do 37% w 2005 roku i innych), a takĪe ich przetworów (mroĪonych i niemroĪonych). Wzrastaáa teĪ rola dostaw z Polski takich towarów, jak kwiaty, sadzonki, krzewy (wzrost eksportu np. w pozycji pozostaáe roĞliny Īywe o 18% oraz udziaáu w rosyjskim imporcie z 19% do 22%). W kwestii innych gotowych artykuáów spoĪywczych i napojów naleĪaáoby odnotowaü fakt, Īe w 2005 r. powróciáy na rosyjski rynek wody mineralne z Polski (2,8krotny wzrost eksportu oraz ich udziaáu w rosyjskim imporcie z 13,7% do ponad 25%). ZwiĊkszyáy siĊ równieĪ dostawy przetworów zboĪowych (wzrost eksportu o 57% oraz udziaáu w rosyjskim imporcie z 51% do 59%), przypraw (staáy ok. 15% 11

168

Ibidem, s.139.

Przepáyw towarów przez polsko–rosyjską granicĊ...

udziaá polskich dostaw w rosyjskim imporcie w pozycji sosy i przetwory), wyrobów piekarniczych (wzrost eksportu o 46% oraz udziaáu w rosyjskim imporcie z 14,5% do ponad 16%), cukierniczych (wzrost eksportu o 23,3%, stabilny ok. 13% udziaá w rosyjskim imporcie). Na ogóá korzystnie ksztaátowaáa siĊ równieĪ sytuacja w polskim eksporcie do Rosji m.in. takich towarów, jak cukier, przetworzony tytoĔ oraz koncentraty kawy i herbaty. Niestety, od 14 listopada 2005 r. Rosja wprowadziáa czasowe ograniczenia na przywóz z Polski towarów pochodzenia roĞlinnego podlegających kontroli Þtosanitarnej. Ograniczeniami objĊto wiĊc szeroki krąg towarów: cebulki, kwiaty, czĊĞci roĞlin, warzywa ĞwieĪe, ocháodzone i suszone, owoce ĞwieĪe i suszone, przyprawy, kawĊ, zboĪa, mąkĊ, sáód, nasiona, materiaáy roĞlinne dla wypychania i wyĞcieáania, korĊ drzewną, pasze kombinowane, grunt, torf, kultury mikroorganizmów, skóry surowe, drewno opaáowe i inne nieobrobione wyroby z drewna, opakowania z drewna, palety drewniane, papier i karton, opakowania z papieru i tektury, wáókna baweániane i odpady, surowiec lniany i inne. Tym samym dynamika wzrostu eksportu towarów podlegających kontroli Þtosanitarnej ulegáa wyraĨnemu zahamowaniu pod koniec 2005 roku. Tracą swoje pozycje na rynku rosyjskim takĪe polskie towary pochodzenia zwierzĊcego oraz gotowe artykuáy spoĪywcze pochodzenia zwierzĊcego. Dotyczyáo to praktycznie wszystkich towarów: miĊsa wieprzowego, serów i twarogów, jogurtów i keÞrów oraz innych produktów mleczarskich, miĊsa drobiowego, kieábas, konserw rybnych, co podyktowane jest m.in. problemami związanymi z wprowadzeniem przez RosjĊ w 2004 roku wymogu posiadania tzw. jednolitych Ğwiadectw weterynaryjnych i w konsekwencji ograniczeniem dostĊpu do rynku rosyjskiego dla wielu dotychczasowych i nowych polskich eksporterów. Sytuacja ta polskim producentom staáa siĊ szczególnie dotkliwa, gdyĪ w sposób nieunikniony prowadziáa do utraty okreĞlonych segmentów rynku rosyjskiego12. Podobne negatywne tendencje dotyczyáy takĪe niektórych innych produktów: mlecznych, miĊsa drobiowego, konserw rybnych, ale jednoczeĞnie mamy do czynienia ze wzrostem áącznego importu rosyjskiego w wiĊkszoĞci wymienionych pozycji towarowych. Dodatkowym problemem staáo siĊ wprowadzenie przez stronĊ rosyjską od 10 listopada 2005 roku ograniczenia wwozu z Polski do Rosji niektórych towarów miĊsnych. Zakaz obejmowaá: woáowinĊ i póáprodukty woáowe, wie12

WĞród przykáadów, gdzie odnotowujemy zasadnicze spadki dostaw, moĪna wymieniü m.in.: miĊso wieprzowe (w 2004 roku dostawy z Polski plasowaáy siĊ na czwartym miejscu z 5% udziaáem w rosyjskim imporcie – po bezwzglĊdnym liderze Brazylii oraz Niemczech i Chinach, natomiast w 2005 roku nasz udziaá w imporcie FR spadá o ponad 3 punkty procentowe oraz poza Brazylią i Niemcami wyprzedzili nas takĪe eksporterzy z USA, Danii i Holandii. Tendencje te zachodzą w warunkach wysokiej jakoĞci i niskich cen polskiej oferty), sery i twarogi (w 2004 r. ponad 4% udziaá dostaw z Polski w rosyjskim imporcie plasowaá nas na piątym miejscu – po Ukrainie, Niemczech, Finlandii i Litwie, natomiast w 2005 r. nasz udziaá obniĪyá siĊ o ponad 2 punkty procentowe i poza wyĪej wymienionymi wyprzedzili nas równieĪ eksporterzy z Holandii, Francji, a nawet Argentyny).

169

Aleksander Maksimczuk

przowinĊ i póáprodukty wieprzowe, miĊso drobiu i farsz z miĊsa drobiowego, a takĪe surowe póáprodukty miĊsne13. Wystąpienie tych niekorzystnych zjawisk zaistniaáo w momencie, gdy prognozowany byá wzrost cháonnoĞci i zapotrzebowania rynku rosyjskiego na artykuáy rolno–spoĪywcze. W związku z tym polscy przedsiĊbiorcy zaczĊli tworzyü konkurencyjną ofertĊ eksportową, która powinna mieü wszelkie szanse realizacji w Rosji, w tym poprzez odbudowanie istniejących i tworzenie nowych trwaáych powiązaĔ handlowych. Coraz Ğmielej niektóre z Þrm zabraáy siĊ równieĪ za podejmowanie inwestycji w Rosji (m.in. w sferze produkcji napojów, przypraw, wyrobów cukierniczych). Docelowo miaáo to zwiĊkszyü moĪliwoĞci stabilnej polskiej obecnoĞci gospodarczej na rynku rosyjskim w branĪy rolno–spoĪywczej. Warunkiem praktycznej realizacji wymienionych moĪliwoĞci wzrostu polskiego eksportu jest przede wszystkim likwidacja istniejących barier i ograniczeĔ w dostĊpie do rynku rosyjskiego, w tym uzgodnienie warunków, które w bliĪszej lub dalszej przyszáoĞci powinny doprowadziü do przywrócenia w peánym zakresie moĪliwoĞci dostaw polskich wyrobów pochodzenia roĞlinnego i zwierzĊcego na rynek rosyjski. Ponadto nieodzowne stawaáo siĊ juĪ wówczas wypracowanie efektywnych procedur kontroli maksymalnej iloĞci polskich zakáadów w celu uzyskania rosyjskich certyÞkatów warunkujących realizacjĊ eksportu do Rosji. Relatywnie korzystnie ksztaátowaáa siĊ sytuacja w polskim eksporcie do Rosji produktów przemysáu chemicznego, którego wartoĞü w 2005 roku wynosiáa 484,2 mln dol. O ile jednak w 2004 roku dynamika polskich dostaw (+49%) wyprzedzaáa tempo wzrostu áącznego rosyjskiego importu (+24%), to w 2005 roku mieliĞmy do czynienia z odwrotną tendencją – polski eksport zwiĊkszyá siĊ 20%, podczas gdy globalny import Rosji wzrósá o 37%. WaĪną pozycją towarową w tej branĪy są preparaty farmaceutyczne. Stopniowo zaczĊáy one odzyskiwaü poprzednio utraconą pozycjĊ na rynku rosyjskim. Polski eksport tych produktów w 2005 r. zwiĊkszyá siĊ o ponad 66%, przy wzroĞcie ich áącznego rosyjskiego importu o 52%. MoĪe to byü potraktowane jako kolejna pozytywna tendencja obserwowana równieĪ w 2004 roku – wzrost juĪ wtedy polskiego eksportu o 50%, wobec wzrostu rosyjskiego importu ogóáem o 26%. W zakresie dostaw farmaceutyków w 2005 r. odnotowano najwyĪszy wartoĞciowy przyrost polskiego eksportu: +62 mln dol w stosunku do 2004 roku. Polski eksport leków posiadaá w analizowanym okresie stabilny ok. 4% udziaá w rosyjskim imporcie. ByliĞmy wówczas 8 dostawcą farmaceutyków do Rosji, ustĊpując bezwzglĊdnym liderom – dostawcom z Niemiec i Francji, a takĪe eksporterom z Indii, WĊgier, Wáoch, Szwajcarii, Sáowenii14. 13 14

170

A. Maksimczuk, L. Sidorowicz, Polska granica wschodnia…, op. cit., s. 140–141. Ibidem, s. 143.

Przepáyw towarów przez polsko–rosyjską granicĊ...

W tym okresie zasadniczo wzrosáa takĪe pozycja polskich kosmetyków. W 2004 roku ich eksport wynosiá 187 mln dol. (wzrost o 49%, wobec wzrostu rosyjskiego importu ogóáem o 32%). W 2005 roku nastąpiá nieznaczny spadek eksportu kosmetyków o 3,7% (180,1 mln dol.), podczas gdy áączny import Rosji zwiĊkszyá siĊ o 17,5%. Pomimo to wciąĪ szereg towarów z tej grupy dostarczanych z Polski zachowaáo liczącą siĊ pozycjĊ na rynku rosyjskim. Dotyczyáo to m.in. preparatów do upiĊkszania, makijaĪu i pielĊgnacji skóry, których udziaá przekracza 19% w áącznym rosyjskim imporcie (gáównie kosmetyki biaáej – kremów), preparatów do wáosów (ok. 16% udziaá w rosyjskim imporcie), wód toaletowych (ponad 15% udziaá w rosyjskim imporcie), jednak ich udziaá w 2005 roku ulegá generalnie obniĪeniu. NaleĪy mieü jednak nadal na uwadze to, Īe rosyjski rynek perfumeryjno–kosmetyczny naleĪaá juĪ wówczas do szybko rozwijających siĊ segmentów rynku konsumpcyjnego i to powinno mieü wpáyw na zmiany tempa i struktury tych obrotów. Wzrastaáo takĪe zainteresowanie importem z Polski wyrobów z branĪy tworzyw sztucznych. W 2004 roku polski eksport tych towarów wynosiá 159,3 mln dol. (wzrost o 39% wobec wzrostu áącznego importu rosyjskiego o 33%). Natomiast w 2005 roku polskie dostawy tych wyrobów wyniosáy 238,3 mln dol. (wzrost o 50% wobec wzrostu áącznego importu Rosji równieĪ o 50%). Szczególnie dynamicznie wzrastaáy takĪe dostawy z Polski takich towarów, jak: artykuáy do transportu i pakowania towarów z tworzyw sztucznych (w 2005 roku 52,6 mln dol., wzrost dostaw o 62% oraz wzrost udziaáu w rosyjskim imporcie z 16% 2004 roku do 17,1% w 2005 roku), pozostaáe páyty, arkusze, folie, taĞmy z tworzyw sztucznych (w 2005 roku 34,4 mln dol., wzrost dostaw o 49%, ok. 9% udziaá w rosyjskim imporcie), wáókna z tworzyw sztucznych (25,1 mln dol., 3,3-krotny wzrost dostaw, 12,5% udziaá w rosyjskim imporcie), opony pneumatyczne (11,9 mln dol., wzrost dostaw o 44%, ok. 2,5% udziaá w rosyjskim imporcie) i niektórych innych wyrobów15. CháonnoĞü rosyjskiego rynku kreowana byáa w tym okresie gáównie przez rynkowe czynniki popytowe. W związku z tym tempo wzrostu importu wedáug ówczesnych szacunków mogáo wynosiü nawet ok. 25–30% w skali rocznej. A to tym samym mogáo tworzyü dogodne warunki dla wzrostu polskiego eksportu. W analizowanym okresie (integrowanie siĊ Polski z UE) nieco zmniejszaá siĊ udziaá polskich dostaw drewna i wyrobów z drewna. W 2004 roku polski eksport wynosiá 53 mln dol. (wzrost o 18% wobec wzrostu rosyjskiego importu ogóáem o 29%). Natomiast w 2005 roku osiągnąá on juĪ poziom 60,2 mln dol. (wzrost o 13,6% wobec wzrostu rosyjskiego importu ogóáem o 20,1%). W konsekwencji udziaá polskich dostaw w áącznym imporcie rosyjskim obniĪyá siĊ z 16,8% w 2004 roku do 15,9% w 2005 roku. Podstawowym produktem w polskim eksporcie z tej grupy towarów byáy páyty wiórowe. W 2005 roku wartoĞü ich dostaw wynosiáa 32,6 15

Ibidem, s. 142.

171

Aleksander Maksimczuk

mln dol. (wzrost eksportu o 24%, ponad 32% udziaá w rosyjskim imporcie). Eksport wyrobów z drewna juĪ wówczas zacząá napotykaü wzrastającą konkurencjĊ produkcji w Rosji (uruchamiano m.in. w rejonie Wielkiego Nowgorodu duĪy zakáad produkcyjny Þrmy Pßeiderer–Grajewo). NaleĪy tu mocno podkreĞliü, Īe polityka Rosji, w tym realizowana przez jej administracje regionalne, zaczĊáa nastawiaü siĊ coraz bardziej na uruchamianie maksymalnie gáĊbokiego przetwórstwa drewna bezpoĞrednio na swoim terytorium. Polityka taka zostaáa ukierunkowana na przeciwdziaáanie wywozowi drewna surowego z tego kraju. JednoczeĞnie jednak stwarzaáo to czĊsto takĪe skuteczną konkurencjĊ dla importu wyrobów z drewna. Czynniki te ograniczaáy moĪliwoĞci wzrostu polskiego eksportu do Rosji nie tylko zresztą w tej branĪy. Stosunkowo mocną pozycjĊ na rynku rosyjskim posiadaáy polskie dostawy w branĪy: Ğcier drzewny lub z innego wáóknistego materiaáu celulozowego; papier lub tektura z odzysku oraz wyroby z nich wytwarzane (sekcja X). Eksport, realizowany przede wszystkim w pozycji towarowej: papier i tektura, wyroby z masy papierniczej, papieru lub tektury, osiągnąá w 2004 roku poziom 237 mln dol. (wzrost o 19% wobec wzrostu importu ogóáem o 26%). Natomiast w 2005 roku ich eksport wyniósá juĪ 272,9 mln dol. (wzrost o 15,1% wobec wzrostu ich áącznego importu FR o 19,2%). Do grup towarowych juĪ wówczas stopniowo odbudowujących swoją pozycjĊ na rynku rosyjskim naleĪy zaliczyü takĪe: materiaáy i wyroby wáókiennicze. OsiągnĊáy one 2,6% udziaá w rosyjskim imporcie tych wyrobów. Dynamicznym wzrostem charakteryzowaá siĊ równieĪ polski eksport16: – obuwia (poza obuwiem skórzanym, którego dostawy zmniejszyáy siĊ w 2005 roku o ok. 10%). Wedáug statystyki rosyjskiej, import obuwia z Polski zwiĊkszyá siĊ o 78% w 2004 r. i o 51% w 2005 r. (wartoĞü dostaw z RP 14,1 mln dol.), – wyrobów z kamieni, gipsu, cementu – 160,6 mln dol. w 2005 roku (import z Polski stanowiá ok. 11% caáego przywozu do Rosji), a takĪe innych materiaáów budowlanych, – metali nieszlachetnych i wyrobów z metali nieszlachetnych. W 2004 r. nastąpiá wzrost tych dostaw z udziaáem w rosyjskim imporcie w wysokoĞci 2,5%, – maszyn, urządzeĔ, Ğrodków transportu, przyrządów. W 2005 roku wartoĞü polskiego eksportu w danej grupie wyniosáa ponad 537 mln dol., co stanowiáo juĪ 19,5% caáoĞci polskiego eksportu do Rosji. Poza wyĪej 16

172

Ibidem, s. 143.

Przepáyw towarów przez polsko–rosyjską granicĊ...

wymienionymi grupami produktów i towarów znaczące pozycje stanowiáy równieĪ takie towary, jak: kombajny zboĪowe (wzrost dostaw o 29% przy wzroĞcie rosyjskiego importu ogóáem o 33%, stabilny ok. 3% udziaá w rosyjskim imporcie), silniki spalinowe (wzrost dostaw o 56% przy wzroĞcie rosyjskiego importu o 62%, wzrost udziaáu w rosyjskim imporcie z 5,9% do 7,2%), a takĪe maszyny i urządzenia mechaniczne przeznaczone do wykonywania funkcji specjalnych, czĊĞci i akcesoria samochodowe, maszyny budowlano–drogowe, przewody izolowane, pralki automatyczne, przyczepy rolnicze, transformatory elektryczne, urządzenia elektryczne do przeáączania i zabezpieczania obwodów elektrycznych, akumulatory elektryczne. ZwiĊkszaáy siĊ równieĪ dostawy mebli z Polski (tendencja wieloletnia). NaleĪy przy tym szczególnie podkreĞliü, Īe dokonywaáo siĊ to pomimo na ogóá niekorzystnej dla polskich eksporterów konstrukcji importowej taryfy celnej Rosji (stosowane kombinowane stawki celne stanowią barierĊ dla dostaw tradycyjnych mebli drewnianych z Polski). W 2005 roku wartoĞü polskiego eksportu mebli wynosiáa 62,5 mln dol. Dostawy z Polski w 2005 roku wzrosáy o 28,6%, przy 23% wzroĞcie rosyjskiego importu ogóáem. Dotyczyáo to w szczególnoĞci mebli drewnianych do mieszkaĔ (stabilny ponad 9% udziaá w áącznym rosyjskim imporcie). NaleĪy jednak nadmieniü, Īe juĪ wówczas rosnąca cháonnoĞü rynku rosyjskiego na meble zaczyna byü zaspokajana w coraz wiĊkszym stopniu poprzez produkcjĊ krajową, jak równieĪ import z takich krajów, jak BiaáoruĞ czy Ukraina. Odnotowaü naleĪy przy tym coraz to wyraĨniejsze moĪliwoĞci wzrostu polskiego eksportu w zakresie komponentów i akcesoriów do produkcji mebli. Oprócz przedstawionej powyĪej analizy odnoszącej siĊ gáównie do wybranych najwaĪniejszych towarów, w ogólnym rachunku oceny polskich perspektyw eksportowych na rynek rosyjski uwzglĊdniü naleĪy takĪe usáugi budowlane. Ta czĊĞü rynku rosyjskiego charakteryzowaáa siĊ takĪe w badanych latach duĪym potencjaáem rozwojowym, siĊgającym 20–60% dynamiką wzrostu i dotyczącym wszystkich segmentów tego rynku (budownictwa mieszkaniowego, hotelowo–biurowego, handlowo–rekreacyjnego oraz konserwatorsko–rekonstrukcyjnego). Sytuacja taka stwarzaáa tym samym dodatkowe moĪliwoĞci dla polskich Þrm budowlanych, oferujących odpowiedni potencjaá wykonawczy17. Wedáug danych rosyjskiej statystyki celnej, w 2005 roku najwiĊkszy wartoĞciowo (w porównaniu z 2004 rokiem) przyrost eksportu do Rosji dotyczyá: preparatów farmaceutycznych (+62,0 mln dol.), urządzeĔ do Þltrowania lub oczyszczania cieczy lub gazów; wirówek, takĪe suszarek wirnikowych (+32,0 mln dol.), papieru, tektury, waty celulozowej i wstĊg z wáókien celulozowych, powlekanych, impregnowanych (+20,4 mln dol.), artykuáów do transportu i pakowania towarów z two17

W latach 2004–2005, tj. w tutaj nas interesującym momencie integrowania siĊ Polski z UE, zaangaĪowanie polskich Þrm na rosyjskim rynku usáug budowlanych oceniane byáo na ok. 150 mln dol.

173

Aleksander Maksimczuk

rzyw sztucznych; korków, pokrywek, kapsli i pozostaáych zamkniĊü z tworzyw sztucznych (+20,2 mln dol.), kitu szklarskiego, kitu ogrodniczego, kitów Īywicznych, mas uszczelniających i pozostaáych mastyksów; wypeániaczy malarskich, nieogniotrwaáych preparatów powierzchniowych do fasad, Ğcian wewnĊtrznych, podáóg, suÞtów itp. (+19,0 mln dol.), artykuáów higienicznych – podpasek, pieluszek, chusteczek itp. (+18,6 mln dol.), wáókien pojedynczych – powyĪej 1mm, prĊtów, paáeczek i ksztaátowników proÞlowanych z tworzywa sztucznego (+17,6 mln dol.), elektrycznych podgrzewaczy do wody, grzaáek nurnikowych, elektrycznych urządzeĔ do ogrzewania gleby i pomieszczeĔ, elektrotermicznych przyrządów fryzjerskich, suszarek do rąk, elektrycznych Īelazek do prasowania, urządzeĔ elektrotermicznych w rodzaju stosowanych do uĪytku domowego, elektrycznych oporowych elementów grzejnych (+ 14,0 mln dol.), pozostaáych páyt, arkuszy, folii, taĞm i pasów z tworzyw sztucznych (+11,3 mln dol.), brzytew, maszynek do golenia i Īyletek (+10,9 mln dol.), jabáek, gruszek (+10,3 mln dol.), pozostaáych warzyw przetworzonych lub zakonserwowanych inaczej niĪ za pomocą octu lub kwasu octowego mroĪonych (+10,2 mln dol.). NajwiĊkszy wartoĞciowo spadek polskiego eksportu do Rosji w 2005 roku objąá: maszyny i urządzenia odlewnicze dla hutnictwa (–42,0 mln dol.), miĊso wieprzowe (–15,7 mln dol.), statki rybackie (–11,4 mln dol.), drukowane ksiąĪki, broszury, ulotki i podobne materiaáy drukowane (–9,8 mln dol.), pozostaáe maszyny do przemieszczania, równania, niwelowania, zgarniania, kopania, ubijania, mineraáów lub rud, urządzenia do wbijania lub wyciągania pali; páugi odĞnieĪające lemieszowe i wirnikowe (–8,1 mln dol.), dĪemy, galaretki owocowe, marmolady, przeciery i pasty owocowe (–8,0 mln dol.), artykuáy mleczne (–7,5 mln dol.), morele, wiĞnie, brzoskwinie, Ğliwki ĞwieĪe (–6,7 mln dol.), elektrody wĊglowe, wĊgle do lamp, wĊgiel do baterii i inne wyroby z graÞtu lub innego rodzaju wĊgla, w rodzaju stosowanych w elektrotechnice (–6,4 mln dol.), preparaty stosowane przed goleniem, do golenia lub po goleniu, dezodoranty osobiste, preparaty do kąpieli, depilatory i pozostaáe preparaty perfumeryjne, kosmetyczne i toaletowe (–5,7 mln dol.), organiczne Ğrodki powierzchniowo czynne, preparaty powierzchniowo czynne, preparaty do prania oraz preparaty czyszczące (–5,5 mln dol.), kartony, pudáa, torby i pozostaáe pojemniki opakowaniowe z papieru i tektury, segregatory, pudeáka na listy itp. wyroby biurowe (–5,2 mln dol.). WĞród polskich towarów dostarczanych do Rosji w 2005 roku (o wartoĞci powyĪej 5 mln dol.) najwiĊkszy udziaá w rosyjskim imporcie posiadaáy: pozostaáe warzywa przetworzone lub zakonserwowane inaczej niĪ za pomocą octu lub kwasu octowego mroĪone (71,5%), warzywa mroĪone (67,8%), trzoda chlewna Īywa (67,3%), owoce mroĪone (64,2%), szkáo lane i walcowane (60,0%), przetwory spoĪywcze otrzymywane przez spĊcznienie lub praĪenie zbóĪ lub produktów zboĪowych (np. páatki kukurydziane), zboĪa (inne niĪ kukurydziane) w postaci ziar-

174

Przepáyw towarów przez polsko–rosyjską granicĊ...

na lub páatków (58,9%), artykuáy higieniczne – podpaski, pieluszki, chusteczki itp. (39,3%), kapusta i warzywa kapustne (37,0%), wyroby z gipsu lub z mieszanek na bazie gipsu (32,6%), páyty wiórowe (32,5%), wyroby z asfaltu lub podobnego materiaáu (29,7%), dĪemy, galaretki owocowe, marmolady, przeciery i pasty owocowe (29,7%), wody, w tym wody mineralne (25,1%)18. Z koniecznoĞci juĪ reasumując te rozwaĪania, naleĪy stwierdziü, Īe jednak pomimo pewnych trudnoĞci w eksporcie do Rosji znacznej iloĞci produktów pochodzenia rolniczego, wspóápraca handlowa miĊdzy Polską a Rosją w analizowanym okresie rozwijaáa siĊ na ogóá doĞü dynamicznie. W 2005 roku (podobnie jak w poprzednich latach) w wielu branĪach i sektorach kontynuowany byá wzrost konkurencyjnoĞci polskich towarów. Dotyczyáo to m.in. niektórych artykuáów rolno–spoĪywczych, leków, chemii gospodarczej, mebli, niektórych wyrobów elektromaszynowych i towarów rynkowych. Co jest teĪ niezwykle waĪne (spostrzeĪenie takĪe odnotowane przez Wydziaá Ekonomiczno– Handlowy Ambasady RP w Moskwie), Īe juĪ wówczas dawaáo siĊ zauwaĪaü znaczne zainteresowanie lokalnego biznesu wspóápracą z Polską.

4. ZakoĔczenie Przechodząc do podsumowania powyĪszych rozwaĪaĔ moĪna sformuáowaü przynajmniej kilka nastĊpujących uogólnieĔ, stwierdzeĔ, a moĪe nawet wniosków wynikających z tutaj czynionych analiz: 1. Realizowana transformacja systemu gospodarczego i z niej dalej wynikające dąĪenie do zintegrowania siĊ Polski z UE musiaáy wywoáywaü róĪne nastĊpstwa. Jednym z nich byáa systematycznie dokonująca siĊ zmiana kierunku i struktury handlu zagranicznego. Zmiany struktury geograÞcznej polskiego handlu zagranicznego w latach 1990–2006 z kierunku wschodniego na zachodni naleĪy ogólnie pozytywnie oceniü. 2. Wiele argumentów moĪna przytoczyü na potwierdzanie tezy, Īe: „wáaĞnie w znacznym stopniu za poĞrednictwem handlu zagranicznego dokonywaáa siĊ integracja rynkowa Polski z krajami UE”. I rzeczywiĞcie to pokazują wyniki i wskaĨniki z analizy obrotów polskiego handlu zagranicznego w tym okresie. Ale równieĪ moĪna i trzeba byáoby postawiü w związku z tym takĪe inną tezĊ, Īe: „za poĞrednictwem handlu zagranicznego takĪe dokonywaáa dezintegracja i coraz bardziej uwidaczniające siĊ oddalanie siĊ Polski od rynkowych wiĊzi z wieloma krajami Europy Wschodniej – w tym gáównie z Rosją”. 18

A. Maksimczuk, L. Sidorowicz, Polska granica wschodnia…, op. cit., s. 143.

175

Aleksander Maksimczuk

3. Rosnące znaczenie unijnych rynków daje z pewnoĞcią Polsce wiele z tego tytuáu wynikających korzyĞci. Niemniej jednak znaczna utrata sąsiedzkich rynków wschodnich i potencjalne trudnoĞci ich zdobycia muszą byü postrzegane jako niewykorzystana szansa rozwoju polskiego handlu zagranicznego – jako coĞ w rodzaju alternatywnej straty na innym odcinku wspóápracy, poprzednio nawet bardzo intensywnej i waĪnej. 4. Istnieją róĪnego rodzaju utrudnienia rozwoju wspóápracy Polski z krajami Europy Wschodniej. Niestety, jednak doĞü czĊsto czynniki polityczne tĊ szansĊ zaprzepaszczają. Polskie Þrmy jednak nawet w takich warunkach stają siĊ coraz bardziej skuteczne w zdobywaniu tych rynków. 5. Nie sposób byáoby przytoczyü argumenty, które mogáyby potwierdzaü wczeĞniej wysuwane nawet doĞü czĊsto przypuszczenie, Īe integracja Polski z UE byáa siáą sprawczą obniĪenia siĊ dynamiki polsko–rosyjskich obrotów towarowych. Bowiem, jak pokazaáa tutaj przeprowadzona analiza, mimo pewnych trudnoĞci w eksporcie do Rosji niektórych polskich produktów (zwáaszcza pochodzenia rolniczego), wspóápraca handlowa miĊdzy Polską i Rosją rozwijaáa siĊ dynamicznie w momencie integrowania siĊ Polski z UE i nie ma wiĊkszych powodów, aby potem i obecnie mogáo byü inaczej. 6. W Rosji juĪ w momencie poszerzania siĊ UE na wschód wystĊpowaáo i wciąĪ dalej wystĊpuje rosnące zainteresowanie lokalnego biznesu wspóápracą z Polską. SpoĞród wielu czynników tworzących takie zainteresowanie waĪną rolĊ odgrywa tu takĪe fakt, Īe w strukturze podmiotowej polskiego eksportu do Rosji znaczący jest udziaá zlokalizowanej w Polsce produkcji koncernów Ğwiatowych. WaĪnym partnerem dla rosyjskich Þrm prowadzących dziaáalnoĞü w sferze handlu zagranicznego są teĪ polskie maáe i Ğrednie przedsiĊbiorstwa powiązane Ğcisáymi wiĊzami z tymi koncernami Ğwiatowymi.

176

Przepáyw towarów przez polsko–rosyjską granicĊ...

ɉȿɊȿɆȿɓȿɇɂȿ ɌɈȼȺɊɈȼ ɑȿɊȿɁ ɉɈɅɖɋɄɈ–ɊɈɋɋɂɃɋɄɍɘ ȽɊȺɇɂɐɍ. ɉɈɅɖɋɄɈ–ɊɈɋɋɂɃɋɄȺə ȼɇȿɒɇəə ɌɈɊȽɈȼɅə ȼ ɉȿɊɂɈȾ ɂɇɌȿȽɊȺɐɂɂ ɉɈɅɖɒɂ ɋ ȿɋ. ɂɁȻɊȺɇɇɕȿ ɗɄɈɇɈɆɂɑȿɋɄɂȿ ȺɋɉȿɄɌɕ

ɋ ɬɪɚɧɫɮɨɪɦɚɰɢɟɣ, ɢɧɬɟɝɪɚɰɢɟɣ ɢ ɝɥɨɛɚɥɢɡɚɰɢɟɣ ɧɟɢɡɛɟɠɧɨ ɦɟɧɹɸɬɫɹ ɮɭɧɤɰɢɢ ɝɨɫɭɞɚɪɫɬɜɟɧɧɵɯ ɝɪɚɧɢɰ. ɂɧɬɟɝɪɚɰɢɹ ɉɨɥɶɲɢ ɫ ȿɋ ɚɜɬɨɦɚɬɢɱɟɫɤɢ ɢɡɦɟɧɢɥɚ ɫɬɟɩɟɧɶ ɩɪɨɧɢɰɚɟɦɨɫɬɢ ɜɨɫɬɨɱɧɨɣ ɩɨɥɶɫɤɨɣ ɝɪɚɧɢɰɵ. Ʉɚɤ ɷɬɨ ɩɨɜɥɢɹɥɨ ɧɚ ɩɨɥɶɫɤɨ-ɪɨɫɫɢɣɫɤɢɣ ɬɨɪɝɨɜɵɣ ɨɛɦɟɧ? ɗɬɨ ɰɟɧɬɪɚɥɶɧɵɣ ɜɨɩɪɨɫ ɜ ɧɚɫɬɨɹɳɟɣ ɫɬɚɬɶɟ. Ɋɟɡɭɥɶɬɚɬɵ ɢɫɫɥɟɞɨɜɚɧɢɣ ɩɨɤɚɡɚɥɢ, ɱɬɨ ɩɨɫɥɟ ɧɟɤɨɬɨɪɨɝɨ ɡɚɦɟɞɥɟɧɢɹ ɬɟɦɩɚ ɬɨɪɝɨɜɨɝɨ ɨɛɨɪɨɬɚ ɜ ɩɟɪɢɨɞ ɢɧɬɟɝɪɚɰɢɢ ɉɨɥɶɲɢ ɫ ȿɋ, ɜ ɞɚɥɶɧɟɣɲɟɦ ɷɬɨɬ ɨɛɨɪɨɬ ɢɧɬɟɧɫɢɮɢɰɢɪɨɜɚɥɫɹ ɢ ɜ ɧɚɫɬɨɹɳɟɟ ɜɪɟɦɹ ɩɪɢɛɥɢɠɚɟɬɫɹ ɤ ɩɪɟɠɧɟɦɭ ɭɪɨɜɧɸ. Ɉɬɫɸɞɚ ɜɩɨɥɧɟ ɨɛɨɫɧɨɜɚɧɧɵɦ ɹɜɥɹɟɬɫɹ ɬɚɤɠɟ ɩɨɢɫɤ ɢ ɚɧɚɥɢɡ ɜɚɠɧɟɣɲɢɯ ɚɫɩɟɤɬɨɜ, ɫɨɡɞɚɸɳɢɯ ɨɫɧɨɜɵ ɮɨɪɦɢɪɨɜɚɧɢɹ ɞɪɭɠɟɫɬɜɟɧɧɨɝɨ ɪɟɠɢɦɚ ɝɪɚɧɢɰ. Ⱥ ɩɨɫɥɟɞɧɢɣ ɜ ɫɜɨɸ ɨɱɟɪɟɞɶ ɹɜɥɹɸɬɫɹ ɨɞɧɢɦ ɢɡ ɦɧɨɝɢɯ ɷɥɟɦɟɧɬɨɜ ɞɨɛɪɨɫɨɫɟɞɫɤɢɯ ɨɬɧɨɲɟɧɢɣ ɉɨɥɶɲɢ ɢ Ɋɨɫɫɢɣɫɤɨɣ Ɏɟɞɟɪɚɰɢɢ.

177

Aleksander Maksimczuk

THE MOVEMENT OF GOODS ACROSS THE POLISH–RUSSIAN BORDER. POLISH–RUSSIAN FOREIGN TRADE AT THE TIME OF POLISH INTEGRATION WITH THE EU. SELECTED ECONOMIC ASPECTS

Together with transformation, integration and globalization, inevitably, the functions of national frontiers change. Polish integration with the EU automatically changed the permeability of the Polish eastern border. How did this affect PolishRussian trade? This question was the focus of the present study. The results of this on-going analysis have shown that after a slight slowdown in the rate of change of sales during the period of Polish integration with the EU, growth and a return to former levels followed. Thus, the next reasonable step appeared to be to examine the most important and easily available conditions for economic cooperation, which form the basis for the development of friendly borders. These in turn are just one of many important elements for good neighbourly relations between the societies of Poland and the Russian Federation. Key words: Transformation, integration, globalization, sales, Russia, Poland, borders

178

Agnieszka Piekutowska

UWARUNKOWANIA I IMPLIKACJE WSPÓàCZESNYCH MIGRACJI EKONOMICZNYCH POLSKO–ROSYJSKICH

1. Uwagi wstĊpne Migracje, w tym migracje ekonomiczne, są zjawiskiem powszechnym – dotykają niemal wszystkie paĔstwa Ğwiata. Zarówno Polska, jak i Rosja mają dáugie i bogate doĞwiadczenie migracyjne. Interesujące moĪe okazaü siĊ przybliĪenie wybranych aspektów ksztaátowania ruchów migracyjnych w tych krajach: czynników zachĊcających do emigracji i imigracji (czynników wypychających i przyciągających), skali migracji czy konsekwencji ruchów migracyjnych dla gospodarek tych krajów. W kontekĞcie migracji polsko–rosyjskich przybliĪenie czynników wypychających i przyciągających, a takĪe wstĊpna analiza sytuacji na rynku pracy pozwoli zrozumieü ksztaátowanie siĊ strumieni migracyjnych pomiĊdzy tymi krajami1. MoĪna wiĊc postawiü pytanie – czy podobne ksztaátowanie czynników wypychających i przyciągających w dwóch krajach implikuje brak przepáywów migracyjnych pomiĊdzy obydwoma krajami? Czy istnieje jednak pobudka dla migracji ekonomicznych pomiĊdzy tymi krajami, której uzasadnienie wykracza poza analizĊ czynników push&pull? A zatem, czy jeden z krajów stanowi kraj wysyáający, a drugi – przyjmujący migrantów? Zarówno w sytuacji, gdy brak pobudek do obopólnych migracji a takĪe w sytuacji ksztaátowania siĊ migracji z jednego kraju do drugiego zasadna jest wspóápra1

Zgodnie z teorią push&pull zjawiska migracyjne ksztaátowane są przez czynniki wypychające w kraju wysyáającym migranta i czynniki przyciągające w kraju docelowym migracji. Na gruncie migracji ekonomicznych, wĞród gáównych czynników wypychających i przyciągających wymienia siĊ zróĪnicowanie dochodów oraz zróĪnicowanie stopy bezrobocia w tych krajach. Tak okreĞlone czynniki mogą prowadziü do wniosku, Īe migracje bĊdą miaáy miejsce w sytuacji wystĊpowania wysokiej stopy bezrobocia w kraju wysyáającym i jednoczeĞnie niskiej (niĪszej) w kraju docelowym, dając wiĊksze szanse dla migranta na pozyskanie zatrudnienia. Konkluzja ta – generalnie sáuszna – moĪe jednak prowadziü do niesáusznego przeĞwiadczenia, Īe kraje o wysokiej stopie bezrobocia są krajami jedynie wysyáającymi, a nie przyjmującymi. MoĪliwe staje siĊ zetkniĊcie dwóch przeciwstawnych zjawisk: istnienia bezrobocia w kraju przyjmującym i istnienia popytu na zagraniczną siáĊ roboczą. Zasadna staje siĊ zatem bardziej szczegóáowa, niĪ wynikaáaby z prostej konkluzji opartej o róĪnice w stopie bezrobocia jako czynniku sterującym migracją, analiza przyczyn powstawania popytu na pracĊ cudzoziemców w kontekĞcie zjawisk na rynku pracy.

179

Agnieszka Piekutowska

ca paĔstw: w pierwszej sytuacji wymiana podobnych doĞwiadczeĔ, gdy oba kraje odczuwają te same problemy (np. problem rekrutacji obcokrajowej siáy roboczej). W przypadku ksztaátowania siĊ czynników wypychających i przyciągających na podobnym poziomie implikującym brak strumieni migracyjnych pomiĊdzy dwoma krajami moĪliwe staje siĊ ponadto zjawisko konkurowania o zagraniczną siáĊ roboczą. Zasadne staje siĊ wiĊc zbadanie, czy oba kraje odczuwające napáyw imigrantów konkurują o nich? W sytuacji wystĊpowania strumieni migracyjnych pomiĊdzy dwoma analizowanymi paĔstwami wspóápraca jest takĪe zasadna i powinna byü ukierunkowana na równomierne rozáoĪenie korzyĞci i niwelowanie negatywnych konsekwencji wynikających z migracji. Migracje niosą wiele pozytywnych konsekwencji, zarówno dla krajów wysyáających, jak i przyjmujących. RównieĪ ten aspekt – implikacje wspóáczesnych migracji ekonomicznych w Polsce i w Rosji zostanie podjĊty w niniejszym artykule.

2. Zarys migracji w Rosji i Polsce Rosja jest drugim pod wzglĊdem liczby imigrantów krajem na Ğwiecie2. Szacuje siĊ, Īe w 2010 r. zasób imigrantów w Rosji wyniósá 12,3 mln osób, co stanowiáo 8,7% populacji tego kraju.34 Od poáowy lat 70-tych XX wieku Rosja odnotowuje dodatnie saldo migracji – najliczniejsza liczba imigrantów przybyáa do tego kraju w latach 1986–1990 (1,1 mln osób).5 Istotny wpáyw na znaczne ruchy migracyjne miaá rozpad Związku Radzieckiego, stosunkowo otwarte ustawodawstwo regulujące nabycie obywatelstwa FR do początku XXI wieku oraz nieprzychylna obywatelom rosyjskim polityka wáadz republik byáego ZSRR. PomiĊdzy 1989 a 2002 r. do FR przybyáo 6,8 mln obywateli z dawnych republik związkowych (a wyjechaáo do tych paĔstw 1,3 mln obywateli). PodkreĞlenia wymaga fakt, iĪ zdecydowana wiĊkszoĞü imigrantów do Rosji pochodzi z krajów byáego ZSRR, a kraj ten wykazuje niewielki napáyw spoza tego obszaru.6 WĞród gáównych krajów wysyáających migrantów do Rosji znajdują siĊ obywatele Uzbekistanu, TadĪykistanu, Chin, Ukrainy i Kirgistanu. 2

3 4

5 6

180

Krajem o najwiĊkszej liczbie imigrantów na Ğwiecie w ujĊciu bezwzglĊdnym są Stany Zjednoczone, w których zasób migrantów w 2010 r. zostaá oszacowany na 42,8 mln osób; za: International Migration 2009, United Nations, Department of Economic and Social Affairs, New York 2009, s. 1. International Migration 2009, United Nations, Department of Economic and Social Affairs, New York 2009, s. 1. Szacuje siĊ, Īe w okresie 1994–2001 liczba migrantów zarobkowych – legalnie zatrudnionych w Rosji ksztaátowaáa siĊ na poziomie 1,5 miliona; za: I. Ivakhnyuk, The Russian Migration Policy and its Impact on Human Development: The Historical Perspective, Human Development Reseach Paper 14/2009, UNDP Research Paper, p. 31. P. Hut, Wspóáczesne procesy ludnoĞciowe w Federacji Rosyjskiej, „Polityka Spoáeczna” 2006, nr 7, s. 19. P. KoryĞ, M. Okólski, Czas globalnych migracji. MobilnoĞü miĊdzynarodowa w perspektywie globalizacji, Warszawa 2004, s. 12.

Uwarunkowania i implikacje wspóáczesnych migracji ekonomicznych polsko–rosyjskich

Rosja jest krajem przyjmującym imigrantów i jednoczeĞnie naleĪy do gáównych krajów wysyáających – z liczbą 11,5 miliona obywateli Rosji poza granicami kraju w poáowie minionego dziesiĊciolecia.7 Wspóáczesna emigracja z Rosji ma przyczyny ekonomiczne i pozaekonomiczne. W ramach (niereprezentatywnych) badaĔ przeprowadzonych przez Novaya Gazeta, spoĞród 7237 czytelników rozwaĪających emigracjĊ 2,2% wskazaáo rosnący nacjonalizm, 1% – wyĪsze podatki, a 28,9% – moĪliwoĞü powrotu Wáadimira Putina na stanowisko prezydenta (62,5% rozwaĪających emigracjĊ wskazaáo kombinacjĊ wyĪej wymienionych czynników).8 WĞród przyczyn emigracji pojawiają siĊ takĪe: bezpieczeĔstwo dzieci, korupcja, ciekawoĞü poáączona z zamoĪnoĞcią, która pozwala podróĪowaü po Ğwiecie9,10. Obecną emigracjĊ z Rosji wyróĪnia ponadto odpáyw osób wysoko wyksztaáconych11 – wystĊpuje wiĊc negatywne zjawisko brain drain.12,13 Zjawisko odpáywu specjalistów z Rosji, zaniepokojonych rozwojem sytuacji politycznej po wyborach w 2012 roku spotyka siĊ z popytem zgáaszanym przez kraje przyjmujące na zamoĪnych inwestorów (jak moĪliwoĞü uzyskania zielonej karty w Stanach Zjednoczonych, a dalej obywatelstwa w zamian za inwestycjĊ powyĪej 1 mln dol. i stworzenia 10 miejsc pracy). Zjawisko brain drain nie jest obce takĪe polskiej gospodarce. W związku z oĪywioną emigracją Polaków na skutek akcesji do Unii Europejskiej pojawiáy siĊ alarmujące doniesienia o fali odpáywających specjalistów z kraju. Udziaá osób z wyksztaáceniem wyĪszym wĞród polskich emigrantów ksztaátuje siĊ na poziomie od niespeána 30 do 50%.14 7 8 9 10

11

12 13

14

E. Marat, Labor Migration in Central Asia: Implications of the Global Economi Crisis, Silk Road Paper, Central Asia–Caucasus Institute, Singapore 2009, s. 8. B. Whitmore, Emigration Blues: Russia’s Sixth Brain Drain,Radio FreeEurope, 1 luty 2011, http://www.rferl.org/ content/emigration_blues_russias_sixth_brain_drain/2294463.html R. Oliphant, Talented Specialists Fleeing in ‘3rd Wave’, Moscow Times, 5 kwiecieĔ 2011, themoscowtimes.com Pobudki do emigracji korespondują z kierunkami wĊdrówki – np. wybór USA jako kraju docelowego wynika najczĊĞciej z moĪliwoĞci studiowania na Ğwiatowej rangi uniwersytetach, a wybór kraju europejskiego – od Wielkiej Brytanii po kraje baátyckie – z bliskoĞci geograÞcznej, istotnej w przypadku prowadzenia dziaáalnoĞci gospodarczej w Rosji; za: R. Oliphant, Talented Specialists Fleeing in ‘3rd Wave’, Moscow Times, 5 kwiecieĔ 2011, themoscowtimes.com Zjawisko odpáywu osób wysoko wyksztaáconych nie jest w Rosji nowe: w 1993 r. co piąty emigrant z Rosji miaá wyksztaácenie wyĪsze. Szacuje siĊ, Īe w 2005 r. ok. 30 000 naukowców z Rosji pracowaáo poza krajem; za: Russian Federation, Country proÞle. Focus Migration no 20/2010, p. 4. B. Whitmore, Emigration Blues: Russia’s Sixth Brain Drain,Radio FreeEurope, 1 luty 2011, http://www.rferl.org/ content/emigration_blues_russias_sixth_brain_drain/2294463.html W tym miejscu – w Ğwietle ksztaátowania siĊ zjawiska drenaĪu mózgów – konieczne jest dokonanie precyzyjnego okreĞlenia, co naleĪy rozumieü pod pojĊciem specjalisty. E. Todisco, M.C Brandi i G. Tattolo wyraĪają opiniĊ, iĪ migracje specjalistów obejmują migracje: naukowców, pracowników organizacji miĊdzynarodowych, duchownych, artystów, aktorów, pracowników branĪy turystycznej i rozrywkowej, sportowców zawodowych, wojskowych, a takĪe studentów i absolwentów uczelni wyĪszych; za: E. Todisco, M.C. Brandi, G. Tattolo, Skilled migration: a theoretical framework and the case of foreign researches in Italy, Flinders University Languages Group Online Review vol. 1, issue 3/2003, p. 118. Polish migrant survey results, University of Surrey, Centre for Research on Nationalism, Ethnicity and Multiculturalism 2006, s. 4–5.

181

Agnieszka Piekutowska

Polska posiada bardzo dáugie doĞwiadczenie jako kraj emigracji. Dodatnie saldo migracji do Polski odnotowano w powojennej historii kraju zaledwie piĊciokrotnie: w 1948 r., 1952 r., 1955 r., 1956 r. oraz 1959 r.15 Na skutek akcesji Polski do Unii Europejskiej i uzyskania prawa do swobodnego przepáywu pracowników w ramach jednolitego rynku europejskiego doszáo do znacznego wzmoĪenia wypáywu polskiej siáy roboczej. RóĪne szacunki podają od 1 do 4 mln polskich obywateli, którzy w poszukiwaniu pracy podjĊli decyzjĊ o emigracji do innego kraju UE (EOG). Jedną z konsekwencji wzmoĪonej emigracji Polaków po 1 maja 2004 r. staáy siĊ problemy z zaspokajaniem popytu na pracĊ przez polskich pracodawców.16 Niezaspokojony popyt na pracĊ ze strony krajowej siáy roboczej staá siĊ pobudką do ksztaátowania popytu na imigrantów zarobkowych. Pojawiáy siĊ wiĊc ekonomiczne podstawy zjawiska imigracji do Polski – zjawiska dla kraju stosunkowo nowego i o ograniczonej skali. Zasób imigrantów w 2010 r. zostaá oszacowany na poziomie 827 tysiĊcy osób, co stanowiáo 2,2% populacji kraju. Zgodnie z raportem Polska 2030, w perspektywie 20 najbliĪszych lat Polska bĊdzie coraz silniej odczuwaü procesy imigracji17, a wedáug prognoz Gáównego UrzĊdu Statystycznego Polska juĪ w 2019 roku moĪe staü siĊ krajem imigracji netto.18 W 2009 r. migracje netto pozostawaáy na ujemnym poziomie 24 tysiĊcy, co oznacza, Īe nad imigracją z kraju przewaĪaáy zjawiska odpáywu obywateli.19 W kontekĞcie migracji polsko–rosyjskich naleĪy zauwaĪyü, iĪ pomiĊdzy krajami nie wystĊpują silne ruchy migracyjne. Rosja nie naleĪy do gáównych krajów przyjmujących obywateli polskich, a Polska nie stanowi kierunku emigracji obywateli Rosji. Jest to zgodne z ksztaátowaniem siĊ czynników wypychających i przyciągających w obu krajach, które pozostają zbliĪone. JednoczeĞnie migracjom w kierunku Federacji Rosyjskiej nie sprzyja alternatywna moĪliwoĞü swobodnego wyboru miejsca pracy w krajach EOG przyznana obywatelom Polski w ramach jednolitego rynku UE. BliskoĞü geograÞczna i kulturowa nie stanowią istotnych pobudek do podjĊcia decyzji o migracji. Jak wynika z tabeli nr 1, emigracja obywateli Polski jest zjawiskiem marginalnym w Rosji (emigranci z Polski stanowią 0,03% przybywających do Federacji). JednoczeĞnie napáyw obywateli Rosji do Polski nie jest takĪe zjawiskiem znaczącym 15 16

17 18 19

182

Rocznik DemograÞczny 2008, Warszawa 2008, s. 28–29. Niedobór pracowników áączony jest z oĪywioną po 1 maja 2004 r. emigracją z kraju. JednakĪe fakt wystĊpowania problemów rekrutacyjnych nie wynika jedynie ze zjawiska emigracji z Polski. Odpáyw siáy roboczej na danym rynku pracy moĪe powodowaü wystąpienie wolnych miejsc pracy, wakaty powinny byü jednak zastąpione przez istniejące wolne zasoby pracy (bezrobotnych). Nieobsadzone wakaty, tworzące luki na rynku pracy, nie byáy bezpoĞrednią konsekwencją emigracji, która – choü oĪywiona – nie spowodowaáa bezwzglĊdnych niedoborów podaĪy pracy, lecz uszczupliáa krajowe zasoby pracy i uwidoczniáa sáaboĞci polskiego rynku pracy (niedopasowanie strukturalne kwaliÞkacji do potrzeb rynku pracy, niski poziom mobilnoĞci zawodowej i terytorialnej, zjawisko „wyuczonego bezrobocia”), tworząc popyt na pracĊ imigrantów. Polska 2030. Wyzwania rozwojowe, red. nauk. M. Boni, Warszawa 2009, s. 87. Prognoza ludnoĞci na lata 2008–2035, Warszawa 2008, s. 9–10. International Migration 2009, United Nations, Department of Economic and Social Affairs, New York 2009, s. 1.

Uwarunkowania i implikacje wspóáczesnych migracji ekonomicznych polsko–rosyjskich

(stanowi jedynie 1% zjawiska imigracji do Polski). W latach 90-tych ubiegáego wieku popularne byáy migracje z Rosji do Polski o charakterze cyrkulacyjnym: drobni handlarze zwani potocznie mrówkami (chelnocks). Upadek ekonomii planowanej skutkowaá wysokim bezrobociem i koniecznoĞcią poszukiwania Ĩródeá dochodu – rozwiązaniem staáy siĊ migracje cyrkulacyjne, czĊsto przygraniczne w celu zakupu i importu maáych iloĞci dóbr konsumpcyjnych z zamiarem ich odsprzedaĪy na rynku krajowym. Kierunkami takich migracji byáy gáównie Polska, Turcja i Chiny.20 Pojawia siĊ zatem pytanie: czy w sytuacji braku migracji wzajemnych (w których jeden kraj jest krajem wysyáającym a drugi przyjmującym) ze wzglĊdu na zbliĪone ksztaátowanie siĊ sytuacji na rynku pracy i poziomu zamoĪnoĞci oba kraje odczuwają zjawiska imigracji (oba są krajami przyjmującymi) i wystĊpuje pomiĊdzy nimi konkurencja? Jak wynika z danych zawartych w tabeli nr 1, kraje te doĞwiadczają napáywu imigrantów z róĪnych (poza Ukrainą) paĔstw. Dane te nie pozwalają jednakĪe wysunąü wniosku, iĪ pomiĊdzy krajami nie dochodzi do konkurowania o napáyw imigrantów, albowiem dane mają charakter danych ex–post, juĪ po podjĊciu i realizacji decyzji o imigracji. Dopiero zbadanie imigrantów np. z Chin, Turcji czy Stanów Zjednoczonych pozwoliáoby na konkluzjĊ, czy miaáa miejsce konkurencja w wyborze kraju docelowego (wybór pomiĊdzy Polską a Federacją Rosyjską). Tabela nr 1. Napãyw imigrantów do Polski i Federacji Rosyjskiej w 2008 r. wedãug obywatelstwa Napãyw imigrantów do Rosji w tys. ogóãem 2157

Napãyw imigrantów do Polski w tys. ogóãem

15275

Uzbekistan

563,2

Wielka Brytania

4365

Tadēykistan

347,5

Niemcy

3174

Chiny

241

Stany Zjednoczone

1854

Ukraina

227,1

Irlandia

917

Kirgistan

160,2

Ukraina

776

Turcja

121,1

Wãochy

428

... Polska

... 3(0,03%)*

Rosja

156 (1,02%)

* udziaá obywateli Polski w ogólnej liczbie napáywu imigrantów do Rosji ze wzglĊdu na brak danych dla lat nastĊpnych oszacowano dla roku 2005, na podstawie: http://www.migrationinformation. org/DataHub/countrydata/data.cfm ħródáo: dane dla Federacji Rosyjskiej: I. Ivakhnyuk, The Russian Migration Policy and its Impact on Human Development: The Historical Perspective, Human Development Reseach Paper 14/2009, UNDP Research Paper, p. 59; dane dla Polski: Rocznik DemograÞczny 2009, Gáówny Urząd Statystyczny, Warszawa 2009, s. 434. 20

Russian Federation, Country proÞle. Focus Migration no 20/2010, p. 4.

183

Agnieszka Piekutowska

Gáównym obszarem napáywu imigrantów do Rosji pozostają kraje Wspólnoty Niepodlegáych PaĔstw (w 2008 r. udziaá imigrantów z WNP w ogólnej liczbie przybywających do Rosji ksztaátowaá siĊ na poziomie 74%). Gáównym obszarem napáywu imigrantów do Polski pozostają kraje europejskie (w 2008 r. udziaá imigrantów z Europy w ogólnej liczbie przybywających do Polski ksztaátowaá siĊ na poziomie 81%).21

3. Przyczyny migracji – ksztaátowanie siĊ czynników push and pull RóĪnice dochodowe jako czynnik ksztaátujący strumienie migracyjne22 Jak wynika z wykresu nr 1, istnieją nieznaczne róĪnice w ksztaátowaniu PKB per capita w Polsce oraz w Federacji Rosyjskiej. Sytuacja taka wyjaĞnia ksztaátowanie siĊ strumieni migracyjnych miĊdzy dwoma krajami – Polska nie naleĪy do gáównych krajów przyjmujących imigrantów zarobkowych z Rosji, a Rosja nie jest krajem docelowym wĊdrówek zarobkowych polskich obywateli. Istniejące róĪnice dochodowe pomiĊdzy krajami nie są wystarczające, by stanowiü pobudkĊ do migracji do drugiego kraju. Jako Īe migracja siáy roboczej wiąĪe siĊ z pewnymi kosztami (nie tylko o charakterze ekonomicznym – np. rozáąka z rodziną), róĪnica pomiĊdzy páacą uzyskiwaną w kraju a páacą moĪliwą do uzyskania zagranicą musi byü istotna na tyle, by równowaĪyáa niedogodnoĞci związane z migracją. Dla ksztaátowania siĊ strumieni migracyjnych w przyszáoĞci znaczenia nabiera ksztaátowanie siĊ takĪe w przyszáoĞci dochodu obywateli tych paĔstw. Z prognoz

21

22

184

Obliczenia wáasne na podstawie: I. Ivakhnyuk, The Russian Migration Policy and its Impact on Human Development: The Historical Perspective, Human Development Reseach Paper 14/2009, UNDP Research Paper, p. 59; dane dla Polski: Rocznik DemograÞczny 2009, Warszawa 2009, s. 434. O ile pozytywna korelacja pomiĊdzy zróĪnicowaniem páac w kraju wysyáającym i przyciągającym migrantów a skalą ruchów migracyjnych jest niewątpliwa, o tyle siáa tej reakcji nie jest oczywista (przykáadem – choü w ujĊciu migracji wewnĊtrznych – jest brak zauwaĪalnego wpáywu znacznych róĪnic dochodowych na procesy migracyjne pomiĊdzy póánocną a poáudniową czĊĞcią Wáoch). Ponadto zaleĪnoĞü ta nie przebiega w sposób liniowy, proporcjonalny (wyĪsze róĪnice w dochodach – wyĪsza skala migracji). Obserwuje siĊ, Īe emigracja z krajów nierozwiniĊtych wzmaga siĊ w okresie wzrostu gospodarczego w kraju wysyáającym. Sytuacja taka miaáa miejsce w szczególnoĞci w wieku XIX, a potwierdzają ją takĪe dane z krajów OECD, zgodnie z którymi kraje najbiedniejsze generują mniejsze strumienie emigracyjne niĪ kraje o wyĪszym poziomie rozwoju. Ta konstatacja zdaje siĊ byü sprzecza z poglądem, Īe czynnikiem napĊdzającym migracje jest róĪnica w dochodach w kraju i za granicą, gdzie skala ruchów migracyjnych wyjaĞniana jest zaleĪnoĞcią wprost proporcjonalną do poziomu róĪnic w dochodach. Relacja pomiĊdzy wielkoĞcią róĪnicy w dochodach a ksztaátowaniem siĊ skali migracji powinna byü wyjaĞniana za pomocą krzywej w ksztaácie odwróconej litery U (tzw. garbu migracyjnego). Zgodnie z przebiegiem krzywej, skala emigracji pozostaje na bardzo niskim poziomie w krajach bardzo ubogich i znacznie wyĪsza w krajach umiarkowanie zamoĪnych. Sytuacja taka (a wrĊcz paradoks) jest wyjaĞniana faktem, iĪ ubóstwo ogranicza emigracjĊ, jako Īe emigracja – szczególnie na dalsze odlegáoĞci – niesie ze sobą w pierwszym rzĊdzie koszt, którego obywatele krajów nierozwiniĊtych nie są w stanie ponieĞü. Stąd zmniejszenie dystansu ekonomicznego (zmniejszenie róĪnic dochodowych) w pierwszym etapie skutkuje zwiĊkszeniem skali emigracji z kraju przez obywateli, którzy dziĊki wzrostowi ekonomicznemu mogą ponieĞü koszt migracji.; za: J. Oczki, Integracja Polski z Unią Europejską a zachodnie rynki pracy, ToruĔ 2005, s. 78; T.J. Hatton, J.G. Williamson, What Fundamentals drive world migration, NBER Working Paper Series nr 9159, National Bureau of Economic Research, Cambridge 2002, s. 4–5.

Uwarunkowania i implikacje wspóáczesnych migracji ekonomicznych polsko–rosyjskich

MiĊdzynarodowego Funduszu Walutowego wynika, Īe do 2016 roku nie dojdzie do istotnych róĪnic w stosunku do sytuacji obecnej – stąd róĪnice dochodowe nie bĊdą stanowiü istotnej pobudki do podjĊcia decyzji o migracji zarobkowej pomiĊdzy krajami. Wykres nr 1. Produkt krajowy brutto per capita wedãug parytetu siãy nabywczej23 w Polsce i Federacji Rosyjskiej w latach 2004–2016* (w dol.) Federacja Rosyjska

Polska

30 000 27 000 24 000 21 000 18 000 15 000 12 000 9 000 6 000 3 000 0 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016

ħródáo: opracowanie wáasne na podstawie danych MiĊdzynarodowego Funduszu Walutowego, www.imf.org *szacunki IMF – dla Polski szacunki od roku 2011, dla Rosji – od 2010

Sytuacja na rynku pracy a migracje Dla ksztaátowania siĊ strumieni migracyjnych pomiĊdzy krajami istotnego znaczenia nabiera kolejny czynnik – sytuacja na rynku pracy, mierzona (dając uproszczony obraz) stopą bezrobocia. Zgodnie z teorią migracji, bĊdą one miaáy miejsce w kierunku krajów, gdzie szanse na znalezienie zatrudnienia są wyĪsze, tj. stopa bezrobocia jest niĪsza. Jak wynika z wykresu nr 2, róĪnice w stopie bezrobocia w Polsce i Federacji Rosyjskiej od 2008 roku nie przekraczają 2 punktów procentowych; nie bĊdą zatem wywieraü istotnego wpáywu na przepáywy migracyjne pomiĊdzy dwoma krajami.

23

NaleĪy jednak zauwaĪyü, Īe na potrzeby podjĊcia decyzji migracyjnej, uwzglĊdniającej zróĪnicowanie páac, PKB naleĪy przeliczyü wedáug parytetu siáy nabywczej – lepiej oddającego realną wartoĞü dochodu obywateli. PKB liczony zgodnie z parytetem siáy nabywczej róĪni siĊ od liczonego wedáug kursu nominalnego na korzyĞü krajów o niĪszym poziomie cen, a na niekorzyĞü krajów o wyĪszym poziomie cen.

185

Agnieszka Piekutowska

Wykres nr 2. Stopa bezrobocia w Polsce i Federacji Rosyjskiej w latach 2004–2016* Federacja Rosyjska

Polska

20 15 10 5 0 2004

2005

2006

2007

2008

2009

2010

2011

2012

2013

2014

2015

2016

ħródáo: opracowanie wáasne na podstawie danych MiĊdzynarodowego Funduszu Walutowego, www.imf.org *od roku 2011 – szacunki IMF

Poziom bezrobocia ksztaátujący siĊ w roku 2010 na poziomie 7,5% w Rosji i 9% w Polsce jest jednoczeĞnie pobudką do poszukiwania pracy za granicą, tj. emigracji, której oba kraje doĞwiadczają. JednoczeĞnie, obok zjawiska bezrobocia generującego emigracjĊ, oba paĔstwa doĞwiadczają zjawisk na rynku pracy ksztaátujących imigracjĊ. Istnieje bowiem moĪliwoĞü wspóáwystĊpowania na rynku pracy dwóch przeciwstawnych zjawisk – bezrobocia i braku rąk do pracy. Pierwsze zjawisko generuje emigracjĊ, drugie imigracjĊ. Zarówno w Polsce, jak i w Federacji Rosyjskiej wystĊpuje (nasilone w latach 2006–2008, osáabione w okresie kryzysu gospodarczego) zjawisko niedoboru pracowników. W Rosji jest ono szczególnie widoczne w branĪy budowlanej, sprzedaĪy hurtowej i detalicznej, transporcie publicznym.24,25 W 2003 r. w Rosji 40% przedsiĊbiorstw zgáaszaáo problem niedoboru pracowników.26 Szacuje siĊ, Īe imigranci stanowią ok. 40% pracowników w branĪy budowlanej, 19% pracowników w sektorze handlu oraz po 7% w rolnictwie i produkcji.27 Z badaĔ prowadzanych przez polskie Ministerstwo Gospodarki w zakre24 25

26 27

186

A. Banjanovic, Russia’s new immigration policy will boost the population, Euromonitor, lipiec 2007: http://www. euromonitor.com/russias–new–immigration–policy–will–boost–the–population/article Odpowiedzią na luki na rosyjskim rynku pracy (choü takĪe wyzwaĔ demograÞcznych) byáy zmiany prawa migracyjnego, które m.in. zaáoĪyáo zachĊty do migracji rodaków: 6-letni plan rozpoczynający siĊ w 2007 r. zakáadaá takie uáatwienia jak zasiáki socjalne czy wypáatĊ Ğrodków pieniĊĪnych. PodkreĞla siĊ jednak, Īe imigracja rodaków jest ograniczona, grupa ta liczy ok. 6–7 mln osób, a reintegracja 1 miliona rodaków kosztuje ok. 6 miliardów dol. Krytycznej ocenie podlega fakt, iĪ polityka migracyjna ukierunkowana jest na napáyw imigrantów wysokowyksztaáconych, przy czym rosyjska gospodarka potrzebuje gáównie pracowników w tzw. drugim sektorze rynku pracy; za: A. Banjanovic, Russia’s new immigration policy will boost the population, Euromonitor, lipiec 2007: http://www.euromonitor.com/russias–new–immigration–policy–will–boost–the–population/article I. Ivakhnyuk, The Russian Migration Policy and its Impact on Human Development: The Historical Perspective, Human Development Reseach Paper 14/2009, UNDP Research Paper, p. 50. Russian Federation, Country proÞle. Focus Migration no 20/2010, p. 3.

Uwarunkowania i implikacje wspóáczesnych migracji ekonomicznych polsko–rosyjskich

sie przebiegu postĊpowaĔ kwaliÞkacyjnych w sektorze MSP wynika, iĪ w pierwszej poáowie 2010 r., w 30% postĊpowaĔ kwaliÞkacyjnych badanych przedsiĊbiorstw, do rekrutacji nie zgáosiá siĊ Īaden kandydat.28 Zmiany demograÞczne jako czynnik sterujący migracjami Rozpatrując migracjĊ zarobkową w kontekĞcie potrzeb rynku pracy i potrzeb ogólnogospodarczych, naleĪy zauwaĪyü, Īe nie bez znaczenia dla moĪliwoĞci zaspokojenia popytu na pracĊ (a takĪe dla stabilnoĞci systemów emerytalnych) są procesy demograÞczne, takie jak zmiany liczby ludnoĞci, w tym liczba ludnoĞci w wieku produkcyjnym, stanowiąca o potencjalnych zasobach pracy czy starzenie siĊ spoáeczeĔstwa. Brak moĪliwoĞci zaspokojenia potrzeb kadrowych ze strony uszczuplających siĊ krajowych zasobów pracy jest czynnikiem wspóáksztaátującym imigracjĊ zarobkową (ksztaátowania popytu na zagraniczną siáĊ roboczą). Pomimo Īe imigracja nie odwróci procesu starzenia siĊ ludnoĞci, moĪe mieü jednak pozytywny wpáyw na starzenie siáy roboczej.29 Prognozy wskazują, iĪ w 2050 r. RosjĊ bĊdzie zamieszkiwaü 100 milionów ludzi – PolskĊ mniej niĪ 35 mln.30 Populacja Rosji podlega obecnie procesom zarówno starzenia siĊ, jak i zmniejszenia: pomiĊdzy rokiem 1992 a 2008 doszáo do zmniejszenia liczby ludnoĞci o 12,6 mln osób.31 Przyczyną zmniejszającej siĊ liczby ludnoĞci w Rosji (w tempie ok. 700 tys. rocznie) jest wysoka umieralnoĞü (wskaĨnik zgonów w 2006 r. ksztaátowaá siĊ na poziomie 16,2 na 1000 mieszkaĔców) i niski wskaĨnik urodzeĔ (10,4 na 1000 mieszkaĔców). Aby migracja kompensowaáa spadek populacji Rosji, migracje netto pomiĊdzy 2000 a 2050 musiaáyby ksztaátowaü siĊ na poziomie 24,9 milionów (aby utrzymaü liczbĊ osób w wieku produkcyjnym migracje netto musiaáyby wynosiü 35,8 milionów).32 Migracje netto na poziomie 3,6 mln rocznie nie są wiĊc uznawane za narzĊdzie, które samodzielnie rozwiąĪe problemy demograÞczne.33 W Polsce prognozy wskazują na ujemny przyrost naturalny po 2013 r., który wraz z postĊpującymi niekorzystnymi zmianami w strukturze ludnoĞci wedáug wieku oraz zmniejszaniem siĊ liczebnoĞci kobiet w wieku rozrodczym bĊdzie siĊ pogáĊ28 29 30 31 32 33

Trendy rozwojowe sektora MSP w ocenie przedsiĊbiorców w pierwszej poáowie 2010 roku, Ministerstwo Gospodarki, Warszawa 2010, s.19–20. ZaáoĪenia Programu polityki ludnoĞciowej w Polsce. Raport w sprawie polityki migracyjnej paĔstwa, Instytut Pracy i Spraw Socjalnych, Warszawa 2004, s. 6. S. Jedynak, DemograÞa a etyka w perspektywie ekorozwoju – nadzieje i niebezpieczeĔstwa, „Problemy Ekorozwoju” 2007, nr 1, s. 76. Russian Federation, Country proÞle. Focus Migration no 20/2010, p. 1. A. Banjanovic, Russia’s new immigration policy will boost the population, Euromonitor, lipiec 2007: http://www. euromonitor.com/russias–new–immigration–policy–will–boost–the–population/article E. Marat, Labor Migration in Central Asia: Implications of the Global Economi Crisis, Silk Road Paper, Central Asia–Caucasus Institute, Singapore 2009, s. 21.

187

Agnieszka Piekutowska

biaá (w 2035 roku nadwyĪka zgonów nad urodzeniami jest prognozowana na 180 tys).34 Oba kraje bĊdą wiĊc doĞwiadczaü zwiĊkszonego zapotrzebowania na imigrantów zarobkowych, co m.in. przemawia za zmianami w kierunku aktywnej polityki imigracyjnej. Zbyt Ğmiaáa byáaby jednak teza, Īe konkurencja o imigrantów pomiĊdzy Polską a Rosją ulegnie nasileniu.

4. Konsekwencje migracji Z punktu widzenia Rosji i Polski jako krajów przyjmujących istotną konsekwencją migracji zarobkowych jest wypeánianie luk na rynku pracy. Imigranci podejmują siĊ czĊsto wykonywania zawodów, które niechĊtnie są wykonywane przez krajową siáĊ roboczą. 35 Dopáyw zagranicznej siáy roboczej skutkuje takĪe zatrzymaniem tempa wzrostu páac, a co za tym idzie – inßacji. Konsekwencje odczuwają – w sposób niezwykle istotny – kraje wysyáające imigrantów do Polski i Rosji w postaci przekazów pieniĊĪnych migrantów (remittances). TadĪykistan ma najwyĪszy na Ğwiecie udziaá przekazów w tworzeniu PKB – w 2007 r. przekazy stanowiáy 36% PKB. Kirgistan plasuje siĊ na czwartym miejscu na Ğwiecie z udziaáem przekazów w tworzeniu PKB na poziomie 27%. Rosja jest najwiĊkszym na Ğwiecie krajem wysyáających przekazy – w 2007 r. imigranci w Rosji dokonali przekazów do swoich krajów w wysokoĞci 11,4 miliardów dol.36 JednoczeĞnie jako kraj wysyáający emigrantów Rosja odczuwaáa takĪe napáyw przekazów – w 2007 r. na poziomie 4 miliardów dol.37 Polska gospodarka równieĪ odnosi korzyĞci z napáywu przekazów pieniĊĪnych emigrantów. W 2007 r. przekazy zarobków i wynagrodzenia pracowników uksztaátowaáy siĊ na poziomie 29,3 mln zá, przy czym 24,8 mln zá to Ğrodki przekazane z krajów Unii Europejskiej. 38

34 35

36 37 38

188

Prognoza ludnoĞci na lata 2008–2035, Gáówny Urząd Statystyczny 2009, Warszawa, s. 147. Ze zjawiskiem podejmowania siĊ przez migrantów zajĊü, których nie chcą siĊ podejmowaü obywatele kraju, wiąĪe siĊ takĪe zjawisko przyporządkowania pewnych prac (zawodów) dla imigrantów okreĞlonego obywatelstwa: i tak na przykáad obywatele Kirgistanu znajdują zatrudnienie w sektorze budowlanym, handlowym w Moskwie i St. Petersburgu. Imigranci z TadĪykistanu koncentrują siĊ w sektorze budowlanym; za: E. Marat, Labor Migration in Central Asia: Implications of the Global Economi Crisis, Silk Road Paper, Central Asia–Caucasus Institute, Singapore 2009, s. 43. E. Marat, Labor Migration in Central Asia: Implications of the Global Economi Crisis, Silk Road Paper, Central Asia–Caucasus Institute, Singapore 2009, s. 7. I. Ivakhnyuk, The Russian Migration Policy and its Impact on Human Development: The Historical Perspective, Human Development Reseach Paper 14/2009, UNDP Research Paper, p. 64; Nowa metoda szacunków dochodów z pracy Polaków za granicą – bilans páatniczy, Narodowy Bank Polski, Departament Statystyki, kwiecieĔ 2008, s. 4–5.

Uwarunkowania i implikacje wspóáczesnych migracji ekonomicznych polsko–rosyjskich

Uwagi koĔcowe Polska i Federacja Rosyjska odczuwają zjawiska migracyjne. BĊdąc na podobnym poziomie rozwoju i posiadając podobną sytuacjĊ na rynku pracy, nie są wzajemnie dla siebie atrakcyjne jako kraje przyjmujące (pomimo bliskoĞci geograÞcznej i podobieĔstwa kulturowego). JednoczeĞnie zbliĪona sytuacja spoáeczno– ekonomiczna predestynuje w obu paĔstwach podobne zjawiska migracyjne: emigracjĊ (w tym osób wysoko wyksztaáconych tworzącą zjawisko brain drain), imigracjĊ uzupeániającą istniejące luki na rynku pracy, imigracjĊ uzasadnianą czynnikami demograÞcznymi. Kraje te doĞwiadczają podobnych zjawisk migracyjnych stąd zasadna staje wspóápraca tych paĔstw na tym polu. Wymiana doĞwiadczeĔ, najlepszych praktyk, wnikliwe badania niosáyby wartoĞü dodaną dla obu paĔstw. Wspóápraca ta ukierunkowana powinna byü na maksymalizacjĊ korzyĞci z migracji (np. z remittances) oraz minimalizacjĊ negatywnych aspektów migracji, jakie oba kraje odczuwają, np. zjawisko brain drain. WstĊpna analiza uwarunkowaĔ migracji polsko–rosyjskich odsáania nowe obszary badaĔ. Interesująca i warta zbadania mogáaby byü na przykáad kwestia konkurencyjnoĞci Polski i Rosji na etapie podejmowania decyzji o migracji wĞród obywateli paĔstw do tych krajów migrujących (np. Uzbekistanu, Chin, Stanów Zjednoczonych itd.). Poza przedmiotem niniejszego artykuáu przedstawiającego zarys uwarunkowaĔ migracji ekonomicznych pozostają równie waĪne aspekty ruchów migracyjnych, jak: kwestia integracji imigrantów, ksenofobia, migracja nielegalna, repatriacja. RównieĪ w tych obszarach pojawiają siĊ w obu krajach wyzwania, koniecznoĞü podejmowania dziaáaĔ. Rodzi to uzasadnienie dla dalszych badaĔ i wspóápracy, z korzyĞcią dla obu paĔstw.

189

Agnieszka Piekutowska

ɈȻɍɋɅɈȼɅȿɇɇɈɋɌɖ ɂ ɉɈɋɅȿȾɋɌȼɂə ɋɈȼɊȿɆȿɇɇɈɃ ɉɈɅɖɋɄɈ–ɊɈɋɋɂɃɋɄɈɃ ɗɄɈɇɈɆɂɑȿɋɄɈɃ ɆɂȽɊȺɐɂɂ

ɉɨɥɶɲɚ ɢ Ɋɨɫɫɢɹ ɢɦɟɸɬ ɩɪɨɞɨɥɠɢɬɟɥɶɧɵɣ ɢ ɢɧɬɟɪɟɫɧɵɣ ɦɢɝɪɚɰɢɨɧɧɵɣ ɨɩɵɬ. ɂɡ-ɡɚ ɤɭɥɶɬɭɪɧɨɣ ɢ ɝɟɨɝɪɚɮɢɱɟɫɤɨɣ ɛɥɢɡɨɫɬɢ ɞɜɭɯ ɫɬɪɚɧ ɜɨɡɧɢɤɚɟɬ ɜɨɩɪɨɫ ɨ ɬɨɦ, ɫɭɳɟɫɬɜɭɸɬ ɥɢ ɦɟɠɞɭ ɧɢɦɢ ɡɧɚɱɢɬɟɥɶɧɵɟ ɦɢɝɪɚɰɢɨɧɧɵɟ ɩɨɬɨɤɢ. ȼɵɜɨɞɨɦ, ɜɵɬɟɤɚɸɳɢɦ ɢɡ ɚɧɚɥɢɡɚ ɝɥɚɜɧɵɯ ɮɚɤɬɨɪɨɜ ɤɚɤ ɷɦɢɝɪɚɰɢɢ, ɬɚɤ ɢ ɢɦɦɢɝɪɚɰɢɢ (ɭɪɨɜɟɧɶ ɛɟɡɪɚɛɨɬɢɰɵ, ɭɪɨɜɟɧɶ ɞɨɯɨɞɨɜ), ɹɜɥɹɟɬɫɹ ɨɬɫɭɬɫɬɜɢɟ ɜɡɚɢɦɧɨɣ ɩɪɢɜɥɟɤɚɬɟɥɶɧɨɫɬɢ ɪɚɫɫɦɚɬɪɢɜɚɟɦɵɯ ɫɬɪɚɧ ɞɥɹ ɢɯ ɧɚɫɟɥɟɧɢɹ: ɫɯɨɞɧɚɹ ɫɢɬɭɚɰɢɹ ɧɚ ɬɪɭɞɨɜɨɦ ɪɵɧɤɟ ɢ ɩɪɢɦɟɧɢɬɟɥɶɧɨ ɤ ɭɪɨɜɧɸ ɞɨɯɨɞɨɜ ɧɟ ɜɵɡɵɜɚɟɬ ɢɧɬɟɪɟɫɚ ɤ ɦɢɝɪɚɰɢɢ ɦɟɠɞɭ ɧɢɦɢ. Ɉɞɧɨɜɪɟɦɟɧɧɨ ɫɯɨɞɧɨɟ ɨɛɳɟɫɬɜɟɧɧɨɷɤɨɧɨɦɢɱɟɫɤɨɟ ɩɨɥɨɠɟɧɢɟ ɩɪɟɞɨɩɪɟɞɟɥɹɟɬ ɚɧɚɥɨɝɢɱɧɵɟ ɦɢɝɪɚɰɢɨɧɧɵɟ ɹɜɥɟɧɢɹ ɜ ɷɬɢɯ ɫɬɪɚɧɚɯ: ɦɢɝɪɚɰɢɸ ɜ ɬɨɦ ɱɢɫɥɟ ɜɵɫɨɤɨɨɛɪɚɡɨɜɚɧɧɵɯ ɥɢɰ, ɩɪɟɞɫɬɚɜɥɹɸɳɭɸ ɹɜɥɟɧɢɟ ɬɚɤ ɧɚɡɵɜɚɟɦɨɣ ɭɬɟɱɤɢ ɦɨɡɝɨɜ (brain drain), ɦɢɝɪɚɰɢɸ, ɜɨɫɩɨɥɧɹɸɳɭɸ ɫɭɳɟɫɬɜɭɸɳɢɟ ɩɪɨɛɟɥɵ ɧɚ ɬɪɭɞɨɜɨɦ ɪɵɧɤɟ, ɦɢɝɪɚɰɢɸ, ɜɵɡɜɚɧɧɭɸ ɞɟɦɨɝɪɚɮɢɱɟɫɤɢɦɢ ɮɚɤɬɨɪɚɦɢ. ɗɬɢ ɫɬɪɚɧɵ ɢɫɩɵɬɵɜɚɸɬ ɫɯɨɞɧɵɟ ɦɢɝɪɚɰɢɨɧɧɵɟ ɩɪɨɰɟɫɫɵ, ɩɨɷɬɨɦɭ ɜɩɨɥɧɟ ɨɛɨɫɧɨɜɚɧɧɨ ɢɯ ɫɨɬɪɭɞɧɢɱɟɫɬɜɨ ɜ ɞɚɧɧɨɣ ɨɛɥɚɫɬɢ. Ɉɛɦɟɧ ɨɩɵɬɨɦ, ɬɳɚɬɟɥɶɧɵɟ ɢɫɫɥɟɞɨɜɚɧɢɹ ɛɵɥɢ ɛɵ ɩɨɥɟɡɧɵ ɨɛɨɢɦ ɝɨɫɭɞɚɪɫɬɜɚɦ. ɗɬɨ ɫɨɬɪɭɞɧɢɱɟɫɬɜɨ ɞɨɥɠɧɨ ɛɵɬɶ ɧɚɩɪɚɜɥɟɧɨ ɧɚ ɩɨɥɭɱɟɧɢɟ ɦɚɤɫɢɦɚɥɶɧɨɣ ɩɨɥɶɡɵ ɜ ɫɮɟɪɟ ɦɢɝɪɚɰɢɢ, ɧɚɩɪɢɦɟɪ ɧɚ ɫɜɟɞɟɧɢɟ ɤ ɦɢɧɢɦɭɦɭ ɟɟ ɧɟɝɚɬɢɜɧɵɯ ɚɫɩɟɤɬɨɜ, ɢɦɟɸɳɢɯ ɦɟɫɬɨ ɜ ɨɛɟɢɯ ɫɬɪɚɧɚɯ (ɜ ɱɚɫɬɧɨɫɬɢ, ɹɜɥɟɧɢɹ brain drain).

190

Uwarunkowania i implikacje wspóáczesnych migracji ekonomicznych polsko–rosyjskich

DETERMINANTS AND IMPLICATIONS OF CONTEMPORARY POLISH–RUSSIAN ECONOMIC MIGRATIONS

Poland and Russia have a long and interesting history of migration experiences. Due to their cultural and geographical proximity (the factors which in migration theory are regarded as conducive to migration) it seemed reasonable to try to answer the question, of whether there are signiÞcant migratory ßows between the countries. The conclusion from the analysis of the main crowding out and enticing factors (the level of unemployment, income level) is the lack of mutual attractiveness between the two countries - the similar situation on the labour market and the level of income does not encourage migration between the countries. At the same time, the similar socio-economic situation predestines the phenomenon of migration in both countries: emigration (including highly-educated persons forming the so called brain drain phenomenon), immigration, supplementing existing gaps in the labour market and immigration justiÞed by demographic factors. These countries are facing similar phenomena as far as migration is concerned, thus cooperation between the states in this Þeld would seem to be well founded. The exchange of experiences, best practices, and in-depth examination would provide added value for both countries. This cooperation should be aimed at maximizing the beneÞts of migration, for example the remittances of emigrants and minimize the negative aspects of migration, which are noticeable in both countries: for example in the form of the brain drain phenomenon. Key words: Migration, socio-economic situation, Poland, Russia, brain drain phenomenon

191

ȼɚɞɢɦ ȼ. ȼɨɣɧɢɤɨɜ

ɊɈɋɋɂə ɂ ȿɋ: ɋɈɌɊɍȾɇɂɑȿɋɌȼɈ ȼ ɉɊȺȼɈɈɏɊȺɇɂɌȿɅɖɇɈɃ ɋɎȿɊȿ

ɉɪɨɛɥɟɦɚ ɪɚɡɜɢɬɢɹ ɨɬɧɨɲɟɧɢɣ ɦɟɠɞɭ Ɋɨɫɫɢɟɣ ɢ ȿɜɪɨɩɟɣɫɤɢɦ ɋɨɸɡɨɦ ɜ ɫɮɟɪɟ ɛɨɪɶɛɵ ɫ ɩɪɟɫɬɭɩɧɨɫɬɶɸ ɹɜɥɹɟɬɫɹ ɩɪɟɞɦɟɬɨɦ ɨɛɫɭɠɞɟɧɢɹ ɭɠɟ ɦɧɨɝɨ ɥɟɬ. Ɉɞɧɚɤɨ ɭɪɨɜɟɧɶ ɪɚɡɜɢɬɢɹ ɷɬɢɯ ɨɬɧɨɲɟɧɢɣ ɞɨ ɫɢɯ ɩɨɪ ɨɫɬɚɟɬɫɹ ɧɚ ɞɨɫɬɚɬɨɱɧɨ ɧɢɡɤɨɦ ɭɪɨɜɧɟ. ɋɨɬɪɭɞɧɢɱɟɫɬɜɨ ɦɟɠɞɭ Ɋɨɫɫɢɢ ɢ ȿɜɪɨɩɟɣɫɤɢɦ ɋɨɸɡɨɦ ɜ ɩɪɚɜɨɨɯɪɚɧɢɬɟɥɶɧɨɣ ɫɮɟɪɟ ɪɚɡɜɢɜɚɟɬɫɹ ɨɱɟɧɶ ɦɟɞɥɟɧɧɨ, ɧɟɫɦɨɬɪɹ ɧɚ ɤɪɚɣɧɸɸ ɧɟɨɛɯɨɞɢɦɨɫɬɶ ɩɥɨɞɨɬɜɨɪɧɨɝɨ ɞɢɚɥɨɝɚ.1 ɍɪɨɜɟɧɶ ɦɟɠɞɭɧɚɪɨɞɧɨɝɨ ɫɨɬɪɭɞɧɢɱɟɫɬɜɚ ɜ ɬɨɣ ɢɥɢ ɢɧɨɣ ɨɛɥɚɫɬɢ ɜɫɟɝɞɚ ɹɜɥɹɟɬɫɹ ɨɬɪɚɠɟɧɢɟɦ ɜɧɭɬɪɟɧɧɢɯ ɨɫɨɛɟɧɧɨɫɬɟɣ ɫɨɨɬɜɟɬɫɬɜɭɸɳɟɣ ɩɨɥɢɬɢɤɢ2. Ⱦɨ ɩɨɫɥɟɞɧɟɝɨ ɜɪɟɦɟɧɢ (ɞɨ 01 ɞɟɤɚɛɪɹ 2009 ɝɨɞɚ) ɜɨɩɪɨɫɵ ɫɨɬɪɭɞɧɢɱɟɫɬɜɚ ɜ ɫɮɟɪɟ ɛɨɪɶɛɵ ɫ ɩɪɟɫɬɭɩɧɨɫɬɶɸ ɜ ɪɚɦɤɚɯ ȿɋ ɨɬɧɨɫɢɥɢɫɶ ɤ ɬ.ɧ. ɬɪɟɬɶɟɣ ɨɩɨɪɟ ȿɜɪɨɩɟɣɫɤɨɝɨ ɋɨɸɡɚ. Ɋɟɲɟɧɢɹ, ɪɚɦɨɱɧɵɟ ɪɟɲɟɧɢɹ ɢ ɢɧɵɟ ɚɤɬɵ, ɩɪɢɧɢɦɚɟɦɵɟ ɜ ɪɚɦɤɚɯ ɬɪɟɬɶɟɣ ɨɩɨɪɵ, ɨɛɹɡɚɬɟɥɶɧɵ ɞɥɹ ɝɨɫɭɞɚɪɫɬɜ – ɱɥɟɧɨɜ ȿɋ, ɧɨ ɧɟ ɢɦɟɸɬ ɜ ɤɚɠɞɨɦ ɝɨɫɭɞɚɪɫɬɜɟ ɩɪɹɦɨɣ ɸɪɢɞɢɱɟɫɤɨɣ ɫɢɥɵ3. ɉɪɢɧɢɦɚɹ ɜɨ ɜɧɢɦɚɧɢɟ ɞɨɫɬɚɬɨɱɧɨ ɧɢɡɤɢɣ ɭɪɨɜɟɧɶ ɢɧɬɟɝɪɚɰɢɢ ɜ ɩɪɚɜɨɨɯɪɚɧɢɬɟɥɶɧɨɣ ɫɮɟɪɟ ɜɧɭɬɪɢ ȿɋ ɪɚɡɜɢɜɚɬɶ ɩɨɥɧɨɰɟɧɧɨɟ ɫɨɬɪɭɞɧɢɱɟɫɬɜɨ ɦɟɠɞɭ ȿɜɪɨɩɟɣɫɤɢɦ ɋɨɸɡɨɦ ɢ ɬɪɟɬɶɢɦɢ ɫɬɪɚɧɚɦɢ ɛɵɥɨ ɜɟɫɶɦɚ ɩɪɨɛɥɟɦɚɬɢɱɧɨ. Ƚɨɜɨɪɹ ɨ ɦɟɠɞɭɧɚɪɨɞɧɨɦ ɫɨɬɪɭɞɧɢɱɟɫɬɜɟ ȿɋ ɜ ɩɪɚɜɨɨɯɪɚɧɢɬɟɥɶɧɨɣ ɫɮɟɪɟ ɫɥɟɞɭɟɬ ɜɵɞɟɥɢɬɶ ɞɜɚ ɭɪɨɜɧɹ ɬɚɤɨɝɨ ɫɨɬɪɭɞɧɢɱɟɫɬɜɚ: ɧɚɞɧɚɰɢɨɧɚɥɶɧɵɣ (ɧɚ ɭɪɨɜɧɟ ȿɋ – ɬɪɟɬɶɟ ɝɨɫɭɞɚɪɫɬɜɨ) ɢ ɧɚɰɢɨɧɚɥɶɧɵɣ ɞɜɭɯɫɬɨɪɨɧɧɢɟ ɨɬɧɨɲɟɧɢɹ ɝɨɫɭɞɚɪɫɬɜɚ – ɱɥɟɧɚ ȿɋ ɫ ɬɪɟɬɶɢɦ ɝɨɫɭɞɚɪɫɬɜɨɦ). ɉɪɢ ɷɬɨɦ ɚɤɰɟɧɬ ɹɜɧɨ ɫɦɟɳɟɧ ɜ ɩɨɥɶɡɭ ɜɬɨɪɨɣ ɭɪɨɜɧɹ ɫɨɬɪɭɞɧɢɱɟɫɬɜɚ. 1 2 3

192

ɋɦ. Potemkina O. Russia’s Engagement with Justice and Home Affairs: a question of Mutual Trust. Brussels, CEPC, 2002. SANDRA LAVENEX & NICOLE WICHMANN, The External Governance of EU Internal Security, European Integration Vol. 31, No. 1, 83–102, January 2009 ɉɨɞɪɨɛɧɟɟ ɨ ɩɪɚɜɨɜɵɯ ɚɤɬɚɯ, ɩɪɢɧɢɦɚɟɦɵɯ ɜ ɪɚɦɤɚɯ ɬɪɟɬɶɟɣ ɨɩɨɪɵ ɫɦ.: Peers Steve, EU Justice and home affairs law, Essex, 2000.

Ɋɨɫɫɢɹ ɢ ȿɋ: ɫɨɬɪɭɞɧɢɱɟɫɬɜɨ ɜ ɩɪɚɜɨɨɯɪɚɧɢɬɟɥɶɧɨɣ ɫɮɟɪɟ

Ɋɨɫɫɢɣɫɤɚɹ Ɏɟɞɟɪɚɰɢɹ ɪɚɡɜɢɜɚɟɬ ɫɨɬɪɭɞɧɢɱɟɫɬɜɨ ɜ ɩɪɚɜɨɨɯɪɚɧɢɬɟɥɶɧɨɣ ɫɮɟɪɟ ɩɨ ɨɛɨɢɦ ɧɚɩɪɚɜɥɟɧɢɹɦ. ȼ ɧɚɫɬɨɹɳɟɟ ɜɪɟɦɹ ɦɟɠɞɭ Ɋɨɫɫɢɟɣ ɢ ɫɬɪɚɧɚɦɢ, ɜɯɨɞɹɳɢɦɢ ɜ ɫɨɫɬɚɜ ȿɜɪɨɩɟɣɫɤɨɝɨ ɫɨɸɡɚ, ɫɭɳɟɫɬɜɭɟɬ ɪɹɞ ɦɟɯɚɧɢɡɦɨɜ, ɩɨɡɜɨɥɹɸɳɢɯ ɨɫɭɳɟɫɬɜɥɹɬɶ ɫɨɬɪɭɞɧɢɱɟɫɬɜɨ ɜ ɩɪɚɜɨɨɯɪɚɧɢɬɟɥɶɧɨɣ ɫɮɟɪɟ. Ʉ ɬɚɤɢɦ ɦɟɯɚɧɢɡɦɚɦ ɫɥɟɞɭɟɬ ɨɬɧɟɫɬɢ ɪɹɞ ɞɜɭɯɫɬɨɪɨɧɧɢɯ ɫɨɝɥɚɲɟɧɢɣ ɨ ɩɪɚɜɨɜɨɣ ɩɨɦɨɳɢ ɩɨ ɭɝɨɥɨɜɧɵɦ ɞɟɥɚɦ, ɦɧɨɝɨɫɬɨɪɨɧɧɢɯ ɤɨɧɜɟɧɰɢɣ, ɫɨɝɥɚɲɟɧɢɣ ɦɟɠɞɭ ɩɪɚɜɨɨɯɪɚɧɢɬɟɥɶɧɵɦɢ ɨɪɝɚɧɚɦɢ ɢ ɬ.ɞ.4 ȼɦɟɫɬɟ ɫ ɬɟɦ, ɭɪɨɜɟɧɶ ɬɚɤɨɝɨ ɫɨɬɪɭɞɧɢɱɟɫɬɜɚ ɧɟ ɜɫɟɝɞɚ ɩɨɡɜɨɥɹɟɬ ɜ ɩɨɥɧɨɣ ɦɟɪɟ ɩɪɨɬɢɜɨɫɬɨɹɬɶ ɫɨɜɪɟɦɟɧɧɨɣ ɨɪɝɚɧɢɡɨɜɚɧɧɨɣ ɩɪɟɫɬɭɩɧɨɫɬɢ. Ɉɱɟɜɢɞɧɨ, ɱɬɨ ɦɟɠɞɭɧɚɪɨɞɧɚɹ ɩɪɚɤɬɢɤɚ ɛɨɪɶɛɵ ɫ ɨɪɝɚɧɢɡɨɜɚɧɧɨɣ ɩɪɟɫɬɭɩɧɨɫɬɶɸ ɬɪɟɛɭɟɬ ɪɚɡɜɢɬɢɹ ɧɟ ɬɨɥɶɤɨ ɦɟɠɝɨɫɭɞɚɪɫɬɜɟɧɧɵɯ ɨɬɧɨɲɟɧɢɣ, ɧɨ ɢ ɜɡɚɢɦɨɨɬɧɨɲɟɧɢɣ ɧɚ ɭɪɨɜɧɟ ɫɭɳɟɫɬɜɭɸɳɢɯ ɧɚɞɧɚɰɢɨɧɚɥɶɧɵɯ ɢɧɫɬɢɬɭɬɨɜ. Ɋɟɝɭɥɹɬɢɜɧɚɹ ɨɫɧɨɜɚ ɫɨɬɪɭɞɧɢɱɟɫɬɜɚ Ɋɨɫɫɢɢ ɢ ȿɜɪɨɩɟɣɫɤɨɝɨ ɋɨɸɡɚ ɜ ɩɪɚɜɨɨɯɪɚɧɢɬɟɥɶɧɨɣ ɫɮɟɪɟ ɧɚ ɧɚɞɧɚɰɢɨɧɚɥɶɧɨɦ ɭɪɨɜɧɟ ɩɪɟɞɫɬɚɜɥɟɧɚ ɜ ɜɢɞɟ ɦɟɠɞɭɧɚɪɨɞɧɵɯ ɫɨɝɥɚɲɟɧɢɣ ɢ ɚɤɬɨɜ ɦɹɝɤɨɝɨ ɩɪɚɜɚ. Ʉ ɬɚɤɢɦ ɞɨɤɭɦɟɧɬɚɦ ɫɥɟɞɭɟɬ ɨɬɧɟɫɬɢ, ɜ ɱɚɫɬɧɨɫɬɢ, ɋɨɝɥɚɲɟɧɢɟ ɨ ɩɚɪɬɧɟɪɫɬɜɟ ɢ ɫɨɬɪɭɞɧɢɱɟɫɬɜɟ, 1994 ɝ.5, ɫɨɝɥɚɲɟɧɢɟ ɨ ɫɬɪɚɬɟɝɢɱɟɫɤɨɦ ɫɨɬɪɭɞɧɢɱɟɫɬɜɟ ɫ ȿɜɪɨɩɨɥɨɦ, ɉɥɚɧ ɞɟɣɫɬɜɢɣ ȿɜɪɨɩɟɣɫɤɨɝɨ ɋɨɸɡɚ ɩɨ ɨɬɧɨɲɟɧɢɢ ɤ Ɋɨɫɫɢɢ ɜ ɫɮɟɪɟ ɛɨɪɶɛɵ ɫ ɨɪɝɚɧɢɡɨɜɚɧɧɨɣ ɩɪɟɫɬɭɩɧɨɫɬɶɸ, 20006, ɚ ɬɚɤɠɟ ɪɹɞ ɫɨɜɦɟɫɬɧɵɯ ɡɚɹɜɥɟɧɢɣ7, ɞɨɪɨɠɧɚɹ ɤɚɪɬɚ ɩɨ ɨɛɳɟɦɭ ɩɪɨɫɬɪɚɧɫɬɜɭ ɫɜɨɛɨɞɵ, ɛɟɡɨɩɚɫɧɨɫɬɢ ɢ ɩɪɚɜɨɫɭɞɢɹ. Ɉɞɧɚɤɨ ɭɤɚɡɚɧɧɵɟ ɞɨɤɭɦɟɧɬɵ ɧɟ ɫɨɫɬɚɜɥɹɸɬ ɧɟɨɛɯɨɞɢɦɭɸ ɸɪɢɞɢɱɟɫɤɭɸ ɨɫɧɨɜɭ ɞɥɹ ɩɨɥɧɨɰɟɧɧɨɝɨ ɫɨɬɪɭɞɧɢɱɟɫɬɜɚ ɦɟɠɞɭ ɫɬɨɪɨɧɚɦɢ. ȼ ɛɨɥɶɲɟɣ ɫɬɟɩɟɧɢ ɨɧɢ ɹɜɥɹɸɬɫɹ ɧɟɤɢɦ ɨɪɢɟɧɬɢɪɨɦ, ɫɨɝɥɚɲɟɧɢɹɦɢ ɨ ɧɚɦɟɪɟɧɢɹɯ. ɉɪɢ ɷɬɨɦ ɜ ɫɨɨɬɜɟɬɫɬɜɢɢ ɫɨ ɋɬɨɤɝɨɥɶɦɫɤɨɣ ɩɪɨɝɪɚɦɦɨɣ (ɩ. 7.5.)8 Ɋɨɫɫɢɹ ɧɚɪɹɞɭ ɫ ɋɒȺ ɹɜɥɹɟɬɫɹ ɨɫɧɨɜɧɵɦɢ ɫɬɪɚɬɟɝɢɱɟɫɤɢɦɢ ɩɚɪɬɧɟɪɚɦɢ ȿɋ ɜ ɨɛɥɚɫɬɢ ɩɪɨɫɬɪɚɧɫɬɜɚ ɫɜɨɛɨɞɵ, ɛɟɡɨɩɚɫɧɨɫɬɢ ɢ ɩɪɚɜɨɫɭɞɢɹ. ȼ ɰɟɥɨɦ, ɫɨɬɪɭɞɧɢɱɟɫɬɜɨ Ɋɨɫɫɢɢ ɢ ȿɜɪɨɩɟɣɫɤɨɝɨ ɋɨɸɡɚ ɜ ɩɪɚɜɨɨɯɪɚɧɢɬɟɥɶɧɨɣ ɫɮɟɪɟ ɦɨɠɧɨ ɭɫɥɨɜɧɨ ɪɚɡɞɟɥɢɬɶ ɧɚ ɬɪɢ ɧɚɩɪɚɜɥɟɧɢɹ: 4

5

6

7 8

ɋɦ. Ⱦɨɝɨɜɨɪ ɦɟɠɞɭ Ɋɨɫɫɢɣɫɤɨɣ Ɏɟɞɟɪɚɰɢɟɣ ɢ Ʉɨɪɨɥɟɜɫɬɜɨɦ ɂɫɩɚɧɢɹ ɨɛ ɨɤɚɡɚɧɢɢ ɩɪɚɜɨɜɨɣ ɩɨɦɨɳɢ ɩɨ ɭɝɨɥɨɜɧɵɦ ɞɟɥɚɦ, Ɇɨɫɤɜɟ 25 ɦɚɪɬɚ 1996 ɝɨɞɚ. Ɋɚɬɢɮɢɰɢɪɨɜɚɧ Ɏɟɞɟɪɚɥɶɧɵɦ ɡɚɤɨɧɨɦ ɊɎ ɨɬ 8.10.2000 ɝ.? 127–ɎɁ, ȿɜɪɨɩɟɣɫɤɚɹ ɤɨɧɜɟɧɰɢɹ ɨɬ 13.12.1957 ɝ. ɨ ɜɵɞɚɱɟ // ɋɨɛɪɚɧɢɟ ɡɚɤɨɧɨɞɚɬɟɥɶɫɬɜɚ ɊɎ. 5 ɢɸɧɹ 2000 ɝ. N 23. ɋɬ. 2348, ȿɜɪɨɩɟɣɫɤɚɹ ɤɨɧɜɟɧɰɢɹ ɨɬ 20.04.1959 ɝ. ɨ ɜɡɚɢɦɧɨɣ ɩɪɚɜɨɜɨɣ ɩɨɦɨɳɢ ɩɨ ɭɝɨɥɨɜɧɵɦ ɞɟɥɚɦ //ɋɨɛɪɚɧɢɟ ɡɚɤɨɧɨɞɚɬɟɥɶɫɬɜɚ ɊɎ. 5 ɢɸɧɹ 2000 ɝ. N 23. ɋɬ. 2349. ɋɨɝɥɚɲɟɧɢɟ ɨ ɩɚɪɬɧɟɪɫɬɜɟ ɢ ɫɨɬɪɭɞɧɢɱɟɫɬɜɟ, ɭɱɪɟɠɞɚɸɳɟɟ ɩɚɪɬɧɟɪɫɬɜɨ ɦɟɠɞɭ Ɋɨɫɫɢɣɫɤɨɣ Ɏɟɞɟɪɚɰɢɟɣ, ɫ ɨɞɧɨɣ ɫɬɨɪɨɧɵ, ɢ ȿɜɪɨɩɟɣɫɤɢɦɢ ɫɨɨɛɳɟɫɬɜɚɦɢ ɢ ɢɯ ɝɨɫɭɞɚɪɫɬɜɚɦɢ–ɱɥɟɧɚɦɢ, ɫ ɞɪɭɝɨɣ ɫɬɨɪɨɧɵ, Ʉɨɪɮɭ, 23.06.1994, http://www.eur.ru/neweur/user.php?func=apage&id=17. The Council of the European Union, European Union action plan on common action for the Russian Federation on combating organized crime (2000/C 106/02), OfÞcial Journal C 106, 13/04/2000 p. 0005–0012, ɩɟɪɟɜɨɞ ɧɚ ɪɭɫɫɤɢɣ http://www.eur.ru/neweur/show_Þle2.php?ident=13. ɋɨɜɦɟɫɬɧɨɟ ɡɚɹɜɥɟɧɢɟ ɨ ɛɨɪɶɛɟ ɫ ɬɟɪɪɨɪɢɡɦɨɦ, ɩɪɢɧɹɬɨɟ ɧɚ ɋɚɦɦɢɬɟ Ɋɨɫɫɢɹ–ȿɋ 11.11.2002 ɝ. ɜ ɝ. Ȼɪɸɫɫɟɥɟ, http://www.eur.ru/neweur/summits/sum62_rus.doc The Stockholm Programme – An open and secure Europe serving and protecting the citizens, Brussels, 2 December 2009, http://ec.europa.eu/justice_home/news/intro/doc/stockholm_program_en.pdf

193

ȼɚɞɢɦ ȼ. ȼɨɣɧɢɤɨɜ

ɫɨɬɪɭɞɧɢɱɟɫɬɜɨ ɜ ɩɨɥɢɰɟɣɫɤɨɣ ɫɮɟɪɟ; ɩɪɚɜɨɜɨɟ ɫɨɬɪɭɞɧɢɱɟɫɬɜɨ ɩɨ ɭɝɨɥɨɜɧɵɦ ɞɟɥɚɦ; ɫɨɬɪɭɞɧɢɱɟɫɬɜɨ ɜ ɫɮɟɪɟ ɫɨɜɟɪɲɟɧɫɬɜɨɜɚɧɢɹ ɩɪɚɜɨɨɯɪɚɧɢɬɟɥɶɧɨɝɨ ɡɚɤɨɧɨɞɚɬɟɥɶɫɬɜɚ ɢ ɩɪɚɤɬɢɤɢ ɛɨɪɶɛɵ ɫ ɩɪɟɫɬɭɩɧɨɫɬɶɸ. ȼ ɪɚɦɤɚɯ ɧɚɫɬɨɹɳɟɣ ɫɬɚɬɶɢ ɛɭɞɭɬ ɪɚɫɫɦɨɬɪɟɧɵ ɩɟɪɜɵɟ ɞɜɚ ɧɚɩɪɚɜɥɟɧɢɹ, ɤɚɫɚɸɳɢɟɫɹ ɩɨɥɢɰɟɣɫɤɨɝɨ ɫɨɬɪɭɞɧɢɱɟɫɬɜɚ ɢ ɫɨɬɪɭɞɧɢɱɟɫɬɜ ɜ ɭɝɨɥɨɜɧɨ– ɩɪɨɰɟɫɫɭɚɥɶɧɨɣ ɞɟɹɬɟɥɶɧɨɫɬɢ. ɋɨɬɪɭɞɧɢɱɟɫɬɜɨ ɜ ɫɮɟɪɟ ɫɨɜɟɪɲɟɧɫɬɜɨɜɚɧɢɹ ɩɪɚɜɨɨɯɪɚɧɢɬɟɥɶɧɨɝɨ ɡɚɤɨɧɨɞɚɬɟɥɶɫɬɜɚ ɢ ɩɪɚɤɬɢɤɢ ɛɨɪɶɛɵ ɫ ɩɪɟɫɬɭɩɧɨɫɬɶɸ ɩɪɟɞɫɬɚɜɥɹɟɬ ɫɨɛɨɣ ɪɚɡɧɨɭɪɨɜɧɟɜɭɸ ɢ ɪɚɡɧɨɩɥɚɧɨɜɭɸ ɞɟɹɬɟɥɶɧɨɫɬɶ, ɩɨɷɬɨɦɭ ɞɚɧɧɭɸ ɩɪɨɛɥɟɦɚɬɢɤɭ ɰɟɥɟɫɨɨɛɪɚɡɧɨ ɫɞɟɥɚɬɶ ɩɪɟɞɦɟɬɨɦ ɫɚɦɨɫɬɨɹɬɟɥɶɧɨɝɨ ɢɫɫɥɟɞɨɜɚɧɢɹ. ɉɨɥɢɰɟɣɫɤɨɟ ɫɨɬɪɭɞɧɢɱɟɫɬɜɨ Ɋɨɫɫɢɢ ɢ ȿɋ ɹɜɥɹɟɬɫɹ ɬɨɣ ɨɛɥɚɫɬɶɸ, ɤɨɬɨɪɚɹ ɪɚɡɜɢɜɚɟɬɫɹ ɞɢɧɚɦɢɱɧɟɟ ɨɫɬɚɥɶɧɵɯ. ȼ ɪɚɦɤɚɯ ɩɨɥɢɰɟɣɫɤɨɝɨ ɫɨɬɪɭɞɧɢɱɟɫɬɜɚ ɦɨɠɧɨ ɜɵɞɟɥɢɬɶ ɬɪɢ ɨɫɧɨɜɧɵɟ ɫɨɫɬɚɜɥɹɸɳɢɟ: ɨɩɟɪɚɬɢɜɧɨɟ ɫɨɬɪɭɞɧɢɱɟɫɬɜɨ; ɬɟɯɧɢɱɟɫɤɨɟ ɫɨɬɪɭɞɧɢɱɟɫɬɜɨ ɢ ɧɚɭɱɧɨ–ɨɛɪɚɡɨɜɚɬɟɥɶɧɨɟ ɫɨɬɪɭɞɧɢɱɟɫɬɜɨ. Ʉɥɸɱɟɜɚɹ ɪɨɥɶ ɜ ɨɫɭɳɟɫɬɜɥɟɧɢɢ ɩɨɥɢɰɟɣɫɤɨɝɨ ɫɨɬɪɭɞɧɢɱɟɫɬɜɚ ɦɟɠɞɭ Ɋɨɫɫɢɟɣ ɢ ȿɋ ɩɪɢɧɚɞɥɟɠɢɬ ɜɡɚɢɦɨɞɟɣɫɬɜɢɸ ɫ ȿɜɪɨɩɨɥɨɦ. ȿɜɪɨɩɨɥ ɹɜɥɹɟɬɫɹ ɨɞɧɨɣ ɢɡ ɧɚɢɛɨɥɟɟ ɷɮɮɟɤɬɢɜɧɵɯ ɨɪɝɚɧɢɡɚɰɢɣ ɜ ɩɪɚɜɨɨɯɪɚɧɢɬɟɥɶɧɨɣ ɫɮɟɪɟ ȿɋ. ȼ ɫɜɹɡɢ ɫ ɷɬɢɦ ɪɚɡɜɢɬɢɸ ɨɬɧɨɲɟɧɢɣ ɫ ȿɜɪɨɩɨɥɨɦ Ɋɨɫɫɢɹ ɭɞɟɥɹɟɬ ɨɫɨɛɨɟ ɡɧɚɱɟɧɢɟ. ȼ ɫɨɨɬɜɟɬɫɬɜɢɢ ɫɨ ɫɬɚɬɶɟɣ 23 Ɋɟɲɟɧɢɹ ɨ ɫɨɡɞɚɧɢɢ ȿɜɪɨɩɨɥɚ9 ɩɨɫɥɟɞɧɢɣ ɜɩɪɚɜɟ ɡɚɤɥɸɱɚɬɶ ɦɟɠɞɭɧɚɪɨɞɧɵɟ ɫɨɝɥɚɲɟɧɢɹ ɫ ɬɪɟɬɶɢɦɢ ɫɬɪɚɧɚɦɢ ɢ ɦɟɠɞɭɧɚɪɨɞɧɵɦɢ ɨɪɝɚɧɢɡɚɰɢɹɦɢ. ɉɪɢ ɷɬɨɦ ɬɚɤɢɟ ɫɨɝɥɚɲɟɧɢɹ ɡɚɤɥɸɱɚɸɬɫɹ ɩɨɫɥɟ ɨɞɨɛɪɟɧɢɹ ɫɨ ɫɬɨɪɨɧɵ ɋɨɜɟɬɚ ɢ ɩɪɢ ɭɫɥɨɜɢɢ, ɟɫɥɢ ɝɨɫɭɞɚɪɫɬɜɨ ɢɥɢ ɦɟɠɞɭɧɚɪɨɞɧɚɹ ɨɪɝɚɧɢɡɚɰɢɹ, ɫ ɤɨɬɨɪɨɣ ɩɥɚɧɢɪɭɟɬɫɹ ɡɚɤɥɸɱɢɬɶ ɫɨɝɥɚɲɟɧɢɟ, ɫɨɞɟɪɠɢɬɫɹ ɜ ɩɟɪɟɱɧɟ, ɭɬɜɟɪɠɞɟɧɧɵɦ ɪɟɲɟɧɢɟɦ ɋɨɜɟɬɚ. Ɍɚɤɨɟ ɪɟɲɟɧɢɟ ɛɵɥɨ ɩɪɢɧɹɬɨ 30 ɧɨɹɛɪɹ 2009 ɝɨɞɚ10. ȼ ɩɟɪɟɱɟɧɶ, ɭɬɜɟɪɠɞɟɧɧɵɣ ɞɚɧɧɵɦ ɪɟɲɟɧɢɟɦ, ɜɯɨɞɢɬ 25 ɝɨɫɭɞɚɪɫɬɜ, ɜ ɬɨɦ ɱɢɫɥɟ Ɋɨɫɫɢɹ ɢ ɬɪɢ ɦɟɠɞɭɧɚɪɨɞɧɵɟ ɨɪɝɚɧɢɡɚɰɢɢ – ɂɧɬɟɪɩɨɥ, Ɇɟɠɞɭɧɚɪɨɞɧɚɹ ɬɚɦɨɠɟɧɧɚɹ ɨɪɝɚɧɢɡɚɰɢɹ ɢ ɭɩɪɚɜɥɟɧɢɟɦ ɈɈɇ ɩɨ ɧɚɪɤɨɬɢɤɚɦ ɢ ɩɪɟɫɬɭɩɧɨɫɬɢ. ȿɜɪɨɩɨɥ ɜɩɪɚɜɟ ɡɚɤɥɸɱɚɬɶ ɫɨɝɥɚɲɟɧɢɹ ɫ ɬɪɟɬɶɢɦɢ ɫɬɪɚɧɚɦɢ, ɩɪɟɞɭɫɦɚɬɪɢɜɚɸɳɢɟ ɨɛɦɟɧ ɬɪɟɦɹ ɜɢɞɚɦɢ ɢɧɮɨɪɦɚɰɢɢ: ɫɬɪɚɬɟɝɢɱɟɫɤɚɹ, ɨɩɟɪɚɬɢɜɧɚɹ ɢ ɬɟɯɧɢɱɟɫɤɚɹ. 9 10

194

Council Decision 2009/371/JHA of 6 April 2009 establishing the European Police OfÞce (Europol). OfÞcial Journal L 121 of 15.5.2009. Council Decision 2009/935/JHA of 30 November 2009 determining the list of third States and organisations with which Europol shall conclude agreements, OfÞcial Journal L 325 , 11/12/2009 P. 0012–0013.

Ɋɨɫɫɢɹ ɢ ȿɋ: ɫɨɬɪɭɞɧɢɱɟɫɬɜɨ ɜ ɩɪɚɜɨɨɯɪɚɧɢɬɟɥɶɧɨɣ ɫɮɟɪɟ

ɇɚ ɫɟɝɨɞɧɹɲɧɢɣ ɦɨɦɟɧɬ ɜ ɪɚɦɤɚɯ ɪɚɧɟɟ ɞɟɣɫɬɜɨɜɚɜɲɟɣ Ʉɨɧɜɟɧɰɢɢ ȿɜɪɨɩɨɥ ɭɠɟ ɡɚɤɥɸɱɢɥ ɪɹɞ ɫɨɝɥɚɲɟɧɢɣ ɫ ɬɪɟɬɶɢɦɢ ɫɬɪɚɧɚɦɢ ɢ ɦɟɠɞɭɧɚɪɨɞɧɵɦɢ ɨɪɝɚɧɢɡɚɰɢɹɦɢ, ɤɨɬɨɪɵɟ ɦɨɠɧɨ ɩɨɞɟɥɢɬɶ ɧɚ ɞɜɚ ɜɢɞɚ: ɨɩɟɪɚɬɢɜɧɵɟ ɫɨɝɥɚɲɟɧɢɹ ɢ ɫɬɪɚɬɟɝɢɱɟɫɤɢɟ. ɉɟɪɜɵɣ ɜɢɞ ɫɨɝɥɚɲɟɧɢɣ ɩɪɟɞɭɫɦɚɬɪɢɜɚɟɬ ɨɛɦɟɧ ɢɧɮɨɪɦɚɰɢɟɣ ɨɩɟɪɚɬɢɜɧɨɝɨ ɯɚɪɚɤɬɟɪɚ, ɜ ɬɨɦ ɱɢɫɥɟ ɩɟɪɫɨɧɚɥɶɧɵɦɢ ɞɚɧɧɵɦɢ, ɜɬɨɪɨɣ ɜɢɞ ɫɨɝɥɚɲɟɧɢɣ ɩɪɟɞɭɫɦɚɬɪɢɜɚɟɬ ɨɛɦɟɧ ɢɧɮɨɪɦɚɰɢɟɣ ɫɬɪɚɬɟɝɢɱɟɫɤɨɝɨ ɢ ɬɟɯɧɢɱɟɫɤɨɝɨ ɯɚɪɚɤɬɟɪɚ. ɋɬɪɚɬɟɝɢɱɟɫɤɢɟ ɫɨɝɥɚɲɟɧɢɹ ɛɵɥɢ ɡɚɤɥɸɱɟɧɵ ɫ ɬɚɤɢɦɢ ɫɬɪɚɧɚɦɢ ɢ ɨɪɝɚɧɢɡɚɰɢɹɦɢ, ɤɚɤ Ɋɨɫɫɢɹ, Ⱥɥɛɚɧɢɹ, Ȼɨɫɧɢɹ ɢ Ƚɟɪɰɟɝɨɜɢɧɚ, Ʉɨɥɭɦɛɢɹ, Ȼɵɜɲɚɹ ɘɝɨɫɥɚɜɫɤɚɹ Ɋɟɫɩɭɛɥɢɤɚ Ɇɚɤɟɞɨɧɢɹ, Ɇɨɥɞɨɜɚ, Ɍɭɪɰɢɹ, ɋɟɪɛɢɹ, ɑɟɪɧɨɝɨɪɢɹ, ɍɩɪɚɜɥɟɧɢɟ ɈɈɇ ɩɨ ɧɚɪɤɨɬɢɤɚɦ ɢ ɩɪɟɫɬɭɩɧɨɫɬɶɸ, Ɇɟɠɞɭɧɚɪɨɞɧɚɹ ɬɚɦɨɠɟɧɧɚɹ ɨɪɝɚɧɢɡɚɰɢɹ. Ɍɚɤɢɟ ɫɨɝɥɚɲɟɧɢɹ ɩɪɟɞɭɫɦɚɬɪɢɜɚɸɬ ɨɛɦɟɧ ɢɧɮɨɪɦɚɰɢɟɣ ɨ ɫɩɨɫɨɛɚɯ ɫɨɜɟɪɲɟɧɢɹ ɩɪɟɫɬɭɩɥɟɧɢɹ, ɤɚɧɚɥɚɯ ɮɢɧɚɧɫɢɪɨɜɚɧɢɹ ɞɟɧɟɝ, ɩɨɥɭɱɟɧɧɵɯ ɩɪɟɫɬɭɩɧɵɦ ɩɭɬɟɦ, ɦɟɬɨɞɵ ɪɚɫɫɥɟɞɨɜɚɧɢɹ ɩɪɟɫɬɭɩɥɟɧɢɹ, ɨɛɦɟɧ ɨɩɵɬɨɦ, ɫɨɜɦɟɫɬɧɵɟ ɬɪɟɧɢɧɝɢ ɢ ɬ.ɞ. Ɉɩɟɪɚɬɢɜɧɵɟ ɫɨɝɥɚɲɟɧɢɹ ɩɪɟɞɭɫɦɚɬɪɢɜɚɸɬ ɜɨɡɦɨɠɧɨɫɬɶ ɨɛɦɟɧɚ ɧɟ ɬɨɥɶɤɨ ɨɩɟɪɚɬɢɜɧɨɣ ɢ ɬɟɯɧɢɱɟɫɤɨɣ ɢɧɮɨɪɦɚɰɢɟɣ ɢ ɩɟɪɫɨɧɚɥɶɧɵɦɢ ɞɚɧɧɵɦɢ, ɬ.ɟ. ɞɚɧɧɵɦɢ ɨ ɤɨɧɤɪɟɬɧɵɯ ɥɢɰɚɯ, ɤɨɬɨɪɵɟ ɜ ɬɨɣ ɢɥɢ ɢɧɨɣ ɫɬɟɩɟɧɢ ɫɜɹɡɚɧɵ ɫ ɫɨɜɟɪɲɟɧɢɟɦ ɨɩɪɟɞɟɥɟɧɧɵɯ ɩɪɟɫɬɭɩɥɟɧɢɣ. Ɍɚɤɢɟ ɫɨɝɥɚɲɟɧɢɹ ɡɚɤɥɸɱɟɧɵ ɫ ɋɒȺ, Ʉɚɧɚɞɨɣ, Ⱥɜɫɬɪɚɥɢɟɣ, ɏɨɪɜɚɬɢɟɣ, ɚ ɬɚɤɠɟ ɚɫɫɨɰɢɢɪɨɜɚɧɧɵɦɢ ɱɥɟɧɚɦɢ ɒɟɧɝɟɧɫɤɨɝɨ ɩɪɨɫɬɪɚɧɫɬɜɚ – ɂɫɥɚɧɞɢɹ, ɇɨɪɜɟɝɢɹ ɢ ɒɜɟɣɰɚɪɢɹ, ɂɧɬɟɪɩɨɥɨɦ. 6 ɧɨɹɛɪɹ 2003 ɝɨɞɚ ɦɟɠɞɭ Ɋɨɫɫɢɟɣ ɢ ȿɜɪɨɩɨɥɨɦ ɛɵɥɨ ɡɚɤɥɸɱɟɧɨ ɫɨɝɥɚɲɟɧɢɟ ɨ ɫɬɪɚɬɟɝɢɱɟɫɤɨɦ ɫɨɬɪɭɞɧɢɱɟɫɬɜɟ11. Ɉɞɧɚɤɨ, ɤɚɤ ɛɵɥɨ ɨɬɦɟɱɟɧɨ ɜɵɲɟ, ɭɤɚɡɚɧɧɨɟ ɫɨɝɥɚɲɟɧɢɟ ɩɪɟɞɭɫɦɚɬɪɢɜɚɟɬ ɥɢɲɶ ɨɛɦɟɧ ɬɟɯɧɢɱɟɫɤɨɣ ɨ ɫɬɪɚɬɟɝɢɱɟɫɤɨɣ ɢɧɮɨɪɦɚɰɢɢ. ɇɚɥɢɱɢɟ ɫ ȿɜɪɨɩɨɥɨɦ ɫɨɝɥɚɲɟɧɢɹ ɨɛ ɨɩɟɪɚɬɢɜɧɨɦ ɫɨɬɪɭɞɧɢɱɟɫɬɜɟ ɞɚɟɬ ɫɬɨɪɨɧɚɦ ɡɧɚɱɢɬɟɥɶɧɨ ɛɨɥɶɲɨɟ ɩɪɟɢɦɭɳɟɫɬɜɨ ɜ ɛɨɪɶɛɟ ɫ ɩɪɟɫɬɭɩɧɨɫɬɶɸ, ɩɨɫɤɨɥɶɤɭ ɫɬɨɪɨɧɵ ɩɨɥɭɱɚɸɬ ɜɨɡɦɨɠɧɨɫɬɶ ɨɛɦɟɧɚ ɢɧɮɨɪɦɚɰɢɟɣ, ɫɨɛɢɪɚɟɦɨɣ ɢ ɨɛɪɚɛɚɬɵɜɚɟɦɨɣ ɜ ɦɚɫɲɬɚɛɚɯ ɜɫɟɝɨ ɋɨɸɡɚ. ɉɨɷɬɨɦɭ Ɋɨɫɫɢɹ ɢ ȿɋ ɭɠɟ ɞɚɜɧɨ ɜɟɞɭɬ ɪɚɛɨɬɭ ɩɨ ɡɚɤɥɸɱɟɧɢɸ ɬɚɤɨɝɨ ɫɨɝɥɚɲɟɧɢɹ. ɉɟɪɟɝɨɜɨɪɵ ɩɨ ɧɨɜɨɦɭ ɫɨɝɥɚɲɟɧɢɸ ɧɚɱɚɥɢɫɶ ɜ ɨɤɬɹɛɪɟ 2010 ɝɨɞɚ, ɜ ɢɸɥɟ 2011 ɝɨɞɚ ɩɪɨɲɟɥ ɭɠɟ ɬɪɟɬɢɣ ɪɚɭɧɞ ɩɟɪɟɝɨɜɨɪɨɜ, ɩɪɟɞɩɨɥɚɝɚɟɬɫɹ, ɱɬɨ ɫɨɝɥɚɲɟɧɢɟ ɛɭɞɟɬ ɩɨɞɩɢɫɚɧɨ ɜ 2012 ɝɨɞɭ. Ɉɞɧɚɤɨ ɢ ɩɪɢ ɨɬɫɭɬɫɬɜɢɢ ɨɩɟɪɚɬɢɜɧɨɝɨ ɫɨɝɥɚɲɟɧɢɹ ɤɨɧɬɚɤɬɵ ɦɟɠɞɭ ȿɜɪɨɩɨɥɨɦ ɢ Ɋɨɫɫɢɣɫɤɢɦɢ ɩɪɚɜɨɨɯɪɚɧɢɬɟɥɶɧɵɦɢ ɨɪɝɚɧɚɦɢ ɪɚɡɜɢɜɚɸɬɫɹ ɞɨɫɬɚɬɨɱɧɨ ɢɧɬɟɧɫɢɜɧɨ, ɧɟɫɤɨɥɶɤɨ ɪɚɡ ɜ ɝɨɞ ɩɪɨɜɨɞɹɬɫɹ ɫɨɜɦɟɫɬɧɵɟ ɫɟɦɢɧɚɪɵ, 11

ɋɨɝɥɚɲɟɧɢɟ ɨ ɫɨɬɪɭɞɧɢɱɟɫɬɜɟ ɦɟɠɞɭ Ɋɨɫɫɢɣɫɤɨɣ Ɏɟɞɟɪɚɰɢɟɣ ɢ ȿɜɪɨɩɟɣɫɤɨɣ ɩɨɥɢɰɟɣɫɤɨɣ ɨɪɝɚɧɢɡɚɰɢɟɣ, ɪɟɠɢɦ ɷɥɟɤɬɪɨɧɧɨɝɨ ɞɨɫɬɭɩɚ: http://eu–law.ru/2011/06/coglashenie–mezhdu–rossiej–i–evropolom–2003–g/

195

ȼɚɞɢɦ ȼ. ȼɨɣɧɢɤɨɜ

ɤɭɪɫɵ, ɨɩɟɪɚɬɢɜɧɵɟ ɫɨɜɟɳɚɧɢɹ, ɨɛɫɭɠɞɚɸɬɫɹ ɬɚɤɢɟ ɬɟɦɵ, ɤɚɤ ɩɨɞɞɟɥɤɚ ȿȼɊɈ, ɡɚɳɢɬɚ ɫɜɢɞɟɬɟɥɟɣ ɢ ɬ.ɞ. ɇɚɭɱɧɨ–ɨɛɪɚɡɨɜɚɬɟɥɶɧɨɟ ɫɨɬɪɭɞɧɢɱɟɫɬɜɨ ɜ ɩɪɚɜɨɨɯɪɚɧɢɬɟɥɶɧɨɣ ɫɮɟɪɟ ɨɫɭɳɟɫɬɜɥɹɟɬɫɹ ɝɥɚɜɧɵɦ ɨɛɪɚɡɨɦ ɩɨ ɥɢɧɢɢ ȿɜɪɨɩɟɣɫɤɨɝɨ ɩɨɥɢɰɟɣɫɤɨɝɨ ɤɨɥɥɟɞɠɚ (CEPOL). ȿɜɪɨɩɟɣɫɤɢɣ ɩɨɥɢɰɟɣɫɤɢɣ ɤɨɥɥɟɞɠ ɩɪɟɞɫɬɚɜɥɹɟɬ ɫɨɛɨɣ ɚɝɟɧɬɫɬɜɨ ȿɜɪɨɩɟɣɫɤɨɝɨ ɋɨɸɡɚ, ɤɨɬɨɪɨɟ ɩɨɫɪɟɞɫɬɜɨɦ ɧɚɭɱɧɨɣ ɢ ɨɛɪɚɡɨɜɚɬɟɥɶɧɨɣ ɞɟɹɬɟɥɶɧɨɫɬɢ ɫɩɨɫɨɛɫɬɜɭɟɬ ɩɨɜɵɲɟɧɢɸ ɤɜɚɥɢɮɢɤɚɰɢɢ ɢ ɭɜɟɥɢɱɟɧɢɸ ɭɪɨɜɧɹ ɜɡɚɢɦɨɞɟɣɫɬɜɢɹ ɦɟɠɞɭ ɨɮɢɰɟɪɚɦɢ ɩɨɥɢɰɢɢ ɝɨɫɭɞɚɪɫɬɜ ȿɋ. ȿɜɪɨɩɟɣɫɤɢɣ ɩɨɥɢɰɟɣɫɤɢɣ ɤɨɥɥɟɞɠ ɨɫɭɳɟɫɬɜɥɹɟɬ ɬɚɤɠɟ ɜɡɚɢɦɨɞɟɣɫɬɜɢɟ ɫ ɧɚɭɱɧɨ–ɨɛɪɚɡɨɜɚɬɟɥɶɧɵɦɢ ɭɱɪɟɠɞɟɧɢɹɦɢ ɬɪɟɬɶɢɯ ɫɬɪɚɧ. ɍɤɚɡɚɧɧɵɦ ɧɚɩɪɚɜɥɟɧɢɟɦ ɡɚɧɢɦɚɟɬɫɹ ɪɚɛɨɱɚɹ ɝɪɭɩɩɚ ɩɨ ɜɧɟɲɧɢɦ ɫɧɨɲɟɧɢɹɦ (External Relations Working Group (ERWG). ȼ ɧɚɫɬɨɹɳɟɟ ɜɪɟɦɹ ɫɬɨɪɨɧɵ ɪɚɫɫɦɚɬɪɢɜɚɸɬ ɜɨɡɦɨɠɧɵɟ ɮɨɪɦɵ ɫɨɬɪɭɞɧɢɱɟɫɬɜɚ. Ɋɨɫɫɢɣɫɤɚɹ ɫɬɨɪɨɧɚ ɩɪɟɞɥɚɝɚɟɬ ɡɚɤɥɸɱɢɬɶ ɫɨɝɥɚɲɟɧɢɟ ɨ ɫɨɬɪɭɞɧɢɱɟɫɬɜɟ, ɤɨɬɨɪɨɟ ɛɵ ɡɚɤɪɟɩɢɥɚ ɮɨɪɦɵ ɢ ɧɚɩɪɚɜɥɟɧɢɹ ɜɡɚɢɦɨɞɟɣɫɬɜɢɹ ɦɟɠɞɭ ȿɜɪɨɩɟɣɫɤɢɦ ɩɨɥɢɰɟɣɫɤɢɦ ɤɨɥɥɟɞɠɟɦ ɢ ɩɪɚɜɨɨɯɪɚɧɢɬɟɥɶɧɵɦɢ ɨɪɝɚɧɚɦɢ Ɋɨɫɫɢɢ. ɇɚ ɫɟɝɨɞɧɹɲɧɢɣ ɦɨɦɟɧɬ ɫɨɬɪɭɞɧɢɱɟɫɬɜɨ ɦɟɠɞɭ Ɋɨɫɫɢɟɣ ɢ ȿɜɪɨɩɟɣɫɤɢɦ ɩɨɥɢɰɟɣɫɤɢɦ Ʉɨɥɥɟɞɠɟɦ ɨɫɭɳɟɫɬɜɥɹɟɬɫɹ ɩɨɫɪɟɞɫɬɜɨɦ ɩɪɨɜɟɞɟɧɢɹ ɫɨɜɦɟɫɬɧɵɯ ɤɨɧɮɟɪɟɧɰɢɣ, ɜɡɚɢɦɧɨɝɨ ɭɱɚɫɬɢɹ ɜ ɤɭɪɫɚɯ ɩɨɜɵɲɟɧɢɹ ɤɜɚɥɢɮɢɤɚɰɢɢ12 ɢ ɬ.ɞ. Ɉɫɨɛɨɝɨ ɜɧɢɦɚɧɢɹ ɡɚɫɥɭɠɢɜɚɟɬ ɩɪɨɛɥɟɦɚ ɨɫɭɳɟɫɬɜɥɟɧɢɹ ɩɪɚɜɨɜɨɣ ɩɨɦɨɳɢ ɩɨ ɭɝɨɥɨɜɧɵɦ ɞɟɥɚɦ. Ⱦɚɧɧɚɹ ɫɮɟɪɚ ɫɨɬɪɭɞɧɢɱɟɫɬɜɚ ɜɤɥɸɱɚɟɬ ɜ ɫɟɛɹ, ɜ ɩɟɪɜɭɸ ɨɱɟɪɟɞɶ, ɜɵɩɨɥɧɟɧɢɟ ɡɚɩɪɨɫɨɜ ɨ ɩɪɨɢɡɜɨɞɫɬɜɟ ɫɥɟɞɫɬɜɟɧɧɵɯ ɞɟɣɫɬɜɢɣ, ɩɟɪɟɞɚɱɭ ɞɨɤɚɡɚɬɟɥɶɫɬɜ, ɜɵɞɚɱɭ ɥɢɰ, ɩɨɞɨɡɪɟɜɚɟɦɵɯ ɢɥɢ ɨɫɭɠɞɟɧɧɵɯ ɡɚ ɫɨɜɟɪɲɟɧɧɨɟ ɩɪɟɫɬɭɩɥɟɧɢɟ (ɷɤɫɬɪɚɞɢɰɢɹ) ɢ ɬ.ɞ. ɉɪɚɜɨɜɨɟ ɫɨɬɪɭɞɧɢɱɟɫɬɜɨ ɦɟɠɞɭ Ɋɨɫɫɢɟɣ ɢ ȿɜɪɨɩɟɣɫɤɢɦ ɋɨɸɡɨɦ ɩɨ ɭɝɨɥɨɜɧɵɦ ɞɟɥɚɦ ɨɫɭɳɟɫɬɜɥɹɟɬ ɝɥɚɜɧɵɦ ɨɛɪɚɡɨɦ ɧɚ ɧɚɰɢɨɧɚɥɶɧɨɦ ɭɪɨɜɧɟ ɩɨɫɪɟɞɫɬɜɨɦ ɜɡɚɢɦɨɞɟɣɫɬɜɢɹ ɧɚ ɭɪɨɜɧɟ – ɝɨɫɭɞɚɪɫɬɜɨ–ɱɥɟɧ ȿɋ. ȼɦɟɫɬɟ ɫ ɬɟɦ, ɩɨ ɦɟɪɟ ɪɚɡɜɢɬɢɹ ɫɨɬɪɭɞɧɢɱɟɫɬɜɚ ɜ ɭɝɨɥɨɜɧɨ–ɩɪɨɰɟɫɫɭɚɥɶɧɨɣ ɫɮɟɪɟ ɜɧɭɬɪɢ ɋɨɸɡɚ ɜɫɟ ɨɫɬɪɟɟ ɜɫɬɚɟɬ ɜɨɩɪɨɫ ɨ ɪɚɡɜɢɬɢɢ ɫɨɨɬɜɟɬɫɬɜɭɸɳɟɣ ɞɨɝɨɜɨɪɧɨɣ ɛɚɡɵ ɧɚ ɭɪɨɜɧɟ Ɋɨɫɫɢɹ ɢ ȿɋ. ɉɨɫɥɟ ɜɫɬɭɩɥɟɧɢɹ ɜ ɫɢɥɭ Ⱥɦɫɬɟɪɞɚɦɫɤɨɝɨ ɞɨɝɨɜɨɪɚ ȿɜɪɨɩɟɣɫɤɨɦɭ ɋɨɸɡɭ ɜ ɫɢɥɭ ɫɬɚɬɟɣ 24 ɢ 38 ɞɨɝɨɜɨɪɚ ɨ ȿɋ ɛɵɥɨ ɩɪɟɞɨɫɬɚɜɥɟɧɨ ɩɪɚɜɨ ɜɟɫɬɢ ɩɟɪɟɝɨɜɨɪɵ ɢ ɡɚɤɥɸɱɚɬɶ ɦɟɠɞɭɧɚɪɨɞɧɵɟ ɞɨɝɨɜɨɪɵ ɜ ɫɮɟɪɟ ɩɨɥɢɰɟɣɫɤɨɝɨ ɢ ɩɪɚɜɨɜɨɝɨ ɫɨɬɪɭɞɧɢɱɟɫɬɜɚ ɩɨ ɭɝɨɥɨɜɧɵɦ ɞɟɥɚɦ. ɂɧɵɦɢ ɫɥɨɜɚɦɢ, ȿɜɪɨɩɟɣɫɤɢɣ ɋɨɸɡ ɜ 12

196

Decision 12/2011/GB of the Governing Board of the European Police College written procedure for the participation of the EU Police OfÞcers to two Courses organized by the Russian ministry of Interior of the Adopted by the Governing Board via written procedure on 8 April 2011, ɪɟɠɢɦ ɷɥɟɤɬɪɨɧɧɨɝɨ ɞɨɫɬɭɩɚ: http://www.cepol. europa.eu/Þleadmin/website/About_CEPOL/Governing_Board/Governing_Board_Decisions/2011/2011_12.pdf

Ɋɨɫɫɢɹ ɢ ȿɋ: ɫɨɬɪɭɞɧɢɱɟɫɬɜɨ ɜ ɩɪɚɜɨɨɯɪɚɧɢɬɟɥɶɧɨɣ ɫɮɟɪɟ

ɪɚɦɤɚɯ ɬɪɟɬɶɟɣ ɨɩɨɪɵ ɦɨɝ ɜɵɫɬɭɩɚɬɶ ɜ ɤɚɱɟɫɬɜɟ ɫɬɨɪɨɧɵ ɦɟɠɞɭɧɚɪɨɞɧɨɝɨ ɫɨɝɥɚɲɟɧɢɹ. ɉɟɪɜɵɟ ɬɚɤɢɟ ɫɨɝɥɚɲɟɧɢɹ ɛɵɥɢ ɡɚɤɥɸɱɟɧɵ ɜ 2003 ɝɨɞɭ. 25 ɢɸɧɹ 2003 ɝɨɞɚ ɦɟɠɞɭ ȿɋ ɢ ɋɒȺ ɛɵɥɢ ɡɚɤɥɸɱɟɧɵ ɞɜɚ ɫɨɝɥɚɲɟɧɢɹ – ɫɨɝɥɚɲɟɧɢɟ ɨɛ ɷɤɫɬɪɚɞɢɰɢɢ ɦɟɠɞɭ ȿɜɪɨɩɟɣɫɤɢɦ ɋɨɸɡɨɦ ɢ ɋɒȺ13 ɢ ɫɨɝɥɚɲɟɧɢɟ ɨ ɜɡɚɢɦɧɨɣ ɩɨɦɨɳɢ ɦɟɠɞɭ ȿɜɪɨɩɟɣɫɤɢɦ ɋɨɸɡɨɦ ɢ ɋɒȺ14. ɍɤɚɡɚɧɧɵɟ ɫɨɝɥɚɲɟɧɢɹ ɛɵɥɢ ɡɚɤɥɸɱɟɧɵ ɧɚ ɨɫɧɨɜɟ ɫɭɳɟɫɬɜɭɸɳɢɯ ɞɜɭɯɫɬɨɪɨɧɧɢɯ ɫɨɝɥɚɲɟɧɢɣ ɦɟɠɞɭ ɝɨɫɭɞɚɪɫɬɜɚɦɢ – ɱɥɟɧɚɦɢ ȿɋ ɢ ɋɒȺ. Ɉɫɧɨɜɧɚɹ ɡɚɞɚɱɚ ɫɨɝɥɚɲɟɧɢɣ, ɡɚɤɥɸɱɟɧɧɵɯ ɜ 2003 ɝɨɞɭ, ɫɨɫɬɨɹɥɚ ɜ ɬɨɦ, ɱɬɨɛɵ ɭɧɢɮɢɰɢɪɨɜɚɬɶ ɩɪɚɜɢɥɚ ɨɛ ɨɤɚɡɚɧɢɢ ɜɡɚɢɦɧɨɣ ɩɪɚɜɨɜɨɣ ɩɨɦɨɳɢ ɩɨ ɭɝɨɥɨɜɧɵɦ ɞɟɥɚɦ ɢ ɷɤɫɬɪɚɞɢɰɢɢ, ɞɟɣɫɬɜɭɸɳɢɟ ɦɟɠɞɭ ɝɨɫɭɞɚɪɫɬɜɚɦɢ – ɱɥɟɧɚɦɢ ȿɋ ɢ ɋɒȺ. ɇɟɫɦɨɬɪɹ ɧɚ ɬɨ, ɱɬɨ ɫɬɨɪɨɧɚɦɢ ɨɛɨɢɯ ɫɨɝɥɚɲɟɧɢɣ ɹɜɥɹɸɬɫɹ ɋɒȺ ɢ ȿɋ, ɮɚɤɬɢɱɟɫɤɢ ɨɧɢ ɪɟɝɭɥɢɪɭɸɬ ɨɬɧɨɲɟɧɢɹ, ɫɤɥɚɞɵɜɚɸɳɢɟɫɹ ɦɟɠɞɭ ɨɬɞɟɥɶɧɵɦɢ ɝɨɫɭɞɚɪɫɬɜɚɦɢ – ɱɥɟɧɚɦɢ ȿɋ, ɫ ɨɞɧɨɣ ɫɬɨɪɨɧɵ, ɢ ɋɒȺ, ɫ ɞɪɭɝɨɣ. ȼ ɫɜɹɡɢ ɫ ɷɬɢɦ, ɨɛɚ ɫɨɝɥɚɲɟɧɢɹ ɦɨɝɭɬ ɛɵɬɶ ɪɚɫɰɟɧɟɧɵ ɪɚɦɨɱɧɵɣ ɞɨɤɭɦɟɧɬ, ɜ ɫɨɨɬɜɟɬɫɬɜɢɢ ɫ ɤɨɬɨɪɵɦ ɝɨɫɭɞɚɪɫɬɜɚ ɱɥɟɧɵ ȿɋ ɢ ɋɒȺ ɞɨɥɠɧɵ ɩɪɢɜɟɫɬɢ ɫɜɨɢ ɞɜɭɫɬɨɪɨɧɧɢɟ ɨɬɧɨɲɟɧɢɹ ɩɨɫɪɟɞɫɬɜɨɦ ɢɡɦɟɧɟɧɢɹ ɫɭɳɟɫɬɜɭɸɳɢɯ ɞɨɝɨɜɨɪɨɜ ɢɥɢ ɡɚɤɥɸɱɟɧɢɹ ɧɨɜɨɝɨ ɞɨɝɨɜɨɪɚ. Ⱦɥɹ ɜɫɬɭɩɥɟɧɢɹ ɜ ɫɢɥɭ ɨɛɨɢɯ ɫɨɝɥɚɲɟɧɢɣ ɛɵɥɨ ɧɟɨɛɯɨɞɢɦɨ ɜɵɩɨɥɧɟɧɢɟ ɞɜɭɯ ɬɪɟɛɨɜɚɧɢɣ. ȼɨ–ɩɟɪɜɵɯ, ɜɫɟ ɝɨɫɭɞɚɪɫɬɜɚ – ɱɥɟɧɵ ɞɨɥɠɧɵ ɛɵɥɢ ɨɛɦɟɧɹɬɶɫɹ ɫɨɨɬɜɟɬɫɬɜɭɸɳɢɦɢ ɞɨɤɭɦɟɧɬɚɦɢ, ɩɨɞɬɜɟɪɠɞɚɸɳɢɦɢ ɢɦɩɥɟɦɟɧɬɚɰɢɸ ɞɚɧɧɨɝɨ ɫɨɝɥɚɲɟɧɢɹ ɧɚ ɞɜɭɯɫɬɨɪɨɧɧɟɦ ɭɪɨɜɧɟ. ȼɨ–ɜɬɨɪɵɯ, ɨɛɚ ɫɨɝɥɚɲɟɧɢɹ ɞɨɥɠɧɵ ɛɵɬɶ ɪɚɬɢɮɢɰɢɪɨɜɚɧɵ: ɫɨ ɫɬɨɪɨɧɵ ɋɒȺ – ɪɚɬɢɮɢɤɚɰɢɹ ɫɨɝɥɚɲɟɧɢɣ ɨɬ 25 ɢɸɧɹ 2003 ɝɨɞɚ, ɚ ɬɚɤɠɟ ɪɚɬɢɮɢɤɚɰɢɹ ɜɫɟɯ ɞɜɭɯɫɬɨɪɨɧɧɢɯ ɫɨɝɥɚɲɟɧɢɣ ɦɟɠɞɭ ɋɒȺ ɢ ɝɨɫɭɞɚɪɫɬɜɚɦɢ – ɱɥɟɧɚɦɢ ȿɋ; ɫɨ ɫɬɨɪɨɧɵ ȿɋ ɪɚɬɢɮɢɤɚɰɢɹ ɜ ɝɨɫɭɞɚɪɫɬɜɚɯ – ɱɥɟɧɚɯ ɞɜɭɯɫɬɨɪɨɧɧɢɯ ɫɨɝɥɚɲɟɧɢɣ, ɚ ɬɚɤɠɟ ɪɚɬɢɮɢɤɚɰɢɹ ɫɨɝɥɚɲɟɧɢɣ ɨɬ 25 ɢɸɧɹ 2003 ɝɨɞɚ ɬɟɦɢ ɝɨɫɭɞɚɪɫɬɜɚɦɢ, ɤɨɬɨɪɵɟ ɪɟɲɢɥɢ ɜɨɫɩɨɥɶɡɨɜɚɬɶɫɹ ɱɚɫɬɶɸ 5 ɫɬɚɬɶɢ 24 ɞɨɝɨɜɨɪɚ ɨ ȿɜɪɨɩɟɣɫɤɨɦ ɋɨɸɡɟ. Ⱦɚɧɧɵɟ ɩɪɨɰɟɞɭɪɵ ɛɵɥɢ ɡɚɜɟɪɲɟɧɵ ɤ 2009 ɝɨɞɭ. 7 ɚɩɪɟɥɹ 2009 ɝɨɞɚ ɋɨɜɟɬ ȿɋ ɩɪɢɧɹɥ ɪɟɲɟɧɢɟ ɨ ɡɚɤɥɸɱɟɧɢɢ ɨɛɨɢɯ ɫɨɝɥɚɲɟɧɢɣ, ɜ ɫɨɨɬɜɟɬɫɬɜɢɢ ɫ ɤɨɬɨɪɵɦ ɛɵɥɨ ɩɨɞɬɜɟɪɠɞɟɧɨ ɡɚɜɟɪɲɟɧɢɟ ɩɪɨɰɟɞɭɪɵ «ɪɚɬɢɮɢɤɚɰɢɢ»15. 13 14 15

Agreement on extradition between the European Union and the United States of America, OfÞcial Journal L 181, 19.7.2003, p. 27–33. Agreement on mutual legal assistance between the European Union and the United States of America, OfÞcial Journal L 181, 19.7.2003, p. 34–42. COUNCIL DECISION on the conclusion on behalf of the European Union of the Agreement on extradition between the European Union and the United States of America and the Agreement on mutual legal assistance between the European Union and the United States of America, Brussels, 7 April 2009, 7746/09, http://register.consilium.europa.eu/pdf/en/09/st07/st07746.en09.pdf

197

ȼɚɞɢɦ ȼ. ȼɨɣɧɢɤɨɜ

ɋɬɨɪɨɧɵ ɨɛɦɟɧɹɥɢɫɶ «ɩɢɫɶɦɟɧɧɵɦɢ ɞɨɤɭɦɟɧɬɚɦɢ», ɨ ɪɚɬɢɮɢɤɚɰɢɢ ɢ ɢɦɩɥɟɦɟɧɬɚɰɢɢ ɨɛɨɢɯ ɫɨɝɥɚɲɟɧɢɣ ɧɚ ɞɜɭɯɫɬɨɪɨɧɧɟɦ ɭɪɨɜɧɟ ɜ ɯɨɞɟ ɦɢɧɢɫɬɟɪɫɤɨɣ ɜɫɬɪɟɱɢ ɩɨ ɜɨɩɪɨɫɚɦ ɸɫɬɢɰɢɢ ɢ ɜɧɭɬɪɟɧɧɢɯ ɞɟɥ 28 ɨɤɬɹɛɪɹ 2009 ɝɨɞɚ. ɋɨɝɥɚɲɟɧɢɹ ɜɫɬɭɩɢɥɢ ɜ ɡɚɤɨɧɧɭɸ ɫɢɥɭ 1 ɮɟɜɪɚɥɹ 2010 ɝɨɞɚ. ɋɨɝɥɚɲɟɧɢɹ ɨɛ ɷɤɫɬɪɚɞɢɰɢɢ ɢ ɨ ɩɪɚɜɨɜɨɣ ɩɨɦɨɳɢ ɦɟɠɞɭ ȿɋ ɢ ɋɒȺ ɹɜɥɹɸɬɫɹ ɩɟɪɜɵɦɢ ɢ ɜ ɬɟɱɟɧɢɟ ɞɥɢɬɟɥɶɧɨɝɨ ɜɪɟɦɟɧɢ ɟɞɢɧɫɬɜɟɧɧɵɦɢ ɫɨɝɥɚɲɟɧɢɹɦɢ ɬɚɤɨɝɨ ɪɨɞɚ ɜ ɫɮɟɪɟ ɩɨɥɢɰɟɣɫɤɨɝɨ ɢ ɩɪɚɜɨɜɨɝɨ ɫɨɬɪɭɞɧɢɱɟɫɬɜɚ ɩɨ ɭɝɨɥɨɜɧɵɦ ɞɟɥɚɦ. ȼ ɧɨɹɛɪɟ 2009 ɝɨɞɚ ɫɨɝɥɚɲɟɧɢɟ ɨ ɩɪɚɜɨɜɨɣ ɩɨɦɨɳɢ ɩɨ ɭɝɨɥɨɜɧɵɦ ɞɟɥɚɦ ɛɵɥɨ ɡɚɤɥɸɱɟɧɨ ɟɳɟ ɫ ɨɞɧɢɦ ɜɚɠɧɵɦ ɩɚɪɬɧɟɪɨɦ ȿɋ – əɩɨɧɢɟɣ16. Ɉɱɟɜɢɞɧɨ, ɱɬɨ ɩɪɚɜɨɜɨɟ ɫɨɬɪɭɞɧɢɱɟɫɬɜɨ ɦɟɠɞɭ Ɋɨɫɫɢɟɣ ɢ ȿɋ ɬɚɤɠɟ ɦɨɠɧɨ ɪɚɡɜɢɜɚɬɶ ɩɨɫɪɟɞɫɬɜɨɦ ɡɚɤɥɸɱɟɧɢɹ ɫɨɨɬɜɟɬɫɬɜɭɸɳɢɯ ɫɨɝɥɚɲɟɧɢɣ. ȼ ɷɬɨɦ ɫɥɭɱɚɟ ɡɚɩɪɚɲɢɜɚɟɦɵɦ ɢ ɡɚɩɪɚɲɢɜɚɸɳɢɦ ɝɨɫɭɞɚɪɫɬɜɚɦɢ ɛɭɞɭɬ Ɋɨɫɫɢɹ ɢ ɫɨɨɬɜɟɬɫɬɜɭɸɳɟɟ ɝɨɫɭɞɚɪɫɬɜɨ – ɱɥɟɧ ȿɋ, ɨɞɧɚɤɨ ɩɨɫɥɟɞɧɟɟ ɛɭɞɟɬ ɫɜɹɡɚɧɨ ɧɨɪɦɚɦɢ, ɩɪɢɧɹɬɵɦɢ ɧɚ ɧɚɞɧɚɰɢɨɧɚɥɶɧɨɦ ɭɪɨɜɧɟ. Ɂɚɩɪɨɫ ɨ ɩɪɚɜɨɜɨɣ ɩɨɦɨɳɢ, ɧɚɩɪɚɜɥɟɧɧɵɣ ɊɎ ɚ ɚɞɪɟɫ ɨɞɧɨɝɨ ɢɡ ɱɥɟɧɨɜ ȿɋ, ɛɭɞɟɬ ɢɦɟɬɶ ɨɞɢɧɚɤɨɜɭɸ ɫɢɥɭ ɢ ɞɥɹ ɞɪɭɝɢɯ ɝɨɫɭɞɚɪɫɬɜ ȿɋ, ɟɫɥɢ ɷɬɨ ɧɟɨɛɯɨɞɢɦɨ ɞɥɹ ɟɝɨ ɜɵɩɨɥɧɟɧɢɹ. ȼ ɧɚɫɬɨɹɳɟɟ ɜɪɟɦɹ ɜɨɩɪɨɫ ɨ ɡɚɤɥɸɱɟɧɢɢ ɬɚɤɨɝɨ ɫɨɝɥɚɲɟɧɢɹ ɦɟɠɞɭ Ɋɨɫɫɢɟɣ ɢ ȿɋ ɧɚɯɨɞɢɬɫɹ ɜ ɫɬɚɞɢɢ ɨɛɫɭɠɞɟɧɢɹ, ɨɞɧɚɤɨ ɤɨɧɤɪɟɬɧɵɟ ɫɪɨɤɢ ɧɚɱɚɥɚ ɩɟɪɟɝɨɜɨɪɧɨɝɨ ɩɪɨɰɟɫɫɚ ɩɨɤɚ ɧɟ ɹɫɧɵ. Ⱦɥɹ ɩɨɜɵɲɟɧɢɹ ɷɮɮɟɤɬɢɜɧɨɫɬɢ ɫɨɬɪɭɞɧɢɱɟɫɬɜɚ ɜ ɫɨɝɥɚɲɟɧɢɹɯ ɨ ɩɪɚɜɨɜɨɣ ɩɨɦɨɳɢ ɩɨ ɭɝɨɥɨɜɧɵɦ ɞɟɥɚɦ ɧɟɨɛɯɨɞɢɦɨ ɩɪɟɞɭɫɦɨɬɪɟɬɶ ɜɨɡɦɨɠɧɨɫɬɶ ɜɨɜɥɟɱɟɧɢɹ ɜ ɩɪɨɰɟɫɫ ɨɛɦɟɧɚ ɩɪɚɜɨɜɨɣ ɢɧɮɨɪɦɚɰɢɢ ɧɟ ɬɨɥɶɤɨ ɧɚɰɢɨɧɚɥɶɧɵɯ ɩɪɚɜɨɨɯɪɚɧɢɬɟɥɶɧɵɯ ɨɪɝɚɧɨɜ, ɧɨ ɢ ɢɧɫɬɢɬɭɬɨɜ ȿɜɪɨɩɟɣɫɤɨɝɨ ɋɨɸɡɚ, ɬɚɤɢɯ, ɤɚɤ ȿɜɪɨɸɫɬ, ɧɚ ɤɨɬɨɪɵɣ ɜɨɡɥɨɠɟɧɚ ɨɛɹɡɚɧɧɨɫɬɶ ɩɨ ɨɫɭɳɟɫɬɜɥɟɧɢɸ ɤɨɨɪɞɢɧɚɰɢɢ ɫɨɬɪɭɞɧɢɱɟɫɬɜɚ ɜ ɫɮɟɪɟ ɭɝɨɥɨɜɧɨɝɨ ɫɭɞɨɩɪɨɢɡɜɨɞɫɬɜɚ ɜ ɪɚɦɤɚɯ ȿɜɪɨɩɟɣɫɤɨɝɨ ɋɨɸɡɚ. ɍɱɢɬɵɜɚɹ, ɱɬɨ ȿɜɪɨɸɫɬ ɨɛɥɚɞɚɟɬ ɧɟɨɛɯɨɞɢɦɨɣ ɢɧɮɪɚɫɬɪɭɤɬɭɪɨɣ ɢ ɜɨɡɦɨɠɧɨɫɬɹɦɢ ɛɵɫɬɪɨɣ ɤɨɨɪɞɢɧɚɰɢɢ ɞɟɹɬɟɥɶɧɨɫɬɢ ɩɪɚɜɨɨɯɪɚɧɢɬɟɥɶɧɵɯ ɨɪɝɚɧɨɜ ɫɬɪɚɧ – ɱɥɟɧɨɜ ȿɋ, ɬɨ ɩɪɨɰɟɞɭɪɚ ɨɤɚɡɚɧɢɹ ɩɪɚɜɨɜɨɣ ɩɨɦɨɳɢ ɦɨɠɟɬ ɛɵɬɶ ɡɧɚɱɢɬɟɥɶɧɨ ɨɩɬɢɦɢɡɢɪɨɜɚɧɚ. ɋɨɝɥɚɫɧɨ ɫɬɚɬɶɟ 26ɚ ɪɟɲɟɧɢɹ ɋɨɜɟɬɚ ɨ ɫɨɡɞɚɧɢɢ ȿɜɪɨɸɫɬɚ (ɜ ɪɟɞɚɤɰɢɢ ɪɟɲɟɧɢɹ ɨɬ 16 ɞɟɤɚɛɪɹ 2008 ɝɨɞɚ17) ȿɜɪɨɸɫɬ ɦɨɠɟɬ ɭɫɬɚɧɚɜɥɢɜɚɬɶ ɢ ɪɚɡɜɢɜɚɬɶ ɫɨɬɪɭɞɧɢɱɟɫɬɜɨ ɫ ɬɪɟɬɶɢɦɢ ɫɬɪɚɧɚɦɢ ɢ ɦɟɠɞɭɧɚɪɨɞɧɵɦɢ ɨɪɝɚɧɢɡɚɰɢɹɦɢ. Ɍɚɤɨɟ ɫɨɬɪɭɞɧɢɱɟɫɬɜɨ ɦɨɠɟɬ ɩɪɟɞɭɫɦɚɬɪɢɜɚɬɶ ɨɛɦɟɧ ɢɧɮɨɪɦɚɰɢɟɣ, ɜ ɬɨɦ ɱɢɫɥɟ ɩɟɪɫɨɧɚɥɶɧɵɦɢ ɞɚɧɧɵɦɢ, ɨɤɚɡɚɧɢɟ ɫɨɞɟɣɫɬɜɢɹ ɜ ɨɫɭɳɟɫɬɜɥɟɧɢɢ ɩɪɚɜɨɜɨɣ ɩɨɦɨɳɢ ɩɨ ɭɝɨɥɨɜɧɵɦ ɞɟɥɚɦ ɢ ɬ.ɞ. Ⱦɚɧɧɨɟ ɫɨɬɪɭɞɧɢɱɟɫɬɜɨ ɦɨɠɟɬ ɛɚɡɢɪɨɜɚɬɶɫɹ 16 17

198

Agreement between the European Union and Japan on mutual legal assistance in criminal matters OfÞcial Journal L 39, 12.2.2010, p. 20–35. Council Decision 2009/426/JHA of 16 December 2008 on the strengthening of Eurojust and amending Decision 2002/187/JHA setting up Eurojust with a view to reinforcing the Þght against serious crime OfÞcial Journal L 138, 4.6.2009 ɪ. 14–32.

Ɋɨɫɫɢɹ ɢ ȿɋ: ɫɨɬɪɭɞɧɢɱɟɫɬɜɨ ɜ ɩɪɚɜɨɨɯɪɚɧɢɬɟɥɶɧɨɣ ɫɮɟɪɟ

ɧɚ ɩɨɥɨɠɟɧɢɹɯ ɦɟɠɞɭɧɚɪɨɞɧɨɝɨ ɫɨɝɥɚɲɟɧɢɹ, ɡɚɤɥɸɱɟɧɧɨɝɨ ȿɜɪɨɸɫɬɨɦ ɫ ɬɪɟɬɶɢɦ ɝɨɫɭɞɚɪɫɬɜɨɦ ɢɥɢ ɦɟɠɞɭɧɚɪɨɞɧɨɣ ɨɪɝɚɧɢɡɚɰɢɟɣ. ɇɚ ɫɟɝɨɞɧɹɲɧɢɣ ɦɨɦɟɧɬ, ɤɪɨɦɟ ɝɨɫɭɞɚɪɫɬɜ – ɚɫɫɨɰɢɢɪɨɜɚɧɧɵɯ ɭɱɚɫɬɧɢɤɨɜ ɒɟɧɝɟɧɫɤɢɯ ɫɨɝɥɚɲɟɧɢɣ, ȿɜɪɨɸɫɬ ɡɚɤɥɸɱɢɥ ɬɚɤɢɟ ɫɨɝɥɚɲɟɧɢɹ ɫ ɞɜɭɦɹ ɫɬɪɚɧɚɦɢ – ɋɒȺ ɢ ɏɨɪɜɚɬɢɟɣ18. Ɋɨɫɫɢɹ ɩɨɤɚ ɬɚɤɨɝɨ ɞɨɝɨɜɨɪɚ ɧɟ ɢɦɟɟɬ, ɨɞɧɚɤɨ ɫɨɬɪɭɞɧɢɱɟɫɬɜɨ, ɬɟɦ ɧɟ ɦɟɧɟɟ, ɪɚɡɜɢɜɚɟɬɫɹ. Ɉɬ ȿɜɪɨɸɫɬɚ ɩɨɫɬɭɩɚɸɬ ɡɚɹɜɤɢ ɜ ɚɞɪɟɫ Ƚɟɧɟɪɚɥɶɧɨɣ ɉɪɨɤɭɪɚɬɭɪɵ Ɋɨɫɫɢɢ ɩɨ ɤɨɧɤɪɟɬɧɵɦ ɭɝɨɥɨɜɧɵɦ ɞɟɥɚɦ. ɋɨɝɥɚɲɟɧɢɟ ɦɟɠɞɭ ɊɎ ɢ ȿɜɪɨɸɫɬɨɦ ɧɚɯɨɞɹɬɫɹ ɜ ɫɬɚɞɢɢ ɩɟɪɟɝɨɜɨɪɨɜ, ɩɨ ɫɨɫɬɨɹɧɢɸ ɧɚ ɢɸɧɶ 2011 ɝɨɞɚ ɩɪɨɲɥɨ ɩɹɬɶ ɪɚɭɧɞɨɜ ɩɟɪɟɝɨɜɨɪɨɜ, ɨɞɧɚɤɨ ɤɨɧɤɪɟɬɧɵɟ ɫɪɨɤɢ ɡɚɜɟɪɲɟɧɢɹ ɪɚɛɨɬ ɩɨɤɚ ɧɟ ɹɫɧɵ. ɉɪɨɰɟɞɭɪɚ ɧɚɩɪɚɜɥɟɧɢɹ ɢ ɜɵɩɨɥɧɟɧɢɹ ɡɚɩɪɨɫɨɜ ɨ ɩɪɚɜɨɜɨɣ ɩɨɦɨɳɢ ɞɨɥɠɧɚ ɛɵɬɶ ɫɨɤɪɚɳɟɧɚ ɩɨ ɜɪɟɦɟɧɢ ɢ ɭɩɪɨɳɟɧɚ ɩɨ ɫɜɨɟɣ ɫɬɪɭɤɬɭɪɟ. ɂɧɵɦɢ ɫɥɨɜɚɦɢ, ɩɪɚɜɨɨɯɪɚɧɢɬɟɥɶɧɵɟ ɨɪɝɚɧɵ ɞɨɥɠɧɵ ɩɨɥɭɱɚɬɶ ɜɨɡɦɨɠɧɨɫɬɶ ɧɚɩɪɚɜɥɹɬɶ ɡɚɩɪɨɫɵ ɧɚɩɪɹɦɭɸ ɜ ɫɨɨɬɜɟɬɫɬɜɭɸɳɢɣ ɨɪɝɚɧ ɢɧɨɫɬɪɚɧɧɨɝɨ ɝɨɫɭɞɚɪɫɬɜɚ ɢɥɢ ɜ ȿɜɪɨɸɫɬ ɩɨ ɞɢɩɥɨɦɚɬɢɱɟɫɤɢɦ ɢɥɢ ɢɧɵɦ ɤɚɧɚɥɚɦ, ɚ ɡɚɩɪɚɲɢɜɚɟɦɚɹ ɫɬɨɪɨɧɚ ɨɛɹɡɚɧɚ ɛɭɞɟɬ ɜɵɩɨɥɧɢɬɶ ɡɚɩɪɨɫ ɜ ɬɟɱɟɧɢɟ ɨɩɪɟɞɟɥɟɧɧɨɝɨ ɜɪɟɦɟɧɢ. ɉɪɢɱɟɦ ɫɪɨɤɢ, ɩɨɪɹɞɨɤ, ɨɬɜɟɬɫɬɜɟɧɧɨɫɬɶ ɫɬɨɪɨɧ ɢ ɢɧɵɟ ɩɪɨɰɟɞɭɪɧɵɟ ɜɨɩɪɨɫɵ ɞɨɥɠɧɵ ɛɵɬɶ ɨɬɪɟɝɭɥɢɪɨɜɚɧɵ ɫɨɨɬɜɟɬɫɬɜɭɸɳɢɦɢ ɫɨɝɥɚɲɟɧɢɹɦɢ.

18

http://www.eurojust.europa.eu/ofÞcial_documents/Agreements/061106_EJ–US_co–operation_agreement.pdf

199

ȼɚɞɢɦ ȼ. ȼɨɣɧɢɤɨɜ

ROSJA I UNIA EUROPEJSKA: WSPÓàPRACA W SFERZE OCHRONY PRAWNEJ

Problem rozwoju wspóápracy UE z Rosją w sferze walki z przestĊpczoĞcią jest dyskutowany od wielu lat. Do chwili obecnej poziom rozwoju tej wspóápracy nie jest jednak zadawalający. Wspóápraca UE z paĔstwami trzecimi w sferze ochrony prawnej realizowana jest na poziomie ponadnarodowym oraz miĊdzyrządowym z akcentem na ten ostatni (wspóápraca poszczególnych paĔstw czáonkowskich Unii z paĔstwami trzecimi). MoĪna wskazaü trzy páaszczyzny wspóápracy Rosji i UE w przestrzeni bezpieczeĔstwa: wspóápraca policji, w sprawach karnych oraz zwalczania przestĊpczoĞci (przyjmowanie stosownych aktów prawnych oraz praktyka). Szczególna rolĊ w ramach wspóápracy policji peáni wspóápraca rosyjskich sáuĪb z Europolem. WaĪnym kierunkiem wspóápracy Rosji z UE jest ustanowienie pomocy prawnej w sprawach karnych.

200

Ɋɨɫɫɢɹ ɢ ȿɋ: ɫɨɬɪɭɞɧɢɱɟɫɬɜɨ ɜ ɩɪɚɜɨɨɯɪɚɧɢɬɟɥɶɧɨɣ ɫɮɟɪɟ

RUSSIA AND THE EUROPEAN UNION: COOPERATION IN THE SPHERE OF LEGAL PROTECTION

The problem of the development of cooperation between the EU and Russia in the sphere of combating crime has been discussed for many years. SigniÞcant developments in this cooperation remain unsatisfactory. EU cooperation with third countries in the Þeld of legal protection is implemented at supranational and intergovernmental levels with emphasis on the latter (cooperation between the member states of the Union with third countries). One can specify three areas of cooperation between Russia and the EU in the Þeld of security: police cooperation, cooperation in criminal matters, and the combating of crimes (adoption of relevant legislation and practice). The particular role in the framework of cooperation is connected with the cooperation of Russian services with Europol. An important direction for Russia’s cooperation with the EU is to establish legal assistance in criminal matters. Key words: Russia, legal protection, police cooperation, criminal matters, combating the crimes

201

Leszek Sidorowicz

NOWA JAKOĝû POLSKICH GRANIC PAēSTWOWYCH W KONTEKĝCIE INTEGROWANIA SIĉ POLSKI Z UE A PROBLEMY PRZEPàYWU LUDZI PRZEZ GRANICE RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ I FEDERACJI ROSYJSKIEJ. WYBRANE ASPEKTY PRAWNO–EKONOMICZNE

1. Uwagi wstĊpne Problem granic paĔstwowych na ogóá zawsze miaá wymiar polityczny, ekonomiczny i spoáeczny. Tak teĪ jest wspóáczeĞnie – w dobie transformacji, integracji i globalizacji. Jest oczywistym, Īe zachodzące na przeáomie XX i XXI wieku przemiany geopolityczne w Polsce i jej sąsiedztwie stworzyáy nową rzeczywistoĞü polityczną i spoáeczno–ekonomiczną. Widoczne jest to takĪe w dziedzinie funkcjonowania granic paĔstwowych. Przedmiotem rozwaĪaĔ prezentowanych w tym opracowaniu jest wiĊc ogólnie pojmowany graniczny ruch osobowy przez polską granicĊ wschodnią (i jak wskazuje jego tytuá – ze szczególnym uwzglĊdnieniem granicy Polski z Federacją Rosyjską) w warunkach transformacji systemowej w okresie integrowania siĊ Polski z UE. Zaprezentowano w związku z tym niektóre unormowania prawne odnoszące siĊ do obywateli tzw. krajów trzecich na tle szerszego zagadnienia „przenikalnoĞci polskich granic paĔstwowych” w związku z wprowadzaniem w Īycie tzw. „postanowieĔ schengeĔskich”. W zasadzie przedziaá czasowy szczegóáowej analizy objąá lata 2000–2005/2006. W niektórych miejscach miaáo jednakĪe miejsce wykraczanie poza ten okres – do lat wczeĞniejszych i póĨniejszych. Ze zrozumiaáych wzglĊdów odbywaáo siĊ to juĪ bez szczegóáowego wnikania w z tym związane kwestie wczeĞniejsze i póĨniejsze. MoĪna to uznawaü za uzasadnione, tym bardziej gdy zagadnieniom tym dalej rzeczywiĞcie poĞwiĊcone są opracowania innych autorów równieĪ przewidywane do zamieszczenia w monograÞi z tego cyklu tematycznego. Na podstawie dostĊpnych danych empirycznych dokonano analizy tego zjawiska zgodnie z sugestią wynikającą z tytuáu, tj. najpierw (tzw. tle ogólnym) w odniesieniu do „przenikalnoĞci polskich granic paĔstwowych w zakresie przepáywu ludzi”, potem

202

Nowa jakoĞü polskich granic paĔstwowych w kontekĞcie integrowania siĊ Polski z UE...

z uszczegóáowieniem problemu odnoszącego siĊ juĪ konkretnie do przepáywu ludzi przez granicĊ polsko–rosyjską w momencie integrowania siĊ Polski z UE. Oprócz aspektu prawnego znalazáy tu takĪe odzwierciedlenie niektóre (wybrane) aspekty ekonomiczne wynikające z tej problematyki. Analiza pierwszego z nich zmierzaáa do okreĞlenia stopnia dostosowania obowiązujących w tym badanym (”moment integrowania siĊ Polski z UE”) przedziale czasowym regulacji prawnych do potrzeb praktyki Īycia spoáeczno–gospodarczego. Tym samym moĪna powiedzieü, Īe w sensie najbardziej ogólnym sprowadzaáa siĊ ona do znalezienia uzasadnionej odpowiedzi na nastĊpujące pytanie: „czy nie są one zbyt uciąĪliwe dla przekraczających te granice – obywateli paĔstw tzw. trzecich? Z kolei aspekt ekonomiczny zasadniczo miaá na celu naĞwietlenie gospodarczego rozrachunku (bilansu) pozytywnych i ewentualnych negatywnych skutków tej nowej jakoĞci granic w niektórych dziedzinach Īycia spoáeczno–gospodarczego, gáównie jednak w związku ze zmianami skali turystki miĊdzynarodowej i wielkoĞci wpáywów z tego tytuáu dla gospodarki Polski. PowyĪsze podejĞcie poniekąd takĪe wynikaáo z samego tytuáu (”Przyjazna granica – niezbĊdnym elementem wzmacniania stosunków spoáeczeĔstw Polski i Federacji Rosyjskiej”) poĞwiĊconego temu wiĊkszego opracowania zwartego (monograÞi). Jego czĊĞcią skáadową ma przecieĪ byü takĪe to opracowanie.

2. Dynamika ruchu osobowego na polskich granicach w warunkach praktycznego wdraĪania unormowaĔ Ukáadu z Schengen Procesy transformacji polityczno–gospodarczej zachodzące w krajach Europy ĝrodkowej i Wschodniej spowodowaáy, Īe region ten w latach 90-tych staá siĊ unikalnym obszarem wzglĊdnie wolnego przemieszczania siĊ osób, gdzie granice polityczne staáy siĊ póáotwarte dla przemieszczania siĊ ludzi. MieszkaĔcy paĔstw ubiegających siĊ o czáonkostwo we Wspólnocie Europejskiej uzyskali moĪliwoĞü przemieszczania siĊ do niej bez obowiązku posiadania wiz.1 Natomiast obywatele takich krajów, jak: Rosja, Ukraina czy BiaáoruĞ bez wiĊkszych utrudnieĔ mogli podróĪowaü po Europie ĝrodkowej i Wschodniej. Otwarcie granic wpisaáo siĊ tym samym zasadniczo w ustanawianie dobrych wielostronnych kontaktów z sąsiadami, prowadzonych zarówno przez PolskĊ jak i inne kraje tego regionu. Odnosiáo siĊ to do wielu milionów zwykáych ludzi po obu stronach granicy. Miaáo to teĪ niezwykle waĪny wpáyw, poza kwestią ekonomiczną, na przeáamanie wzajemnych, historycznie zakorzenionych uprzedzeĔ, stereotypów i niechĊci. 1

Szczegóáowo o skutkach integracji (w:) W. Molle, Ekonomika integracji europejskiej (teoria, praktyka, polityka), Wydanie III, GdaĔsk 2000.

203

Leszek Sidorowicz

WĞród innych uwarunkowaĔ mających zasadniczy wpáyw na skalĊ oraz dynamikĊ ruchu granicznego przez polską granicĊ paĔstwową z poszczególnymi krajami moĪna zaliczyü przeobraĪenia ogólnopolityczne i ogólnorynkowe. W odniesieniu do granicy wschodniej spoĞród czynników bezpoĞrednich, uwzglĊdniających uwarunkowania polityczne i ekonomiczne, które wpáynĊáy na tak duĪą dynamikĊ krotnoĞci przekroczeĔ, naleĪaáoby zaliczyü 2: a) liberalizowanie przepisów paszportowych w Polsce oraz w krajach sąsiednich (zarówno Europy Wschodniej, jak teĪ Europy Zachodniej); b) otwartoĞü paĔstw na wymianĊ handlową; c) rozwój transportu – zwáaszcza samochodowego; d) uprawianie turystyki handlowej przez osoby Þzyczne i niewielkie podmioty gospodarcze (zwáaszcza w latach 1993–1994) – aktualnie tendencja zdecydowanie spadkowa, m.in. wskutek wyrównywania siĊ cen; e) konkurencyjnoĞü towarów (dobra jakoĞü przy cenach niĪszych niĪ zachodnioeuropejskie) wytwarzanych przez niektóre gaáĊzie przemysáu polskiego (np. kosmetyczny, spoĪywczy, odzieĪowy, meblarski) na rynkach wschodnich sąsiadów, poáączona z duĪym wzrostem cen artykuáów konsumpcyjnych na tych rynkach (motywacja do drobnego importu z Polski); f) wysokie cáo i akcyza na uĪywki (alkohol, papierosy) w Polsce, skáaniające do przemytu zza granicy wschodniej, zwáaszcza przez tzw. „mrówki”. SkalĊ zjawiska przestrzennego przemieszczania ludzi w latach 90-tych, moĪna przybliĪyü (oczywiĞcie w zawĊĪonym zakresie) przez porównanie wielkoĞci i dynamikĊ granicznego ruchu osobowego przez granice Polski w 1980 i po 1989 roku. O ile, w roku 1980 wszystkie granice Polski przekroczyáo áącznie 38,3 mln osób, to dziesiĊü lat póĨniej (1990 r.) juĪ 84,3 mln, a w 2000 r. aĪ 281,2 mln (przeszáo 7,3 razy wiĊcej niĪ dwadzieĞcia lat wczeĞniej). Ogólnie – najwiĊkszy przepáyw ludnoĞci odbywaá siĊ przez granicĊ zachodnią, zaĞ najmniejszy przez granicĊ morską (w 2003 r. byáo to odpowiednio –72,4 mln i 4,8 mln osób). Udziaá wschodniej granicy w caáoĞci ruchu granicznego w 2003 roku wynosiá 15,0%, co stanowiáo 26,8 mln osób. Dla porównania – w roku 1980 granicĊ byáego ZSRR przekroczyáo zaledwie 2,7 mln osób, a w okresie zachodzących tam zmian politycznych, np. w 1990 r., juĪ 10,9 mln3. W tym okresie dynamika osobowego ruchu granicznego z paĔstwami zza wschodniej granicy (Rosją, Litwą, Biaáorusią i Ukrainą) ksztaátowaáa siĊ na zbliĪo2 3

204

L. Sidorowicz, Ekonomiczne konsekwencje funkcjonowania granic paĔstwowych, Biaáystok 2004, s.198. Ibidem, s.199–200.

Nowa jakoĞü polskich granic paĔstwowych w kontekĞcie integrowania siĊ Polski z UE...

nym poziomie. NajwiĊksza byáa w latach 1990–1991.W kolejnych latach systematycznie malaáa – np. w 1997 r. o 10,8%, Īeby wzrosnąü do ponad 13% w 2000 roku i obniĪaü siĊ w nastĊpnych latach oraz znowu wzrastaü (por. wykres 1). Wykres 1. Dynamika osobowego ruchu przez przejćcia graniczne na wschodniej granicy Polski 35000 30000 25000 20000 15000 10000 5000 0 1980

1990 Rosja

1992 BiaáoruĞ

1994

1996 Ukraina

1998

2000

2001

2002

Razem granica wschodnia

2003 Litwa

ħródáo: opracowanie wáasne na podstawie danych StraĪy Granicznej.

Pierwsze zaáamanie dynamiki wzrostu nastąpiáo w latach 1992–1993. Wiązaáo siĊ ono z zastąpieniem masowych przyjazdów osób sprzedających (detaliĞci) oraz przyjazdami kupujących (po czĊĞci hurtownicy) i gáównie objĊáo granicĊ ukraiĔską. Nie bez znaczenia byáy teĪ trudnoĞci gospodarcze tego kraju. Poáowa lat 90-tych to ponowne oĪywienie ruchu na caáej dáugoĞci granicy. Ale juĪ w 1997 r. doszáo do kolejnego zaáamania ruchu, z Biaáorusią. Po czĊĞci, ze wzglĊdu na skomplikowaną sytuacjĊ polityczną w tym kraju, przede wszystkim jednak wskutek wprowadzenia w Īycie przez PolskĊ z dniem 1 stycznia 1998 r. nowej ustawy o cudzoziemcach, która zaostrzyáa przepisy wjazdowe wobec obywateli z paĔstw WNP.4 Skutkowaáo to obniĪeniem przekroczeĔ o 18% w odniesienia do 1996 r., Īeby wzrosnąü w latach nastĊpnych. I tak, na przykáad, na granicy z Biaáorusią w 2001 r. iloĞü przekroczeĔ byáa o 4 mln wiĊksza w porównaniu do roku 19985. 4 5

A. Maksimczuk, L. Sidorowicz, Graniczny ruch osobowy i towarowy w Unii Europejskiej, Warszawa 2007, s. 189– 197. L. Sidorowicz, Ekonomiczne konsekwencje funkcjonowania granic paĔstwowych, Biaáystok 2004, s. 201.

205

Leszek Sidorowicz

Rok 2003 moĪna uznaü za wyjątkowy w kwestii przenikalnoĞci polskiej granicy paĔstwowej za sprawą wprowadzenia przez nasz kraj z dniem 1 paĨdziernika tego roku ruchu wizowego dla obywateli Rosji, Biaáorusi i Ukrainy. Obietnice gáoszone o otwartoĞci granic wschodnich Polska jak dotąd dotrzymuje. Potwierdzają to dane statystyczne zjawiska osobowego ruchu granicznego i ruchu Ğrodków transportowych, pomimo faktu, Īe w okresie od paĨdziernika 2003 r. do grudnia 2004 r. liczba przyjazdów z Rosji, Biaáorusi i Ukrainy spadáa áącznie o okoáo 25%. W kolejnych miesiącach zauwaĪalna byáa niewielka tendencja wzrostowa przepáywu osób z kierunku wschodniego. O otwartoĞci granic Ğwiadczy najdobitniej iloĞü wydanych przez PolskĊ wiz. OtóĪ w ciągu 15 miesiĊcy obowiązywania ruchu wizowego wydano aĪ 1,5 mln wiz, w tym dla 400 tys. obywateli Biaáorusi6. Mimo wczeĞniejszych obaw dotyczących wydolnoĞci systemu wydawania wiz podjĊte przez stronĊ polską dziaáania na rzecz jego wdroĪenia okazaáy siĊ skuteczne. Jak i to, Īe w stosunku do liczby przekroczeĔ granicy w okresie obowiązywania wiz odnotowano znikomą iloĞü przypadków odmowy wjazdu obywatelom Rosji, Biaáorusi i Ukrainy na terytorium Polski (7,5 tys. Rosjanom, 8,8 tys. Biaáorusinom, 12 tys. UkraiĔcom i dla 1,2 tys. obywateli Moádawii). Najliczniejszą grupą narodowoĞciową, której odmówiono wjazdu w 2004 roku, stanowili FilipiĔczycy: 17,8 tys. odmów – gáównie zejĞü na ląd ze statków handlowych. NajczĊstszym powodem odmowy przekroczenia granicy byá brak wizy i Ğrodków páatniczych. Zdecydowanie najwiĊcej przypadków niezezwolenia na wjazd przypadáo na okres bezpoĞrednio po wprowadzeniu nowych zasad przekraczania granicy. RównieĪ Ğladowy (ok. 0,15%) byá odsetek wiz uniewaĪnionych7. PolskĊ odwiedziáo 62 mln cudzoziemców (wzrost o 18,8%), w tym granicĊ zewnĊtrzną przekroczyáo 11 mln obcokrajowców (spadek o 6,9%), a wewnĊtrzną 51 mln (wzrost o 26,2%). JeĞli chodzi o obywateli polskich, to granicĊ przekroczyáo 37 mln rodaków (spadek o 3,9%), w tym przez granicĊ zewnĊtrzną 6 mln (wzrost o 11,3%) i 31 mln przez granicĊ wewnĊtrzną, czyli spadek o 6,3%8.

6

7 8

206

W ciągu jednego roku obowiązywania ruchu wizowego (1 paĨdziernik 2003 r. – 30 wrzeĞnia 2004 r.) polskie urzĊdy konsularne na terytorium: Rosji, Biaáorusi i Ukrainy wydaáy okoáo 1138 tys. wiz dla ok. 622 tys. UkraiĔców, 300 tys. Biaáorusinów i 216 tys. Rosjan – jak wynika ze statystyk polskich urzĊdów konsularnych i statystyki KG SG w Warszawie – por. A. Maksimczuk, L. Sidorowicz, Polska granica wschodnia…, op. cit., rysunek 6. Dynamika osobowego ruchu granicznego przez przejĞcia graniczne z poszczególnymi paĔstwami zza wschodnei granicy Polski, s. 87. Sytuacja na granicy paĔstwowej w 2004 roku (porównanie do 2003 roku), KG SG, Warszawa 2005. A. Maksimczuk, L. Sidorowicz, Polska granica wschodnia w warunkach transformacji (Wybrane problemy), Biaáystok, 2008, s. 86.

Nowa jakoĞü polskich granic paĔstwowych w kontekĞcie integrowania siĊ Polski z UE...

Wykres 2. Krotnoćci przekroczeý granicy paýstwowej RP w latach 2000–2004 (iloćç paszportowych odpraw granicznych) 200 000 000 150 000 000 100 000 000 50 000 000 0 2000 r.

2001 r.

2002 r.

cudzoziemcy

2003 r.

2004 r.

Polacy

ħródáo: opracowanie wáasne na podstawie danych KG SG.

Z ogólnej iloĞci przekroczeĔ granicy zewnĊtrznej WE w 2004 r. zauwaĪono zmniejszenie przyjazdów cudzoziemców do Polski o blisko 7% – odnosząc siĊ do poziomu z roku 2003. Mimo tego spadku tendencjĊ wzrostową wskazuje ruch obcokrajowców przez granicĊ lotniczą (o 30,2%) i na odcinku z Rosją (o 8,4%). Natomiast spadek wystąpiá na granicy: morskiej (o 43,5%), z Biaáorusią (o 9,1%) i z Ukrainą (o 5,7%). W przypadku przekroczeĔ odcinka zewnĊtrznego przez obywateli polskich zauwaĪalny byá wzrost o ponad 11% w porównaniu do roku 2003, gáównie jednak za sprawą obywateli polskich na odcinku z Obwodem Kaliningradzkim, którzy uprawiali tzw. „handel walizkowy”, przemycając przewaĪnie odĪywki i paliwo. W caáym 2004 r. 163 mln osób przekroczyáo wewnĊtrzną granicĊ UE. Byá to wzrost o 12,2% w stosunku do roku poprzedniego. Tak jak w latach poprzednich blisko poáowa caáego ruchu granicznego i ponad poáowa ruchu granicznego cudzoziemców koncentrowaáa siĊ na granicy z Niemcami. W realiach juĪ polskiego czáonkostwa unijnego zauwaĪalny byá wzrost osobowego ruchu na granicy: z Niemcami (o 25,2%), z Litwą (o 17,5%) i ze Sáowacją (o 10,2%). Spadek miaá miejsce jedynie na granicy z Czechami (o 4,6%). Porównując do roku 2003, byá on wyĪszy, ponad 26%, co stanowiáo liczbĊ 51 mln osób. Miaáo to miejsce na wszystkich odcinkach granicy: ze Sáowacją (o 37,3%), z Niemcami (o 35,9%), z Litwą (o 13,3%) i z Czechami (o 6,3%). Nastąpiá natomiast spadek iloĞci wyjazdów obywateli polskich przez granicĊ wewnĊtrzną o ponad 6%9. WielkoĞü i udziaá obywateli poszczególnych paĔstw w przyjazdach do Polski uzaleĪniona byáa czĊsto od tzw. „koniunk9

Ibidem, s. 86 i dalsze.

207

Leszek Sidorowicz

tury targowiskowej”, wyraĪanej na ogóá korzystniejszymi relacjami cenowymi na rynkach krajów – sąsiadów10. Widoczną konsekwencją nowego wymiaru polskiej granicy, tzn. wskutek wprowadzania unormowaĔ schengeĔskich i akcesja z UE, byá niewielki wzrost przestĊpczoĞci granicznej odnotowany w okresie wrzesieĔ 2003 r. – paĨdziernik 2004 r. w stosunku do analogicznego okresu 2002/2003, a takĪe do koĔca 2004 r.Wzrost ten dotyczyá przede wszystkim obywateli narodowoĞci ukraiĔskiej (86,2%). NajwiĊcej zatrzymanych za usiáowanie nielegalnego przekroczenia granicy paĔstwowej wbrew przepisom przypadáo na granicĊ polsko–niemiecką. Zalazáo to odbicie w iloĞci przekazanych przez niemieckie sáuĪby graniczne, w ramach readmisji, do Polski cudzoziemców, która wzrosáa o 124,9% w stosunku do analogicznego okresu roku poprzedniego. Ogóáem w 2004 roku przekazano z terytorium Polski do innych paĔstw 6199 cudzoziemców11. Wykres 3. Natõēenie ruchu osobowego na poszczególnych odcinkach granicy paýstwowej 100 000 000

2004 r. 2005 r.

80 000 000 60 000 000 40 000 000 20 000 000 0

Rosja

Biaウoru 

Ukraina

morska

lotniska

Litwa

Sウowacja

Czechy

Niemcy

ħródáo: Sytuacja na granicy paĔstwowej w 2005 roku (porównanie do 2004 r.), KG SG, Warszawa 2006.

W związku z wjazdem do Polski StraĪ Graniczna dokonaáa 64,4 mln odpraw cudzoziemców (wzrost o 4,1%), w tym na granicy: zewnĊtrznej 12 mln (wzrost o 10,6%), wewnĊtrznej 52,4 mln (wzrost o 2,7%). Z kolei przy wyjeĨdzie z Polski przeprowadzono 40,8 mln odpraw polskich obywateli (wzrost o 9,7%), w tym na grani10

11

208

L. Sidorowicz, Zmieniający siĊ wymiar polskiej granicy paĔstwowej. Wybrane problemy jej przenikalnoĞci, (red.) J. Sikorski, Rozwój regionów wschodnich – szanse po przystąpieniu do Unii Europejskiej, Biaáystok 2004, s. 350. Statystyka StraĪy Granicznej: ruch graniczny, zwalczanie przestĊpczoĞci, migracja, Warszawa 2005.

Nowa jakoĞü polskich granic paĔstwowych w kontekĞcie integrowania siĊ Polski z UE...

cy: zewnĊtrznej 9 mln (wzrost o 51,7%), wewnĊtrznej 31,8 mln (wzrost o 1,7%)12. Nierozerwalnie z granicznym ruchem osobowym wiąĪe siĊ przemieszczanie siĊ Ğrodków transportowych. W 2004 roku w ruchu drogowym przeprowadzono ponad 51 mln odpraw pojazdów (osobowych, ciĊĪarowych i autobusów) przekraczających polską granicĊ z krajami czáonkowskimi (wzrost o 23,1%), w tym 45 mln samochodów osobowych (wzrost o 23,4%) oraz 6 mln samochodów ciĊĪarowych (wzrost o 22,2%). Podobnie jak w ruchu osobowym, wzrost nastąpiá na granicy: z Niemcami (38,6%), z Litwą (o 27,1%) i ze Sáowacją (o 22,5%). Spadek miaá miejsce jedynie na granicy z Czechami (o 2%). W przypadku ruchu granicznego samochodów ciĊĪarowych odnotowano wzrost na wszystkich odcinkach granicy wewnĊtrznej, w tym na granicy: z Litwą (o 26,2%), z Niemcami (o 21,8%), ze Sáowacją (o 21,3%) i z Czechami (o 20,9%)13. Generalnie oĪywienie na granicy wewnĊtrznej Ğwiadczy o zadziaáaniu efektu swobodnego przepáywu towarów w ramach jednolitego rynku europejskiego. Tendencja wzrostowa utrzymaáa siĊ równieĪ w 2005 r. W ruchu drogowym przeprowadzono 67,9 mln granicznych odpraw pojazdów (osobowych, ciĊĪarowych i autobusów) przekraczających granicĊ RP (o 11,7% wiĊcej niĪ w 2004 r.), w tym na granicy: zewnĊtrznej 12,2 mln (wzrost o 30,6%), wewnĊtrznej 55,7 mln (wzrost o 8,3%)14 Jak wynika z przedstawionych powyĪej danych liczbowych zawartych w powyĪszej tabeli, ponad 90 % przekroczeĔ granicy odbywa siĊ przez przejĞcia lądowe. SytuacjĊ tĊ warunkuje w znacznym stopniu kontynentalne poáoĪenie naszego kraju oraz dynamiczny rozwój transportu koáowego. Wahania dynamiki ruchu wystĊpują przewaĪnie przez przejĞcia morskie. WyraĨnie trwaáy dynamiczny trend wzrostowy ma miejsce w przejĞciach lotniczych, natomiast trend spadkowy wystĊpuje w granicznych przejĞciach kolejowych. Infrastruktura przejĞü granicznych jest istotnym czynnikiem warunkującym z jednej strony skuteczną kontrolĊ przekraczających osób i Ğrodków transportowych, z drugiej zaĞ wáaĞciwą obsáugĊ podróĪnych. Przedstawioną w opracowaniu wielkoĞü osobowego ruchu granicznego pod koniec 2005 roku obsáugiwaáo 272 przejĞcia graniczne, w tym: 194 drogowych, 33 kolejowych, 19 morskich, 6 rzecznych i 20 lotniczych. Na odcinku lądowej granicy zewnĊtrznej UE, tzn. z Rosją, Biaáorusią i Ukrainą funkcjonowaáo razem 31 granicznych punktów kontroli ruchu osobowego i towarowego. JeĞli chodzi o ruch na granicy wewnĊtrznej, to na odcinku: z Litwą obsáugiwaáy 3 przejĞcia graniczne, ze Sáowacją – 55; z Czechami – 106, z Niemcami – 38, razem 202 przejĞcia15. PrzestĊpczoĞü graniczna jest bardzo róĪna. Do najbardziej charakterystycznych zaliczyü naleĪy nielegalne przekraczanie granicy paĔstwowej. I tak dla przykáadu, 12 13 14 15

Sytuacja na granicy paĔstwowej w 2005 roku (porównanie do 2004 r.), Warszawa 2006. Ibidem Sytuacja na granicy paĔstwowej w 2005 roku…, op. cit. Sytuacja na granicy paĔstwowej w 2004 roku (porównanie do 2003 roku), Warszawa 2005.

209

w roku akcesji (2004 r.) za przekroczenie granicy paĔstwowej wbrew przepisom Leszek Sidorowicz StraĪ Graniczna (SG) zatrzymaáa ogóáem 5762 osoby (wzrost o 1,8% w stosunku do 2003 r.), w tym: na granicy zewnĊtrznej 1085 osób(spadek o 10,8%), na granicy wewnĊtrznej 4592 osób (wzrost o 5,7%) i w gáĊbi kraju 85 (spadek o 14,1%). WĞród zatrzymanych 4472 osoby byli obcokrajowcami (wzrost o 24,5%), z tego: na granicy zewnĊtrznej 916 osób (wzrost o15,8%), na granicy wewnĊtrznej 3475 osób (wzrost o 28,4%). SpoĞród cudzoziemców zatrzymanych w 2004 r. (samodzielnie przez SG) najliczniejsi byli obywatele Ukrainy – 1884 (873 osoby w roku poprzednim) osób i odpowiednio: Rosji – 557 (w 2003 r. –310), Moádawii – 276 (144), Chin – 218 (195), Wietnamu – 146 (243), Pakistanu – 143 (161) i Biaáorusi – 101 (56). Zatrzymano równieĪ 133 (105) obywateli Niemiec oraz 330 (492) Czechów, jednak nie byáo to związane z nielegalną migracją. WĞród ogóáu zatrzymanych cudzoziemców najwiĊcej byáo na granicy zewnĊtrznej obywatele Ukrainy stanowili – 257 (177)osób, w dalszej kolejnoĞci: Chin – 121 (78), Pakistanu – 86 (65), Rosji– 74 (34), Wietnamu – 64 (81) i Armenii – 55 (32)osób. JeĞli chodzi granicĊ wewnĊtrzną, podobnie jak na odcinku zewnĊtrznym wĞród zatrzymanych dominowali obywatele Ukrainy – 1623 (692)osób, znaczny teĪ byá udziaá Rosjan– gáównie jednak obywateli narodowoĞci czeczeĔskiej – 475 (276) osób, a takĪe Moádawii – 232 (116), Chin – 95 (95) i Biaáorusi – 74 (45) osób16. Z kolei za przekroczenie granicy paĔstwowej wbrew przepisom StraĪ Graniczna samodzielnie zatrzymaáa ogóáem 4526 osób (spadek o 21,5%), w tym na granicy: zewnĊtrznej 1384 (wzrost o 27,6%), wewnĊtrznej 3007 (spadek o 34,5%) oraz w gáĊbi kraju 135 (w 2004 r. – 85). Wykres 4. Cudzoziemcy zatrzymani przez SG na odcinkach zewnõtrznej i wewnõtrznej granicy UE granica wewnĊtrzna UE

2004 r .

2005 r.

granica

78%

granica

zewnĊtrzna UE

20%

tery torium kraju 2%

wewnĊtrzna UE

63%

granica zewnĊtrzna UE

33%

tery torium kraju 4%

ħródáo: Sytuacja na granicy paĔstwowej…, op. cit.

W 2005 r. sáuĪby kontroli ruchu granicznego nie zezwoliáy na wjazd do Polski 41663 cudzoziemcom (spadek o 36,9%), w tym na granicy: zewnĊtrznej 39416 (spa16

210

Ibidem

Nowa jakoĞü polskich granic paĔstwowych w kontekĞcie integrowania siĊ Polski z UE...

dek o 35,9%), wewnĊtrznej 2247 (spadek o 50,6%). Z tej iloĞci 31,4% zawróconych cudzoziemców deklarowaáo niezgodny z rzeczywistym cel podróĪy, 27,6% zawrócono z powodu braku waĪnej wizy, 23,1% ze wzglĊdu na brak wystarczającej iloĞci Ğrodków páatniczych, a 0,8% miaáo niewaĪny dokument paszportowy. NajwiĊkszą liczbĊ odmów wjazdu do RP wydano wobec obywateli: Ukrainy – 20192 (12053), Biaáorusi – 10548 (8821), Rosji – 4740 (7487) i Moádawii – 2140 (1277). NaleĪy podkreĞliü, Īe liczba odmów wjazdu wydanych cudzoziemcom z paĔstw ryzyka migracyjnego z przyczyn związanych z nielegalną migracją wyniosáa 22789 (wzrost o 22,4%). Z tejĪe liczby zawrócono na granicy: zewnĊtrznej 22588 osób – wzrost o 22,1% (z Ukrainą 13070 – wzrost o 65,5%, z Biaáorusią 7348 – wzrost o 7,3%, z Rosją 1424 – spadek o 53,1% i na lotniczej 746 – wzrost o 4%), wewnĊtrznej 201 (w 2004 r. – 115)17. W zakresie faászerstw dokumentów uprawniających przekraczanie granicy RP StraĪ Graniczna ujawniáa 1995 faászerstw dokumentów podróĪy lub stempli kontroli granicznej. NajczĊĞciej faászowano paszporty – 1024 przypadki oraz stemple kontroli granicznej – 521 przypadków. WĞród sfaászowanych paszportów najwiĊcej byáo dokumentów litewskich – 452 i polskich (gáównie starego wzoru) – 269. NajczĊĞciej faászywe stemple kontroli granicznej ujawniano w ukraiĔskich dokumentach podróĪy – 353. W wiĊkszoĞci faászywymi dokumentami posáugiwali siĊ obywatele: Ukrainy – 991, Polski – 196, Moádawii – 160, Biaáorusi – 91 i Rosji – 8818. ZwiĊkszyáa siĊ w 2005 r. wartoĞü ujawnionego i zatrzymanego przez SG przemytu, wyniosáa ogóáem 112,7 mln zá (wzrost o 11,3%), w tym na granicy: zewnĊtrznej 61,5 mln zá (spadek o 8,5%), wewnĊtrznej 29,7 mln zá (wzrost o 6,1%) oraz w gáĊbi kraju 21,5 mln zá (wzrost o 257,1%)19. Podsumowując powyĪsze rozwaĪania, nasuwa siĊ konkluzja, Īe wspóáczesne funkcje granic Polski (generalnie wiĊkszoĞü granic politycznych w Ğwiecie) ulegáy znacznemu ograniczeniu. Ich przemiany warunkowane są w decydującej mierze procesami globalizacyjnymi (w tym integracyjnymi w Europie), demokratyzacją Īycia politycznego oraz coraz to wiĊkszą otwartoĞcią wielu paĔstw na wymianĊ gospodarczą. Mimo to zauwaĪa siĊ wciąĪ odczuwalną (zmieniającą siĊ) rolĊ poszczególnych funkcji. W przypadku funkcji militarnej wiąĪe siĊ to ze zdecydowanym ograniczeniem funkcji obronnej na rzecz wymiaru politycznego (przykáad wschodniej granicy Polski jako fragmentu zewnĊtrznej granicy NATO). W aspekcie funkcji ekonomicznych kluczową rolĊ speánia tu przyjĊcie przez PolskĊ wspólnej polityki handlowej UE. Tym samym nastĊpuje zniesienie funkcji ekonomicznej na granicach z Niemcami, Czechami i Sáowacją, jednoczeĞnie uformowanie siĊ tejĪe funkcji na wschodniej granicy Polski – jako zewnĊtrznej granicy ekonomicznej WE. Podobne przemiany od17 18 19

Ibidem, Sytuacja na granicy paĔstwowej w 2005 roku (porównanie do 2004 r.), Warszawa 2006. A. Maksimczuk, L. Sidorowicz, Polska granica wschodnia w okresie…, op. cit., s. 98 i dalsze. Ibidem, s. 98–104.

211

Leszek Sidorowicz

noszą siĊ do funkcji spoáecznej granic naszego kraju. Zasadniczo wiąĪą siĊ one z przystąpieniem Polski do Ukáadu z Schengen. Z jednej strony spowoduje to (byü moĪe juĪ w 2007 r.) caákowitą przenikalnoĞü granicy zachodniej oraz poáudniowej. Z drugiej zaĞ, wprowadzenie ruchu wizowego na wschodniej granicy powoduje, Īe ruch ten staá siĊ bardziej kontrolowany w celu zapewnienia bezpieczeĔstwa obywatelom PaĔstw Czáonkowskich i zwalczania przestĊpczoĞci miĊdzynarodowej.20

3. Ogólna charakterystyka unormowaĔ prawnych dotyczących przekraczania polskiej granicy wschodniej (zewnĊtrznej granicy UE) – ze szczególnym uwzglĊdnieniem polsko–rosyjskiej21 MoĪna przyjąü, iĪ ksztaátowanie siĊ granicy zewnĊtrznej Wspólnoty Europejskiej na odcinku granicy paĔstwowej RP nastąpiáo za sprawą wprowadzenia z dniem 1 paĨdziernika ruchu wizowego dla obywateli Rosji, Biaáorusi Ukrainy22 oraz daty 1 maja 2004 r., kiedy to odcinki wschodni i póánocny staáy siĊ fragmentem zewnĊtrznej granicy Wspólnoty Europejskiej. JednoczeĞnie oznaczaáo, Īe zniesienie kontroli na granicach wewnĊtrznych musi pociągaü za sobą intensyÞkacjĊ kontroli na granicach zewnĊtrznych, zwáaszcza osób niepoĪądanych na jej obszarze. WáaĞnie wymogi schengenowskie okreĞlają warunki, których speánienie jest wymagane przy wjeĨdzie obywateli paĔstw trzecich na teren paĔstw grupy Schengen.23 Jednym z kluczowych wymogów do wypeánienia w tym wzglĊdzie (jak juĪ wczeĞniej podkreĞlono), jest obowiązek wprowadzenia ruchu wizowego dla obywateli z paĔstw trzecich, którzy nie są na tzw. „biaáej liĞcie” oraz zbieranie informacji o osobach niepoĪądanych na obszarze Wspólnoty24. Cudzoziemca bĊdącego obywatelem dwóch lub wiĊcej paĔstw traktuje siĊ jako 20

21

22 23

24

212

Oprócz przytaczanych autorów (A. Maksimczuk, L. Sidorowicz) opracowaĔ zwartych (monograÞi) o granicznej obsáudze ruchu osobowego wydanych w jĊzyku polskim, sprawy te szczegóáowo prezentowane są takĪe w monograÞi rosyjskojĊzycznej: L. Sidorowicz, Pogranicznyj pierewoz ludiej w Eurosojuzie, MiĔsk 2009. W opracowaniu tym nie podejmowano próby analizy caáoksztaátu ustawodawstwa Polski i Federacji Rosyjskiej w zakresie ruchu osobowego przez ich granice paĔstwowe. Problemy te znajdują swoje odzwierciedlenie w innych opracowaniach, a tu skupiono siĊ tylko na wybranych, co najwyĪej niezbĊdnych, w związku z prezentacją problemów wynikających z jej tytuáu. WiĊcej na temat warunków przekraczania wschodniej granicy RP moĪna znaleĨü (w:) A. Maksimczuk, L. Sidorowicz, Graniczna obsáuga ruchu osobowego... op. cit., s. 101–126. Szerzej na temat przenikalnoĞci i ochrony granic (w:) H. Dominiczak, Granice paĔstwa i ich ochrona na przestrzeni dziejów, Warszawa 1997 oraz T. Komornicki, Przemiany funkcji granic europejskich w XX wieku (w:) J. Kitowski, Problemy regionalnej wspóápracy transgranicznej, Rzeszów 1996. Od 1 maja 2004 r. wobec obywateli polskich zostaá caákowicie zniesiony obowiązek posiadania wiz przy wyjeĨdzie do krajów Unii Europejskiej i Europejskiego Obszaru Gospodarczego – niezaleĪnie od celu i czasu trwania pobytu. Polacy mogą podróĪowaü bez wiz do wiĊkszoĞci krajów z tzw. biaáej listy. Lista ta obejmuje 32 paĔstwa, których obywatele mogą wjeĪdĪaü na terytorium Unii Europejskiej bez wiz. Zgodnie z zasadą wzajemnoĞci, kraje te nie powinny wymagaü wiz od obywateli UE. Te paĔstwa to: Andora, Argentyna, Australia, Boliwia, Brazylia, Brunei, Buágaria, Chile, Chorwacja, Gwatemala, Honduras, Izrael, Japonia, Kanada, Korea Poáudniowa, Kostaryka, Meksyk, Malezja, Monako, Nikaragua, Nowa Zelandia, Panama, Paragwaj, Rumunia, San Marino, Salwador, Singapur, Stany Zjednoczone, Szwajcaria, Urugwaj, Watykan i Wenezuela. „Biaáa lista” obejmuje teĪ specjalne regiony pod administracją Chin: Hongkong i Makau. Z wiĊkszoĞcią tych krajów Polska juĪ zawaráa umowy

Nowa jakoĞü polskich granic paĔstwowych w kontekĞcie integrowania siĊ Polski z UE...

obywatela tego paĔstwa, którego dokument podróĪy stanowiá podstawĊ wjazdu na terytorium Polski.25 Przekroczenie granicy przez cudzoziemca moĪe byü uzaleĪnione takĪe od uiszczenia przez niego opáaty związanej z wjazdem na terytorium RP, jeĪeli wymaga tego zachowanie zasady wzajemnoĞci w stosunkach z innymi paĔstwami. Dlatego teĪ z dniem 1 maja 2004 r. weszáo w Īycie nowe rozporządzenie MSWiA z dnia 29 wrzeĞnia 2003 r. w sprawie wysokoĞci Ğrodków Þnansowych, które powinien posiadaü cudzoziemiec wjeĪdĪający na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej i dokumentów, które mogą potwierdziü posiadanie tych Ğrodków oraz cel przekroczenia granicy (Dz.U. Nr 178, poz. 1748 z póĨn. zm.), zgodnie z którym cudzoziemiec powinien posiadaü na pokrycie samych kosztów leczenia kwotĊ 300 zá na kaĪdy dzieĔ pobytu (albo jej równowartoĞü w walutach obcych), a dokumentami mogącymi potwierdziü posiadanie przez cudzoziemca Ğrodków (z moĪliwoĞciami zwolnienia z tego obowiązku w okreĞlonych przypadkach) na pokrycie ww. kosztów są: oryginaá zaproszenia oraz dokument potwierdzający pokrycie tych kosztów przez ubezpieczyciela. Lata 2003–2004 moĪna uznaü za wyjątkowe dla przenikalnoĞci polskiej granicy paĔstwowej, w szczególnoĞci dla jej odcinka wschodniego. Przede wszystkim za sprawą wprowadzenia przez nasz kraj z dniem 1 paĨdziernika 2003 r. ruchu wizowego dla obywateli Rosji, Biaáorusi Ukrainy, co uczyniono na mocy zawartych umów bilateralnych, i tak: a. w dniu 30 lipca 2003 roku w Kijowie podpisano UmowĊ miĊdzy Rządem Rzeczypospolitej Polskiej a Gabinetem Ministrów Ukrainy o zasadach ruchu osobowego; b. w dniu 26 sierpnia 2003 roku w MiĔsku podpisano UmowĊ miĊdzy Rządem Rzeczypospolitej Polskiej a Rządem Republiki BiaáoruĞ o ruchu osobowym; c. w dniu 18 wrzeĞnia 2003 roku w Warszawie podpisano UmowĊ miĊdzy Rządem Rzeczypospolitej Polskiej a Rządem Federacji Rosyjskiej o warunkach podróĪy obywateli Rzeczypospolitej Polskie i obywateli Federacji Rosyjskiej.

25

o ruchu bezwizowym. Mimo Īe Polska zniosáa obowiązek wizowy dla obywateli Australii, kraj ten nie zastosowaá zasady wzajemnoĞci. TakĪe Kanada i USA nadal prezentują sztywne stanowisko w kwestii wiz. W ramach dostosowywania polityki wizowej do wymogów UE zniesiono ruch bezwizowy miĊdzy Polską a Kazachstanem (12.01.2001), Mongolią (5.05.2001), Macedonią (1.11.2002), Biaáorusią (1.10.2003), Rosją (1.10.2003) i Ekwadorem (10.11.2004). Wskutek wypowiedzenia umowy o wzajemnym zniesieniu obowiązku wizowego od 5 lutego 2002 r. wprowadzono ruch wizowy z Kubą. Zagadnienia z tym związane w sposób doĞü szczegóáowy przestawione zostaáy (w:) A. Maksimczuk, L. Sidorowicz, Ochrona granic i obsáuga ruchu granicznego, Warszawa 2007, s. 128–142 oraz s.144–147.

213

Leszek Sidorowicz

Ponadto, z dniem 1maja 2004 r. odcinki granicy RP: wschodni i póánocny staáy siĊ fragmentem zewnĊtrznej granicy Wspólnoty Europejskiej, jednoczeĞnie odcinki granicy: poáudniowej, zachodniej oraz z Litwą staáy siĊ granicami wewnĊtrznymi PaĔstw Czáonkowskich WE. Nie zmieniáo to jednak zasadniczo warunków przekraczania przez obywateli sąsiadujących po obu stronach polskiej granicy wschodniej i póánocnej. NaleĪy jednak podkreĞliü, iĪ zniesienie kontroli na granicach wewnĊtrznych musi pociągaü za sobą intensyÞkacjĊ kontroli na granicach zewnĊtrznych, zwáaszcza osób niepoĪądanych na jej obszarze. Wymogi schengeĔskie okreĞlają bowiem warunki, których speánienie jest wymagane przy wjeĨdzie obywateli paĔstw trzecich na teren grupy Schengen. Jednym z kluczowych wymogów do wypeánienia w tym wzglĊdzie (jak juĪ wczeĞniej podkreĞlono), jest obowiązek wprowadzenia ruchu wizowego dla obywateli z paĔstw trzecich, którzy nie są na tzw. „biaáej liĞcie” oraz zbieranie informacji o osobach niepoĪądanych na obszarze Wspólnoty. ReĪim ten tworzy wymiar fragmentu zewnĊtrznej granicy Unii Europejskiej na odcinku polskim. Granica ta ma dáugoĞü 1583 km: po wybrzeĪu i dalej z Obwodem Kaliningradzkim (Rosją), Biaáorusią i Ukrainą. MoĪna przyjąü, Īe ksztaátowanie siĊ granicy zewnĊtrznej Unii Europejskiej na odcinku wschodniej granicy paĔstwowej RP nastąpiáo za sprawą wprowadzenia z dniem 1 paĨdziernika ruchu wizowego dla obywateli Rosji, Biaáorusi Ukrainy. Z kolei akcesja ze Wspólnotą spowodowaáa formalne jej zaistnienie. Regulacje prawne okreĞlające warunki przekraczanie przez obywateli Polski i Rosji ustanowione zostaáy w umowie z dnia 18 wrzeĞnia 2003 roku podpisanej miedzy Rządem Rzeczypospolitej Polskiej a Rządem Federacji Rosyjskiej o warunkach podróĪy obywateli Rzeczypospolitej Polskiej i obywateli Federacji Rosyjskiej. Zgodnie z treĞcią zapisu art.1 tejĪe umowy obywatele tych paĔstw mogą wjeĪdĪaü, wyjeĪdĪaü, przebywaü i podróĪowaü tranzytem przez terytorium obydwóch na podstawie waĪnych dokumentów stwierdzających ich toĪsamoĞü oraz wiz wydawanych przez te paĔstwa.26 W art. 5 umowy ustanowiono warunki przemieszczania siĊ osób obywateli obydwóch paĔstw takĪe w tranzycie27. W umowie uzgodniono szereg uáatwieĔ w przekraczaniu granicy dla znacznej iloĞci osób, gdyĪ z obowiązku posiadania wiz przewidziano teĪ pewne zwolnienia. I tak przykáadowo, nie wymaga siĊ wiz w przypadku posiadania przez obywateli Rosji zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony lub na osiedlenie siĊ na terytorium RP, art. 8 stanowi, iĪ mogą oni wjeĪdĪaü, przebywaü i wyjeĪdĪaü z teryto26 27

214

Zaáącznik do umowy miĊdzy Rządem Rzeczypospolitej Polskiej a Rządem Federacji Rosyjskiej o warunkach podróĪy obywateli Rzeczypospolitej Polskiej i Federacji Rosyjskiej. PostanowieĔ niniejszego ustĊpu nie stosuje siĊ wobec obywateli Polski udających siĊ do Litwy przez terytorium Obwodu Kaliningradzkiego.

Nowa jakoĞü polskich granic paĔstwowych w kontekĞcie integrowania siĊ Polski z UE...

rium Polski tylko na podstawie waĪnych dokumentów stwierdzających ich toĪsamoĞü oraz kart pobytu, lecz tylko okresie ich waĪnoĞci. Mając na wzglĊdzie potrzebĊ nieutrudniania warunków przekraczania granicy, postanowiono skróciü czas uzyskiwania wiz do niezbĊdnego minimum czasowego (jak to zapisano w art. 9). Z kolei w art. 10 zawarto stwierdzenie, Īe nw. osobom wydaje siĊ zgodnie z prawem wewnĊtrznym i na podstawie przedáoĪenia odpowiednich dokumentów wizy uprawniające do nieograniczonej liczby wjazdów. NaleĪy podkreĞliü, iĪ w odniesieniu do obywateli Rosji zamieszkaáych na staáe w Obwodzie Kaliningradzkim i obywateli RP zamieszkaáych na staáe na terytorium Polski, Strony umowy nadaáy konsulom uprawnienia wydawania takĪe bezpáatnie wiz áącznie z wizami uprawniającymi do nieograniczonej liczby wjazdów z waĪnoĞcią do jednego roku, bez koniecznoĞci przedstawienia zaproszenia. W innych przypadkach wizy wydawane są odpáatnie. WysokoĞü opáat za wydawanie wiz przez przedstawicielstwa dyplomatyczne lub urzĊdy konsularne jest zazwyczaj ustalana miĊdzy paĔstwami w oparciu o zasadĊ wzajemnoĞci. Jest teĪ duĪa grupa osób, od których nie pobiera siĊ opáat za wydanie wiz.28 Nieodpáatne wydawanie wiz nie dotyczy osób, które zamierzają przekroczyü granicĊ w celu podjĊcia pracy zarobkowej. W tym przypadku tryb wydawania zezwoleĔ oraz wiz dla tych osób okreĞlają przepisy prawa kaĪdego z paĔstw (Polski i Rosji).

4. Próba zarysowania najwaĪniejszych problemów rozwoju turystyki przyjazdowej do Polski w warunkach „nowej jakoĞci” polskiej granicy wschodniej Polska posiada wiele walorów, które mogą znacząco przyczyniü siĊ do rozwoju turystyki, w tym zagranicznej turystyki przyjazdowej. Sektor ten zajmuje w polskiej gospodarce szczególne miejsce. NaleĪy w tym miejscu podkreĞliü, iĪ rola turystyki polega miĊdzy innymi na osiąganiu takich celów strategicznych, jak: wzrost gospodarczy, stabilizacja makroekonomiczna oraz, jak zaznaczono wczeĞniej, ograniczenie bezrobocia. I tak na przykáad szacuje siĊ, Īe jedno miejsce pracy w branĪy turystycznej wpáywa na stworzenie trzech miejsc pracy w innych branĪach, tzw. „okoáoturystycznych”. Warto w tym miejscu przypomnieü, Īe Irlandia, która postawiáa na rozwój turystyki i umiejĊtne wykorzystaáa Ğrodki pomocowe UE, miĊdzy innymi dziĊki temu zdoáaáa w ciągu kilkunastu lat zmniejszyü bezrobocie z 17,1% do 3,5%. Wydają siĊ, Īe trafne są teĪ opinie ekspertów zagranicznych, proponujących Polsce turystykĊ jako dziaá, który moĪe przyĞpieszyü rozwój gospodarczey29. 28 29

Zob. A. Maksimczuk, L. Sidorowicz, Polska granica wschodnia w warunkach..., op. cit., s. 121–122. C. Marcinkiewicz, Marketing turystyczny, CzĊstochowa 2003.

215

Leszek Sidorowicz

Do roku 1997 liczba cudzoziemców odwiedzających PolskĊ systematycznie rosáa. W latach 1998–2000 roku wielkoĞü przyjazdów wahaáa na wzglĊdnie zbliĪonym poziomie, wynoszącym okoáo 85 mln osób przyjezdnych w ciągu roku. WyraĨny spadek zainteresowania obcokrajowców naszym krajem nastąpiá w 2001 roku. Zostaá on spowodowany zmniejszeniem siĊ liczby przyjazdów turystycznych, gáównie z Niemiec oraz z niektórych krajów zachodnioeuropejskich. Trend spadkowy w latach 1997–2002 wyniósá 28,4%. W okresie 2003–2004 mniejszy ruch graniczny charakteryzowaá siĊ zmniejszeniem siĊ liczby przyjazdów gáównie obywateli Ukrainy, Biaáorusi i Rosji. W duĪej mierze wskutek wprowadzenia z dniem 1 paĨdziernika 2003 roku zaostrzonego reĪimu wizowego. Wykres 5. Przyjazdy cudzoziemców do Polski w poszczególnych latach (w mln osób)

90 80 70 60 50 40 30 20 10 0 1980

1985 1987 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005

ħródáo: opracowanie wáasne na podstawie danych Komendy Gáównej StraĪy Granicznej.

W przyjazdach ogóáem (por. wykres 5.) w badanym okresie znaczący jest wskaĨnik udziaáu cudzoziemców zza polskiej wschodniej granicy (por. tabela 1.) – w tym gáównie z Rosji. W wyraĪeniu bezwzglĊdnym, poczynając od 2000 roku, mamy do czynienia tutaj aĪ do 2004 roku (a w odniesieniu do Biaáorusi nawet do 2005 r.) z systematycznym spadkiem przyjazdów turystów z tych krajów. Tabela 1. Przyjazdy turystów do Polski wedãug krajów pochodzenia w poszczególnych latach (w tys. osób) Kraj

1995

1997

1999

2000

2001

2002

2003

2004

2005

Ćwiat ogóãem

19 215

19 520

17 950

17 400

15 000

13 980

13 720

14 290

15 200

Niemcy

6 690

6 650

6 450

5 920

4 400

4 160

4 520

5 230

5 570

216

Nowa jakoĞü polskich granic paĔstwowych w kontekĞcie integrowania siĊ Polski z UE... Rosja

1 915

1 600

1 160

1 140

980

940

790

700

735

Biaãoruć

2 150

2 335

2 180

2 370

2 080

1 700

1 620

1 460

1 440

Ukraina

3 100

3 285

2 920

3 090

3 080

2 930

2 480

2 340

2 535

Litwa

930

1 100

960

850

840

840

825

815

830

âotwa

370

400

410

360

330

320

330

305

270

Estonia

285

300

300

220

190

160

150

130

120

Czechy

450

360

300

250

230

230

240

210

185

Sãowacja

120

90

90

90

80

60

80

85

70

UE (bez Niemiec)

2 030

2 135

2 110

2 050

1 805

1 650

1 645

1 790

2 015

Waēne zamorskie*

260

310

330

360

340

310

330

400

505

WNP

180

240

150

170

100

90

90

90

90

Pozostaãe kraje

735

715

590

530

545

590

620

735

835

* USA, Japonia, Korea Poáudniowa, Kanada, Australia. ħródáo: Opracowanie wáasne na podstawie danych Komendy Gáównej StraĪy Granicznej i Instytutu Turystyki w Warszawie.

Od początku lat 90-tych ubiegáego wieku wĞród przyjezdnych, w tym turystów, dominują obywatele Niemiec. Przykáadowo w 2005 roku stanowili oni ponad poáowĊ przekraczających granicĊ Polski (58%), a turyĞci niemieccy stanowili 37% wszystkich turystów przyjezdnych. JeĞli chodzi o innych obcokrajowców to udziaá ten ksztaátowaá siĊ odpowiednio: Czech i Sáowacji – 17% i 1,1%, razem Ukrainy, Rosji i Biaáorusi – 16% i 31%, Litwy, àotwy i Estonii – 3% i 8%, obywateli z paĔstw z UE (bez Niemiec) 4% i 13% oraz z pozostaáych krajów 2% i 9%30. WiĊkszoĞü przyjazdów cudzoziemców to krótkie (takĪe jednodniowe) wypady do miejscowoĞci przygranicznych po taĔsze niĪ we wáasnym kraju produkty lub usáugi. W 1994 roku ponad 47% przyjazdów obywateli zza wschodniej granicy byáo jednodniowych, a gáównym celem byáo dokonanie zakupów (82%). Inne proporcje byáy na odcinku granicy zachodniej i poáudniowej. W tym samym roku (1994 r.) blisko 30% wyjazdów obywateli Niemiec do Polski byáo typowymi wyjazdami turystycznym na okres 1–3 dni (50%) oraz 4–7 dni (36%)31.

30 31

Obliczenia wáasne na podstawie danych Instytutu Turystyki (dane szacunkowe). Ruch graniczny i wydatki cudzoziemców w Polsce w latach 1994–1996, GUS, Warszawa 1997.

217

Leszek Sidorowicz

Wykres 6. Pobyt cudzoziemców w Polsce w 2005 r. (wg dãugoćci noclegów)

ħródáo: Opracowanie wáasne na podstawie danych Komendy Gáównej StraĪy Granicznej i Instytutu Turystyki w Warszawie.

Interesujące jest i to, iĪ okoáo 55% przyjazdów to byáy wypady 4–7 dniowe, czĊsto w weekendy. MoĪe to tym samym stwarzaü szansĊ rozwoju tej formy turystyki, tzn. weekendowej, w naszym kraju, która coraz czĊĞciej jest teĪ uprawiana i przez obywateli polskich. TuryĞci przyjeĪdĪający do Polski odwiedzają gáównie (w 2003 r. stanowili oni okoáo 77%) oĞrodki miejskie, takie jak: Warszawa, Kraków, Szczecin, GdaĔsk, Wrocáaw, PoznaĔ, CzĊstochowa. Na WybrzeĪe, Pomorze i Mazury przyjeĪdĪa wielu turystów niemieckich i skandynawskich, w polskich górach wypoczywają gáównie Niemcy, Holendrzy, Brytyjczycy i Francuzi. Od kilku lat zauwaĪa siĊ teĪ wyraĨny wzrost przyjazdów turystów rosyjskojĊzycznych, zarówno w góry, jak teĪ i w inne regiony naszego kraju32. Warto tutaj podkreĞliü, Īe zakupy stopniowo traciáy dominującą rolĊ w przyjazdach do Polski. W 2000 roku skoĔczyáa siĊ dekada turystyki zakupowej. Udziaá przyjazdów na zakupy z Niemiec i pozostaáych krajów zachodnioeuropejskich regularnie zmniejszaá siĊ. Do 2004 roku zauwaĪaáo siĊ to takĪe w odniesieniu do sąsiadów ze wschodu. Udziaá przyjazdów na zakupy z Ukrainy, Rosji i Biaáorusi prze32

218

L. Sidorowicz, K. Bocianiak, Próba weryÞkacji nowego wymiaru polskiej granicy paĔstwowej w zakresie przepáywu osób po akcesji do Unii Europejskiej, (w:) J. Sikorski (red.), Regiony przygraniczne w warunkach zewnĊtrznych granic Unii Europejskiej, Biaáystok 2005, s. 239–243.

Nowa jakoĞü polskich granic paĔstwowych w kontekĞcie integrowania siĊ Polski z UE...

kroczyá 20%, zbliĪając siĊ do poziomu z 2000 roku. NastĊpnie, w 2005 roku, znów siĊ obniĪyá do 17%. Typową cechą turystyki przyjazdowej do Polski byáa w analizowanym okresie znaczna liczba wizyt tej samej osoby w ciągu roku. Oznacza to, Īe realna liczba turystów odwiedzających PolskĊ jest istotnie mniejsza od liczby wizyt. W 2005 roku Ğrednia liczba wizyt w ciągu 12 miesiĊcy poprzedzających badanie wyniosáa 3,4 na osobĊ, minimalnie mniej niĪ 2004 roku. TuryĞci z Rosji, Biaáorusi i Ukrainy przyjeĪdĪali Ğrednio 5,2 razy, a 12% spoĞród nich odwiedziáo PolskĊ ponad 10-krotnie33. Perspektywy rozwoju turystki przyjazdowej do Polski są jednak optymistyczne. Wedáug prognoz Instytutu Turystyki Ğrednioroczna dynamika liczby przyjazdów turystów do Polski w latach 2005–2015 wyniesie 4,5%. Podobnego tempa wzrostu liczby przyjazdów oczekuje siĊ z Niemiec. Zakáada siĊ, Īe liczba przyjazdów turystów z Rosji, Litwy, Biaáorusi i Ukrainy równieĪ bĊdzie rosáa, ale w mniejszym stopniu. Istotnego wzrostu ruchu przyjazdowego moĪna spodziewaü siĊ z nieoĞciennych krajów U–15 (w tempie 7,4% rocznie), Ameryki Póánocnej i pozostaáych krajów zamorskich (10% rocznie). Ogóáem liczba przyjazdów turystów moĪe wzrosnąü od 15,2 mln w 2005 roku do 19 mln w 2010 roku z utrzymaniem tego tempa do 2015 roku34. W okresie 2003–2013 spodziewany jest wzrost tego wskaĨnika do 4,4%. W caáej Europie dochody z turystyki wyniosáy 347,4 mld dol., co stanowi ok. 50,1% Ğwiatowych wpáywów tego sektora. Krajem o najwiĊkszych dochodach z turystyki w Europie byáa Hiszpania (7%) udziaá wpáywów w turystyce Ğwiatowej), na drugim miejscu znalazáa siĊ Francja (6,2%.), a trzecie miejsce przypadáo w udziale Wáochom (5,2 %). W tym samym czasie dochody z turystyki w Polsce wyniosáy 6,284 mld dol. i daáo to 15. miejsce wĞród paĔstw europejskich35.

33 34 35

Cele, motywy i formy turystyki przyjazdowej do Polski w 2005 roku, Warszawa 2006, s. 4. Dane Instytutu Turystyki w Warszawie Wpáywy z turystyki miĊdzynarodowej w 2005 roku, Ministerstwa Gospodarki, Warszawa 2006 r.

219

Leszek Sidorowicz

Wykres 7. Przyjazdy turystów wedãug gãównych grup krajów (w mln osób)

ħródáo: Na podstawie oszacowaĔ i prognoz Instytutu Turystyki.

Nie naleĪy zapominaü o bardzo waĪnym aspekcie odnoszącym siĊ do rynku pracy. W unijnym przemyĞle turystycznym, w 2005 roku zatrudnionych byáo okoáo 9 mln osób (4% ogóáu miejsc pracy). Wedáug realnych prognoz w ciągu 10 lat, tj. do 2013 r. zatrudnienie w szeroko pojmowanej gospodarce turystycznej wzroĞnie w tempie znacznie szybszym niĪ w innych sektorach (takĪe usáugowych) gospodarki. Jest to tym bardziej waĪne, gdyĪ liczba pracujących w szeroko rozumianej gospodarce turystycznej Wspólnoty Europejskiej wyniosáa w 2005 roku juĪ ponad 24 mln ludzi (12,1%)36. Z przyjazdami obcokrajowców nierozerwalnie wiąĪą siĊ wydatki cudzoziemców, które stanowią wpáywy dewizowe dla danego kraju. Wydatki cudzoziemców na turystykĊ – zgodnie z interpretacją WTO – to caákowite wydatki konsumpcyjne poniesione przez odwiedzającego lub w jego imieniu na jego podróĪ oraz pobyt w miejscu docelowym. JeĞli chodzi o wpáywy dewizowe z turystyki miĊdzynarodowej, ta sama organizacja okreĞla je jako áączne wydatki osób odwiedzających dany kraj, w tym opáaty za transport miĊdzynarodowy na rzecz miejscowych przewoĨników oraz wszystkie przedpáaty na dobra i usáugi odbierane w kraju docelowym. Zaliczają siĊ nich równieĪ przychody od odwiedzających jednodniowych, poza przypadkami, kiedy ich wielkoĞü usprawiedliwia ich wyodrĊbnienie. 36

220

Ibidem

Nowa jakoĞü polskich granic paĔstwowych w kontekĞcie integrowania siĊ Polski z UE...

Wykres 8. Wpãywy dewizowe z turystyki przyjazdowej do Polski w poszczególnych latach (w mld dol.) 10 9 8 7 6

4

4,4

3,6

5

2,7

3

4

3,3 1,9

1,7

1,4

3 2

4,4

4,3

4,4

3,4

3,1

2,9

2,8

2,7

2,9

1999

2000

2001

2002

2003

2005

1 0 1996

1997

1998

odwiedzający jednodniowi

turyĞci

* Szacunki te nie obejmują wydatków cudzoziemców podejmujących na terenie Polski pracĊ zarobkową (okoáo 500 tys. osób). ħródáo: opracowanie wáasne na podstawie danych Instytutu Turystyki.

Wedáug danych Instytutu Turystyki w Warszawie przychody dewizowe w 2005 roku ksztaátowaáy siĊ na poziomie 6 230 mln dol., z czego 3 330 mln (tj. 53,5%) to wpáywy od turystów, pozostaáa zaĞ czĊĞü – od odwiedzających jednodniowych. WielkoĞü áącznych przychodów z tytuáu przyjazdu cudzoziemców wzrósá w stosunku do poprzedniego roku o 7,7% (przy obliczeniach w dol.)37. Znaczna czĊĞü wzrostu przychodów wynika ze zwiĊkszającego siĊ z roku na rok udziaáu tej ich czĊĞci, która przepáywa przez system bankowy; stąd teĪ rosnący udziaá wydatków ponoszonych przed podróĪą, w kraju staáego zamieszkania, przekazywanych nastĊpnie na konta polskich podmiotów gospodarczych. Wzrost przychodów liczonych w dol. to takĪe efekt duĪych zmian w kursach walut. Warto przypomnieü, Īe w 2005 roku nastąpiáo obniĪenie kursu dolara w stosunku do záotego aĪ o 11,5%; analizując wzrost przychodów naleĪy o tym zjawisku pamiĊtaü. W 2005 roku, wg badaĔ Instytutu, przeciĊtne wydatki turystów poniesione na terenie Polski wyniosáy okoáo 156 dol. na osobĊ i blisko 34 dol. dziennie (Ğrednie waĪone). Oznacza to niewielki spadek Ğredniej na osobĊ w stosunku do 2004 roku (o 2,5%) i utrzymanie Ğredniej na jeden dzieĔ pobytu na tym samym poziomie. Wydatki na osobĊ wedáug krajów wy37

W. Bartoszewicz, T. Skalska, Zagraniczna turystyka…, op. cit., s. 44–45.

221

Leszek Sidorowicz

niosáy od 85 dol. (Rosja) do 327 dol. (kraje zamorskie). Zmiany w relacji do 2004 roku byáy niejednakowe; warto zwróciü uwagĊ, Īe doĞü znacznie wzrosáy przeciĊtne wydatki turystów z krajów skandynawskich (o 20,4%), WĊgier (o 12,3%) i wybranych, „waĪnych” krajów zamorskich (o ponad 10%). Istotny jest ponadto doĞü znaczny wzrost przeciĊtnych wydatków turystów z Niemiec (o 5,1%). W odniesieniu do przyjazdów z wielu krajów odnotowano z kolei spadek przeciĊtnych wydatków na osobĊ (z Ukrainy o 36,1%, z Rosji o 19,8%, z Belgii i Holandii po okoáo 17,3%)38. JeĞli chodzi o strukturĊ wydatków wedáug rodzajów, to naleĪy odnotowaü, Īe okoáo 36,8% Ğrodków Þnansowych pozostawionych w Polsce turyĞci przeznaczają na noclegi, a blisko jedną piątą na wyĪywienie (19,3%). W porównaniu z rokiem 2004 znaczenie obydwu tych pozycji w áącznym budĪecie nieco wzrosáo (zwáaszcza w rezultacie wzrostu tej czĊĞci wydatków, która byáa przeznaczona na pokrycie kosztów zakwaterowania). Analizując strukturĊ wydatków w 2005 roku, warto natomiast zwróciü uwagĊ na wciąĪ doĞü duĪy, lecz malejący udziaá wydatków na zakupy (zwáaszcza z zamiarem odsprzedaĪy). Wydatki na zakupy (na wáasne potrzeby oraz w celu odsprzedania) stanowiáy áącznie 22,4% budĪetów turystów wobec 25,7% w 2004 roku. Podobnie jak w latach poprzednich, stanowiáy one w 2005 roku bardzo waĪną czĊĞü budĪetów osób przyjeĪdĪających z Ukrainy (66,4%), Biaáorusi (53,1%), Rosji (42,5%) i Litwy (42,9%). RównieĪ Niemcy przeznaczali doĞü duĪe sumy na zakupy na wáasne potrzeby (ok. 12,9%)39. Reasumując, moĪna stwierdziü, Īe turystyka staje siĊ jedną z najwiĊkszych gaáĊzi Ğwiatowej gospodarki. TakĪe w Unii Europejskiej (równieĪ Polski juĪ jako czáonka tej spoáecznoĞci) stanowi waĪną i dynamiczną gaáąĨ gospodarki. Ze wzglĊdu na duĪy i niedający siĊ áatwo wyeliminowaü udziaá pracy ludzkiej sektor ten odgrywa istotną rolĊ w dziedzinie zwiĊkszania zatrudnienia i walki z bezrobociem. Na odnotowanie zasáuguje fakt, Īe w dzisiejszych czasach co dwunaste miejsce pracy na Ğwiecie istnieje dziĊki turystyce i podróĪom. Dlatego teĪ sektor ten jest (powinien byü) przedmiotem duĪego zainteresowania i niejednokrotnie wsparcia ze strony okreĞlonych czynników, m.in. w zakresie stwarzania jak najdogodniejszych warunków przekraczania granic paĔstwowych.

5. Uwagi koĔcowe 1. Poczynając od ostatniej dekady ubiegáego stulecia, wraz z zapoczątkowaniem w Europie ĝrodkowej i Wschodniej procesów transformacji ustrojowej, a potem integracji ekonomicznej, a takĪe w związku z nasilaniem siĊ procesów globali38 39

222

Ibidem, s. 31. Ibidem, s. 36.

Nowa jakoĞü polskich granic paĔstwowych w kontekĞcie integrowania siĊ Polski z UE...

zacji wiĊkszoĞci przejawów Īycia spoáeczno–gospodarczego mamy tu do czynienia z wzglĊdnie swobodnym przemieszczaniem siĊ osób przez granice paĔstwowe. W latach 90-tych region ten staá siĊ unikalnym obszarem, gdzie granice polityczne staáy siĊ wzglĊdnie otwarte dla tego przemieszczania siĊ. Otwarcie granic wpisaáo siĊ tym samym niejako zasadniczo w ustanowienie dobrych wielostronnych kontaktów z sąsiadami, prowadzonych przez PolskĊ i inne kraje tego regionu. 2. Ww. zmiany musiaáy tym samym wpáynąü na skalĊ zjawiska przemieszczania siĊ ludzi przez granice paĔstwowe. PowiĊkszyáo to takĪe skalĊ imigracji zza wschodniej granicy Polski i liczby nielegalnie pracujących takĪe w Polsce – ze wszystkimi tego (pozytywnymi i negatywnymi) skutkami. 3. Integrowanie siĊ Polski z UE i koniecznoĞü stopniowego wdraĪania postanowieĔ schengeĔskich przyczyniáy siĊ do ksztaátowania siĊ nowej (dostosowywanej do wymogów unijnych) jakoĞci polskich granic. W UE mamy do czynienia w okresie 2000–2003 ze stopniowym wprowadzaniem ruchu wizowego dla obywateli tzw. paĔstw trzecich. Tym samym równieĪ Polska do 1 maja 2004 r. musiaáa do tych wymogów dostosowaü siĊ i wprowadziü ruch wizowy i stopniowo dostosowywaü swoje regulacje prawne do peánego (21.12.2007 r.)wdroĪenia postanowieĔ schengeĔskich. 4. Przeprowadzona w tym opracowaniu doĞü szczegóáowa analiza zagadnieĔ przepáywu ludzi przez polsko–rosyjską granicĊ w latach 2000–2005 pokazaáa, Īe po początkowym spadku natĊĪenia tego ruchu osobowego w związku z nowymi wymogami wizowymi szybko nastĊpuje jego normalizacja i zbliĪanie siĊ do poziomu sprzed 2000 roku. 5. Wizy, jako doĞü uciąĪliwa bariera, wprowadzona 1 paĨdziernika 2003 roku takĪe wobec naszych wschodnich sąsiadów, stworzyáy tzw. „nowy reĪim graniczny”. Spowodowaáo to okreĞlone nastĊpstwa w skali i strukturze zagranicznej turystyki przyjazdowej (w tym takĪe obywateli Federacji Rosyjskiej), która jest istotną czĊĞcią przyjazdów ogóáem cudzoziemców do Polski. Widoczny jest równieĪ aspekt ekonomiczny związany ze zmniejszeniem siĊ w analizowanym okresie wpáywów z tytuáu turystyki zagranicznej. Przyczyny tego stanu rzeczy tkwią w spadku liczby turystów zagranicznych przybywających do Polski zza wschodniej granicy – w tym zwáaszcza z Federacji Rosyjskiej. 6. Dalsze áagodzenie „reĪimu wizowego” staje siĊ warunkiem koniecznym powstawania tzw. „przyjaznej granicy”, a tym samym takĪe eliminacji tutaj wczeĞniej (w punktach 1–5) podnoszonych mankamentów nowo powstaáej sytuacji. Od tego takĪe bĊdzie zaleĪeü proces tworzenia dobrosąsiedzkich stosunków i wzmacniania caáoksztaátu stosunków spoáeczeĔstw Polski i Federacji Rosyjskiej.

223

Leszek Sidorowicz

ɇɈȼɈȿ ɄȺɑȿɋɌȼɈ ɉɈɅɖɋɄɂɏ ȽɈɋɍȾȺɊɋɌȼȿɇɇɕɏ ȽɊȺɇɂɐ ȼ ɄɈɇɌȿɄɋɌȿ ɂɇɌȿȽɊȺɐɂɂ ɉɈɅɖɒɂ ɋ ȿɋ ɂ ɉɊɈȻɅȿɆɕ ɉȿɊȿɆȿɓȿɇɂə ɅɘȾȿɃ ɑȿɊȿɁ ȽɊȺɇɂɐɍ ɊȿɋɉɍȻɅɂɄɂ ɉɈɅɖɒȺ ɂ ɊɈɋɋɂɃɋɄɈɃ ɎȿȾȿɊȺɐɂɂ. ɂɁȻɊȺɇɇɕȿ ɗɄɈɇɈɆɂɄɈ–ɉɊȺȼɈȼɕȿ ȺɋɉȿɄɌɕ

ȼ ɪɚɛɨɬɟ ɡɚɬɪɚɝɢɜɚɸɬɫɹ ɩɪɨɛɥɟɦɵ ɨɛɳɟɝɨ ɞɜɢɠɟɧɢɹ ɱɟɪɟɡ ɩɨɥɶɫɤɭɸ ɜɨɫɬɨɱɧɭɸ ɝɪɚɧɢɰɭ. Ⱥɧɚɥɢɡɢɪɭɸɬɫɹ ɩɪɚɜɨɜɵɟ ɨɫɧɨɜɵ ɩɨɝɪɚɧɢɱɧɨɝɨ ɤɨɧɬɪɨɥɹ ɢ ɨɛɫɥɭɠɢɜɚɧɢɹ ɩɚɫɫɚɠɢɪɫɤɨɝɨ ɞɜɢɠɟɧɢɹ. Ɂɚɬɪɚɝɢɜɚɸɬɫɹ ɬɚɤɠɟ ɜɨɩɪɨɫɵ ɩɟɪɟɫɟɱɟɧɢɹ ɝɪɚɧɢɰɵ ɜ 2000–2005/2006 ɝɨɞɵ, ɬ.ɟ. ɜ ɩɟɪɢɨɞ ɬɚɤ ɧɚɡɵɜɚɟɦɨɝɨ ɢɧɬɟɝɪɢɪɨɜɚɧɢɹ ɉɨɥɶɲɢ ɫ ȿɋ ɢ ɜɜɟɞɟɧɢɹ ɲɟɧɝɟɧɫɤɢɯ ɩɪɚɜɢɥ. Ʉɪɨɦɟ ɩɪɚɜɨɜɨɝɨ ɚɫɩɟɤɬɚ ɷɬɢɯ ɩɪɨɛɥɟɦ, ɡɚɬɪɨɧɭɬɵ ɬɚɤɠɟ ɧɟɤɨɬɨɪɵɟ ɷɤɨɧɨɦɢɱɟɫɤɢɟ ɜɨɩɪɨɫɵ, ɚ ɢɦɟɧɧɨ ɷɤɨɧɨɦɢɱɟɫɤɢɟ ɩɨɫɥɟɞɫɬɜɢɹ ɩɪɢɧɹɬɵɯ ɜ ɞɚɧɧɨɣ ɨɛɥɚɫɬɢ ɪɟɲɟɧɢɣ. ȼ ɩɟɪɜɭɸ ɨɱɟɪɟɞɶ ɧɚ ɨɫɧɨɜɚɧɢɢ ɞɨɫɬɭɩɧɵɯ ɷɦɩɢɪɢɱɟɫɤɢɯ ɞɚɧɧɵɯ ɩɪɨɜɟɞɟɧɨ ɢɫɫɥɟɞɨɜɚɧɢɟ ɜɥɢɹɧɢɹ ɪɚɫɫɦɚɬɪɢɜɚɟɦɨɝɨ ɹɜɥɟɧɢɹ ɧɚ ɩɟɪɟɦɟɧɭ ɞɢɧɚɦɢɤɢ ɩɚɫɫɚɠɢɪɫɤɨɝɨ ɞɜɢɠɟɧɢɹ. Ɂɚɬɟɦ ɩɪɟɞɩɪɢɧɢɦɚɟɬɫɹ ɩɨɩɵɬɤɚ ɨɰɟɧɢɬɶ ɩɨɫɥɟɞɫɬɜɢɹ ɩɟɪɟɦɟɧ ɜ ɦɟɠɞɭɧɚɪɨɞɧɨɦ ɬɭɪɢɡɦɟ ɞɥɹ ɩɨɥɶɫɤɨɣ ɷɤɨɧɨɦɢɤɢ, ɜ ɬɨɦ ɱɢɫɥɟ ɜ ɫɜɹɡɢ ɫ ɢɡɦɟɧɟɧɢɟɦ ɫɢɬɭɚɰɢɢ ɧɚ ɩɨɥɶɫɤɨ-ɪɨɫɫɢɣɫɤɨɣ ɝɪɚɧɢɰɟ.

224

Nowa jakoĞü polskich granic paĔstwowych w kontekĞcie integrowania siĊ Polski z UE...

THE NEW QUALITY OF THE POLISH NATIONAL FRONTIERS IN THE CONTEXT OF POLISH INTEGRATION WITH THE EU AND THE PROBLEMS OF THE MOVEMENT OF PEOPLE ACROSS THE BORDERS OF THE REPUBLIC OF POLAND AND THE RUSSIAN FEDERATION. SELECTED LEGAL AND ECONOMIC ASPECTS

The present study considers issues surrounding cross-border trafÞc across the Polish eastern border, with a particular focus on the . Polish-Russian border. The Þrst part of the analysis concerns the legal basis of border controls and services for the movement of people. In addition, issues relating to the permeability of the border mostly during the years 2000-2005/2006, over the so-called period of Polish integration with the EU and the implementation of the provisions of the Treaty of Schengen are highlighted. In addition to the legal aspects of the issues raised, certain economic issues were also considered – the economic repercussions of the adopted measures. In the Þrst instance, the impact of the changes on the dynamics of movement of people was examined, using data from an available empirical base. This was followed by an attempt to estimate the effects on the Polish economy of changes in international tourism, which were also due to the changes affecting the Polish-Russian border. Key words: Movement of people, Russia, Poland, Schengen, border control

225

CZõćç III PRZYJAZNA GRANICA A BEZPIECZEýSTWO

Emil W. Páywaczewski

GENEZA I STAN BADAē KRYMINOLOGICZNYCH NAD BEZPIECZEēSTWEM W POLSCE

Pierwsze badania kryminologiczne nad bezpieczeĔstwem, zwáaszcza w aspektach związanych z przestĊpczoĞcią zorganizowaną, zostaáy zainicjowane w związku z powoáaniem na Wydziale Prawa w Biaáymstoku w 1994 r., jeszcze w ramach Filii Uniwersytetu Warszawskiego, Zakáadu Kryminologii i Problematyki PrzestĊpczoĞci Zorganizowanej. W Zakáadzie tym prowadzonych byáo wiele inicjatyw naukowo–badawczych, które zaowocowaáy licznymi publikacjami1, w tym takĪe rozpraw doktorskich i habilitacyjnych. Wiele tematów badawczych z tego zakresu zostaáy juĪ sÞnalizowanych, m.in. w ramach zakoĔczonych przewodów doktorskich, inne są nadal prowadzone2. W pierwszej kategorii mieszczą siĊ takie problemy, jak zorganizowana przestĊpczoĞü narkotykowa, przestĊpczoĞü zorganizowana i jej zwalczanie w Polsce, korupcja w Policji, rozboje drogowe jako przejaw przestĊpczoĞci zorganizowanej, problematyka Ğwiadka koronnego, zorganizowana przestĊpczoĞü Þnansowa ze szczególnym uwzglĊdnieniem procederu prania brudnych pieniĊdzy, káusownictwo leĞne czy wybrane aspekty pracy operacyjnej. W bieĪącym roku zostaáa sÞnalizowana rozprawa doktorska3, w której poddano analizie problem bezpieczeĔstwa wschodniego odcinka granicy Polski pod wzglĊdem zagroĪenia przestĊpczoĞcią graniczną cudzoziemców. Wskazano dynamikĊ i strukturĊ zjawiska w latach 1990– 1

2

3

Zob. m.in. P. HofmaĔski (red.), Z problematyki prawa karnego, Biaáystok 1994; Prawo karne i proces karny wobec nowych form i technik przestĊpczoĞci (red. Piotr HofmaĔski, Hans Joachim Hirsch, Emil W. Páywaczewski i Claus Roxin), Biaáystok 1997, s. 527; Aktualne problemy prawa karnego i kryminologii (Current Problems of the Penal Law and Criminology; Aktuelle Probleme des Strafrechts und der Kriminologie), red. Emil W. Páywaczewski, Biaáystok 1998, s. 622; K. Laskowska, Nielegalny handel narkotykami w Polsce, Biaáystok 1999; Z. Rau, PrzestĊpczoĞü zorganizowana w Polsce i jej zwalczanie, Kraków 2002; E. Kowalewska–Borys, ĝwiadek koronny w ujĊciu dogmatycznym, Kraków 2004; W. Filipkowski, Zwalczanie przestĊpczoĞci zorganizowanej w aspekcie Þnansowym, Kraków 2004; I. Nowicka, Rozbój drogowy jako przejaw przestĊpczoĞci zorganizowanej, Kraków 2004; K. Laskowska, RosyjskojĊzyczna przestĊpczoĞü zorganizowana. Studium kryminologiczne, Biaáystok 2006; S. Redo, Zwalczanie przestĊpczoĞci zorganizowanej w Azji Centralnej, Warszawa 2007. Szeroko na ten temat – zob. E.W. Páywaczewski, K. Laskowska, G. Szczygieá, E. Guzik–Makaruk, W. Filipkowski, E. Zatyka, Polskie kierunki badaĔ kryminologicznych nad bezpieczeĔstwem obywateli, „Prokuratura i Prawo” 2010, nr 1–2. s. 176 i nast. M. Perkowska, Kryminologiczne aspekty przestĊpczoĞci cudzoziemców na wschodniej granicy Polski, Biaáystok 2011, maszynopis (s. 333).

229

Emil W. Páywaczewski

2010, jak równieĪ dokonano analizy systemu zwalczania przeciwdziaáania przestĊpczoĞci granicznej w systemie bezpieczeĔstwa paĔstwa. W kategorii uczelni resortowych dobrym przykáadem w zakresach związanych z badaniami kryminologicznymi nad bezpieczeĔstwem jest takĪe dziaáalnoĞü naukowo–badawcza realizowana przez WyĪszą SzkoáĊ Policji w Szczytnie, w tym organizowanie seminariów i konferencji, na które zapraszani są przedstawiciele Ğrodowisk akademickich4. W licznych tego typu inicjatywach, áącznie z realizowanymi projektami badawczymi brali teĪ udziaá przedstawiciele Zakáadu Kryminologii i Problematyki PrzestĊpczoĞci Zorganizowanej (póĨniej przeksztaáconego na Zakáad Prawa Karnego i Kryminologii) Uniwersytetu w Biaáymstoku. Warto w tym miejscu wspomnieü o szczególnie waĪnej imprezie naukowej poĞwiĊconej nowym zjawiskom kryminalnym w Polsce, jaka zostaáa zorganizowana z inicjatywy Fundacji Przeciwdziaáania PrzestĊpczoĞci Zorganizowanej im. G. Falcone. Byáa to miĊdzynarodowa konferencja naukowa na temat „Prawne aspekty naduĪyü popeánianych z wykorzystaniem nowoczesnych technologii przetwarzania informacji”5. Wspóáorganizatorami konferencji byáy Towarzystwo Naukowe Organizacji i Kierownictwa – Dom Organizatora w Toruniu, WyĪsza Szkoáa Policji w Szczytnie, Fundacja Przeciwdziaáania PrzestĊpczoĞci Komputerowej oraz Biuro do Walki z PrzestĊpczoĞcią Zorganizowaną Komendy Gáównej Policji. Konferencja odbywaáa siĊ pod auspicjami Rady Europy i patronatem Wiceprezesa Rady Ministrów, Ministra SprawiedliwoĞci i Prokuratora Generalnego RP Wáodzimierza Cimoszewicza.6 Konferencja ta zapoczątkowaáa w Polsce publiczną dyskusjĊ na temat zagroĪeĔ dla róĪnego rodzaju dóbr prawnych, jakie niesie za sobą zjawisko komputeryzacji. Dokonano oceny aktualnego stanu rozwiązaĔ prawnych w zakresie przeciwdziaáania naduĪyciom komputerowym oraz projektowanych zmian ustawodawczych w tej dziedzinie na tle europejskich standardów normatywnych. Przedstawiciele polskich Þrm komputerowych i sektora bankowego zastali zapoznani z doĞwiadczeniami zachodnioeuropejskimi w zakresie skutecznego zwalczania piractwa softwarowego oraz ochroną systemów bankowych przed naduĪyciami komputerowymi. Przedyskutowano teĪ zasady ochrony prawnej informacji biznesowej oraz danych 4

5 6

230

Zob. m.in. Kryminologiczne i prawne aspekty przestĊpczoĞci zorganizowanej. Studia i materiaáy, pod red. A. Marka i W. Páywaczewskiego), Szczytno 1992; S. Lelental, Raport koĔcowy z realizacji prac badawczych w ramach projektu badawczego „PrzestĊpczoĞü zorganizowana. Fenomenologia. Obszary wystĊpowania. Zwalczanie. AdekwatnoĞü unormowaĔ prawnych”, „Przegląd Policyjny” 1996, nr 1, s. 71 i nast.; Kryminalistyczne i prawne problemy wspóáczesnej przestĊpczoĞci. Studia i materiaáy, pod red. S. Lelentala i M. Zajdera, Szczytno 1995; Policja Europy XXI wieku – w kierunku jakoĞci. Materiaáy pokonferencyjne, pod red. A. Letkiewicza i W. Páywaczewskiego, Szczytno 2003). PoznaĔ, 20–22 kwietnia 1994 r. Zob. Prawne aspekty naduĪyü popeánianych z wykorzystaniem nowoczesnych technologii przetwarzania danych. Legal Aspects of Computer–Related Abuse. Materiaáy z Konferencji Naukowej, PoznaĔ – Poland 20–22 kwietnia, pod red. A. Adamskiego, ToruĔ 1994, s. 389.

Geneza i stan badaĔ kryminologicznych nad bezpieczeĔstwem w Polsce

osobowych na tle ustawodawstwa polskiego i projektów nowych aktów prawnych. JednoczeĞnie sformuáowane zostaáy wnioski i zalecenia praktyczne z konferencji obejmujące fenomenologiĊ naduĪyü komputerowych w Polsce, relacje pomiĊdzy komputeryzacją a prawem, aspekty miĊdzynarodowe, prawo karne materialne i procesowe, ochronĊ programów komputerowych i zwalczanie piractwa, ochronĊ informacji bankowej oraz ochronĊ danych osobowych. W kolejnej fazie nastąpiáo przejĞcie do badaĔ związanych z bezpieczeĔstwem o charakterze skoordynowanym. Za ich początek naleĪy uznaü projekt promotorski7, który zakoĔczyá siĊ 30 listopada 2001 r. obroną na Wydziale Prawa Uniwersytetu w Biaáymstoku rozprawy doktorskiej Zbigniewa Rau pt. „PrzestĊpczoĞü zorganizowana w Polsce i jej zwalczanie”.8 Prowadzone w ramach tego projektu badania daáy asumpt do podjĊcia przez róĪne Ğrodowiska – naukowe, organy Ğcigania i wymiaru sprawiedliwoĞci – wspólnego wyzwania, jakim jest poáączenie osiągniĊü wiedzy naukowej z codzienną praktyką stosowania prawa i funkcjonowania organów paĔstwa dla wspólnego dobra. Zostaáo bowiem potwierdzone, Īe najbardziej efektywną páaszczyzną wspóápracy interesującej nas sfery teorii i praktyki jest wspólne prowadzenie badaĔ przez przedstawicieli szeroko rozumianej nauki prawa karnego i kryminologii oraz praktyki organów Ğcigania i wymiaru sprawiedliwoĞci. Sztandarowym przykáadem wspólnego prowadzenia badaĔ przez przedstawicieli szeroko rozumianej nauki prawa karnego i kryminologii oraz praktyki organów Ğcigania i wymiaru sprawiedliwoĞci moĪe byü realizacja najwiĊkszego dotychczas w naukach spoáecznych projektu badawczego9 pt. „Rozwiązania prawne i organizacyjno–techniczne w zwalczaniu przestĊpczoĞci zorganizowanej oraz terroryzmu ze szczególnym uwzglĊdnieniem problematyki dowodów procesowych oraz instytucji Ğwiadka koronnego”. Obejmowaá on zakrojone na szeroką skalĊ badania dotyczące w szczególnoĞci problematyki przestĊpczoĞci zorganizowanej, terroryzmu oraz instytucji Ğwiadka koronnego10. Badania te zakoĔczone zostaáy z koĔcem grudnia 2006 r. Na początku w poszczególnych zespoáach badawczych funkcjonowaáo 40 uczestników, w koĔcowej zaĞ fazie realizacji projektu liczba ta wzrosáa do 120. W oparciu o wyniki badaĔ przeprowadzonych w ramach wyĪej wymienionego projektu waĪnym etapem omawiania strategicznej koncepcji wspóápracy podmiotów wymiaru sprawiedliwoĞci i sáuĪb podlegających MSWiA z jednostkami badawczymi stanowiáa miĊdzynarodowa konferencja pt. „The Use of Modern ScientiÞc Methods to Support Managing the Public Security in the European Union”, któ7 8 9 10

Nr 5 H02A 01820. Promotorem tej rozprawy byá prof. zw. dr hab. Emil W. Páywaczewski. Wspomniana rozprawa zostaáa opublikowana: zob. Z. Rau, PrzestĊpczoĞü zorganizowana w Polsce i jej zwalczanie, Kraków 2002, s. 423. Zamówionego przez Ministerstwo Nauki i Informatyzacji Nr PBZ–MIN–004/T00/2002. Zob. E.W. Páywaczewski, PrzestĊpczoĞü zorganizowana. ĝwiadek koronny. Terroryzm. W ujĊciu praktycznym, Kraków 2005.

231

Emil W. Páywaczewski

ra zostaáa zorganizowana w Poznaniu w dniach 9–11 maja 2005 roku pod patronatem Komendanta Gáównego Policji przy wspóáudziale Politechniki PoznaĔskiej, Uniwersytetu w Biaáymstoku, Uniwersytetu im. Adama Mickiewicza w Poznaniu, Akademii Ekonomicznej w Poznaniu, Akademii Górniczo–Hutniczej w Krakowie oraz Politechniki GdaĔskiej. Podczas konferencji podpisano porozumienie o powoáaniu „Naukowej Sieci Uniwersyteckiej – POLSKIEJ PLATFORMY BEZPIECZEēSTWA WEWNĉTRZNEGO” (PPBW), w celu wzmocnienia wspóápracy pomiĊdzy sektorami nauki, badaĔ, rozwoju oraz edukacji w zakresie bezpieczeĔstwa publicznego. Polska Platforma BezpieczeĔstwa WewnĊtrznego powstaáa jako instytucja stawiająca sobie za cel tworzenie nowoczesnych narzĊdzi technologicznych, które bĊdą istotnym wsparciem dla sáuĪb i instytucji odpowiedzialnych za porządek prawny i bezpieczeĔstwo obywateli. Sáowo „platforma” przyjmuje w tym przypadku znaczenie páaszczyzny, na której odbywa siĊ wspólne realizowanie projektów, gdzie doĞwiadczenie i praktyka idą w parze w z nowoczesnoĞcią. Kolejny projekt PPBW pt. „Monitoring, identyÞkacja i przeciwdziaáanie zagroĪeniom bezpieczeĔstwa obywateli” zostaá realizowany w latach 2007–2010 w ramach umowy konsorcjum przez Uniwersytet w Biaáymstoku oraz Wojskową AkademiĊ Techniczną11. Efekty przeprowadzonych w jego ramach prac naukowo– badawczych mają duĪe znaczenie dla bezpiecznego rozwoju cywilizacyjnego RP, gdyĪ zaowocowaáy praktycznym zastosowaniem wyników badaĔ w obszarze bezpieczeĔstwa paĔstwa i jego obywateli. Ogólnym celem projektu byáo przedstawienie organom paĔstwa prototypowych rozwiązaĔ w zakresie identyÞkacji zagroĪeĔ bezpieczeĔstwa obywateli, ich ostrzegania, a takĪe kierowania bezpieczeĔstwem paĔstwa. Projekt obejmowaá równieĪ przedstawienie pilotowych instalacji eksperckich narzĊdzi wspomagania decyzji w zakresie kierowania w sytuacjach kryzysowych, a takĪe sieciowego systemu monitoringu, pozyskiwania i przetwarzania danych na rzecz ostrzegania o zagroĪeniach i przeciwdziaáania skutkom sytuacji kryzysowych. Interdyscyplinarny charakter projektu sprawiá, iĪ wypeániá on zapotrzebowanie paĔstwa na kompleksowy system wspomagania kierowania bezpieczeĔstwem paĔstwa, obejmując takie obszary naukowe jak: politologia, ekologia, ekonomia, prawo, meteorologia, Þzyka, elektronika, optoelektronika, chemia, informatyka, biologia, zarządzanie i wiele szczegóáowych metod i technik, w tym z zakresu badaĔ operacyjnych, sztucznej inteligencji, detekcji i identyÞkacji zagroĪeĔ. Niezmiernie istotnym elementem zaáoĪonych badaĔ byáo to, iĪ w ich realizacji wziĊli udziaá – obok przedstawicieli Ğrodowiska akademickiego – praktycy, tj. po11

232

Zob. E.W. Páywaczewski, Gáówne zaáoĪenia i dotychczasowa realizacja projektu badawczego pt. Monitoring, identyÞkacja i przeciwdziaáanie zagroĪeniom bezpieczeĔstwa obywateli, (w:) Praktyczne elementy zwalczania przestĊpczoĞci zorganizowanej i terroryzmu. Nowoczesne technologie i praca operacyjna, red. L. Paprzycki, Z. Rau, Warszawa 2009, s. 677 i nast.

Geneza i stan badaĔ kryminologicznych nad bezpieczeĔstwem w Polsce

licjanci, sĊdziowie oraz prokuratorzy, którzy na co dzieĔ zajmują siĊ zwalczaniem tych zjawisk. Dowodzi to praktycznej i bezpoĞredniej przydatnoĞci uzyskanych efektów badaĔ oraz potrzeby czy wrĊcz koniecznoĞci ich uĪycia do podniesienia skutecznoĞci dziaáaĔ organów Ğcigania. Realizacja zadaĔ badawczych zaáoĪonych w projekcie zostaáa podzielona pomiĊdzy Uniwersytet w Biaáymstoku oraz Wojskową AkademiĊ Techniczną. Uniwersytet w Biaáymstoku zrealizowaá nastĊpujące zadania badawcze: 1. Problematyka procesowego dowodzenia przestĊpstw związanych z bezpieczeĔstwem systemów informacyjnych i ich wykorzystania w cyberprzestrzeni. 2. Problematyka efektywnego operacyjnego i procesowego wykorzystania systemów bezzaáogowych przez organy Ğcigania. 3. Opracowanie nowych rozwiązaĔ organizacyjnych i prawnych w celu zapewnienia przestrzegania prawa i dowodzenia przestĊpstw popeánianych przez funkcjonariuszy organów Ğcigania i wymiaru sprawiedliwoĞci (korupcja itp.). 4. ZagroĪenia związane z terroryzmem i cyberterroryzmem, 5. Diagnoza korzystania z Internetu przez zorganizowane grupy przestĊpcze, oraz 6. Wykorzystanie nowych technologii i rozwiązaĔ prawnych przez organy Ğcigania. Zadania badawcze zrealizowane przez Wojskową AkademiĊ Techniczną obejmowaáy natomiast: 1. Zarządzanie kryzysowe w paĔstwie. 2. Systemy wczesnego ostrzegania o sytuacji kryzysowych. 3. BezpieczeĔstwo systemów informacyjnych w cyberprzestrzeni. 4. Materiaá, podzespoáy, sensory i struktury do systemów bezpieczeĔstwa, oraz 5. Zarządzanie bezpieczeĔstwem organizacji. W ramach dotychczasowych dziaáaĔ Polskiej Platformy BezpieczeĔstwa WewnĊtrznego zorganizowano wiele ogólnopolskich konferencji i seminariów naukowych, w tym: 1. KonferencjĊ nt.: „Prawo dowodowe a wspóáczesne osiągniĊcia informatyczne. PrzestĊpczoĞü zorganizowana. Terroryzm. ĝwiadek koronny”, 24 – 28.X. 2005 r., Paáac Polskiej Akademii Nauk w BĊdlewie k/Poznania.

233

Emil W. Páywaczewski

2. Seminarium szkoleniowe Polskiej Platformy BezpieczeĔstwa WewnĊtrznego. PoznaĔskie Centrum Superkomputerowo–Sieciowe, 2.III.2006 r., PoznaĔ. 3. Seminarium koordynatorów zespoáów badawczych, 7 – 9.III.2006 r., Akademia Górniczo–Hutnicza w Krakowie. 4. KonferencjĊ pt.: „Konwergencja projektów PPBW z zaáoĪeniami 7 Programu Ramowego”, 4–6 czerwca 2006 r., Dom Pracy Twórczej Polskiej Akademii Nauk w Wierzbie k/ Rucianego–Nida. 5. KonferencjĊ pod Honorowym Patronatem I Prezesa Sądu NajwyĪszego nt. „Problematyka dowodowa przestĊpstw o charakterze terrorystycznym oraz efekty czynnoĞci o charakterze operacyjnym”, 6.IX.2006 r, Sąd NajwyĪszy, Warszawa12. 6. MiĊdzynarodową KonferencjĊ nt. „Aspekty zarządzania bezpieczeĔstwem w Polsce i w krajach Unii Europejskiej w ujĊciu prawnym, kryminologicznym oraz organizacyjno–technicznym”13, 5–8.XII.2006 r., Paáac Polskiej Akademii Nauk w BĊdlewie k/Poznania. 7. Seminarium kierowników projektów badawczych Polskiej Platformy BezpieczeĔstwa WewnĊtrznego, MSW – 20 czerwca 2007 r. 8. KonferencjĊ nt. Kierunki dziaáaĔ antykorupcyjnych w organach administracji paĔstwowej” (pod honorowym patronatem Rektora Akademii Ekonomicznej), PoznaĔ, 25–27 czerwca 2007 r. 9. KonferencjĊ nt. „BezpieczeĔstwo i rozwój gospodarczy PaĔstwa w obszarze nowoczesnych technologii”, pod patronatem Pierwszego Prezesa Sądu NajwyĪszego, Gmach Sądu NajwyĪszego, Warszawa 25 wrzeĞnia 2009 r. 10. KonferencjĊ nt. „BezpieczeĔstwo – InnowacyjnoĞü – Gospodarka”, pod patronatem Dyrektora GdaĔskiego Parku Naukowo–Technologicznego”, Jurata, 26–28. sierpnia 2009 r.; 11. KonferencjĊ Uniwersytetu Biaáymstoku nt. ”Prawo karne i kryminologia wobec wspóáczesnych zjawisk spoáecznych oraz rozwoju technologicznego”, BiaáowieĪa, 2–5 wrzeĞnia 2009 r. 12

13

234

BliĪej B. KurzĊpa, Konferencja nt. „Problematyka dowodowa przestĊpstw o charakterze terrorystycznym oraz efekty czynnoĞci operacyjnych”, „Prokuratura i Prawo” 2006, nr 11, s. 183 i nast.; Od Redakcji, O postĊpowaniu operacyjnym, „Prokurator” 2006, nr 4, s. 5 i nast.; Z. Rau, Kierunki dziaáaĔ uczestników Polskiej Platformy BezpieczeĔstwa WewnĊtrznego w zakresie podniesienia efektywnoĞci pracy operacyjnej, „Prokurator” 2006, nr 4, s. 16 i nast. International Conference „Aspects of security management in Poland and in European Union countries in legal, criminological, organizational and technical approach”.

Geneza i stan badaĔ kryminologicznych nad bezpieczeĔstwem w Polsce

12. Seminarium nt. przedsiĊwziĊü w ramach projektu rozwojowego pt. „Przeciwdziaáanie i zwalczanie przestĊpczoĞci zorganizowanej i terroryzmu w warunkach bezpiecznego, przyĞpieszonego rozwoju i zrównowaĪonego rozwoju spoáeczno–gospodarczego” oraz badaĔ w ramach projektu badawczo–rozwojowego pt. „Prawne i kryminologiczne aspekty wdroĪenia i stosowania nowoczesnych technologii sáuĪących ochronie bezpieczeĔstwa wewnĊtrznego”, Delegatura CBA, GdaĔsk, 3.12.2009 r. 13. KonferencjĊ nt. „Komercjalizacja nauki – efektywne zarządzanie projektami jako wyzwanie dla sektora publicznego i prywatnego”, GdaĔski Park Naukowo–Technologiczny, GdaĔsk, 20 maja 2010 r.14; oraz 14. KonferencjĊ nt „Nowoczesne rozwiązania technologiczne i prawne, jako determinanty skutecznoĞci organów Ğcigania i wymiaru sprawiedliwoĞci w walce z przestĊpczoĞcią”, pod patronatem Pierwszego Prezesa Sądu NajwyĪszego, Gmach Sądu NajwyĪszego, Warszawa, 20 paĨdziernika 2010 r. Konferencje te umoĪliwiáy m.in. swobodną dyskusjĊ pomiĊdzy praktykami i teoretykami prawa z jednej strony a czáonkami poszczególnych grup badawczych z drugiej. W efekcie pierwszych z wymienionych spotkaĔ záoĪono wnioski badawczo–rozwojowe do Ministerstwa Nauki i Szkolnictwa WyĪszego. Wnioski te byáy pierwszym etapem prac poszczególnych zespoáów badawczych wchodzących w skáad PPBW. Aktualnie na ich realizacjĊ przyznane juĪ zostaáy znaczne – jak na polskie warunki – Ğrodki Þnansowe. Warto w tym miejscu skrótowo przybliĪyü dotychczasowe osiągniĊcia PPBW15. 1. Przygotowanie i przedstawienie Parlamentowi RP projektu nowelizacji ustawy o Ğwiadku koronnym. W jego przygotowaniu braáo udziaá Ğrodowisko naukowe, ale przede wszystkim praktycy. Ich ogromny wkáad i krytyczne spojrzenie pozwoliáo na stworzenie efektywnego narzĊdzia do walki z przestĊpczoĞcią zorganizowaną, które na trwaáe staáo siĊ czĊĞcią polskiego systemu prawa. Zmiany zostaáy wprowadzone nowelą z dnia 22 lipca 2006 r.16 2. Od samego początku trwania prac parlamentarnych nad ustawą o czynnoĞciach operacyjno–rozpoznawczych PPBW bierze w nich udziaá. Jest to związane z zakoĔczonym w paĨdzierniku 2010 r. zamawianym projektem 14 15

16

Dyskusja toczyáa siĊ m.in. w panelach nt. komercjalizacji nowoczesnych technologii oraz sprawnoĞci procesu komercjalizacji i Þnansowania transferów technologicznych. Peána lista projektów znajduje siĊ na stornie internetowej http://www.ppbw.pl Zob. takĪe E.W. Páywaczewski, Z. Rau, The Polish Platform for Homeland Security – a Pioneer Initiative for Up–to–date Security in The European Union, (w:) Current Problems of the Penal Law and Criminology. Aktuelle Probleme des Strafrechts und der Kriminologie”, Edited by/Herausgegeben von Emil W. Páywaczewski, Biaáystok 2009, s. 445 i nast. Dz.U. z 2006 r. Nr 149, poz. 1078.

235

Emil W. Páywaczewski

badawczym „Monitoring, identyÞkacja i przeciwdziaáanie zagroĪeniom bezpieczeĔstwa obywateli”. W jego ramach byáy prowadzone intensywne prace badawcze, w których brali udziaá nie tylko naukowcy, przedstawiciele organów Ğcigania i sáuĪb specjalnych, ale takĪe prokuratorzy i sĊdziowie, którzy czĊsto w swojej pracy zawodowej stykają siĊ z wynikami tych czynnoĞci w postĊpowaniu karnym. PPBW staáa siĊ – podobnie jak w przypadku ustawy o Ğwiadku koronnym – páaszczyzną wymiany opinii, zdaĔ i pomysáów na uregulowanie tej bardzo istotnej kwestii na dáugo przed tym, nim staáa siĊ ona tematem dyskursu spoáecznego i medialnego. 3. Uczestnicy PPBW jako pierwsi – naraĪając siĊ na krytykĊ okreĞlonych Ğrodowisk politycznych – dyskutowali nad zaáoĪeniami teoretycznymi i przygotowali projekty regulacji prawnych dotyczących rozdziaáu stanowisk Ministra SprawiedliwoĞci i Prokuratora Generalnego. 4. W ramach PPBW po raz pierwszy w Polsce prowadzone zostaáy kompleksowe badania kryminologiczne, dogmatyczne oraz prawnoporównawcze dotyczące nowych i wspóáczesnych zagroĪeĔ bezpieczeĔstwa obywateli, takich jak Þnansowanie terroryzmu oraz pozbawianie sprawców owoców przestĊpstwa (art. 44 i 45 kk.), w szczególnoĞci zjawiska prania pieniĊdzy. 5. Prowadzone teĪ byáy zakrojone na najszerszą jak dotąd w Polsce skalĊ nowatorskie badania ankietowe tymczasowo aresztowanych, skazanych, wychowawców oraz funkcjonariuszy Biura Ochrony SáuĪby WiĊziennej oraz badania akt osobowych (A, B) skazanych. 6. Od wielu juĪ lat obszarem szczególnego zainteresowania PPBW jest problem stosowania rozwiązaĔ technologicznych w praktyce organów Ğcigania i wymiaru sprawiedliwoĞci, np. przesáuchanie na odlegáoĞü, elektroniczne akta, analiza kryminalna. DziĊki zaangaĪowaniu i wspóápracy ze strony przede wszystkim sĊdziów powstaáa ogromna, unikalna w skali Ğwiatowej baza nagraĔ prawniczego jĊzyka polskiego, która pozwoliáa na przygotowanie systemu automatycznego rozpoznawania mowy i przetwarzania jej na tekst. NaleĪy zakáadaü, Īe to rozwiązanie juĪ w najbliĪszej przyszáoĞci moĪe zrewolucjonizowaü czynnoĞci protokoáowania w polskiej procedurze karnej. 7. PPBW, jako jedyna organizacja w Polsce stara siĊ rozwijaü w zakresie bezpieczeĔstwa tzw. technologie podwójnego zastosowania – sáuĪące takĪe osobom sáabo widzącym i niewidomym. Pomimo iĪ nie jest to w sposób bezpoĞredni związane z funkcjonowaniem organów Ğcigania i wymiaru sprawiedliwoĞci, to nie moĪna zaprzeczyü, Īe w ten sposób realizowane są istotne cele w zakresie przeciwdziaáania róĪnym patologiom oraz wykluczeniu spoáecznemu. MiĊdzy innymi prowadzone są prace badawcze z udzia-

236

Geneza i stan badaĔ kryminologicznych nad bezpieczeĔstwem w Polsce

áem specjalnych oĞrodków dla dzieci niewidomych i sáabowidzących w Krakowie i OwiĔskach. Inicjatywa ta zyskaáa uznanie miĊdzynarodowe, m.in. Przewodniczącego Parlamentu Europejskiego prof. Jerzego Buzka oraz uczestników III. Europejskiej Konferencji nt. BadaĔ nad BezpieczeĔstwem w 2008 r., w ParyĪu17. Polska Platforma BezpieczeĔstwa WewnĊtrznego stanowi jednolite spojrzenie na wszelkie prace badawcze i rozwojowe, które mają na wzglĊdzie ogólne bezpieczeĔstwo i dobro publiczne. Nowoczesne technologie mają wspieraü dziaáania jednostek policji i innych sáuĪb czuwających nad bezpieczeĔstwem, a takĪe wspomagaü dziaáania zapobiegające róĪnego rodzaju zagroĪeniom oraz áamaniu obowiązującego prawa. Tego typu przedsiĊwziĊcia, sprzyjające: „zaawansowanemu, technologicznemu wsparciu zarządzania bezpieczeĔstwem wewnĊtrznym, zwalczania terroryzmu i przestĊpczoĞci zorganizowanej”, wspóágrają z zaáoĪeniami Komisji Unii Europejskiej, realizując tym samym jej plan ramowy. Wedáug informacji pochodzących bezpoĞrednio od Policji i innych sáuĪb mundurowych, w celu sprawnego wykrywania dziaáaĔ przestĊpczych, odpowiedniego zabezpieczania dowodów przestĊpstw, a koĔcząc na moĪliwie szybkim procesie sądowym, konieczne jest doposaĪenie sáuĪb w nowoczesne narzĊdzia. W szczególnoĞci dotyczy siĊ to narzĊdzi informatycznych i teleinformatycznych pozwalających na zwiĊkszenie efektywnoĞci podejmowanych dziaáaĔ. Dziaáania podejmowane przez Polską PlatformĊ BezpieczeĔstwa WewnĊtrznego (PPBW) moĪemy podzieliü na trzy etapy. Pierwszy z nich dotyczy zapoznania siĊ z potrzebami wymiaru spraw wewnĊtrznych, prokuratury oraz wymiaru sprawiedliwoĞci w zakresie nowoczesnych technologii, które zwiĊkszą efektywnoĞü i skutecznoĞü sáuĪb, prokuratury i sądownictwa. Kolejny etap polega na wykorzystaniu bazy naukowo–badawczej do stworzenia odpowiednich prototypów, bĊdących efektem poszczególnych badaĔ. Ostatnią fazĊ prac PPBW stanowi poszukiwanie partnerów do wspóápracy wĞród przedsiĊbiorców, którzy byliby w stanie wyprodukowaü okreĞloną liczbĊ produktów i wprowadziü je do sektora gospodarczego. Polska Platforma BezpieczeĔstwa WewnĊtrznego niewątpliwe wpisuje siĊ i realizuje te dziaáania. Wieloletnie prace poĞwiĊcone tworzeniu nowoczesnych narzĊdzi technologicznych oraz duĪe doĞwiadczenie z zakresu komercjalizacji badaĔ naukowych powodują, Īe Ğrodowisko związane z PPBW jest jednym z liderów w dziaáaniach zmierzających do znalezienia wspólnego mianownika dla nauki i biznesu. Znaczne zainteresowanie efektami podjĊtych prac pozwala na to, aby z ostroĪnym optymizmem spoglądaü na przyszáe wprowadzanie konkretnych produktów na rynek 17

Zob. E.W. Páywaczewski, Sprawozdanie z II Europejskiej Konferencji nt. badaĔ nad bezpieczeĔstwem (ParyĪ, 29–30 wrzeĞnia 2008 r.), „Prokuratura i Prawo” 2009, nr 6.

237

Emil W. Páywaczewski

polski i europejski. Warto teĪ podkreĞliü, Īe czáonkowie Polskiej Platformy BezpieczeĔstwa WewnĊtrznego stanowili oÞcjalną delegacjĊ rządową RP na XII Kongresie Organizacji Narodów Zjednoczonych Zapobiegania PrzestĊpczoĞci i Wymiaru SprawiedliwoĞci w Republice Brazylii (Salvador), 12–19 kwietnia 2010 r.18. PPBW moĪe poszczyciü siĊ nie tylko teoretycznymi osiągniĊciami naukowymi, ale takĪe gotowymi produktami wspierającymi pracĊ organów Ğcigania i wymiaru sprawiedliwoĞci. Na dzieĔ dzisiejszy przygotowano oraz przekazano Komendzie Gáównej Policji oraz StraĪy Granicznej nieodpáatnie licencje do nastĊpujących rozwiązaĔ informatycznych: 1 System táumaczenia automatycznego z jĊzyka polskiego na jĊzyk angielski oraz z jĊzyka angielskiego na jĊzyk polski dedykowany dla potrzeb organów bezpieczeĔstwa publicznego. 2 System przetwarzania czĊĞciowo ustrukturyzowanych dokumentów SOMP. 3 System wyszukiwania i wizualizacji wzorców wystĊpujących w danych MAMUT. 4 Zintegrowane Ğrodowisko wspomagania analizy kryminalnej LINK. 5 System analizy danych przy uĪyciu sieci spoáecznych KASS. 6 Inteligentny system monitorowania sieci Internet IBIS. 7 System monitorowania sieci P2P (Gnutella Edonkey Monitor). 8 AFIZ (Analizator Faktów i Związków, moduá Analiza Bilingów wersja 1.0). 9 Program komputerowy do monitorowania Internetu pod kątem wyszukiwania zdarzeĔ przestĊpczych w Internecie MPI. Nowe technologie informatyczne są potencjalnie ogromną szansą w zapobieganiu przestĊpczoĞci19 oraz zwalczaniu patologii kryminalnych, lecz badania same w sobie nie stanowią jednak rozwiązania problemu. Aby moĪna byáo mówiü o peánej efektywnoĞci konkretnej technologii, musi ona zostaü skorelowana z obowiązującymi standardami, wymogami prawnymi oraz uzyskaü akceptacjĊ spoáeczną20. Powstają bowiem pytania, na ile konieczne są zmiany w prawie dopuszczające stosowanie nowych rozwiązaĔ technicznych w celu przeciwdziaáania najgroĨniejszym formom przestĊpczoĞci i w jakim stopniu poszerzenie uprawnieĔ organów Ğcigania 18 19 20

238

Zob. E.W. Páywaczewski, Zapobieganie przestĊpczoĞci i sprawiedliwoĞü karna. XII Kongres Organizacji Narodów Zjednoczonych (Salwador, Brazylia,12–19 IV 2010), „PaĔstwo i Prawo” 2010, nr 10, s. 133–135. Szerzej – zob. J. Báachut, A. Gaberle, K. Krajewski, Kryminologia, GdaĔsk 1999, s. 459 i nast. Ostatnio zob. zwáaszcza: Obszar wolnoĞci, bezpieczeĔstwa i sprawiedliwoĞci Unii Europejskiej. Geneza, stan i perspektywy rozwoju, pod red. F. JasiĔskiego i K. Smoter, Warszawa 2005; Prawnokarne aspekty wolnoĞci. Materiaáy z Konferencji, Aráamów 16–18 maja 2005 r., pod red. M. Mozgawy, Kraków 2006: A. Sakowicz, Prawnokarne gwarancje prywatnoĞci, Kraków 2006. P. GirdwoyĔ (red.), Prawo wobec nowoczesnych technologii, Warszawa 2008.

Geneza i stan badaĔ kryminologicznych nad bezpieczeĔstwem w Polsce

wpáynie na ochronĊ praw i wolnoĞci obywateli21. Zagadnienia te staáy siĊ ostatnio przedmiotem oĪywionej dyskusji na Security Research Conference (Warszawa, 19– 21 wrzeĞnia 2011 r.)22.

21

22

Szerzej zob. S. WaltoĞ, Proces karny. Zarys systemu, LexisNexis, Warszawa 2009, s. 408 i nast.; L. Gardocki, J. GodyĔ, M. Hudzik, L.K. Paprzycki (red.), Nowe technologie dowodowe a proces karny. Konferencja SĊdziów Izby Karnej i Izby Wojskowej Sądu NajwyĪszego, Warszawa 2007. Szczególnie interesujące z perspektywy nauki prawa karnego są zawarte w tej pracy opracowania przedstawicieli nauk informatycznych profesora Ryszarda Tadeusiewicza, pt. „Nowe technologie dowodowe dla przestĊpstw popeánianych w obszarze SpoáeczeĔstwa informacyjnego”, s. 19 i nast. oraz dr. Mikoáaja Sobczaka pt. „Systemy mobilne” w sáuĪbie prawa, s. 21 i nast. W ramach sesji nr 6 nt. „Security of Financial Operations – Advanced technologies for penal Procedure”, moderowanej przez piszącego te sáowa.

239

Emil W. Páywaczewski

ȽȿɇȿɁɂɋ ɂ ɋɈɋɌɈəɇɂȿ ɄɊɂɆɂɇɈɅɈȽɂɑȿɋɄɂɏ ɂɋɋɅȿȾɈȼȺɇɂɃ ȻȿɁɈɉȺɋɇɈɋɌɂ ȼ ɉɈɅɖɒȿ

ȼ ɪɚɛɨɬɟ ɚɧɚɥɢɡɢɪɭɟɬɫɹ ɝɟɧɟɡɢɫ ɤɪɢɦɢɧɨɥɨɝɢɱɟɫɤɢɯ ɢɫɫɥɟɞɨɜɚɧɢɣ ɛɟɡɨɩɚɫɧɨɫɬɢ ɜ ɉɨɥɶɲɟ, ɚ ɬɚɤɠɟ ɨɩɢɫɵɜɚɟɬɫɹ ɢɯ ɫɨɜɪɟɦɟɧɧɨɟ ɫɨɫɬɨɹɧɢɟ. ɂɫɫɥɟɞɨɜɚɧɢɹ ɜ ɷɬɨɣ ɨɛɥɚɫɬɢ ɛɵɥɢ ɧɚɱɚɬɵ ɜ ɫɜɹɡɢ ɫ ɫɨɡɞɚɧɢɟɦ ɧɚ ɘɪɢɞɢɱɟɫɤɨɦ ɮɚɤɭɥɶɬɟɬɟ ɜ Ȼɟɥɨɫɬɨɤɟ ɜ 1994 ɝɨɞɭ ɍɱɪɟɠɞɟɧɢɹ ɤɪɢɦɢɧɨɥɨɝɢɢ ɢ ɩɪɨɛɥɟɦɚɬɢɤɢ ɨɪɝɚɧɢɡɨɜɚɧɧɨɣ ɩɪɟɫɬɭɩɧɨɫɬɢ. ȼ ɷɬɨɦ ɭɱɪɟɠɞɟɧɢɢ ɩɪɟɞɩɪɢɧɹɬɨ ɦɧɨɝɨ ɧɚɭɱɧɨ-ɢɫɫɥɟɞɨɜɚɬɟɥɶɫɤɢɯ ɢɧɢɰɢɚɬɢɜ, ɤɨɬɨɪɵɟ ɩɪɢɧɟɫɥɢ ɩɥɨɞɵ ɜ ɜɢɞɟ ɦɧɨɝɨɱɢɫɥɟɧɧɵɯ ɩɭɛɥɢɤɚɰɢɣ, ɚ ɬɚɤɠɟ ɞɨɤɬɨɪɫɤɢɯ ɢ ɤɚɧɞɢɞɚɬɫɤɢɯ ɞɢɫɫɟɪɬɚɰɢɣ. ɇɚ ɨɱɟɪɟɞɧɨɦ ɷɬɚɩɟ ɩɪɨɢɡɨɲɟɥ ɩɟɪɟɯɨɞ ɤ ɢɫɫɥɟɞɨɜɚɧɢɹɦ ɤɨɨɪɞɢɧɢɪɨɜɚɧɧɨɝɨ ɯɚɪɚɤɬɟɪɚ, ɫɜɹɡɚɧɧɵɦ ɫ ɛɟɡɨɩɚɫɧɨɫɬɶɸ, ɤɨɬɨɪɵɟ ɩɪɨɜɨɞɢɥɢɫɶ ɩɪɟɞɫɬɚɜɢɬɟɥɹɦɢ ɧɚɭɤɢ ɭɝɨɥɨɜɧɨɝɨ ɩɪɚɜɚ ɢ ɤɪɢɦɢɧɨɥɨɝɢɢ, ɚ ɬɚɤɠɟ ɩɪɚɤɬɢɱɟɫɤɢɦɢ ɪɚɛɨɬɧɢɤɚɦɢ ɨɪɝɚɧɨɜ ɫɥɟɞɫɬɜɢɹ ɢ ɩɪɚɜɨɫɭɞɢɹ. Ƚɥɚɜɧɵɦ ɪɟɡɭɥɶɬɚɬɨɦ ɷɬɢɯ ɢɫɫɥɟɞɨɜɚɧɢɣ ɜ ɧɚɰɢɨɧɚɥɶɧɨɦ ɦɚɫɲɬɚɛɟ ɹɜɢɥɨɫɶ ɫɨɡɞɚɧɢɟ, ɫ ɰɟɥɶɸ ɭɤɪɟɩɥɟɧɢɹ ɫɨɬɪɭɞɧɢɱɟɫɬɜɚ ɦɟɠɞɭ ɫɟɤɬɨɪɚɦɢ ɧɚɭɤɢ, ɢɫɫɥɟɞɨɜɚɧɢɣ, ɪɚɡɜɢɬɢɹ ɢ ɩɪɨɫɜɟɳɟɧɢɹ ɜ ɫɮɟɪɟ ɨɛɳɟɫɬɜɟɧɧɨɣ ɛɟɡɨɩɚɫɧɨɫɬɢ ɇɚɭɱɧɨɣ ɭɧɢɜɟɪɫɢɬɟɬɫɤɨɣ ɫɟɬɢ – ɉɈɅɖɋɄɈɃ ɉɅȺɌɎɈɊɆɕ ȼɇɍɌɊȿɇɇȿɃ ȻȿɁɈɉȺɋɇɈɋɌɂ (ɉɉȼȻ). ɗɬɚ ɢɧɢɰɢɚɬɢɜɚ ɛɵɥɚ ɧɚɩɪɚɜɥɟɧɚ ɧɚ ɫɨɟɞɢɧɟɧɢɟ ɬɟɨɪɢɢ (ɸɪɢɞɢɱɟɫɤɨɣ, ɤɪɢɦɢɧɨɥɨɝɢɱɟɫɤɨɣ, ɤɪɢɦɢɧɚɥɢɫɬɢɱɟɫɤɨɣ, ɫɨɰɢɨɥɨɝɢɱɟɫɤɨɣ, ɢɧɮɨɪɦɚɰɢɨɧɧɨɣ ɢ ɬɟɯɧɨɥɨɝɢɱɟɫɤɨɣ) ɫ ɩɪɚɤɬɢɤɨɣ ɨɪɝɚɧɨɜ ɫɥɟɞɫɬɜɢɹ ɢ ɩɪɚɜɨɫɭɞɢɹ ɜ ɫɮɟɪɚɯ, ɨɬɧɨɫɹɳɢɯɫɹ ɤ ɪɚɡɧɵɦ ɚɫɩɟɤɬɚɦ ɨɛɟɫɩɟɱɟɧɢɹ ɛɟɡɨɩɚɫɧɨɫɬɢ ɝɪɚɠɞɚɧ. Ȼɥɚɝɨɞɚɪɹ ɦɟɠɞɢɫɰɢɩɥɢɧɚɪɧɨɦɭ ɯɚɪɚɤɬɟɪɭ ɢɫɫɥɟɞɨɜɚɧɢɣ ɢɯ ɪɟɡɭɥɶɬɚɬɵ ɭɞɨɜɥɟɬɜɨɪɹɸɬ ɫɩɪɨɫ ɝɨɫɭɞɚɪɫɬɜɚ ɧɚ ɤɨɦɩɥɟɤɫɧɭɸ ɫɢɫɬɟɦɭ ɩɨɞɞɟɪɠɤɢ ɟɝɨ ɛɟɡɨɩɚɫɧɨɫɬɢ, ɜɤɥɸɱɚɹ ɬɚɤɢɟ ɧɚɭɱɧɵɟ ɫɮɟɪɵ, ɤɚɤ ɩɨɥɢɬɨɥɨɝɢɹ, ɷɤɨɧɨɦɢɤɚ, ɩɪɚɜɨ, ɦɟɬɟɨɪɨɥɨɝɢɹ, ɮɢɡɢɤɚ, ɷɥɟɤɬɪɨɧɢɤɚ, ɨɩɬɨɷɥɟɤɬɪɨɧɢɤɚ, ɯɢɦɢɹ, ɢɧɮɨɪɦɚɬɢɤɚ, ɛɢɨɥɨɝɢɹ ɢ ɦɟɧɟɞɠɦɟɧɬ. ɇɨɜɵɟ ɢɧɮɨɪɦɚɰɢɨɧɧɵɟ ɬɟɯɧɨɥɨɝɢɢ ɞɚɸɬ ɲɢɪɨɤɢɟ ɩɟɪɫɩɟɤɬɢɜɵ ɜ ɩɪɟɞɭɩɪɟɠɞɟɧɢɢ ɩɪɟɫɬɭɩɧɨɫɬɢ, ɜ ɛɨɪɶɛɟ ɫ ɤɪɢɦɢɧɚɥɶɧɨɣ ɩɚɬɨɥɨɝɢɟɣ, ɚ ɬɚɤɠɟ ɜ ɨɛɟɫɩɟɱɟɧɢɢ ɤɪɢɬɢɱɟɫɤɨɣ ɢɧɮɪɚɫɬɪɭɤɬɭɪɵ. ɉɨɫɥɟɞɧɢɣ ɷɬɚɩ ɪɚɛɨɬ ɉɉȼȻ – ɷɬɨ ɩɨɢɫɤɢ ɩɚɪɬɧɟɪɨɜ ɞɥɹ ɫɨɬɪɭɞɧɢɱɟɫɬɜɚ ɫɪɟɞɢ ɩɪɟɞɩɪɢɧɢɦɚɬɟɥɟɣ, ɤɨɬɨɪɵɟ ɛɵɥɢ ɛɵ ɜ ɫɨɫɬɨɹɧɢɢ ɨɛɟɫɩɟɱɢɬɶ ɩɪɨɢɡɜɨɞɫɬɜɨ ɨɩɪɟɞɟɥɟɧɧɨɝɨ ɤɨɥɢɱɟɫɬɜɚ ɫɨɨɬɜɟɬɫɬɜɭɸɳɟɣ ɩɪɨɞɭɤɰɢɢ ɢ ɜɜɟɫɬɢ ɟɟ ɜ ɯɨɡɹɣɫɬɜɟɧɧɵɣ ɫɟɤɬɨɪ. ȼ ɫɬɚɬɶɟ ɨɬɦɟɱɚɸɬɫɹ ɦɧɨɝɨɱɢɫɥɟɧɧɵɟ ɞɨɫɬɢɠɟɧɢɹ ɜ ɪɚɦɤɚɯ ɷɬɨɣ ɭɧɢɤɚɥɶɧɨɣ ɢɧɢɰɢɚɬɢɜɵ ɦɢɪɨɜɨɝɨ ɦɚɫɲɬɚɛɚ.

240

Geneza i stan badaĔ kryminologicznych nad bezpieczeĔstwem w Polsce

ORIGINS AND STATUS OF CRIMINOLOGICAL RESEARCH ON SAFETY IN POLAND

The present study refers to the origins of criminological research concerning security in Poland and describes its current status. Research in this area was initiated in connection with the formation of the Department of Criminology and Organized Crime Issues in the Faculty of Law in Bialystok in 1994. Many initiatives and scientiÞc studies, which resulted in numerous publications, including doctoral and post-doctoral (habilitation) theses, were conducted in the Department. This was followed by a new phase in the research programme concerning security of a coordinated character, carried out by representatives of the science of criminal law in the widest sense of the meaning and criminology and those involved in the practice of law enforcement and justice administration. The main result of these studies on a national scale was the establishment of a scientiÞc network of universities POLISH PLATFORM of INTERNAL SECURITY (PPBW), in order to strengthen cooperation between the sectors of science, research, development and education within the scope of public security. This initiative was aimed at combining theory (of law, criminology, criminalistics, social science, computer science and technology) with the practice of law enforcement and justice administration in areas relating to the various aspects of securing the safety for citizens. The interdisciplinary nature of the research means that the results fulÞl the public demand for a comprehensive system supporting the administration of safety, covering such scientiÞc areas as political science, ecology, economics, law, meteorology, physics, electronics, optoelectronics, chemistry, computer science, biology and management. New information technologies offer potentially vast opportunities in crime prevention and combating criminal pathology, as well as in ensuring the safety of vital components of infrastructure. The last phase of the PPBW’s work is seeking partners for cooperation among entrepreneurs, who would be in a position to produce a certain number of products and introduce them to the economic sector. Numerous achievements of this unique worldwide initiative are highlighted in the present study. Key words: Administration of safety, scientiÞc network, crime prevention, combating of criminal pathology, research

241

Katarzyna Laskowska

PRZESTĉPCZOĝû ZWIĄZANA Z NIELEGALNĄ IMIGRACJĄ W KONTEKĝCIE PRZEMIAN ZJAWISKA I PRAWA

1. Uwagi wstepne Od czasu otwarcia przez PolskĊ swoich granic kraj nasz staá siĊ miejscem nasilonej imigracji obywateli wielu paĔstw z róĪnych kontynentów. Zjawisko to wystĊpowaáo z wykorzystaniem tras lądowych, powietrznych i morskich, zarówno na przejĞciach granicznych, jak i poza nimi, w zorganizowanych strukturach przestĊpczych lub indywidualnie. Jego rozwojowi sprzyjaáy czynniki wynikające zarówno z sytuacji w kraju pochodzenia cudzoziemców (wojny, przeĞladowania, klĊski Īywioáowe, trudna sytuacja gospodarczo–spoáeczno–polityczna), jak i z sytuacji Polski (udane reformy gospodarcze, dobra sytuacja ekonomiczna kraju, zapotrzebowanie na tanią siáĊ roboczą, niewysoki wskaĨnik bezrobocia, stabilna wáadza, demokratyczne rządy, poáoĪenie Polski na trasie miĊdzynarodowych szlaków komunikacyjnych w Europie, atrakcyjnoĞü Polski z związku z obecnoĞcią we Wspólnocie Europejskiej, w tym z powodu swobody przepáywu osób, usáug i towarów)1. Na przestrzeni ostatnich 20 lat zjawisko to, w zaleĪnoĞci od róĪnych czynników (politycznych, spoáecznych, gospodarczych, zarówno Polski, jak i krajów pochodzenia imigrantów), ulegaáo przemianom. Powodowaáo to pozytywne i negatywne implikacje dla naszego kraju. NastĊpstwa mające wymiar pozytywny stanowiáy w szczególnoĞci: napáyw taniej siáy roboczej, rozwój handlu, turystyki, a nastĊpstwa negatywne dotyczyáy gáównie zachowaĔ przestĊpczych cudzoziemców2. W związku z tym nasuwają siĊ dwa pytania: 1) w czym przejawiaá siĊ kryminogenny charakter nielegalnej imigracji cudzoziemców do Polski? 1

2

242

Szerzej: K. Laskowska, PrzestĊpczoĞü cudzoziemców w Polsce w latach 1989–2007 w Ğwietle statystyk policyjnych – skala, dynamika, prognozy zagroĪeĔ po wejĞciu do strefy Schengen, (w:) M. Zdanowicz (red.), Polska w Schengen, Biaáystok 2009, s. 229–233 i przypisy tam powoáane. Szerzej: B. Hoáyst, Kryminologia, Warszawa 2004, s. 1035–1036 i powoáane tam przypisy.

PrzestĊpczoĞü związana z nielegalną imigracją w kontekĞcie przemian zjawiska i prawa

2) Jak polskie prawo karne reagowaáo na zachowania związane z nielegalną imigracją? Do udzielenia odpowiedzi na powyĪsze pytania wykorzystano dane statystyczne oraz informacje uzyskane od funkcjonariuszy StraĪy Granicznej oraz przepisy prawne, w szczególnoĞci regulacje kodeksu karnego z 1997 r. Niniejsze opracowanie ma charakter kryminologiczno–prawny. Ma na celu ukazanie fenomenu nielegalnej migracji do Polski jako zjawiska o charakterze negatywnym (przejawiającym siĊ gáównie w niezgodnych z prawem zachowaniach skáadających siĊ na nie) i dokonanie oceny zakresu odpowiednioĞci przyjĊtych w tym zakresie rozwiązaĔ prawnokarnych.

2. Kryminogenny charakter zjawiska nielegalnej imigracji do Polski PrzystĊpując do rozwaĪaĔ, trzeba w tym miejscu wyjaĞniü pojĊcie „imigracja”, które jest istotnym elementem analiz w niniejszej publikacji. W tym celu posáuĪono siĊ deÞnicją autorstwa Z. KawczyĔskiej–Butrym. Na jej podstawie pod pojĊciem „imigracja” przyjĊto rozumieü „przyjazd z innego kraju i przebywanie przez pewien okres w kraju przyjmującym”3, a po dodaniu przymiotnika „nielegalna” naleĪy wnioskowaü, Īe zjawisko to obejmuje „niezgodne z prawem, zarówno przedostanie siĊ (przekroczenie granicy) na teren naszego kraju, jak i pobyt na jego terytorium”. Jak pokazaáy doĞwiadczenia StraĪy Granicznej, szczególny problem wynikający z nielegalnej imigracji dotyczyá liczb cudzoziemców nielegalnie przekraczających granicĊ lub usiáujących tego dokonaü. Dlatego w tym miejscu rozwaĪaĔ naleĪaáoby przedstawiü iloĞciowy obraz osób zatrzymanych przez StraĪ Graniczną za popeánienie takich czynów. Informacje w tym zakresie zawiera tabela nr 1. Tabela 1. Zatrzymani przez Straē Granicznð za przekroczenie granicy wbrew przepisom prawa lub jego usiãowanie w latach 1998–20104

3 4

Rok

Liczba zatrzymanych

1998

7 222

1999

8 882

2000

9 994

Z. KawczyĔska–Butrym, Migracje. Wybrane zagadnienia, Lublin 2009, s. 11. Niestety, nie udaáo siĊ uzyskaü danych za pozostaáe lata.

243

Katarzyna Laskowska 2001

6 184

2002

5 372

2003

6 040

2004

5 762

2005

4 526

2006

4 000

2007

3 222

2008

5 797

2009

3 581

2010

2 349

ħródáo: http://www.sg.gov.pl., http://www.strazgraniczna.pl., Raport o stanie bezpieczeĔstwa i porządku publicznego w Polsce w 2000 r., MSWiA, Warszawa, maj 2001, s. 28; Raport o stanie bezpieczeĔstwa paĔstwa, MSWiA, Warszawa 2000, s. 58., Raport na temat przeciwdziaáania i zwalczania przestĊpczoĞci granicznej w Polsce w 2003 r., MSWiA, Warszawa, paĨdziernik 2004, s. 9.

Zanim nastąpią odniesienia do powyĪszej tabeli, naleĪy zauwaĪyü, Īe rzeczywisty obraz nielegalnej imigracji do Polski w aspekcie iloĞciowym nie jest moĪliwy do ustalenia ze wzglĊdu na fakt stosowania przez imigrantów róĪnorodnych skutecznych sposobów niezgodnego z prawem przedostawania siĊ do naszego kraju. Dlatego naleĪy przyjąü, Īe statystyki StraĪy Granicznej stanowią Ĩródáo oÞcjalnych danych tylko w zakresie ujawnionych zatrzymaĔ osób nielegalnie przekraczających lub usiáujących tego dokonaü. Z pewnoĞcią prawdziwe rozmiary zjawiska są wiĊksze. Z danych zawartych w tabeli nr 1 wynika, Īe liczby osób zatrzymanych za przekroczenie granicy wbrew przepisom prawa lub jego usiáowanie w latach 1998–2010 nie wykazywaáy staáej tendencji. W omawianym okresie ich wzrost odnotowano w latach 1998–2000, 2003, 2008, natomiast spadek w latach 2001–2002, 2004– 2007, 2009, 2010. Owe wahania związane byáy z obowiązywaniem od lat 90-tych kilku ustaw utrudniających przekraczanie granicy (wizy) lub ubieganiem siĊ o azyl, a takĪe wejĞciem Polski do Unii Europejskiej i strefy Schengen. Czynniki te byáy barierą w podejmowaniu decyzji o przedostaniu siĊ do naszego kraju. NastĊpnie, na podstawie analizy danych statystycznych StraĪy Granicznej, naleĪaáo ustaliü obywatelstwo osób najczĊĞciej naruszających bezpieczeĔstwo naszych granic. Zostanie to przedstawione w przedziale czasowym od wejĞcia Polski do Unii Europejskiej do teraĨniejszoĞci. Informacje w tym zakresie przedstawia tabela nr 2.

244

PrzestĊpczoĞü związana z nielegalną imigracją w kontekĞcie przemian zjawiska i prawa

Tabela 2. Obywatele paýstw najczõćciej zatrzymywani przez Straē Granicznð za przekroczenie granicy wbrew przepisom prawa lub jego usiãowanie w latach 2004–2010 L.p.

Paýstwo

2004

2005

2006

2007

2008

2009

2010

Razem

1.

Ukraina

1 884

1 388

1 224

1 046

2 872

1 528 1 269

11 211

2.

Polska

1 290

928

869

663

223

116

161

4 250

3.

Rosja

557

456

329

322

449

607

221

2 941

4.

Moãdawia

276

355

342

151

267

123

78

1 592

5.

Wietnam

146

325

190

103

188

137

58

1 147

6.

Biaãoruć

101

98

69

58

242

150

97

815

7.

Gruzja

59

86

66

45

36

273

88

653

8.

Niemcy

133

101

137

199

68

5

8

651

9.

Chiny

218

66

69

54

74

69

9

559

10.

Sãowacja

31

25

5

6

445

3

0

515

ħródáo: http://www.strazgraniczna.pl oraz obliczenia wáasne.

Jak wynika z tabeli nr 2 zatrzymywani przez StraĪ Graniczną za przekroczenie granicy wbrew przepisom prawa lub jego usiáowanie w omawianym okresie najczĊĞciej byli obywatele Ukrainy, a zdecydowanie rzadziej obywatele innych paĔstw. NaleĪy przy tym podkreĞliü dominujący udziaá w naruszaniu bezpieczeĔstwa naszych granic obywateli krajów spoza Unii Europejskiej, a takĪe zauwaĪyü zaskakująco znaczny udziaá obywateli Polski. Po ustaleniu paĔstw, których obywatele najczĊĞciej przekraczają polskie granice, naleĪaáo ustaliü miejsca ich zatrzymywania. Podobnie jak poprzednio, zostanie to przedstawione w przedziale czasowym od wejĞcia Polski do Unii Europejskiej do teraĨniejszoĞci. Informacje w tym zakresie przedstawia tabela nr 3. Tabela 3. Miejsca zatrzymywania przez Straē Granicznð za przekroczenie granicy wbrew przepisom prawa lub jego usiãowanie w latach 2004–2010 Rok

Granica zewnõtrzna UE

Granica wewnõtrzna UE

Terytorium Polski

2004

1 085

4 592

85

2005

1 384

3 007

135

2006

1 464

2 393

143

245

Katarzyna Laskowska 2007

1 307

1 913

2

2008

3 452

2 096

249

2009

1 561

1 849

171

2010

1 361

988

0

Razem

11 614

16 838

785

ħródáo: http://www.strazgraniczna.pl

Dane zawarte w tabeli nr 3 wskazują, Īe w ostatnich latach najczĊĞciej naruszane są granice wewnĊtrzne Unii Europejskiej (czyli z Litwą, Sáowacją, Czechami i Niemcami), nastĊpnie granice zewnĊtrzne (czyli z Rosją, Biaáorusią i Ukrainą). Najrzadziej nielegalni migranci zatrzymywani są na terytorium naszego kraju. Jest to nieco zaskakujący wynik, gdyĪ wydaje siĊ, Īe granica zewnĊtrzna powinna byü z natury rzeczy najbardziej forsowana w celu przedostania siĊ do krajów Unii Europejskiej. Przedstawione informacje mogą Ğwiadczyü, Īe (tylko) niektórzy imigranci, którym udaáo siĊ róĪnymi sposobami przedostaü nielegalnie do krajów Unii, byli zatrzymywani podczas swoich podróĪy po tych paĔstwach. PowyĪsze informacje wskazują, Īe nielegalne przekroczenie granicy posiada swoją specyÞkĊ (dynamikĊ, strukturĊ sprawców, geograÞĊ popeánianych czynów). StraĪnicy graniczni podkreĞlają, Īe pomimo ich wytĊĪonej pracy, przy uĪyciu nowoczesnej techniki nie wszystkie nielegalne przekroczenia są ujawniane, gdyĪ wielu imigrantom udaje siĊ ukryü i przedostaü ukrytych w skrytkach w samochodach ciĊĪarowych. Ponadto, czĊĞci z nich udaje siĊ wjechaü do Polski na podstawie faászywych dokumentów, czego statystyki nie odnotowują. Poza omówionym nielegalnym przekraczaniem granicy, jak wynika z informacji StraĪy Granicznej5, zachowania o charakterze przestĊpczym związane z nielegalną imigracją stanowią takĪe: – wyáudzanie wiz w konsulatach RP w innym celu niĪ deklarowany we wniosku. Odnotowano wystĊpowanie przez obywateli innych krajów o wizy turystyczne, sáuĪące nastĊpnie do nielegalnej imigracji oraz do prowadzenia 5

246

ZagroĪenia i tendencje związane z nielegalną migracją zidentyÞkowane w I póároczu 2009 r., Biuro Analiz Strategicznych Komendy Gáównej StraĪy Granicznej, Warszawa, sierpieĔ 2009, s. 1–7; Raport o stanie bezpieczeĔstwa w Polsce w 2009 roku, MSWiA, s. 66, http://bip.mswia.gov.pl/portal/bip/197/18405/Raport_o_stanie_ bezpieczenstwa.html Przedstawione informacje potwierdzają teĪ inne raporty i sprawozdania: Notatka informacyjna na temat zjawiska wykorzystywania wiz studenckich w celu nielegalnej migracji, Opracowano w Wydziale Analiz BAS KG SG, lipiec 2008, s. 1–4; Sytuacja na granicy polsko–ukraiĔskiej w 2008 r., Warszawa, luty 2009 r.; SpoáecznoĞü ormiaĔska w Polsce. Polityka migracyjna Armenii. Raport, Wydziaá Analiz Migracyjnych, Departament Polityki Migracyjnej, MSWiA, Warszawa, sierpieĔ 2009; Nielegalna migracja obywateli paĔstw afrykaĔskich w 2009 r., Sztab Komendanta Gáównego SG, Warszawa, kwiecieĔ 2010.

PrzestĊpczoĞü związana z nielegalną imigracją w kontekĞcie przemian zjawiska i prawa

handlu przygranicznego lub przemytu towarów6, w tym akcyzowych (wymagających wielokrotnego przekraczania granicy). Polskie wizy wyáudzano najczĊĞciej w konsulatach RP na Ukrainie, w Moádowie i w Rosji; – posáugiwanie siĊ przez obywateli róĪnych paĔstw polskimi sfaászowanymi wizami lub oryginalnymi, ale uzyskanymi na podstawie faászywych dokumentów. Zachowania polegaáy na faászowaniu polskich wiz pracowniczych, bądĨ ich wyáudzaniu na podstawie wczeĞniej sfaászowanych tzw. przyrzeczeĔ wydania zezwolenia na pracĊ cudzoziemca na terytorium RP7. Ustalono, Īe takimi dokumentami posáugiwali siĊ obywatele Pakistanu, Tajlandii, Indii, Nepalu, Sri Lanki i Afganistanu. Wykorzystywano takĪe oryginalne dokumenty toĪsamoĞci innych osób, gáównie obywateli Nigerii oraz polskie dowody osobiste – przez obywateli Ukrainy w celu wyjazdu do Wielkiej Brytanii. Problem stanowi wiĊc posáugiwanie siĊ cudzym legalnym dokumentem oraz pochodzącym z kradzieĪy (np. dokumentów in blanco, w tym naklejek wizowych, paszportów tymczasowych z ambasady RP w Skopje w 2009 r.); – przesyáanie pocztą lub poprzez kuriera pomiĊdzy paĔstwami dokumentów podróĪy (oryginalnych lub sfaászowanych). StraĪ Graniczna zatrzymuje obywateli Nigerii i Chin, którzy, jak siĊ okazuje podczas kontroli, posiadają przy sobie takĪe dokumenty innej osoby (paszporty, prawa jazdy, karty pobytu). Ujawnione przesyáki pocztowe zawieraáy paszporty nigeryjskie ze zmienionymi danymi osobowymi i innymi fotograÞami; – tworzenie áaĔcuchów osób poĞredniczących w wyáudzaniu wiz lub innych dokumentów potwierdzających cel podróĪy (np.: zaproszenia, vouchery, bilety, dokumenty potwierdzające przyjĊcie na studia). Odnotowano dziaáalnoĞü grupy przestĊpczej zajmującej siĊ handlem faászywymi dokumentami, np. „oĞwiadczeniami o zamiarze powierzenia wykonywania pracy cudzoziemcowi” i wystawianiem przez nieistniejących pracodawców umów o dzieáo; StraĪ Graniczna odnotowuje takĪe8, jak to okreĞla, „pseudolegalne formy nielegalnej migracji i legalizacji pobytu w RP”. Zalicza do nich: – zawieranie Þkcyjnych związków maáĪeĔskich, zarówno w Polsce, jak i poza jej granicami, w celu zalegalizowania pobytu imigranta na terenie naszego 6 7 8

NajczĊĞciej przemycane towary stanowią: papierosy, alkohol, narkotyki, broĔ, dobra kultury, dewizy i samochody. NaleĪy podkreĞliü bardzo wysoką jakoĞü ujawnianych faászerstw dokumentów. Do produkcji falsyÞkatów stosowany jest profesjonalny sprzĊt poligraÞczny i komputerowy, co utrudnia ich wykrywanie. ZagroĪenia i tendencje..., s. 7–9; Raport o stanie bezpieczeĔstwa w Polsce w 2009 r., s. 66.

247

Katarzyna Laskowska

kraju lub innych paĔstw Unii Europejskiej. Jak ustalono, dotyczyáo to obywateli Wietnamu i Nigerii, Ukrainy, Armenii, Egiptu, Maroka, Algierii, Tunezji; – rzekome podejmowanie nauki w polskich uczelniach przez obywateli krajów – Ĩródeá wzmoĪonej migracji. ZachĊta i uáatwienie moĪliwoĞci studiowania, uczestnictwa w kursach na terenie Polski spowodowaáo duĪe zainteresowanie cudzoziemców nauką w naszym kraju. DziĊki temu uzyskiwali oni dosyü áatwo wizy studenckie umoĪliwiające wjazd do Polski i przedostanie siĊ do innych krajów Europy Zachodniej. Takie zachowania wystĊpowaáy wĞród obywateli Chin, Indii, Pakistanu, Bangladeszu, Nigerii, Nepalu, Kamerunu, Ukrainy, Biaáorusi, Maroka, Turcji, Tunezji i Uzbekistanu. Odnotowano dziaáalnoĞü grupy przestĊpczej zajmującej siĊ organizowaniem nielegalnego przekraczania granicy takim pseudostudentom. Na terenie Biaáegostoku jedna z uczelni prowadziáa rekrutacjĊ kandydatów z krajów podwyĪszonego ryzyka migracyjnego. Byáo to moĪliwe, na podstawie umowy tej uczelni w zakresie wymiany studentów z odpowiednią uczelnią w Wielkiej Brytanii, która uáatwiaáa ich nielegalną migracjĊ. Korzystali z tego gáównie obywatele Indii9; – przyjazdy do Polski cudzoziemców zgáaszających chĊü podjĊcia pracy na terenie naszego kraju. Liberalizacja przepisów dotyczących podejmowania pracy przez obywateli Ukrainy, Rosji i Biaáorusi spowodowaáa nasilanie siĊ wyáudzeĔ wiz zezwalających na wykonywanie pracy. Ich sprawcami byli najczĊĞciej obywatele Ukrainy, którzy posiadając taką wizĊ, wykorzystywali ją do przedostawania siĊ do innych krajów UE, podejmowania nielegalnie pracy (na podstawie „OĞwiadczenia o zamiarze powierzenia wykonywania pracy cudzoziemcowi”) lub do przemytu „mrówczego” lub handlu przemyconymi towarami akcyzowymi; – adopcja i potwierdzanie ojcostwa dzieci cudzoziemców przez obywateli polskich. Sposób dziaáania polegaá na znalezieniu dorosáego Polaka, skáadającego nastĊpnie oĞwiadczenie woli o uznaniu cudzoziemskiego dziecka za swoje (nie bĊdąc jego biologicznym ojcem). Na tej podstawie wystawiano niezgodne z prawdą poĞwiadczenie aktu urodzenia, dziĊki czemu dziecko uzyskiwaáo obywatelstwo polskie, a matka z tego tytuáu mogáa ubiegaü siĊ o zezwolenie na pobyt w Polsce. Praktyka ta stosowana byáa najczĊĞciej przez obywateli Wietnamu; 9

248

W perspektywie zjawisko moĪe siĊ nasilaü. Dynamika rozwoju szkóá prywatnych moĪe spowodowaü zainteresowanie siĊ grup przestĊpczych tą czĊĞcią dziaáalnoĞci. Zob.: Notatka informacyjna..., s. 4.

PrzestĊpczoĞü związana z nielegalną imigracją w kontekĞcie przemian zjawiska i prawa

– skáadanie wniosków o uzyskanie statusu uchodĨcy w RP. Metoda ta polegaáa na záoĪeniu przez cudzoziemców stosownego wniosku powodującego wszczĊcie procedury uchodĨczej, co powodowaáo legalizacjĊ ich pobytu w Polsce. CzĊsto, niemalĪe natychmiast po tym opuszczali oĞrodki uchodĨcze i usiáowali pokonaü granicĊ z Niemcami, by dostaü siĊ do Niemiec, Francji, Belgii, Szwecji, Szwajcarii, Austrii; – podrabianie pieczĊci kontroli granicznej potwierdzających zgodny z prawem okres pobytu na terenie krajów Unii Europejskiej, umoĪliwiający ponowne uzyskiwanie wizy (gáównie obywatele Ukrainy); – podawanie siĊ za obywateli innych paĔstw (zjawisko zamiany obywatelstwa) zmierzające do uzyskania prawa legalnego pobytu w UE. Dotyczy to gáównie paĔstw, w których toczą siĊ wojny, dziĊki czemu áatwiej jest uzyskaü prawo do azylu, np. obywatele Somalii10. Pozytywne jest to, Īe w ostatnich latach StraĪ Graniczna nie odnotowaáa napáywu przedstawicieli organizacji terrorystycznych podających siĊ za migrantów/ uchodĨców, ale jest to zagroĪenie perspektywiczne w związku z wyáudzaniem wiz, wchodzeniem cudzoziemców w procedury uchodĨcze11. Jak wynika z analiz StraĪy Granicznej, w realizacji nielegalnych i pseudolegalnych form nielegalnej imigracji i legalizacji pobytu w RP powaĪną rolĊ odgrywa Internet. Staá siĊ miejscem ogáoszeĔ dotyczących zakupu róĪnych dokumentów (umoĪliwiających wjazd lub pobyt na terenie okreĞlonego paĔstwa) oraz poszukiwania osób chĊtnych do podjĊcia nielegalnej pracy, Þkcyjnych maáĪeĔstw.12 Z informacji uzyskanych od funkcjonariuszy StraĪy Granicznej wynika, Īe najczĊĞciej przeciwko imigrantom wszczynane są postĊpowania w sprawach dotyczących: a) przestĊpstw przeciwko porządkowi publicznemu: – art. 264 § 2 kk. – przekroczenie granicy wbrew przepisom przy uĪyciu przemocy, groĨby, podstĊpu lub we wspóádziaáaniu z innymi osobami, – art. 264 § 3 kk. – organizowanie przekroczenia granicy wbrew przepisom, – art. 264 § 3 kk. i art. 258 kk. – organizowanie przekroczenia granicy wbrew przepisom dziaáając w związku lub zorganizowanej grupie mających na celu przestĊpstwo, 10 11 12

Nielegalna migracja obywateli paĔstw afrykaĔskich w 2009 r…, s. 7. ZagroĪenia i tendencje…, s. 10. Ibidem, s. 10,

249

Katarzyna Laskowska

– art. 264a kk. – uáatwianie innej osobie pobytu na terenie RP, – art. 18 § 3 kk. w zw. z art. 264 kk. – udzielanie pomocy w przekraczaniu granicy wbrew przepisom; b) przestĊpstw przeciwko wiarygodnoĞci dokumentów: – art. 270 kk. – faászerstwo dokumentu lub uĪywanie takiego dokumentu, – art. 271 – 273 kk. – poĞwiadczenie nieprawdy w dokumencie, wyáudzenie takiego poĞwiadczenia, – art. 275 kk. – posáugiwanie siĊ dokumentem innej osoby lub bezprawne przewoĪenie takiego dokumentu; – art. 277 – niszczenie znaków granicznych. c) przestĊpstw przeciwko dziaáalnoĞci instytucji paĔstwowych i samorządu terytorialnego: – art. 229 kk. – udzielanie korzyĞci materialnych; d) przestĊpstw przeciwko (obecnie) wolnoĞci, dawniej przeciwko porządkowi publicznemu: – obecnie art. 189a kk. (dawniej art. 253 § 1 kk. ) – handel ludĨmi; e) przestĊpstw przeciwko porządkowi publicznemu: – art. 258 kk. – udziaá w związku lub zorganizowanej grupie mających na celu przestĊpstwo; g) przestĊpstw z innych ustaw: – kodeks karny skarbowy (w tym przestĊpstwa skarbowe przeciwko obowiązkom podatkowym i rozliczeniom z tytuáu dotacji lub subwencji, a takĪe przeciwko obowiązkom celnym oraz zasadom obrotu z zagranicą towarami i usáugami) – art. 54–96 kks.,13 – ustawa o przeciwdziaáaniu narkomanii, – ustawa o broni, amunicji i materiaáach wybuchowych, – ustawa o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. PowyĪsze informacje wskazują, Īe spoĞród wymienionych czynów przewidzianych w kodeksie karnym kategorie przestĊpstw najczĊĞciej naruszających bezpieczeĔstwo granic stanowią te dotyczące ochrony porządku publicznego i wiary13

250

Oprócz wymienionych przestĊpstw problem stanowią teĪ wykroczenia skarbowe.

PrzestĊpczoĞü związana z nielegalną imigracją w kontekĞcie przemian zjawiska i prawa

godnoĞci dokumentów. Problem stanowią takĪe, przewidziane w kodeksie karnym skarbowym, przestĊpstwa przemytnicze wielu towarów. Popeánianiu wymienionych czynów sprzyja teĪ opáacona przychylnoĞü niektórych funkcjonariuszy StraĪy Granicznej. Z informacji uzyskanych od funkcjonariuszy StraĪy Granicznej wynika, Īe na granicy polsko–ukraiĔskiej najczĊĞciej dochodzi do popeániania przestĊpstw przeciwko dokumentom, a na granicy polsko–litewskiej – do nielegalnego przekraczania granicy. Jest to związane z istnieniem szlaków przerzutowych z Azji i Europy Wschodniej przez UkrainĊ, BiaáoruĞ, Obwód Kaliningradzki na LitwĊ, a potem do Polski i innych paĔstw Unii Europejskiej. Omawiane zachowania są jednym z elementów przestĊpczoĞci granicznej, czyli zachowaĔ związanych z naruszaniem bezpieczeĔstwa Þzycznego i ekonomicznego granicy paĔstwa. Dlatego wspóáczeĞnie ze wzglĊdu na szeroki zakres czynów i jego róĪnorodne formy moĪna pokusiü siĊ o wprowadzenie do kryminologii nowej kategorii przestĊpczoĞci, zwanej przestĊpczoĞcią związaną z nielegalną imigracją. Mogáaby ona stanowiü: „caáoksztaát przestĊpstw obejmujących niezgodne z prawem zachowania związane z przekroczeniem granicy lub pobytem lub przemieszczaniem siĊ wbrew przepisom prawa po obszarze Polski”. Znając jej Ğrodowisko, moĪna by kompleksowo monitorowaü fenomen czynów i ich powiązania, poznawaü etiologiĊ, a nastĊpnie na tej podstawie podejmowaü dalsze, dostosowane do zmieniającej siĊ rzeczywistoĞci przedsiĊwziĊcia zaradcze. MoĪna uznaü, Īe kryminogennoĞü tej rozlegáej grupy czynów zasáuguje na szczególną uwagĊ, równieĪ w kontekĞcie ochrony róĪnych, w tym ekonomicznych, interesów Unii Europejskiej.

3. Kodeks karny wobec zachowaĔ związanych z nielegalną migracją Po ustaleniu przestĊpstw związanych ze zjawiskiem nielegalnej imigracji wystĊpujących na terenie Polski, w tym miejscu rozwaĪaĔ naleĪaáo ustaliü, czy i w jaki sposób nasze paĔstwo dostrzegaáo zagroĪenia wynikające z nielegalnej imigracji, czy elastycznie reagowaáo na nie Ğrodkami karnoprawnymi? PrzystĊpując do analiz prawa karnego dotyczącego przestĊpstw związanych z nielegalną imigracją naleĪy przypomnieü, Īe poprzednio obowiązujący kodeks karny z 1969 r.14 przewidywaá w art. 288 przestĊpstwo nielegalnego przekroczenia granicy. Stanowiá on, Īe karalne jest przekroczenie granicy PRL bez wymaganego zezwolenia. Czyn zagroĪony byá karą pozbawienia wolnoĞci do lat 5. Jedynie w wypadku mniejszej wagi zagroĪony byá karą pozbawienia wolnoĞci do roku lub ogra14

Ustawa z dnia 19.04.1969 r. – Kodeks karny, Dz.U. Nr 13, poz. 94 ze zm.

251

Katarzyna Laskowska

niczenia wolnoĞci lub grzywny. W Ğwietle tego przepisu „wymagane zezwolenie” stanowiá odpowiedni dokument (paszport, wkáadka paszportowa, dokument podróĪy, przepustka turystyczna). Nielegalne przekroczenie polegaáo teĪ na przekroczeniu granicy w miejscu do tego nieprzeznaczonym (czyli poza przejĞciem granicznym)15. NaleĪy zauwaĪyü, Īe ów przepis nie sáuĪyá zwalczaniu nielegalnej imigracji do Polski, bo takiej, w dzisiejszym znaczeniu, po prostu wówczas nie byáo. SáuĪyá raczej przeciwdziaáaniu i zwalczaniu ucieczek z socjalistycznego kraju. JuĪ w wolnej Polsce, w 1990 r. uchwalono ustawĊ o ochronie granicy paĔstwowej . Jej przyjĊcie byáo oczekiwane ze wzglĊdu na przemiany ustrojowe Polski, jak teĪ postulowanej od lat potrzeby „uregulowania prawnego reĪimu ochrony granic terytorium paĔstwowego RP”.17 Omawiana ustawa przewidywaáa, Īe przekraczanie granicy paĔstwowej moĪe odbywaü siĊ wyáącznie przez przeznaczone do tego przejĞcia graniczne na podstawie stosownych dokumentów. Natomiast przekraczanie granicy poza ustalonymi przejĞciami mogáo nastĊpowaü tylko na podstawie porozumieĔ zawartych z paĔstwami sąsiednimi (art.14 ust. 1 i ust. 2). Ponadto, art. 15 ustawy przewidywaá obowiązek kontroli granicznej, któremu powinny byáy poddaü siĊ osoby przekraczające granice (np. udzielanie wyjaĞnieĔ związanych z przekraczaniem granicy, kontrola bagaĪu i Ğrodków transportu, kontrola osobista). Omawiana ustawa nie miaáa charakteru karnoprawnego, bowiem nie przewidywaáa przestĊpstwa nielegalnego przekroczenia granicy. PrzyjĊto bowiem, Īe nadal najodpowiedniejszym miejscem kryminalizacji tego czynu pozostanie kodeks karny. 16

PrzeobraĪenia zachodzące w zjawisku nielegalnej imigracji od początku lat 90tych wymusiáy na ustawodawcy zmiany. Nastąpiáy one wraz z uchwaleniem i wejĞciem w Īycie kodeksu karnego z 1997 r.18 PrzestĊpstwo nielegalnego przekroczenia granicy zostaáo przewidziane w nim w art. 264. Czyny zabronione, w Ğwietle tego przepisu, stanowiáy: – przekroczenie wbrew przepisom granicy RP (zagroĪone karą grzywny, kara ograniczenia wolnoĞci albo pozbawienia wolnoĞci do lat 2) – § 1, – przekroczenie wbrew przepisom granicy Rzeczypospolitej Polskiej z uĪyciem przemocy, groĨby, podstĊpu lub we wspóádziaáaniu z innymi osobami (zagroĪone karą pozbawienia wolnoĞci do lat 3) – § 2, 15

16 17 18

252

I. Andrejew, Kodeks karny. Krótki komentarz, Warszawa 1988, s. 255; W. Kubala, PrzestĊpstwo nielegalnego przekroczenia granicy PRL. Wybrane zagadnienia prawne i kryminologiczne, „Zeszyty Naukowe ASW” 1974, nr 7, s. 107–115. Ustawa o ochronie granicy paĔstwowej z 12 X 1990 r., Dz.U. Nr 78, poz. 1049. W.J. Modrakowski, Ucieczki z PRL – kto, jak, dlaczego? (aspekty prawno–kryminologiczne), Warszawa 1992, s. 9. Ustawa z dnia 6 czerwca 1997 r. – Kodeks karny, Dz.U. Nr 88, poz. 553 ze zm.

PrzestĊpczoĞü związana z nielegalną imigracją w kontekĞcie przemian zjawiska i prawa

– organizowanie innym osobom przekroczenia wbrew przepisom granicy Rzeczpospolitej Polskiej (zagroĪone karą pozbawienia wolnoĞci od 3 miesiĊcy do lat 5) – § 3. Zatem w kodeksie karnym z 1997 r., w porównaniu z kodeksem z 1969 r. zakres kryminalizacji czynów zawiązanych z przekroczeniem granicy zostaá rozszerzony o typ kwaliÞkowany (§ 2) i nowy typ przewidujący, w pewnym sensie, zachowania związane z udzielaniem pomocy przy nielegalnym przekraczaniu granicy (§ 3). Istota tego przestĊpstwa polegaáa na: – przekraczaniu granicy RP wbrew przepisom, co oznaczaáo przekraczanie bez odpowiednich dokumentów (braku wáaĞciwych dokumentów uprawniających do przekroczenia granicy lub braku aktualnoĞci lub braku autentycznoĞci dokumentu)19 lub w miejscu do tego nieprzeznaczonym, tj. poza przejĞciem granicznym, a takĪe bez poddania siĊ obowiązkowi kontroli granicznej (osobistej lub bagaĪu)20. Owe naruszenia stanowiáy, a contrario, warunki legalnego przekroczenia granicy przewidziane w tamtym czasie przez art. 15 ustawy o ochronie granicy paĔstwowej z 1990 r.; – stosowaniu róĪnych niebezpiecznych sposobów i Ğrodków przekraczania granicy. Stanowiáy je: przemoc (uĪywanie siáy Þzycznej, zarówno wobec symbolu granicy – szlabanu, jak i wobec funkcjonariuszy StraĪy Granicznej), groĨba (oddziaáywanie psychiczne poprzez zastraszanie pozbawieniem Īycia, zdrowia, mienia funkcjonariuszy StraĪy Granicznej), podstĊp (wprowadzenie w báąd funkcjonariuszy StraĪy Granicznej co do swojej sytuacji prawnej i faktycznej), wspóádziaáanie z innymi osobami (wspóáudziaá z co najmniej dwiema innymi osobami, które wspólnie nielegalnie przekraczają granicĊ lub tylko udzielają im w tym pomocy, np. poprzez organizowanie Ğrodków transportu)21. Kryminalizacja tego zachowania byáa wynikiem coraz czĊĞciej wystĊpujących siáowych naruszeĔ bezpieczeĔstwa granicy oraz wspóádziaáania, w tym za opáatą, równieĪ funkcjonariuszy StraĪy Granicznej w nielegalnym przekraczaniu granicy; – organizowaniu innym osobom przekraczania granicy Rzeczypospolitej Polskiej. PrzyjĊcie tej regulacji byáo rezultatem powstawania sieci osób zaangaĪowanych w nielegalne przekraczanie granicy, bĊdących niejednokrotnie udziaáem zorganizowanych grup, jak teĪ pojedynczych osób (np. mieszkaĔ19 20 21

Z. ûwiąkalski, (w:) A. Zoll (red.), Kodeks karny. CzĊĞü szczególna. Komentarz do art. 117–227 kk., Kraków 1999, s. 964. Ibidem, s. 964, R. Góral, Kodeks karny. Praktyczny komentarz, Warszawa 1998, s. 343. Szerzej: R. Góral, s. 315; Z. ûwiąkalski, op. cit., s. 965–966; M. Klek, PrzestĊpstwo nielegalnego przekroczenia granicy w nowym kodeksie karnym, KĊtrzyn 1999, s. 12–13.

253

Katarzyna Laskowska

ców terenów przygranicznych, dobrze znających okolice, sytuacjĊ panującą na granicy, procedury i sáaboĞci ich realizacji). ZnamiĊ „organizuje innym osobom” zdaniem Z. ûwiąkalskiego22 oznacza nastĊpujące czynnoĞci: zbieranie informacji o sytuacji na granicy (sposoby ochrony, jej mankamenty), opracowywanie trasy (przejĞcie, zielona granica) i sposobu przerzutu migrantów, zbieranie osób zainteresowanych przedostaniem siĊ do innych paĔstw, pobranie od nich opáat, zorganizowanie dokumentów, zorganizowanie Ğrodków transportu (wodnych, lądowych). Cytowany autor sáusznie zauwaĪa, Īe organizowanie obejmuje takĪe etap przygotowania do przekroczenia granicy. Samo przejĞcie przez granicĊ jest tylko ostatecznym, Þnalnym elementem przestĊpstwa, natomiast jego efektywne dokonanie poprzedza szereg czynnoĞci poprzedzających. Zatem, tak jak jest to przy przygotowaniu, moĪe mieü ono charakter rzeczowy (zbieranie narzĊdzi, Ğrodków, dokumentów), jak i personalny (wejĞcie w porozumienie z inną osobą). Ile osób bierze udziaá w organizowaniu nielegalnego przekraczania? Tego ustawodawca nie precyzuje. Istota czynu spoczywa w dokonywaniu czynnoĞci zwanych organizowaniem. Nie jest zatem waĪna liczba sprawców. NaleĪy uznaü, Īe zachowanie owo dotyczy zarówno osób dziaáających indywidualnie, jak i wieloosobowo (np. w grupach przestĊpczych) dokonujących czynnoĞci umoĪliwiających nielegalne przekroczenie granicy. W tym miejscu naleĪy zauwaĪyü, Īe ustawodawca, uchwalając kodeks karny z 1997 r. w sposób wáaĞciwy zareagowaá na przemiany związane z dokonywaniem nielegalnym przekroczeniem granicy, polegające gáównie na siáowym dziaáaniu sprawców oraz zorganizowanych formach przerzutu imigrantów. Ponadto ustawodawca dostrzegá ksztaátowanie siĊ swoistego procederu związanego z migracją. MoĪe nastąpiáo to zbyt póĨno, gdyĪ nasilenie takich zachowaĔ StraĪ Graniczna odnotowywaáa juĪ od początku lat 90-tych. Kolejne zmiany w prawie karnym związane z nielegalnym przekraczaniem granicy nastąpiáy w 2004 r.23 Polegaáy na podwyĪszeniu zagroĪenia karnego (od 6 miesiĊcy do 8 lat) za organizowanie innym osobom przekraczania granicy RP (art. 264 § 3 kk.). Realizowaáy funkcjĊ represyjną i prewencyjną (prewencji negatywnej) prawa karnego. NastĊpną nowelizacjĊ prawa karnego w omawianym okresie odnotowano w 2005 r.24 Jej skutkiem byáa zmiana kategorii czynu polegającego na przekroczeniu granicy z przestĊpstwa na wykroczenie. Zachowanie to uregulowano w art. 49a ko22 23 24

254

Z. ûwiąkalski, op. cit., s. 963. Ustawa o zmianie ustawy – Kodeks karny i innych niektórych ustaw z dnia 16.04. 2004 r., Dz.U. Nr 93, poz. 889. Art. 3 ustawy o StraĪy Granicznej oraz niektórych innych ustaw z dnia 22.04.2005 r., Dz.U. Nr 90, poz. 757.

PrzestĊpczoĞü związana z nielegalną imigracją w kontekĞcie przemian zjawiska i prawa

deksu wykroczeĔ25 i zagroĪono karą grzywny. Taka regulacja byáa wynikiem zmian w sytuacji prawnej granic Polski po jej wejĞciu do UE (brak granic z niektórymi sąsiednimi paĔstwami, natomiast ich istnienie z Biaáorusią, Ukrainą i Rosją), status czynu jako wykroczenia w paĔstwach Unii sąsiadujących z Polską26 oraz formalny tylko charakter naruszenia granicy27. W wyniku zmian art. 264 kk. w obecnym ksztaácie posiada tylko dwa paragrafy: – przekroczenie wbrew przepisom granicy Rzeczypospolitej Polskiej z uĪyciem przemocy, groĨby, podstĊpu lub we wspóádziaáaniu z innymi osobami (zagroĪone karą pozbawienia wolnoĞci do lat 3) – § 2, – organizowanie innym osobom przekroczenia wbrew przepisom granicy Rzeczypospolitej Polskiej (zagroĪone karą pozbawienia wolnoĞci od 6 miesiĊcy do lat 8) – § 3. Aktualnie, poza brakiem § 1, zaostrzeniem kary w § 3, istota nielegalnego przekroczenia granicy pozostaje bez zmian, tj. tak, jak przedstawiono wczeĞniej28. Nabywane doĞwiadczenia oraz uzyskiwana wiedza organów zajmujących siĊ ochroną bezpieczeĔstwa granic, zarówno polskich, jak i innych paĔstw, związane z poznawaniem mechanizmów organizowania przerzutu imigrantów, ukazaáy, Īe proceder związany z nielegalną imigracją jest bardzo dobrze rozwiniĊty i obejmuje takĪe inne zachowania stanowiące kolejne etapy nastĊpujące juĪ po przekroczeniu granicy. Ustalono, Īe po przekroczeniu granicy wobec wielu nielegalnych imigrantów podejmuje siĊ czynnoĞci zmierzające do legalizacji ich pobytu. W związku z tym dokonano kryminalizacji takich zachowaĔ, przewidując w 2004 r.29 w kodeksie karnym art. 264a. Przepis ten zostaá wprowadzony do porządku prawnego w wyniku przyjĊcia przez PolskĊ Decyzji Ramowej Rady z dnia 28 listopada 2002 r. w sprawie wzmocnienia systemu karnego w celu zapobiegania uáatwianiu nielegalnego wjazdu, tranzytu i pobytu30 oraz Dyrektywy Rady 2002/90/WE z dnia 28 listopada 2002 r. deÞniującej uáatwianie nielegalnego wjazdu, tranzytu i pobytu31. W Ğwietle art. 264a § 1 kk. przestĊpstwo polega na umoĪliwieniu lub uáatwieniu innej osobie pobytu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej wbrew przepisom 25 26 27 28 29 30 31

Ustawa – kodeks wykroczeĔ z 20 V 1971 r., tekst jedn. z dnia 12.08. 2007 r., Dz.U. Nr 109, poz. 756. B. KurzĊpa, Kodeks wykroczeĔ. Komentarz, Warszawa 2008, s. 211. T. Bojarski, Wykroczenia przeciwko porządkowi i spokojowi publicznemu, (w:) T. Bojarski (red.), Kodeks wykroczeĔ. Komentarz, Warszawa 2009, s. 119. Zob. teĪ M. Jachimowicz, Nowe zasady odpowiedzialnoĞci za nielegalne przekroczenie granicy RP, „Prokuratura i Prawo” 2006, nr 5, s. 56–61. Ustawa z dnia 16.04.2004 r. o zmianie ustawy – kodeks karny oraz niektórych innych ustaw, Dz.U. Nr 93, poz. 889. Dz. Urz. WE L 328/1, s. 61–62, http://eur–lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri= DD:19:06:32002F0946: PL:PDF Dz. Urz. WE L 328/1, s. 64–65, http://eur–lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ. do?uri=DD:19:06:32002L0090: PL:PDF.

255

Katarzyna Laskowska

w celu osiągniĊcia korzyĞci majątkowej lub osobistej. Czyn zostaá zagroĪony karą pozbawienia wolnoĞci od 3 miesiĊcy do lat 5. Art. 264a § 2 kk. przewiduje natomiast moĪliwoĞü zastosowania nadzwyczajnego záagodzenia kary, a nawet odstąpienia od jej wymierzenia w wyjątkowych wypadkach, np. nieosiągniĊcia przez sprawcĊ korzyĞci majątkowej. Istota przestĊpstwa z art. 264a kk. polega na podejmowaniu przez sprawcĊ tylko takich czynnoĞci, które umoĪliwiają lub uáatwiają przebywanie innej osoby na terytorium RP, który jest sprzeczny z obowiązującym prawem („wbrew przepisom”). Logika nakazuje przyjąü, Īe owe czynnoĞci dokonywane bĊdą wobec cudzoziemca (choü przepis na to wyraĨnie nie wskazuje32), który po przekroczeniu granicy nie ma prawa przebywaü na terenie Polski. Skryminalizowane czynnoĞci stanowią: ukrywanie osoby nielegalnie przebywającej na obszarze naszego kraju33, wynajem na jej rzecz mieszkania34, zatrudnienie cudzoziemca bez pozwolenia na pracĊ35, dokonywanie nielegalnego meldunku36, organizowanie Ğrodków transportu37 i dokumentów oraz odzieĪy38. Stanowią one formy pomocnictwa do przebywania na obszarze Polski39. Istotne, Īe karalne jest dokonywanie wymienionych czynnoĞci tylko w celu osiągniĊcia korzyĞci majątkowej. Zatem zachowania dotyczące nielegalnego przekroczenia granicy, organizowania go innym osobom oraz uáatwiania pobytu na terytorium Polski zostaáy skryminalizowane w kodeksie karnym i stanowią, moĪna rzec, pakiet przepisów karnoprawnych przeciwko nielegalnej imigracji. Są to przestĊpstwa najĞciĞlej związane z omawianym zjawiskiem40. OczywiĞcie, wymienione wczeĞniej inne przestĊpstwa równieĪ wykazują powiązania z nielegalną imigracją poprzez formy dziaáania w okreĞlonych strukturach (popeánianie ich w zorganizowanych grupach przestĊpczych), w okreĞlonym celu (handel ludĨmi), przy pomocy okreĞlonych metod 32 33 34 35 36 37 38 39 40

256

Z. ûwiąkalski, (w:) A. Zoll (red.), Kodeks karny. CzĊĞü szczególna. Komentarz do art. 117–227 kk., Warszawa 2008, s. 1242. M. Kalitowski, (w:) M. Filar (red.), Kodeks karny. Komentarz, Warszawa 2010, s. 1135. M. Kalitowski, op. cit., s. 1135., Z. ûwiąkalski, (w:) A. Zoll (red.), Kodeks karny. CzĊĞü szczególna. Komentarz do art. 117–227 kk., Warszawa 2008, s. 1241. M. Kalitowski, op. cit., s. 1135., J. Piórkowska–Flieger, (w:) T. Bojarski (red.), Kodeks karny. Komentarz, Warszawa 2011, s. 629 Z. ûwiąkalski, (w:) A. Zoll (red.), Kodeks karny. CzĊĞü szczególna. Komentarz do art. 117–227 kk., Warszawa 2008, s. 1241. E. Páywaczewski, A. Sakowicz, (w:) A. Wąsek, R. Zawáocki (red.), Kodeks karny. CzĊĞü szczególna. Komentarz do artykuáów 222–316, T. II, Warszawa 2010, s. 535 Z. ûwiąkalski, (w:) A. Zoll (red.), Kodeks karny. CzĊĞü szczególna. Komentarz do art. 117–227 kk., Warszawa 2008, s. 1242. R.A. StefaĔski, PrzestĊpstwo umoĪliwienia lub uáatwienia nielegalnego pobytu (art. 264a kk.), „Prokuratura i Prawo” 2005, nr 11, s.15. Pozakodeksowe rozwiązania znajdują siĊ, przede wszystkim, w art. 147 ustawy o cudzoziemcach z 2003 r. (zabór w celu przywáaszczenia lub przywáaszczenie dokumentu podróĪy dla cudzoziemca lub uĪywanie go) i w art. 125 ustawy o udzielaniu cudzoziemcom ochrony na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej z 2003 r. (zabór w celu przywáaszczenia lub przywáaszczenie zaĞwiadczenia toĪsamoĞci albo dokumentu podróĪy przewidzianego w Konwencji Genewskiej lub uĪywanie go).

PrzestĊpczoĞü związana z nielegalną imigracją w kontekĞcie przemian zjawiska i prawa

i Ğrodków (np. faászowanie dokumentów, posáugiwanie siĊ dokumentami innej osoby, przewoĪenie cudzego dokumentu). JednakĪe ze wzglĊdu na ograniczone ramy opracowania regulacje dotyczące faászowania dokumentów (i innych nielegalnych zachowaĔ z nimi związanych), handlu ludĨmi, udziaáu w zorganizowanych grupach przestĊpczych czy korupcji zostaną pominiĊte.

4. Uwagi koĔcowe Podsumowując, informacje przedstawione w niniejszym opracowaniu uprawniáy do wyciągniĊcia nastĊpujących wniosków: 1. W ciągu ostatnich 20 lat tendencje w zakresie imigracji do Polski ustabilizowaáy siĊ. Uksztaátowaáy siĊ kierunki migracji (Azja, Afryka, kraje byáego Związku Radzieckiego – paĔstwa Europy Zachodniej) oraz kraje pochodzenia imigrantów (Ukraina, Wietnam, Moádawia, BiaáoruĞ, Chiny). Na tym tle Polska stanowi gáównie kraj tranzytowy do lepiej rozwiniĊtych krajów Europy Zachodniej, zamieszkaáych czĊsto przez diaspory migracyjne paĔstw Unii Europejskiej. JednakĪe w ostatnim czasie staje siĊ teĪ paĔstwem docelowym dla obywateli Azji (gáównie Chin, Wietnamu, Indii, Pakistanu, Afganistanu)41. Podejmowane przez lata przedsiĊwziĊcia w zakresie ograniczania nielegalnej migracji przyniosáy obserwowaną mniejszą skalĊ imigracji obywateli niektórych paĔstw. Jest to wynikiem skutecznej wspóápracy Polski z organami paĔstw sąsiednich, dziaáalnoĞci StraĪy Granicznej, uszczelnienia naszych granic w związku z wejĞciem do strefy Schengen, a takĪe coraz mniejszym zainteresowaniem imigracją spowodowanym skutkami Ğwiatowego kryzysu gospodarczego (trudnoĞci w egzystencji nielegalnych imigrantów, problemy ze znalezieniem pracy). Obecnie spadek skali imigracji jest tendencją ogólnoeuropejską. JednakĪe, niezaleĪnie od skali zjawiska, zawsze towarzyszyáo mu szereg zachowaĔ przestĊpczych. CzĊĞü z nich realizowana jest przed przekroczeniem granicy, czĊĞü w trakcie, a pozostaáa – po przedostaniu siĊ na teren Polski. Sprawcami przestĊpstw są przede wszystkim imigranci – cudzoziemcy. JednakĪe w orbicie ich dziaáaĔ są takĪe obywatele innych paĔstw niebĊdący imigrantami oraz obywatele polscy uczestniczący na róĪnych etapach (formy stadialne i zjawiskowe) tych przestĊpczych procederów. Popeánienie przez nich przestĊpstw skutkuje naruszaniem wielu dóbr: wiarygodnoĞci dokumentów, bezpieczeĔstwa porządku publicznego, wolnoĞci czáowieka, interesów ekonomicznych naszego kraju. WspóáczeĞnie nielegalna imigracja posiada charakter dobrze zorganizowanej miĊdzynarodowej dziaáalnoĞci o charakterze kryminogennym. DuĪa mobilnoĞü organizatorów i sprawców procederu, ich pomysáowoĞü w zakresie metod przerzu41

Raport o stanie bezpieczeĔstwa w Polsce w 2009 r..., s. 65.

257

Katarzyna Laskowska

tu ludzi oraz doboru Ğrodków transportu, umiejĊtnoĞü dostosowania siĊ do zmian w zakresie prawa i dziaáalnoĞci organów paĔstwowych (StraĪy Granicznej, Policji, SáuĪby Celnej) oraz do sytuacji panującej w danym paĔstwie (zarówno pochodzenia imigranta, jak i kraju przerzutu) sprzyja profesjonalizacji zachowaĔ przestĊpczych i gwarantuje duĪą skutecznoĞü dziaáaĔ. 2. Omawiane przestĊpstwa (zakres czynów, sposoby ich dokonywania) w Polsce stanowią powaĪny problem. Ich przemiany iloĞciowe i jakoĞciowe spowodowaáy potrzebĊ dostosowania prawa do zachodzących zmian. Oceniając z perspektywy czasu, naleĪy stwierdziü, Īe polskie prawo karne staraáo siĊ nadąĪaü za zmianami w zjawisku nielegalnej migracji. Wynikaáy one z sytuacji wewnĊtrznej Polski (nasilenie zjawiska, jego negatywne nastĊpstwa) i miĊdzynarodowej (wejĞcie Polski do Unii Europejskiej i strefy Schengen, pozycji kraju tranzytowego dla cudzoziemców udających siĊ do Europy Zachodniej). ChociaĪ nieraz decyzje ustawodawcy w tym zakresie byáy nieco spóĨnione, byáy wymuszone przez struktury europejskie. Wydaje siĊ, Īe szereg czynów związanych z nielegalną imigracją zostaáo skryminalizowanych, jednakĪe wystĊpują zachowania „pseudolegalne”, pozostające poza sferą prawa karnego. W tym miejscu naleĪaáoby zauwaĪyü, Īe nie tylko prawo karne jest pomocne w zwalczaniu tej przestĊpczoĞci, ale takĪe przede wszystkim prawo bĊdące podstawą dziaáaĔ sáuĪby do tego powoáanej i uprawnionej, czyli StraĪy Granicznej, która obecnie w ramach swoich uprawnieĔ – posiada takĪe prawo przeprowadzania kontroli legalnoĞci pobytu cudzoziemców na terytorium RP ( samodzielnie lub we wspóádziaáaniu z Policją, UrzĊdem Pracy, UrzĊdem Celnym, UrzĊdem Kontroli Skarbowej, StraĪą Miejską, StraĪą Rybacką, StraĪą Ochrony Kolei i innymi instytucjami) oraz dziaáaĔ polegających na kontroli legalnoĞci wykonywania pracy przez cudzoziemców, prowadzenia dziaáalnoĞci gospodarczej przez cudzoziemców oraz powierzenia im pracy. DziĊki tym uprawnieniom od 2009 r. StraĪ Graniczna staáa siĊ „jedyną profesjonalną sáuĪbą migracyjną w Polsce, mogącą nie tylko rozpoznawaü, ale takĪe samodzielnie zwalczaü wszystkie negatywne zjawiska migracyjne na terenie caáego kraju”42. Na zakoĔczenie naleĪy stwierdziü, Īe ustawodawstwo w zakresie nielegalnej imigracji czĊĞciowo ma polski rodowód, czĊĞciowo jest wynikiem implementacji prawa wspólnotowego. Ze wzglĊdu na ich kompleksową przydatnoĞü nie ma to Īadnego znaczenia. Istotne jest, Īe stanowi reakcjĊ na nielegalne zjawisko, wymagające odpowiedniej, jednoznacznej, wspólnej i skoordynowanej reakcji wielu paĔstw.

42

258

C. Zaborski, SáuĪba migracyjna, „StraĪ Graniczna” 2010, nr 2, s. 13, http://www.strazgraniczna.pl/wps/wcm/connect/fa3bfb004310a8628d54ade24cc77332/Magazyn_2_10_2010.pdf?MOD=AJPERES

PrzestĊpczoĞü związana z nielegalną imigracją w kontekĞcie przemian zjawiska i prawa

ɉɊȿɋɌɍɉɇɈɋɌɖ, ɋȼəɁȺɇɇȺə ɋ ɇȿɁȺɄɈɇɇɈɃ ɂɆɆɂȽɊȺɐɂȿɃ, ȼ ɄɈɇɌȿɄɋɌȿ ɂɁɆȿɇȿɇɂɃ əȼɅȿɇɂə ɂ ɉɊȺȼȺ

ȼ ɪɚɛɨɬɟ Ʉ. Ʌɹɫɤɨɜɫɤɨɣ ɪɚɫɫɦɚɬɪɢɜɚɸɬɫɹ ɨɬɞɟɥɶɧɵɟ ɩɪɨɛɥɟɦɵ ɩɪɟɫɬɭɩɧɨɫɬɢ, ɫɜɹɡɚɧɧɨɣ ɫ ɧɟɡɚɤɨɧɧɨɣ ɢɦɦɢɝɪɚɰɢɟɣ ɢɧɨɫɬɪɚɧɰɟɜ ɜ ɉɨɥɶɲɭ. Ɉɬɦɟɱɚɸɬɫɹ ɢɡɦɟɧɟɧɢɹ, ɩɪɨɢɡɨɲɟɞɲɢɟ ɜ ɷɬɨɦ ɹɜɥɟɧɢɢ ɢ ɨɬɧɨɫɹɳɟɦɫɹ ɤ ɧɟɦɭ ɩɪɚɜɨɜɨɦ ɪɟɝɭɥɢɪɨɜɚɧɢɢ ɧɚ ɩɪɨɬɹɠɟɧɢɢ ɩɨɫɥɟɞɧɢɯ ɥɟɬ. ɉɨɞɱɟɪɤɢɜɚɟɬɫɹ ɤɪɢɦɢɧɨɝɟɧɧɵɣ ɯɚɪɚɤɬɟɪ ɢɦɦɢɝɪɚɰɢɢ ɜ ɉɨɥɶɲɭ ɢ ɪɚɫɫɦɚɬɪɢɜɚɟɬɫɹ ɪɟɚɤɰɢɹ ɧɚ ɧɟɟ ɩɨɥɶɫɤɨɝɨ ɩɪɚɜɚ. ɂɡ ɫɬɚɬɶɢ ɜɵɬɟɤɚɟɬ, ɱɬɨ ɞɥɹ ɢɧɨɫɬɪɚɧɰɟɜ ɉɨɥɶɲɚ ɹɜɥɹɟɬɫɹ ɩɪɟɠɞɟ ɜɫɟɝɨ ɬɪɚɧɡɢɬɧɨɣ ɫɬɪɚɧɨɣ ɧɚ ɩɭɬɢ ɜ ɞɪɭɝɢɟ ɫɬɪɚɧɵ ȿɜɪɨɫɨɸɡɚ, ɯɨɬɹ ɜɨ ɦɧɨɝɢɯ ɫɥɭɱɚɹɯ ɨɧɚ ɫɬɚɧɨɜɢɬɫɹ ɢ ɦɟɫɬɨɦ ɧɚɡɧɚɱɟɧɢɹ, ɨɫɨɛɟɧɧɨ ɞɥɹ ɠɢɬɟɥɟɣ Ⱥɡɢɢ. ɍɫɬɚɧɨɜɥɟɧɨ, ɱɬɨ ɧɚ ɟɟ ɬɟɪɪɢɬɨɪɢɢ ɢɦɦɢɝɪɚɧɬɵ ɫɨɜɟɪɲɚɸɬ ɩɪɟɫɬɭɩɥɟɧɢɹ, ɩɪɟɞɫɬɚɜɥɹɸɳɢɟ ɭɝɪɨɡɭ ɞɥɹ ɝɨɫɭɞɚɪɫɬɜɟɧɧɵɯ ɢɧɬɟɪɟɫɨɜ. Ʉ ɧɢɦ ɨɬɧɨɫɢɬɫɹ ɩɪɟɠɞɟ ɜɫɟɝɨ ɧɟɡɚɤɨɧɧɨɟ ɩɟɪɟɫɟɱɟɧɢɟ ɝɪɚɧɢɰɵ, ɩɨɞɞɟɥɤɚ ɞɨɤɭɦɟɧɬɨɜ, ɞɟɹɬɟɥɶɧɨɫɬɶ ɜ ɨɪɝɚɧɢɡɨɜɚɧɧɵɯ ɩɪɟɫɬɭɩɧɵɯ ɝɪɭɩɩɚɯ. ȼ ɨɬɧɨɲɟɧɢɢ ɭɤɚɡɚɧɧɨɝɨ ɩɪɟɫɬɭɩɧɨɝɨ ɩɨɜɟɞɟɧɢɹ ɩɨɥɶɫɤɨɟ ɝɨɫɭɞɚɪɫɬɜɨ ɩɪɟɞɩɪɢɧɢɦɚɥɨ ɪɹɞ ɩɪɚɜɨɜɵɯ ɦɟɪ, ɧɚɩɪɚɜɥɟɧɧɵɯ ɧɚ ɤɪɢɦɢɧɚɥɢɡɚɰɢɸ ɜ ɩɟɪɜɭɸ ɨɱɟɪɟɞɶ ɞɟɹɧɢɣ, ɫɜɹɡɚɧɧɵɯ ɫ ɧɟɡɚɤɨɧɧɵɦ ɩɟɪɟɫɟɱɟɧɢɟɦ ɝɪɚɧɢɰɵ, ɚ ɡɚɬɟɦ ɢ ɫ ɧɟɡɚɤɨɧɧɵɦ ɩɪɟɛɵɜɚɧɢɟɦ ɢɧɨɫɬɪɚɧɰɟɜ ɧɚ ɬɟɪɪɢɬɨɪɢɢ ɉɨɥɶɲɢ. ɗɬɢ ɦɟɪɵ, ɤ ɫɨɠɚɥɟɧɢɸ, ɱɚɫɬɨ ɨɤɚɡɵɜɚɥɢɫɶ ɡɚɩɨɡɞɚɥɵɦɢ ɧɚ ɮɨɧɟ ɦɚɫɲɬɚɛɨɜ ɪɚɡɜɢɬɢɹ ɢ ɦɟɯɚɧɢɡɦɨɜ ɧɟɡɚɤɨɧɧɨɣ ɢɦɦɢɝɪɚɰɢɢ, ɹɜɥɹɸɳɟɣɫɹ ɩɪɢɱɢɧɨɣ ɫɨɜɟɪɲɚɟɦɵɯ ɩɪɟɫɬɭɩɥɟɧɢɣ.

259

Katarzyna Laskowska

CRIME CONNECTED WITH THE ILLEGAL IMMIGRATION IN THE CONTEXT OF THE TRANSFORMATION OF THE PHENOMENON AND THE LAW

The study is concerned with a discussion of selected problems of crime related to the illegal immigration of foreigners into Poland. It describes the evolution of the phenomenon and the law related to it over recent years. In addition, it illustrates the criminogenic nature of immigration to our country and the reaction of the Polish law to behaviour connected with it. The article shows that Poland is mainly a country of transit for foreigners heading towards other countries of the European Union, but it is also becoming the destination, especially for people from Asia. It was found that immigrants commit crimes affecting various interests of the Polish State, Þrst of all, illegal crossing of the border, falsiÞcation of documents, and unlawful actions connected with organized crime structures. In the face of the behaviour mentioned above, the Polish state has taken legal steps designed, primarily, to criminalize the activities associated with illegal crossing of the border, and then with the illegal stays of foreigners in our country. These activities have, unfortunately, sometimes been a little too late in relation to the development of the scale and the mechanisms of illegal immigration and crimes related to it. Key words: Illegal immigration, crime, foreigners, Poland

260

Wojciech Filipkowski

NOWE KIERUNKI BADAē NAD BEZPIECZEēSTWEM W POLSCE I ICH EFEKTY

1. Uwagi wstĊpne BezpieczeĔstwo jest dobrem spoáecznym i prawnym o doniosáym znaczeniu. Jako czáonkowie spoáeczeĔstwa potrzebujemy poczucia, Īe prawdopodobieĔstwo wystĊpowania jakichkolwiek zagroĪeĔ jest niskie dziĊki aktywnoĞci powoáanych do tego organów paĔstwowych, jak i dziaáaĔ niemających tak zinstytucjonalizowanej postaci. Zapewnienie bezpieczeĔstwa jest jednym z podstawowych celów istnienia paĔstwa1. Jest to teĪ jeden z warunków koniecznych, aby spoáeczeĔstwo mogáo rozwijaü siĊ pod wzglĊdem gospodarczym, naukowym, obywatelskim czy artystycznym. Samo pojĊcie bezpieczeĔstwa ma wiele znaczeĔ i odmian2. Charakterystyczne jest to, Īe przedstawiciele poszczególnych dziedzin nauki mają wáasne spojrzenie na to pojĊcie i czĊsto ograniczają siĊ do tego jednego – ich zdaniem najwaĪniejszego – znaczenia. Ponadto, na jego deÞniowanie mają wpáyw same zagroĪenia. WspóáczeĞnie spoáeczeĔstwo musi borykaü siĊ z nowymi zagroĪeniami, które nie wystĊpowaáy wczeĞniej lub czyniáy z mniejszą intensywnoĞcią. Z róĪną mocą moĪemy – jako spoáeczeĔstwo i paĔstwo – oddziaáywaü na zagroĪenia, dąĪąc do ich kontrolowania, minimalizowania czy teĪ rzadziej caákowitej likwidacji. Dlatego teĪ jest to niezwykle ciekawy obszar do prowadzenia róĪnorodnych badaĔ naukowych3. Zostaáo to dostrzeĪone w kontekĞcie zarówno krajowym jak i regionalnym. ĝwiadczą o tym dziaáania podejmowane przez poszczególne oĞrodki akademickie, instytuty badawcze, ale takĪe instytucje miĊdzynarodowe, np. UniĊ 1 2

3

Na przykáad art. 5. Konstytucji RP stanowi, iĪ Rzeczpospolita Polska zapewnia bezpieczeĔstwo obywateli. Por. M. BrzeziĔski, Rodzaje bezpieczeĔstwa paĔstwa, (w:) S. Sulowski, M. BrzeziĔski (red.), BezpieczeĔstwo wewnĊtrzne paĔstwa. Wybrane zagadnienia, Warszawa 2009, s. 34; Z. Nowakowski, H. Szafran, R. Szafran, BezpieczeĔstwo w XXI wieku, Rzeszów 2009, s. 72 oraz W. ProkruszyĔski, Uwarunkowania wspóáczesnego bezpieczeĔstwa miĊdzynarodowego, Szczytno 2006, s. 9 i nast. O wielu aspektach badaĔ nad bezpieczeĔstwem narodowym, zob. P. Sienkiewicz, M. Marszaáek, H. ĝwieboda (red.), Metodologia badaĔ bezpieczeĔstwa narodowego. BezpieczeĔstwo 2010, t. II, Warszawa 2011.

261

Wojciech Filipkowski

Europejską4. Mamy szereg przykáadów inicjatyw i projektów w tym obszarze. W tym miejscu naleĪy wymieniü sieü uniwersytecką, Polską PlatformĊ BezpieczeĔstwa WewnĊtrznego5. Ponadto kwestia bezpieczeĔstwo jest jednym z priorytetów Polskiej Prezydencji w Radzie Unii Europejskiej6. W ramach prac prowadzonych na Wydziale Prawa Uniwersytetu w Biaáymstoku, Katedrze Prawa Karnego zespóá badawczy zajmuje siĊ przede wszystkim badaniami nad bezpieczeĔstwem wewnĊtrznym, powiązanym ĞciĞle z zapewnieniem porządku publicznego oraz wymiarem sprawiedliwoĞci7. Z racji zainteresowaĔ naukowych oraz doĞwiadczeĔ badania są prowadzone w obszarze rozwaĪaĔ prawnych, kryminologicznych oraz kryminalistycznych. Z tego teĪ punktu widzenia zostaną zaprezentowane nowe kierunki badaĔ nad bezpieczeĔstwem w Polsce i ich efekty.

2. Prezentacja projektów badawczych Pierwszy projekt dotyczący bezpieczeĔstwa – realizowany na Wydziale Prawa Uniwersytetu w Biaáymstoku – byá zatytuáowany „Rozwiązania prawne i organizacyjno–techniczne w zwalczaniu przestĊpczoĞci zorganizowanej oraz terroryzmu ze szczególnym uwzglĊdnieniem problematyki dowodów procesowych oraz instytucji Ğwiadka koronnego” (Nr PBZ–MIN–004/T00/2002)8. Byá to projekt badawczy zamawiany Ministerstwa Nauki i Szkolnictwa WyĪszego. ZaáoĪenia projektu badawczego przewidywaáy obszerną analizĊ sposobów walki z dwoma najpowaĪniejszymi wtedy zagroĪeniami bezpieczeĔstwa obywateli, czyli przestĊpczoĞcią zorganizowaną oraz terroryzmem. Analiza miaáa dotyczyü przede wszystkim aspektów prawnych, organizacyjnych i kryminologicznych. Badania káadáy szczególny nacisk na aspekt praktyczny stosowania ich wyników. Podczas realizacji projektu przeprowadzono badania aktowe, m.in. kilku tysiĊcy tomów akt spraw karnych przeciwko czáonkom zorganizowanych grup przestĊpczych prowadzonych we wszystkich fazach postĊpowania karnego: postĊpowania przygotowawczego oraz sądowego, jak równieĪ wykonania orzeczonych kar pozbawienia wolnoĞci oraz pracy operacyjnej, co stanowiáo nowoĞü w Polsce. Poddanie 4

5

6 7

8

262

Na uwagĊ zasáuguje 7. Program Ramowy, gdzie bezpieczeĔstwo jest jednym z promowanych obszarów badaĔ. Z jego ramach powstaáy takie projekty jak INDECT (strona internetowa projektu http://www.indect–project.eu/) i DETECTER (strona internetowa projektu http://www.detecter.bham.ac.uk/). Szerzej na ten temat, zob. E.W. Páywaczewski, Z. Rau, The Polish Platform for Homeland Security – a Pionier Initiative for Up–to–date Security in the European Union, (w:) E.W. Páywaczewski (red.), Current Problems of the Penal Law and Criminology, Biaáystok 2009, s. 445 i nast. oraz oÞcjalną stronĊ internetową http://www.ppbw.pl OÞcjalna strona internetowa Polskiej Prezydencji w Unii Europejskiej: http://pl2011.eu/program_and_priorities Szerzej na ten temat zob. E.W. Páywaczewski, K. Laskowska, G.B. Szczygieá, E.M. Guzik–Makaruk, E. Zatyka, W. Filipkowski, Polskie kierunki badaĔ kryminologicznych nad bezpieczeĔstwem obywateli, „Prokuratura i Prawo” 2010, nr 1–2, s. 176 i nast. Realizowany w latach 2003–2006 pod kierunkiem prof. zw. dr hab. E.W. Páywaczewskiego.

Nowe kierunki badaĔ nad bezpieczeĔstwem w Polsce i ich efekty

wyników tych badaĔ ocenie praktyków organów Ğcigania i wymiaru sprawiedliwoĞci pozwoliáo na diagnozĊ istniejących oraz ocenĊ proponowanych rozwiązaĔ prawnych. Zwrócono uwagĊ na efektywne wykorzystanie instytucji Ğwiadka koronnego oraz zagadnienie implementacji materiaáu uzyskanego w trakcie czynnoĞci operacyjnych do procesu karnego. Podczas realizacji projektu dokonano caáoĞciowej analizy istniejących regulacji prawnych dotyczących instytucji Ğwiadka koronnego. Opisano specyÞkĊ postĊpowania przygotowawczego oraz sądowego z jego udziaáem na podstawie akt spraw karnych. Poddano analizie równieĪ jego status w procesie – prawa i obowiązki wzglĊdem innych osób oraz paĔstwa, m.in. w zakresie prawa cywilnego, rodzinnego, podatkowego. Ponadto zbadane zostaáy sprawy karne pod kątem przydatnoĞci tej instytucji oraz wiarygodnoĞci dostarczanych przez nią dowodów. Wyniki analizy – poparte szeroką dyskusją z praktykami wymiaru sprawiedliwoĞci i organów Ğcigania – doprowadziáy do przygotowania projektu zmian Ustawy o Ğwiadku koronnym, które po przeprowadzeniu prac parlamentarnych weszáy w Īycie9. Kolejnym zakresem badawczym byáo zjawisko korupcji. Zostaáo ono potraktowane wieloaspektowo. Analizie poddane zostaáo m.in. korupcyjne oddziaáywanie przestĊpczoĞci zorganizowanej na struktury paĔstwowe, gospodarcze oraz samorządowe. Za pewne novum naleĪy uznaü przeprowadzenie badaĔ dotyczących zjawiska korupcji w szeroko rozumianym wymiarze sprawiedliwoĞci, a takĪe roli obroĔców w tym procederze. Przedstawione zostaáy nie tylko wyniki badaĔ, ale takĪe konkretne postulaty zmian prawa i praktyki w tym zakresie. WaĪnym obszarem badaĔ byáo zjawisko zorganizowanej przestĊpczoĞci rosyjskojĊzycznej w Polsce i krajach oĞciennych. Pozwoliáo to na ocenĊ stopnia zagroĪenia z jej strony dla bezpieczeĔstwa paĔstwa i obywateli. Ponadto przeprowadzono na szeroką skalĊ nowatorskie badania dotyczące wykonywania kary pozbawienia wolnoĞci przez osoby skazane za udziaá w zorganizowanej przestĊpczoĞci. Zwalczanie przestĊpczoĞci zorganizowanej w aspekcie Þnansowym (zjawisko prania pieniĊdzy) równieĪ byáo przedmiotem badaĔ. Wskazano na związki tego zjawiska z Þnansowaniem terroryzmu pod wzglĊdem stosowanych metod oraz uczestników obu procederów. Kolejnym obszarem badawczym byá terroryzm, który odcisnąá wspóáczeĞnie najwiĊksze piĊtno w ĞwiadomoĞci ludzkiej. TakĪe i w tym przypadku przeprowadzone badania miaáy charakter wielowątkowy, poczynając od diagnozy róĪnego rodzaju zagroĪeĔ, poprzez oddziaáywanie socjotechniczne terrorystów na spoáeczeĔstwo, wykorzystania mediów elektronicznych, aĪ po istniejące i proponowane instytucje prawne, zasady odpowiedzialnoĞci i problematykĊ dowodową w tym 9

Dz.U. z 2006 r. Nr 149, poz. 1078.

263

Wojciech Filipkowski

zakresie. Ocenie podlegaáo takĪe znaczenie i przydatnoĞü nowych rozwiązaĔ technicznych i informatycznych zarówno w walce z przestĊpczoĞcią zorganizowaną, jak i terroryzmem. Wskazano równieĪ, iĪ praca operacyjna organów Ğcigania ma zasadnicze znaczenie dla przeciwdziaáania tym zagroĪeniom, chociaĪ miaáa swoją specyÞkĊ typową dla dziaáaĔ podejmowanych przez sáuĪby specjalne. Bilans caáego projektu moĪna zamknąü w nastĊpujących liczbach: 12 konferencji, w tym 3 miĊdzynarodowe; 70 referatów, 10 monograÞi i prac zbiorowych, 159 artykuáów (w tym 31 obcojĊzycznych) oraz 20 innych opracowaĔ10. Projekt badawczy zamawiany Ministerstwa Nauki i Szkolnictwa WyĪszego pt. „Monitoring, identyÞkacja i przeciwdziaáanie zagroĪeniom bezpieczeĔstwa obywateli” (Nr PBZ–MNiSW–DBO–01/I/2007)11 byá drugim z zakresu bezpieczeĔstwa, tym razem realizowanym w konsorcjum Uniwersytetu w Biaáymstoku i Wojskowej Akademii Technicznej w Warszawie. Stanowiá kontynuacjĊ rozpoczĊtych wczeĞniej badaĔ, ale uzupeánionych o aspekty technologiczne. ĝwiadczyáo to o jego interdyscyplinarnym charakterze, jak równieĪ byáo wyrazem ewolucji podejĞcia do badaĔ w tym obszarze. Zwykle humaniĞci nie wystĊpowali wspólnie z inĪynierami w projektach badawczych jako równoprawne strony. Po raz pierwszy w literaturze polskiej dokonano caáoĞciowych analiz etiologii i fenomenologii aktualnych i przyszáych zagroĪeĔ dla bezpieczeĔstwa obywateli, w szczególnoĞci przestĊpczoĞci zorganizowanej i terroryzmu w wielu ich odmianach. W szczególny sposób potraktowano Internet jako obszar zarówno wystĊpowania zagroĪeĔ, jak i miejsca dziaáania organów Ğcigania i wymiaru sprawiedliwoĞci. Analizy te stanowiáy punkt wyjĞcia do dokonania oceny adekwatnoĞci i skutecznoĞci istniejących regulacji prawnych w zakresie przeciwdziaáania i zwalczania przestĊpczoĞci zorganizowanej i terroryzmu. Wzorem poprzedniego projektu osobno potraktowano zjawisko korupcji oraz sposoby jej przeciwdziaáania i zwalczania. Prowadzone analizy obejmowaáy przede wszystkim regulacje polskie. JednakĪe w celu ich wszechstronnej oceny siĊgniĊto po regulacje innych krajów europejskich oraz z innych czĊĞci Ğwiata oraz regulacje i standardy miĊdzynarodowe. Istotnym obszarem badaĔ byáa kwestia oceny legalnoĞci stosowania nowych technologii w zakresie przeciwdziaáania i zwalczania zagroĪeĔ bezpieczeĔstwa obywateli. Ponadto przygotowano zaáoĪenia systemu wykorzystywania nowych tech10

11

264

Do najwaĪniejszych naleĪą m.in. prace zbiorowe: E.W. Páywaczewski (red.), PrzestĊpczoĞü zorganizowana, Ğwiadek koronny, terroryzm – w ujĊciu praktycznym, Kraków 2005; K. Indecki (red.), PrzestĊpczoĞü terrorystyczna. UjĊcie praktyczno–dogmatyczne, PoznaĔ–Biaáystok–àódĨ 2006; a takĪe monograÞe: I. Nowicka, Rozbój drogowy jako przejaw zorganizowanej dziaáalnoĞci przestĊpczej, Kraków 2004; W. Filipkowski, Zwalczanie przestĊpczoĞci zorganizowanej w aspekcie Þnansowym, Kraków 2004 oraz K. Laskowska, RosyjskojĊzyczna przestĊpczoĞü zorganizowana. Studium kryminologiczne, Biaáystok 2006. Realizowany w latach 2007–2010 pod kierunkiem prof. zw. dr hab. E.W. Páywaczewskiego.

Nowe kierunki badaĔ nad bezpieczeĔstwem w Polsce i ich efekty

nologii w pracy operacyjnej oraz procesie karnym dla zapewnienia bezpieczeĔstwa. Obejmowaá on nastĊpujące rozwiązania technologiczne: bezpieczeĔstwo sieci teleinformatycznych oraz usáug IT, „inteligentna” wyszukiwarka elektronicznych akt sądowych, technologie komputerowego przetwarzania mowy, zagadnienia związane z systemami agentowymi, metodami sieci spoáecznych, analizy kompetencji, analizy relacji i powiązaĔ skáadających siĊ na ogólny problem akwizycji informacji i ekstrakcji wiedzy oraz moĪliwoĞci zastosowania multimedialnych systemów wspomagających identyÞkacjĊ i zwalczanie przestĊpczoĞci. Oprócz tego wypracowano konkretne postulaty de lege ferenda wraz z uzasadnieniem odnoszące siĊ do koniecznoĞci ich wdroĪenia oraz prognozą w zakresie skutecznoĞci i poprawy efektywnoĞci dotychczasowego systemu. W szczególnoĞci przygotowano projekt ustawy o czynnoĞciach operacyjno–rozpoznawczych, który staá siĊ kanwą prac parlamentarnych, a uczestnicy projektu badawczego sáuĪyli wiedzą ekspercką w tym zakresie. Niewątpliwą wartoĞcią dodaną byáo takĪe wáączenie do badaĔ ponad stu osób: sĊdziów, prokuratorów, funkcjonariuszy sáuĪb – otrzymane wyniki na bieĪąco wykorzystywane byáy i są w praktyce dziaáania tych organów. W ten sposób dyskusje teoretyczne byáy równowaĪone zagadnieniami praktycznymi. Techniczny aspekt projektu równieĪ miaá wymiar interdyscyplinarny. Obejmowaá zagadnienia z zakresu od oceny stanu bezpieczeĔstwa, analizy systemowej i budowania modeli matematycznych oraz biznesowych przez algorytmizacjĊ wybranych aspektów, analizĊ stanu technologicznego, okreĞlenie wymagaĔ technologicznych po identyÞkacjĊ nowych materiaáów, konstrukcjĊ czujników i wykorzystanie pojazdów bezzaáogowych. Tytuáem podsumowania moĪna wskazaü, Īe ze Ğrodków projektu sÞnansowano lub zorganizowano 18 konferencji, 7 seminariów i 25 spotkaĔ roboczych. àącznie w trakcie ich trwania wziĊáo udziaá okoáo 4000 uczestników. WziĊli oni udziaá áącznie w 172 konferencjach, sympozjach i spotkaniach, w tym 64 zagranicznych; wygáosili 135 referatów, w tym 31 w jĊzyku obcym. Na dorobek projektu skáada siĊ áącznie 401 publikacji12 – 195 polskojĊzycznych i 72 obcojĊzycznych. NaleĪy wskazaü taĪ na kolejny projekt badawczy zatytuáowany „Pozbawianie sprawców owoców przestĊpstwa” – projekt badawczy (Nr 1049/B/H03/2008/35)13. Miaá on na celu ocenĊ skutecznoĞci rozwiązaĔ prawnych dotyczących pozbawiania sprawców owoców przestĊpstwa w páaszczyĨnie postĊpowania przygotowawczego, 12

13

Do najwaĪniejszych naleĪaáy m.in. prace zbiorowe: E.W. Páywaczewski (red.), Current Problems of the Penal Law and the Criminology, Biaáystok 2009; L.K. Paprzycki, Z. Rau (red.), Praktyczne elementy zwalczania przestĊpczoĞci zorganizowanej i terroryzmu. Nowoczesne technologie i praca operacyjna, Warszawa 2009; a takĪe monograÞa E.M. Guzik–Makaruk (red.), Poczucie bezpieczeĔstwa obywateli w Polsce, Warszawa 2011. Projekt realizowany w latach 2008–2011 przez pracowników Zakáadu Prawa Karnego i Kryminologii na Wydziale Prawa Uniwersytetu w Biaáymstoku. Kierownikiem jest dr hab. E.M. Guzik–Makaruk.

265

Wojciech Filipkowski

sądowego i wykonawczego. JednakĪe badania ograniczaáy siĊ tutaj tylko do aspektów prawnych i kryminologicznych zostaáy poparte zakrojonymi na szeroką skalĊ badaniami ankietowymi wĞród prokuratorów i sĊdziów. Poddano analizie poglądy przedstawicieli doktryny (aspekt teoretyczny) i stanowiska praktyki, jak równieĪ przeprowadzono badania ankietowe i aktowe funkcjonowania wybranej instytucji na etapie postĊpowania przygotowawczego, orzekania i wykonania (aspekt empiryczny). RozwaĪania te zostaáy wzbogacone o analizy standardów miĊdzynarodowych (zarówno w páaszczyĨnie uniwersalnej, jak i regionalnej). Dopiero tak zakreĞlona problematyka badawcza pozwoliáa na sformuáowanie postulatów w zakresie interpretacji istniejących rozwiązaĔ, jak i planów co do przyszáych, potencjalnych uregulowaĔ tej kwestii14. W momencie pisania niniejszego pracowania realizowany jest czwarty w ciągu 10 lat projekt dotyczący bezpieczeĔstwa pt. „Prawne i kryminologiczne aspekty wdroĪenia i stosowania nowoczesnych technologii sáuĪących ochronie bezpieczeĔstwa wewnĊtrznego” – projekt badawczo–rozwojowy (Nr OR00003707)15. Zakáadaá on przeprowadzenie badaĔ polegających na wskazaniu kierunków wykorzystywania wiedzy prawniczej i kryminologicznej w zakresie tworzenia rozwiązaĔ technologicznych sáuĪących podniesieniu bezpieczeĔstwa obywateli16. O innowacyjnym charakterze projektu Ğwiadczy prowadzenie badaĔ angaĪujących dwa obszary wiedzy: humanistycznego i technicznego. U podstaw projektu leĪy zaáoĪenie, iĪ analizy kryminologiczne i prawne zawsze powinny poprzedzaü wszelkie prace technologiczne w zakresie bezpieczeĔstwa. To wáaĞnie one muszą wyznaczaü obszary, w których wykorzystanie zaawansowanych narzĊdzi technicznych jest konieczne i dozwolone. Analizy te odnosiáy siĊ do bieĪącego stanu przestĊpczoĞci i innych zagroĪeĔ, ale takĪe do okreĞlania ich trendów rozwojowych. Jest to podejĞcie proaktywne, nastawione na proÞlaktykĊ, uprzedzające dziaáania przestĊpców. NaleĪy zauwaĪyü, Īe ci ostatni czĊsto korzystają z nowych rozwiązaĔ technicznych, dlatego nie moĪna mieü wątpliwoĞci, iĪ organy Ğcigania i wymiaru sprawiedliwoĞci powinny równieĪ wykorzystywaü ich funkcjonalnoĞü. Ponadto, uwzglĊdniając aktualne problemy spoáeczne i polityczne, obszary badawcze zostaáy uzupeánione o bezpieczeĔstwo jądrowe w zakresie zjawiska tzw. „ekoterroryzmu”. 14

15 16

266

Efektem pracy w ramach projektu bĊdzie praca zbiorowa pt. „Przepadek przedmiotów i korzyĞci pochodzących z przestĊpstwa” pod redakcją prof. E. M. Guzik–Makaruk, która bĊdzie wydana w 2011 r. przez Wydawnictwo Wolters Kluwer. Projekt realizowany przez Uniwersytet w Biaáymstoku wspólnie z partnerem komercyjnym PPBW sp. z o.o. od lipca 2009 r. do grudnia 2011 r. Jego kierownikiem jest dr W. Filipkowski. Na dotychczasowy dorobek projektu skáadają siĊ przyjĊte do druku w 2011 prace zbiorowe E.W. Páywaczewski (red.), PrzestĊpczoĞü zorganizowana; W. Filipkowski, W. Mądrzejowski (red.), Biaáy wywiad oraz monograÞe P. Chlebowicz, W. Filipkowski, Analiza kryminalna, Aspekty kryminalistyczne i prawnodowodowe, Wydawnictwo Wolters Kluwer i W. JasiĔski, Osoby na eksponowanych stanowiskach politycznych. Przeciwdziaáanie korupcji i praniu pieniĊdzy.

Nowe kierunki badaĔ nad bezpieczeĔstwem w Polsce i ich efekty

Drugim etapem byáy badania prawne w zakresie stosowania najnowoczeĞniejszych technologii. Organy Ğcigania i wymiaru sprawiedliwoĞci – zgodnie z koncepcją demokratycznego paĔstwa prawa – mogą podejmowaü tylko takie dziaáania, na jakie pozwala im prawo. Badania te odnosiáy siĊ nie tylko do oceny bieĪącego stanu prawnego, ale takĪe pozwalają poszukiwaü nowych rozwiązaĔ (równieĪ inspirowanych prawem obcym czy miĊdzynarodowym). Podstawową jednak kwestią byáo i jest zachowanie zasady proporcjonalnoĞci pomiĊdzy ingerowaniem w prawa czáowieka i obywatela (za pomocą rozwiązaĔ technologicznych) i ich ochroną w paĔstwie demokratycznym. Jest to dylemat obecny w wielu dyskusjach prowadzonych w spoáeczeĔstwie, mediach i oczywiĞcie Ğrodowisku akademickim17. Badania techniczne zajmowaáy trzeci obszar badawczy. Ich podstawowym zadaniem byáo sprawdzenie, czy istniejące rozwiązania mogą byü dostosowane do potrzeb organów Ğcigania i wymiaru sprawiedliwoĞci, speániając wymogi dowodowe postĊpowania karnego czy pracy operacyjnej. Wybrane zostaáy takie technologie, wobec których moĪna oczekiwaü tej potencjalnej przydatnoĞci, gdyĪ odpowiadają potrzebom organów Ğcigania. NaleĪą do nich: gromadzenie i analizowanie informacji, monitoring audiowizualny, lokalizowanie przedmiotów. NaleĪy dodaü, iĪ są to tzw. technologie podwójnego zastosowania, czyli mogą znaleĨü swoje miejsce na rynku komercyjnym, cywilnym. Zaawansowane technologie funkcjonujące na rzecz bezpieczeĔstwa do tej pory nie doczekaáy siĊ pogáĊbionej analizy prawniczej i kryminologicznej. Byá to element spajający caáy projekt. Problematyka tzw. biaáego wywiadu oraz pranie pieniĊdzy pochodzących z korupcji osób na eksponowanych stanowiskach politycznych byáy szczególnymi zagadnieniami poddanymi analizie. Wzorem poprzednich lat, projekt zakáadaá szerokie wykorzystanie konsultantów pochodzących z organów Ğcigania i wymiaru sprawiedliwoĞci w celu uzyskania wiĊkszej efektywnoĞci i uĪytecznoĞci prowadzonych badaĔ. Po czwarte, projekt zakáadaá takĪe komercyjne wykorzystanie wyników prowadzonych badaĔ. Zakáadano powstanie podmiotu gospodarczego, który miaá Ğwiadczyü usáugi w zakresie objĊtym badaniami. Na potrzeby projektu zostaáa okreĞlona jego funkcja jako tzw. brokera informacji, czyli podmiotu dostarczającego informacji zainteresowanym podmiotom. JuĪ w momencie pisania niniejszego opracowania moĪna oceniü, iĪ jest on zdolny do informowania o potrzebach organów Ğcigania i wymiaru sprawiedliwoĞci (np. w postaci konferencji, szkoleĔ, udziaáu w targach), które to informacje mogą zostaü wykorzystane przez inne podmioty gospodarcze, a tym samym przyczyniü siĊ do rozwoju tej gaáĊzi gospodarki. Podmiot gospodarczy bĊdzie teĪ oferowaá niektóre produkty wytworzone w oparciu o rozwijane technologie. 17

Przykáadem europejskiego projektu zajmującego siĊ róĪnymi aspektami tego zagadnieniem jest wymieniany wczeĞniej DETECTER.

267

Wojciech Filipkowski

Komercjalizacja wyników badaĔ naukowych jest kolejnym etapem ewolucji kierunków badaĔ z zakresu bezpieczeĔstwa i porządku publicznego. Zakáada ona, iĪ wyniki uzyskane w projekcie naleĪy analizowaü pod kątem tego, czy mogą one stanowiü wkáad do produktów lub usáug oferowanych na rynku. Ich wartoĞü leĪy czĊsto w innowacyjnoĞci wytwarzanych lub rozwijanych technologii, co jest szansą na podniesienie konkurencyjnoĞci produktów lub usáug oferowanych przez podmioty gospodarcze. W celu osiągniĊcia tego efektu naleĪy do projektów zapraszaü podmioty gospodarcze, które ze swej natury mają lepsze od naukowców rozeznanie, czy uda siĊ daną technologiĊ skomercjalizowaü. Zaprezentowaną powyĪej ewolucjĊ prowadzenia badaĔ naukowych w obszarze bezpieczeĔstwa moĪna przedstawiü na poniĪszym diagramie. Diagram nr 1. Ewolucja badaý nad bezpieczeýstwem

ħródáo: opracowanie wáasne.

3. Narodowe Centrum BadaĔ i Rozwoju Pewnym wskaĨnikiem obszarów zainteresowania administracji publicznej są tematy konkursów ogáaszanych przez Narodowe Centrum BadaĔ i Rozwoju doty-

268

Nowe kierunki badaĔ nad bezpieczeĔstwem w Polsce i ich efekty

czących m.in. badaĔ nad bezpieczeĔstwem i obronnoĞcią paĔstwa18. Są one przedstawiane przez resorty odpowiedzialne za zapewnienie bezpieczeĔstwa, porządku publicznego oraz obronnoĞci, a takĪe poszczególne organy paĔstwowe (zwáaszcza sáuĪby specjalne). Ogáoszenie z sierpnia br. zawieraáo bardzo zróĪnicowane 32 tematy19. Na potrzeby niniejszego opracowania moĪna dokonaü pewnego ich uporządkowania tematycznego: 1. Technologiczne aspekty podnoszenia efektywnoĞci dziaáaĔ z zakresu zarządzania kryzysowego dotyczących zarówno katastrof naturalnych (poĪarów, powodzi), jak i np. terroryzmu – Opracowanie nowoczesnych stanowisk szkoleniowych zwiĊkszających skutecznoĞü dziaáaĔ ratowników Krajowego Systemu Ratowniczo–GaĞniczego (KSRG). – Optymalizacja procedur, dyslokacji baz i doskonalenie rozwiązaĔ technicznych sprzĊtu stosowanego przez polskie sáuĪby ratownicze w zakresie przeciwdziaáania zagroĪeniom naturalnym ze szczególnym uwzglĊdnieniem powodzi (rĊkawy przeciwpowodziowe). – Symulator kierowania pojazdami uprzywilejowanymi podczas dziaáaĔ typowych i ekstremalnych. – Zaawansowane technologie teleinformatyczne wspomagające zarządzanie kryzysowe i ratownictwo w jednostkach terytorialnych Rzeczypospolitej Polskiej oraz w jednostkach organizacyjnych PaĔstwowej StraĪy PoĪarnej. – ZwiĊkszenie bezpieczeĔstwa poĪarowego obiektów budowlanych poprzez opracowanie nowoczesnego systemu monitoringu poĪarowego na terenie Rzeczypospolitej Polskiej. – Poprawa bezpieczeĔstwa poĪarowego budynków i obiektów budowlanych na etapie ich projektowania i wykonania. – Opracowanie innowacyjnego Ğrodka przeznaczonego do usuwania zanieczyszczeĔ i skaĪeĔ z infrastruktury drogowej oraz przemysáowej. – Technologie zabezpieczeĔ przeciwwybuchowych miejsc skáadowania materiaáów sypkich. 18 19

Strona internetowa Narodowego Centrum BadaĔ i Rozwoju: http://www.ncbir.pl/www/ Strona internetowa Narodowego Centrum BadaĔ i Rozwoju: http://www.ncbir.pl/www/index.php?option=com_co ntent&task=view&id=1012&Itemid=422

269

Wojciech Filipkowski

– Zintegrowany system informacyjny wspomagający dziaáania antyterrorystyczne Centrum Antyterrorystycznego Agencji BezpieczeĔstwa WewnĊtrznego. 2. Badania kryminalistyczne – Zaprojektowanie mobilnej platformy do wsparcia badaĔ kryminalistycznych miejsc zdarzeĔ, w których moĪe wystĊpowaü zagroĪenie CBRN20. – Mobilne laboratorium do poboru próbek Ğrodowiskowych i identyÞkacji zagroĪeĔ biologicznych. – Opracowanie na potrzeby wymiaru sprawiedliwoĞci iloĞciowych i jakoĞciowych metod identyÞkacji nowych substancji objĊtych kontrolą na mocy ustawy o przeciwdziaáaniu narkomanii. – Dostosowanie nowych narzĊdzi biologii molekularnej do identyÞkacji sprawców przestĊpstw. – Zastosowanie nowych odczynników chemicznych do ujawniania Ğladów daktyloskopijnych na róĪnych podáoĪach metodą luminescencji opóĨnionej w zakresie promieniowania od UV do NIR. – Opracowanie metody replikacji Ğladów kryminalistycznych. – Opracowanie technologii namiotu do ujawniania Ğladów parami estru kwasu cyjanoakrylowego. – Projektowanie badaĔ empirycznych i analizy materiaáów dotyczących specyÞki metod kryminalistyki w pracy sáuĪb specjalnych sáuĪ porządku publicznego. 3. Zarządzanie i ochrona informacji, w szczególnoĞci w sieci – Autonomiczne narzĊdzia wspomagające zwalczanie cyberprzestĊpczoĞci. – Wypracowanie modelu uwierzytelniania i autoryzacji uĪytkowników, w tym uĪytkowników pozapolicyjnych oraz metody bezpiecznego dostĊpu do zasobów IT Policji z róĪnych sieci, z uwzglĊdnieniem sieci internetowej. – System zarządzania bezpieczeĔstwem teleinformatycznym jednostek administracji publicznej oraz resortu obrony narodowej, wraz z narzĊdziami wspomagającymi zwalczanie cyberterroryzmu i ochronĊ teleinformatycznej infrastruktury krytycznej. 20

270

Skrót od pierwszych liter zagroĪeĔ: chemicznych, biologicznych, radiologicznych i nuklearnych.

Nowe kierunki badaĔ nad bezpieczeĔstwem w Polsce i ich efekty

– Ochrona informacji istotnych dla bezpieczeĔstwa i funkcjonowania paĔstwa, w tym o klauzuli „ĝciĞle Tajne” – Budowy narodowego centrum kryptograÞi i dekryptaĪu. – System akustycznej platformy pomiarowej dla potrzeb bezpieczeĔstwa informacji stworzony z wykorzystaniem interferometrycznej metody pomiaru drgaĔ. – Techniki biometryczne oraz PKI w nowoczesnych dokumentach toĪsamoĞci i ochronie systemów informacyjnych. 4. Podniesienie efektywnoĞci funkcjonowania organów Ğcigania i wymiaru sprawiedliwoĞci przy pomocy rozwiązaĔ technologicznych – aspekty prawne, kryminologiczne i kryminalistyczne – Nowoczesne technologie dla/w procesie karnym i ich wykorzystanie – aspekty techniczne, kryminalistyczne, kryminologiczne i prawne. – Opracowanie systemu wykrywania zagroĪeĔ bezpieczeĔstwa osób niewidomych i sáabowidzących ze szczególnym uwzglĊdnieniem ruchu drogowego. Aspekty prawno–kryminologiczne i technologiczne. – Zaawansowane technologie informatyczne wspierające procesy przetwarzania danych w obszarze analizy kryminalnej. 5. Badania z zakresu obronnoĞci na potrzeby wojska – Mobilna, trójwspóárzĊdna stacja radiolokacyjna dalekiego zasiĊgu pracująca w paĞmie S. – Dywizjonowy moduá ogniowy 155 mm armatohaubic samobieĪnych. – Opracowanie maáego bezpilotowego wiropáata. 6. BezpieczeĔstwo osobiste – Nowoczesna, trudnopalna i ergonomiczna kamizelka balistyczna skrytego noszenia. – Nowoczesne ochrony osobiste sáuĪb ratowniczych KSRG w oparciu o potrzeby uĪytkowników koĔcowych. 7. BezpieczeĔstwo granic – Opracowanie metod i technologii wspomagania ochrony perymetrycznej terenów granicznych i portów lotniczych w oparciu o zaawansowaną analizĊ sygnaáów akustycznych i obrazów wizyjnych.

271

Wojciech Filipkowski

4. Proponowane kierunki badaĔ Tytuáem podsumowania – po przeprowadzeniu prezentacji dotychczasowych obszarów badawczych – naleĪy wskazaü najbardziej obiecujące. Zaprezentowana lista wynika z oceny bieĪącej sytuacji spoáecznej, zapotrzebowania organów Ğcigania wymiaru sprawiedliwoĞci oraz praktycznego doĞwiadczenia, jakie jest udziaáem zespoáu badawczego Katedry Prawa Karnego Wydziaáu Prawa Uniwersytetu w Biaáymstoku. Wskazaü naleĪy nastĊpujące obszary badawcze: – Badania dogmatyczne nad koniecznoĞcią i sposobem uregulowania zjawisk spoáecznych, które do tej pory nie doczekaáy siĊ efektywnego instrumentarium prawnego oraz zupeánie nowych związanych z rozwojem spoáeczeĔstwa, powstającymi patologiami oraz osiągniĊciami technologicznymi. Prawo pozostaje najpowaĪniejszym narzĊdziem paĔstwa w zakresie regulowania zachowaĔ ludzi i ich grup. Pozostaje tylko pytanie o zakres takiego sterowania. – Badania wielopáaszczyznowe, kompleksowe nad zjawiskami spoáecznymi wymienionymi w poprzednim punkcie. Nie moĪna juĪ podchodziü do rozwiązywani tych problemów w sposób jednostronny. NaleĪy wykorzystaü efekt wspóápracy i synergii wysiáków naukowców i praktyków pochodzących z róĪnych Ğrodowisk humanistycznych czy teĪ technicznych dla rozwiązywania problemów spoáecznych. – Badania z zakresu partnerstwa publiczno–prywatnego na rzecz zapewnienia bezpieczeĔstwa. Zmniejszenie uprawnieĔ organów ochrony porządku publicznego i bezpieczeĔstwa lub zmniejszenie im Ğrodków Þnansowych czy osobowych spowoduje, Īe w to miejsce w sposób naturalny wejdą (juĪ jest to widoczne) podmioty prywatne (komercyjne – Þrmy ochrony osób i mienia oraz typu non–proÞt – np. straĪe sąsiedzkie). Zachodzi koniecznoĞü okreĞlenia zakresu ich uprawnieĔ oraz relacji z organami paĔstwowymi, samorządem lokalnym etc. W zakresie tym mieĞci siĊ takĪe kwestia komercjalizacji wyników badaĔ naukowych w zakresie bezpieczeĔstwa. – Lepsze wykorzystanie informacji dostĊpnej powszechnie – w zakresie pozyskiwania, gromadzenia, ewaluacji, wykorzystania – w szczególnoĞci Internetu i mediów spoáecznych (np. monitoring i przewidywanie zdarzeĔ na podstawie wpisów na portalach spoáecznoĞciowych). KaĪdy, kto obserwuje rzeczywistoĞü, uzna ten punkt za truizm, ale w zasadzie naleĪy zadaü sobie pytanie, jak duĪo tego typu badaĔ w zasadzie jest prowadzonych obecnie? Czy są one aktualne? Czy w ogóle nadąĪają one za zmieniającym siĊ spoáeczeĔstwem informacyjnym?

272

Nowe kierunki badaĔ nad bezpieczeĔstwem w Polsce i ich efekty

– Integracja baz danych i systemów informatycznych poszczególnych sáuĪb oraz pomiĊdzy sáuĪbami – celem zmniejszenia kosztów ich funkcjonowania oraz zwiĊkszenia wspóápracy organów paĔstwowych. NaleĪy w koĔcu przekuü w czyn stwierdzenie, Īe Īyjemy w spoáeczeĔstwie informacyjnym, a informacja jest najbardziej poĪądanym towarem i orĊĪem zapewniającym bezpieczeĔstwo i porządek publiczny. – ZwiĊkszenie interoperacyjnoĞci poszczególnych rozwiązaĔ informatycznych oferowanych przez róĪnych dostawców organom paĔstwowym, np. poprzez standaryzacjĊ protokoáów wymiany informacji, zautomatyzowanie akwizycji, gromadzenia, analizowania i wykorzystywania informacji zawartych w bazach prywatnych i paĔstwowych.

273

Wojciech Filipkowski

ɇɈȼɕȿ ɇȺɉɊȺȼɅȿɇɂə ɂɋɋɅȿȾɈȼȺɇɂɃ ȻȿɁɈɉȺɋɇɈɋɌɂ ȼ ɉɈɅɖɒȿ ɂ ɂɏ ɊȿɁɍɅɖɌȺɌɕ

ȼ ɪɚɛɨɬɟ ɨɫɜɟɳɚɸɬɫɹ ɧɨɜɵɟ ɧɚɩɪɚɜɥɟɧɢɹ ɸɪɢɞɢɱɟɫɤɢɯ, ɤɪɢɦɢɧɨɥɨɝɢɱɟɫɤɢɯ ɢ ɤɪɢɦɢɧɚɥɢɫɬɢɱɟɫɤɢɯ ɢɫɫɥɟɞɨɜɚɧɢɣ ɜ ɨɛɥɚɫɬɢ ɛɟɡɨɩɚɫɧɨɫɬɢ. ɉɪɨɛɥɟɦɚ ɪɚɫɫɦɚɬɪɢɜɚɟɬɫɹ ɧɚ ɩɪɢɦɟɪɟ ɩɪɨɟɤɬɨɜ, ɪɟɚɥɢɡɨɜɚɧɧɵɯ ɜ ɩɨɫɥɟɞɧɢɟ ɝɨɞɵ ɧɚ ɸɪɢɞɢɱɟɫɤɨɦ ɮɚɤɭɥɶɬɟɬɟ ɍɧɢɜɟɪɫɢɬɟɬɚ ɜ Ȼɟɥɨɫɬɨɤɟ. Ʉɪɨɦɟ ɬɨɝɨ, ɧɚ ɨɫɧɨɜɟ ɚɧɚɥɢɡɚ ɬɟɦɚɬɢɤɢ ɤɨɧɤɭɪɫɨɜ, ɨɛɴɹɜɥɟɧɧɵɯ ɜ 2011 ɝ. ɜɧɨɜɶ ɫɨɡɞɚɧɧɵɦ ɇɚɰɢɨɧɚɥɶɧɵɦ ɰɟɧɬɪɨɦ ɢɫɫɥɟɞɨɜɚɧɢɣ ɢ ɪɚɡɜɢɬɢɹ, ɭɤɚɡɵɜɚɸɬɫɹ ɫɭɳɟɫɬɜɭɸɳɢɟ ɜ ɧɚɫɬɨɹɳɟɟ ɜɪɟɦɹ ɜ ɉɨɥɶɲɟ ɬɟɧɞɟɧɰɢɢ ɜ ɞɚɧɧɨɣ ɨɛɥɚɫɬɢ ɡɧɚɧɢɣ. Ɉɬɦɟɱɚɟɬɫɹ ɧɟɨɛɯɨɞɢɦɨɫɬɶ ɩɪɨɜɟɞɟɧɢɹ ɦɟɠɞɢɫɰɢɩɥɢɧɚɪɧɵɯ ɢɫɫɥɟɞɨɜɚɧɢɣ, ɩɨɫɜɹɳɟɧɧɵɯ ɬɟɤɭɳɢɦ ɢ ɛɭɞɭɳɢɦ ɭɝɪɨɡɚɦ ɛɟɡɨɩɚɫɧɨɫɬɢ ɢ ɨɛɳɟɫɬɜɟɧɧɨɦɭ ɩɨɪɹɞɤɭ. Ɉɧɢ ɞɨɥɠɧɵ ɜ ɛɨɥɶɲɟɣ ɦɟɪɟ ɩɪɢɜɥɟɤɚɬɶ ɧɟ ɬɨɥɶɤɨ ɬɟɨɪɟɬɢɤɨɜ, ɧɨ ɢ ɩɪɚɤɬɢɱɟɫɤɢɯ ɪɚɛɨɬɧɢɤɨɜ ɨɪɝɚɧɨɜ ɫɥɟɞɫɬɜɢɹ, ɫɩɟɰɫɥɭɠɛ ɢ ɨɪɝɚɧɨɜ ɩɪɚɜɨɫɭɞɢɹ. Ɉɫɨɛɨɟ ɡɧɚɱɟɧɢɟ ɩɪɢɞɚɟɬɫɹ ɫɨɬɪɭɞɧɢɱɟɫɬɜɭ ɫ ɫɭɛɴɟɤɬɚɦɢ, ɤɨɦɦɟɪɰɢɚɥɢɡɢɪɭɸɳɢɦɢ ɪɟɡɭɥɶɬɚɬɵ ɬɚɤɢɯ ɢɫɫɥɟɞɨɜɚɧɢɣ, ɱɬɨ ɫɨɨɬɜɟɬɫɬɜɭɟɬ Ʌɢɫɫɚɛɨɧɫɤɨɣ ɫɬɪɚɬɟɝɢɢ. ɉɨ ɜɫɟɣ ɜɟɪɨɹɬɧɨɫɬɢ, ɧɨɜɵɟ ɬɟɯɧɨɥɨɝɢɱɟɫɤɢɟ ɪɟɲɟɧɢɹ ɫɦɨɝɭɬ ɡɧɚɱɢɬɟɥɶɧɨ ɭɥɭɱɲɢɬɶ ɫɢɬɭɚɰɢɸ ɜ ɫɮɟɪɟ ɨɛɟɫɩɟɱɟɧɢɹ ɛɟɡɨɩɚɫɧɨɫɬɢ ɢ ɨɛɳɟɫɬɜɟɧɧɨɝɨ ɩɨɪɹɞɤɚ. ȼ ɡɚɤɥɸɱɟɧɢɟ ɚɜɬɨɪɨɦ ɩɪɟɞɥɨɠɟɧɵ ɧɚɩɪɚɜɥɟɧɢɹ ɢɫɫɥɟɞɨɜɚɧɢɣ, ɨɛɴɟɞɢɧɹɸɳɢɯ ɩɪɚɜɨ, ɤɪɢɦɢɧɚɥɢɫɬɢɤɭ ɢ ɬɟɯɧɨɥɨɝɢɢ.

274

Nowe kierunki badaĔ nad bezpieczeĔstwem w Polsce i ich efekty

NEW DIRECTIONS OF SECURITY RESEARCH IN POLAND AND THEIR EFFECTS

The present study discusses new directions of research - legal, criminological and in the sphere of criminalistics - on security. This area of research was the subject of numerous projects realized at the Law Faculty of Bialystok University in the recent years. Furthermore an analysis of the subject areas for research to be sponsored by the newly created National Centre for Research and Development in 2011 revealed the trends in development that are visible in Poland at present. The need to conduct interdisciplinary research corresponding to current and future threats to security and the public order was also noted. These efforts should engage increased involvement from theoreticians but also from practitioners of law enforcement, the secret services and organs for the administration of justice. It is also of importance to cooperate with entities commercializing the results of such research, which is consistent with the Lisbon Strategy. In addition new technological advances could provide signiÞcant facilitation and improvement in ensuring security and public order. The author of the study, in summing up, suggested lines of research connecting law, criminalistics and technology. Key words: Interdisciplinary research, security, public order, law enforcement

275

Magdalena Perkowska

FENOMEN PRZESTĉPCZOĝCI GRANICZNEJ NA ODCINKU GRANICY Z OBWODEM KALININGRADZKIM FEDERACJI ROSYJSKIEJ1

1. Charakterystyka odcinku granicy Rzeczypospolitej Polskiej z Obwodem Kaliningradzkim Federacji Rosyjskiej Istnienie granic paĔstwowych jest nieodzownie związane z fenomenem przestĊpczoĞci granicznej. Do szczególnie zagroĪonych odcinków polskiej granicy naleĪą odcinki z Ukrainą oraz Republiką Federalną Niemiec. ObecnoĞü aktywnego szlaku nielegalnej migracji na poáudnie od granicy RP (trasa Rosja–BiaáoruĞ–Ukraina–Sáowacja–Austria oraz w wariancie: Sáowacja–Czechy–Niemcy–Austria) powoduje wystĊpowanie potencjalnego zagroĪenia na odcinku granicy z Czechami i Sáowacją. ZagroĪenie nielegalną migracją morskiego odcinka granicy paĔstwowej nie ulegáo nasileniu i pozostawaáo zagroĪeniem potencjalnym. Istotnym czynnikiem warunkującym skalĊ nielegalnej migracji pozostaje obecnoĞü aktywnego nielegalnej migracji szlaku wiodącego z Rosji do UE, poáoĪonego na poáudnie od granicy RP (Ukraina–Sáowacja–Czechy–UE). Wedáug danych StraĪy Granicznej z 2004 r. istnieją trzy kanaáy przerzutu nielegalnych migrantów przez terytorium RP: – Rosja–Ukraina–RP–Niemcy (najwiĊksza liczba zatrzymaĔ), – BiaáoruĞ–RP–Niemcy (niewielka liczba zatrzymaĔ), – trasy lotnicze (wiodące przez lotniska miĊdzynarodowe).2 Celem niniejszego opracowania jest analiza zjawiska przestĊpczoĞci granicznej na odcinku granicy z Federacją Rosyjską (Obwodem Kaliningradzkim) dokonana w oparciu o dynamikĊ i strukturĊ tego zjawiska. 1 2

276

Praca naukowa Þnansowana ze Ğrodków budĪetowych na naukĊ w latach 2010–2011 jako projekt badawczy. R. GawryĞ, Wykrywanie i zwalczanie miĊdzynarodowej przestĊpczoĞci zorganizowanej, związanej z nielegalną migracją, (w:) M. Wierzbicki, M. Kobylas, B. PluciĔski (red.), Rozpoznaj zagroĪenia i skutecznie zwalczaj. MiĊdzynarodowa konferencja. Wschodnia granica Unii Europejskiej – transgraniczna przestĊpczoĞü zorganizowana, Szczytno 2005, s. 129.

Fenomen przestĊpczoĞci granicznej na odcinku granicy z Obwodem Kaliningradzkim...

Problem granicy wschodniej byá negocjowany przez rząd sowiecki z Wielką Brytanią i USA bez udziaáu Polski. W czasie konferencji teheraĔskiej w paĨdzierniku 1943 r. wielkie mocarstwa osiągnĊáy zasadnicze porozumienie w sprawie przebiegu przyszáej granicy wschodniej, zgodnie z postulatami sowieckimi, tj. wzdáuĪ tzw. linii Curzona.3 16 sierpnia 1945 r. zawarto Traktat graniczny ze ZSRR. Przebieg granicy okreĞlony w 1945 r. zostaá nastĊpnie zmieniony umową z 15 lutego o zmianie odcinków terytoriów paĔstwowych. Natomiast odcinek granicy polsko–radzieckiej w czĊĞci przylegającej do Morza Baátyckiego zostaá szczegóáowo okreĞlony w umowie z 5 marca 1957 r. Zgodnie z zasadami sukcesji paĔstw do umów wyznaczających granice po rozpadzie ZSRR, granice okreĞlone w traktacie z 1945 r. zostaáy przejĊte przez sukcesorów: BiaáoruĞ i UkrainĊ. Potwierdzono je nastĊpnie w traktatach o przyjaĨni zawartych przez PolskĊ 18 maja 1992 r. z Ukrainą4 oraz 23 czerwca 1992 r. z Biaáorusią.5 Granica polsko–rosyjska na obszarze dawnych Prus Wschodnich zostaáa wyznaczona przez umowĊ graniczną z 1945 r., a nastĊpnie potwierdzona w umowie z 5 marca 1957 r. o wytyczeniu istniejącej granicy paĔstwowej6, a po rozpadzie ZSRR przebieg granicy na odcinku z Obwodem Kaliningradzkim Federacji Rosyjskiej potwierdzono traktatem miĊdzy Rzeczpospolitą Polską a Federacją Rosyjską o przyjaznej i dobrosąsiedzkiej wspóápracy, podpisanym w Moskwie w dniu 22 maja 1992 r.7 Granica z Federacją Rosyjską rozciąga siĊ na dáugoĞci 232,04 km (w tym dáugoĞü odcinka rozgraniczającego morze terytorialne Rzeczypospolitej Polskiej i Federacji Rosyjskiej – 22,21 km). Stanowi to jedynie 6,8% dáugoĞcią granicy Polski (morskiej i lądowej). Zgodnie z rozporządzeniem Ministra Spraw WewnĊtrznych i Administracji z dnia 11 grudnia 2001 r. w sprawie utworzenia oddziaáów StraĪy Granicznej8 lądowy odcinek granicy polsko–rosyjskiej ochrania WarmiĔsko–Mazurski Oddziaá StraĪy Granicznej w KĊtrzynie. Obejmuje on swoim zasiĊgiem województwo warmiĔsko–mazurskie z wyáączeniem: powiatu elbląskiego, miasta na prawach powiatu Elbląg, z powiatu braniewskiego gminy Frombork, a takĪe morskich wód wewnĊtrznych Zalewu WiĞlanego. Oddziaáowi powierzono odpowiedzialnoĞü za ochronĊ lą3 4 5 6 7 8

Szerzej: H. Dominiczak, Granice paĔstwa i ich ochrona na przestrzeni dziejów 966–1996, Warszawa 1997, s. 324 i n. Traktat miĊdzy Rzecząpospolitą Polską a Ukrainą o dobrym sąsiedztwie, przyjaznych stosunkach i wspóápracy, sporządzony w Warszawie dnia 18 maja 1992 r. Dz.U. z 1993 r. Nr 125, poz. 573. Traktat miĊdzy Rzecząpospolitą Polską a Republiką BiaáoruĞ o dobrym sąsiedztwie i przyjaznej wspóápracy, podpisany w Warszawie dnia 23 czerwca 1992 r. Dz.U. z 1993 r. Nr 118, poz. 527. W. CzapliĔski, A. Wyrozumska, op. cit., s. 186–187. Traktat z dnia 22 maja 1992 r. miĊdzy Rzeczpospolitą Polską a Federacją Rosyjską o przyjaznej i dobrosąsiedzkiej wspóápracy, podpisanym w Moskwie Dz.U. z 1993 r. Nr 6, poz. 116. Rozporządzenie Ministra Spraw WewnĊtrznych i Administracji z dnia 11 grudnia 2001 r. w sprawie utworzenia oddziaáów StraĪy Granicznej, Dz.U. 2001 r. Nr 152, poz. 1733 z póĨn. zm.

277

Magdalena Perkowska

dowego odcinka granicy paĔstwowej z Obwodem Kaliningradzkim Federacji Rosyjskiej o dáugoĞci 198 km 697 m. Na granicy lądowej z Rosją znajduje siĊ 8 przejĞü granicznych, w tym 4 przejĞcia drogowe, 3 kolejowe oraz 1 lotnicze. Lotnicze przejĞcie graniczne obsáuguje wyáącznie ruch osobowy, 2 przejĞcia kolejowe obsáugują wyáącznie ruch towarowy, natomiast pozostaáe przejĞcia (4 drogowe i 1 kolejowe) obsáugują zarówno ruch osobowy, jak i towarowy. Od 1 maja 2004 r. odcinek granicy Polski z Rosją moĪna scharakteryzowaü jako zewnĊtrzna granicĊ Unii Europejskiej.9 Od momentu przystąpienia Polski do Unii Europejskiej odcinki granicy z paĔstwami naleĪącymi do Unii Europejskiej wykazywane są w statystykach StraĪy Granicznej jako odcinki granicy wewnĊtrznej, a pozostaáe odcinki granicy jako odcinki granicy zewnĊtrznej Unii Europejskiej. W rzeczywistoĞci odcinki te, aĪ do 21 grudnia 2007 r. tj. peánego przystąpienia Polski do Ukáadu z Schengen, nie posiadaáy cech granic wewnĊtrznych oraz zewnĊtrznych strefy Schengen okreĞlonych w art. 1 Konwencji wykonawczej do Ukáadu z Schengen.10 Zgodnie z Decyzją Rady z dnia 6 grudnia 2007 r. w sprawie peánego stosowania przepisów dorobku Schengen w Republice Czeskiej, Republice Estonii, Republice àotewskiej, Republice Litewskiej, Republice WĊgierskiej, Republice Malty, Rzeczypospolitej Polskiej, Republice Sáowenii i Republice Sáowackiej11 PaĔstwa Czáonkowskie zaczĊáy w peáni stosowaü dorobek prawny Schengen. Decyzją Rady w dniu 21 grudnia 2007 r. zostaáa zniesiona kontrola na wewnĊtrznych granicach lądowych i morskich, a w dniu 30 marca 2008 r. wraz ze zmianą rozkáadu lotów na letni zostaáa równieĪ zniesiona kontrola na granicach powietrznych.12 Podstawową konsekwencją przyjĊcia dorobku prawnego Schengen13 dla ruchu granicznego na granicy wewnĊtrznej jest moĪliwoĞü przekraczania granicy w kaĪ9 10 11

12 13

278

A. Moraczewska, Transformacja funkcji granic Polski, Lublin 2008, s. 135–136. Por. W. Kubacki, Kontrola graniczna na zewnĊtrznych i wewnĊtrznych granicach Unii Europejskiej, (w:) A. Tkacz (red.), Integracja RP z Unią Europejską. Zadania StraĪy Granicznej, KĊtrzyn 2000, s. 56. Decyzją Rady z dnia 6 grudnia 2007 r. w sprawie peánego stosowania przepisów dorobku Schengen w Republice Czeskiej, Republice Estonii, Republice àotewskiej, Republice Litewskiej, Republice WĊgierskiej, Republice Malty, Rzeczypospolitej Polskiej, Republice Sáowenii i Republice Sáowackiej, Dz. Urz. UE L07.323.34. M. DroĨdzikowska, Schengen z perspektywy polskich doĞwiadczeĔ, (w:) Polska w streÞe Schengen. Reßeksje po pierwszym roku doĞwiadczeĔ, Warszawa 2008, s. 9. Zgodnie z Decyzją Rady z dnia 20 maja 1999 r. dotyczącą deÞnicji dorobku Schengen do celów okreĞlenia, zgodnie ze stosownymi postanowieniami Traktatu ustanawiającego WspólnotĊ Europejską i Traktatu o Unii Europejskiej, podstawy prawnej dla kaĪdego z postanowieĔ lub decyzji stanowiących dorobek Schengen (1999/435/ WE) dorobek Schengen stanowią: 1) Ukáad podpisany w Schengen dnia 14 czerwca 1985 r. miĊdzy rządami paĔstw Unii Gospodarczej Beneluksu, Republiki Federalnej Niemiec a Republiką Francuską w sprawie stopniowego znoszenia kontroli wspólnych granic, 2) Konwencja wykonawcza do Ukáadu z Schengen, podpisanego dnia 14 czerwca 1985 r., dotyczącego stopniowego znoszenia kontroli wspólnych granic, podpisana w Schengen dnia 19 czerwca 1990 r. miĊdzy Królestwem Belgii, Republiką Federalną Niemiec, Republiką Francuską, Wielkim KsiĊstwem Luksemburga a Królestwem Niderlandów oraz Akt KoĔcowy i towarzyszące deklaracje wspólne, 3) Protokoáy i ukáady o przystąpieniu do Ukáadu z 1985 r. i do Konwencji wykonawczej z 1990 r., zawarte z Wáo-

Fenomen przestĊpczoĞci granicznej na odcinku granicy z Obwodem Kaliningradzkim...

dym jej miejscu bez dokonywania odprawy granicznej osób niezaleĪnie od ich obywatelstwa (art. 20 kodeksu granicznego Schengen14). JednakĪe zniesienie kontroli granicznej na granicach wewnĊtrznych nie wpáywa na wykonywanie uprawnieĔ policyjnych przez wáaĞciwe organy PaĔstw Czáonkowskich na mocy prawa krajowego, o ile wykonywanie tych uprawnieĔ nie ma skutku równowaĪnego z odprawą graniczną (art. 21 Kodeksu Granicznego Schengen). Zatem od dnia 21 grudnia 2007 r. granica Polski z Rosją staáa siĊ zewnĊtrzną granicą strefy Schengen.15

2. Dynamika i struktura przestĊpczoĞci na granicy polsko–rosyjskiej Funkcjonowanie granic paĔstwowych i ich przekraczanie poza swym pozytywnym wymiarem w postaci przemieszczania ludnoĞci oraz towarów ma równieĪ wymiar negatywny. Tabela 1. Liczba podejrzanych przez Straē Granicznð o przestõpstwa popeãnione w zwiðzku z przekraczaniem granicy polsko–rosyjskiej w latach 2001–2010

14

15

% udziaã postõ% udziaã postõpowaý powaý wszczõwszczõtych na granicy tych na granicy PL–RU w caãej granicy PL–RU w caãej wschodniej Polski granicy Polski

Rok

Odcinek granicy z Rosjð

Caãa granica Polski

Granica wschodnia

2001

807

6744

2432

11,97

33,18

2002

330

5185

1678

6,36

19,67

2003

368

6550

2443

5,62

15,06

2004

552

7436

2575

7,42

21,44

2005

522

6973

2670

7,49

19,55

chami (podpisane w ParyĪu dnia 27 listopada 1990 r.), Hiszpanią i Portugalią (podpisane w Bonn dnia 25 czerwca 1991 r.), Grecją (podpisane w Madrycie dnia 6 listopada 1992 r.), Austrią (podpisane w Brukseli dnia 28 kwietnia 1995 r.) oraz Danią, Finlandią i Szwecją (podpisane w Luksemburgu dnia 19 grudnia 1996 r.), jak równieĪ towarzyszące Akty KoĔcowe i deklaracje, 4) Decyzje i deklaracje Komitetu Wykonawczego Schengen, 5) Decyzje podjĊte przez GrupĊ Centralną z upowaĪnienia Komitetu Wykonawczego. Por. M. Zdanowicz, Ruch osobowy i zniesienie kontroli na wewnĊtrznych granicach paĔstw w Ukáadzie Schengen i Porozumieniu Wykonawczym a prawo polskie, (w:) Wschodnia granica RP granicą zewnĊtrzną UE, KĊtrzyn 2001, s. 13. Rozporządzenie (WE) Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 15 marca 2006 r. ustanawiające wspólnotowy kodeks zasad regulujących przepáyw osób przez granice (kodeks graniczny Schengen) – Dz. Urz. UE L105 z 13 kwietnia 2006 r. Konwencja wykonawcza do Ukáadu z Schengen z dnia 14 czerwca 1985 r. miĊdzy Rządami PaĔstw Unii Gospodarczej Beneluksu, Republiki Federalnej Niemiec oraz Republiki Francuskiej w sprawie stopniowego znoszenia kontroli na wspólnych granicach w artykule 1 rozróĪnia dwa rodzaje granic: granice wewnĊtrzna i zewnĊtrzne. Granice wewnĊtrzne oznaczają wspólne granice lądowe umawiających siĊ stron, ich porty lotnicze przeznaczone do rejsów krajowych oraz ich porty morskie przeznaczone do regularnych poáączeĔ promowych, wyáącznie z lub do innego portu na terytoriach umawiających siĊ stron, bez zatrzymywania siĊ w jakichkolwiek portach znajdujących siĊ poza powyĪszymi terytoriami. Natomiast granice zewnĊtrzne oznaczają granice lądowe i morskie umawiających siĊ stron, ich porty lotnicze i morskie, jeĪeli nie są one granicami wewnĊtrznymi.

279

Magdalena Perkowska 2006

812

7864

3801

10,33

21,36

2007

833

6901

3743

12,07

22,25

2008

683

4739

3122

14,41

21,88

2009

499

5527

2984

9,03

16,72

2010

189

5200

3314

3,63

5,70

ħródáo: Komenda Gáówna StraĪy Granicznej i obliczenia wáasne.

Analiza dynamiki ogólnej liczby podejrzanych o popeánienie przestĊpstw w związku z przekraczaniem granicy polsko–rosyjskiej wskazuje jednoznacznie na wzrost tej liczby utrzymujący siĊ do roku 2004. Po przystąpieniu Polski do Unii Europejskiej nastąpiá lekki spadek tej wartoĞci. Nie moĪna jednak stwierdziü tendencji spadkowej, gdy w kolejnych latach liczba podejrzanych zwiĊkszyáa siĊ o ponad 35%. NaleĪy przy tym pamiĊtaü, iĪ w ramach dostosowywania polskiej polityki wizowej do systemu wspólnotowego, w związku z planowanym przystąpieniem do Unii Europejskiej, na plan pierwszy wysunĊáa siĊ kwestia wypowiedzenia umów o ruchu bezwizowym w stosunkach z 15 paĔstwami, których obywatele objĊci byli obowiązkiem wizowym przy przekraczaniu zewnĊtrznych granic Unii Europejskiej. WĞród paĔstw tych, na mocy Rozporządzenia Rady (WE) nr 574/1999 z 12 marca 1999 roku16, znajdowaáy siĊ m.in. BiaáoruĞ, Rosja i Ukraina. Zgodnie z zaáoĪeniami procesu dostosowawczego z dniem 1 paĨdziernika 2003 roku Polska wprowadziáa obowiązek wizowy dla obywateli wskazanych paĔstw. Obywatele polscy udający siĊ do Rosji i Biaáorusi zobowiązani zostali równieĪ do posiadania wiz wjazdowych. Wiz z kolei nie wymagaáa Ukraina. Warto przy tym dodaü, iĪ w stosunkach z Biaáorusią i Rosją wprowadzeniu wiz towarzyszyáo ustanowienie – na zasadzie wzajemnoĞci – opáat wizowych. W zaleĪnoĞci od rodzaju wizy koszty te ustalono na poziomie od 10 – 12 euro do 50 – 53 euro. Wizy dla obywateli Ukrainy byáy bezpáatne. Przywoáane rozwiązania stanowią istotny przykáad tego, w jaki sposób harmonizacja polityki wizowej z wymogami UE wpáynĊáa na ksztaát regulacji bilateralnych determinujących skalĊ i charakter ruchów migracyjnych na polskiej granicy wschodniej jeszcze przed przystąpieniem do Unii Europejskiej.17 16

Rozporządzenie Rady (WE) nr 574/1999 z dnia 12 marca 1999 okreĞlające paĔstwa trzecie, których obywatele podlegają obowiązkowi wizowemu przy przekraczaniu granic zewnĊtrznych PaĔstw Czáonkowskich, Dz.U. L 72 z 18.03.1999. Rozporządzenie to zostaáo zastąpione przez: Rozporządzenie Rady (WE) nr 539/2001 z dnia 15 marca 2001 r. wymieniające paĔstwa trzecie, których obywatele muszą posiadaü wizy podczas przekraczania granic zewnĊtrznych, oraz te, których obywatele są zwolnieni z tego wymogu, Dz.U. L 81 z 21.03.2001. 17 1. Szerzej na ten temat: A. Piekutowska, T. Dubowski, Wschodnia granica Polski zewnĊtrzną granicą UE – konsekwencje dla ruchów migracyjnych do Polski, (w:) J. JaĔczak, M. Musiaá–Karg (red.), Granice wewnĊtrzne i zewnĊtrzne Unii Europejskiej, PoznaĔ 2011, s. 215–230. Szerzej nt. Warunków przekraczania granicy paĔstwowej Polski z Rosją, Biaáorusią i Ukrainą jako zewnĊtrznej granicy Unii Europejskiej: A. Maksimczuk, L. Sidorowicz, Ochrona granic i obsáuga ruchu granicznego, Warszawa 2007, s. 143–158.

280

Fenomen przestĊpczoĞci granicznej na odcinku granicy z Obwodem Kaliningradzkim...

Wprowadzenie wymogów wizowych w 2003 r., które wpáynĊáo na zmniejszenie osobowego ruchu granicznego na analizowanym odcinku granicy, spowodowaáo zwiĊkszenie liczby podejrzanych. Przystąpienie RP do ukáadów z Schengen wprowadziáo zmiany w zasadach wjazdu na terytorium RP (terytorium UE) dla obywateli paĔstw trzecich, co niewątpliwie miaáo wpáyw na zmniejszenie ruchu osobowego i Ğrodków transportu na granicy z Rosją, Ukrainą i Biaáorusią. Obywatele paĔstw trzecich, aby wjechaü na terytorium paĔstw Schengen, muszą speániaü okreĞlone warunki, tj.: posiadaü waĪny dokument podróĪy oraz wizĊ, jeĞli taka jest wymagana od obywateli danego paĔstwa, okreĞliü cel podróĪy oraz posiadaü odpowiednie Ğrodki na okres pobytu i na powrót. Osoba, która zamierza wjechaü na obszar Schengen, nie moĪe Þgurowaü równieĪ w systemie SIS jako osoba niepoĪądana lub stanowiąca zagroĪenie dla porządku publicznego. Wprowadzenie nowych wymogów wizowych wpáynĊáo równieĪ na spadek liczby podejrzanych na odcinku granicy z Rosją. Zmniejszenie ruchu granicznego ze wschodnimi sąsiadami Polski wpáynĊáo równieĪ na spadek liczby podejrzanych cudzoziemców, co jest naturalną konsekwencją sytuacji, w której mniejszy napáyw cudzoziemców do kraju powoduje zmniejszenie rozmiarów ich przestĊpczoĞci. Tendencja spadkowa utrzymuje siĊ systematycznie do roku 2011. Odcinek granicy polsko–rosyjskiej stanowi jeden z najkrótszych odcinków granicy lądowej z paĔstwem sąsiadującym; krótszy jest jedynie odcinek granicy z Litwą (104,28 km). W związku z tym analizie zostanie poddany procentowy udziaá liczby podejrzanych na granicy polsko–rosyjskiej w ogólnej liczbie podejrzanych na wszystkich odcinkach granicy Polski. NaleĪy stwierdziü, iĪ udziaá ten jest niewielki, wahający siĊ od 3,6% do 14,5% w latach 2001–2010. Do roku 2007 dynamika liczby podejrzanych na odcinku granicy z Rosją wykazuje identyczną tendencjĊ jak na caáej granicy Polski. Istotne jest, iĪ od roku 2008 do 2010, gdy w Polsce roĞnie liczba podejrzanych o popeánienie przestĊpstw granicznych, na granicy z Rosją liczba ta systematycznie maleje. W roku 2010 liczba podejrzanych na granicy z Rosją stanowi jedynie 3,6% ogóáu podejrzanych na granicy. W tym miejscu pojawia siĊ pytanie o strukturĊ obywatelstwa podejrzanych. Na podstawie dostĊpnych statystyk StraĪy Granicznej moĪna jedynie stwierdziü czy byli to obywatele Polski, czy teĪ cudzoziemcy.

281

Magdalena Perkowska

Wykres 1. Polacy i cudzoziemcy podejrzani przez Straē Granicznð o przestõpstwa popeãnione w zwiðzku z przekraczaniem granicy polsko–rosyjskiej w latach 2001–2010

ħródáo: Komenda Gáówna StraĪy Granicznej.

Analiza danych przedstawionych na wykresie 1. wskazuje jednoznacznie, iĪ wiĊkszoĞü podejrzanych o popeánienie przestĊpstwa w związku z przekraczaniem granicy z Rosją stanowią Polacy. Począwszy od roku 2004, dysproporcja liczby podejrzanych Polaków i cudzoziemców jest wiĊksza. Do tego czasu podejrzani cudzoziemcy stanowili 1/3 wszystkich podejrzanych na tym odcinku granicy. Taką sytuacjĊ moĪna wytáumaczyü faktem, iĪ zmniejszenie ruchu osobowego spowodowane wprowadzeniem wiz uprawniających do wjazdu na terytorium Polski (Unii Europejskiej) dla obywateli paĔstw trzecich przyczyniáo siĊ równieĪ do spadku liczby przestĊpstw popeánianych przez cudzoziemców przekraczających granice polsko–rosyjską. Niepokojący jest jednak utrzymujący siĊ od roku 2004 do 2007 wzrost liczby podejrzanych obywateli Polski. Przedstawiona analiza dynamiki liczby podejrzanych o popeánienie przestĊpstw w związku z przekroczeniem granicy oraz ich struktura nie jest wystarczająca. NaleĪy przyjrzeü siĊ równieĪ strukturze przestĊpstw popeánianych w związku z przekraczaniem granicy polsko–rosyjskiej.

282

Fenomen przestĊpczoĞci granicznej na odcinku granicy z Obwodem Kaliningradzkim...

Tabela 2. Liczba postõpowaý karnych wszczõtych przez Straē Granicznð na odcinku granicy z Rosjð – porównanie do sytuacji na granicy wschodniej do pozostaãych odcinków granicy w latach 2001–2010 % udziaã postõpowaý Odcinek wszczõtych na granicy PL– granicy z Rosjð RU w caãej granicy Polski

Kwalifikacja prawna

Caãa granica Polski

Art. 264 § 1 kk.

12978

272

2,10

Art. 264 § 2 kk.

8598

93

1,08

Art. 264 § 3 kk.

1254

18

1,44

Art. 18 § 3 kk. w zw. z art. 264

1867

12

0,64

Art. 270 kk.

11203

168

1,50

Art. 271–273 kk.

1240

9

0,73

Art. 275 kk.

349

1

0,29

Art. 228–228 kk.

792

172

21,72

Art. 258 kk.

190

9

4,74

Art. 277 kk. oraz art. 137 kk.

163

1

0,61

Art. 85–96 kks.

12123

297

2,45

Art. 63–67 kks.

19478

3259

16,73

Art. 54–96 kks.

389

1

0,26

Ustawa o przeciwdziaãaniu narkomanii

941

12

1,28

Ustawa o broni i amunicji

115

8

6,96

Ustawa o ochronie dóbr kultury

552

6

1,09

Inne przestõpstwa

9484

739

7,79

RAZEM

81973

5077

6,19

ħródáo: Komenda Gáówna StraĪy Granicznej i obliczenia wáasne

Struktury przestĊpstw popeánianych w związku z przekraczaniem granicy polsko–rosyjskiej ujĊta w tabeli 2. prezentowana jest w odniesieniu do liczby postĊpowaĔ karnych wszczĊtych przez StraĪ Graniczną dla kaĪdej ze wskazanych kwaliÞkacji prawnych. WiĊkszoĞü przestĊpstw (38%) stanowią tzw. przestĊpstwa przemytnicze, polegające na sprowadzeniu na terytorium kraju wbrew przepisom ustawy wyrobów akcyzowych bez ich uprzedniego oznaczenia znakami akcyzy.18 PrzestĊpstwo zagroĪo18

Por. G KĊdzierska, PrzestĊpczoĞü na granicy polsko–rosyjskiej przed i po wejĞciu Polski do Strefy Schengen, (w:) M. Zdanowicz (red.), Polska, w Schengen, Biaáystok 2009, s. 263.

283

Magdalena Perkowska

ne jest karą grzywny do 720 stawek dziennych albo karą pozbawienia wolnoĞci do lat 2, albo obu tym karom áącznie (art. 63 § 2 kks.19). W Ğwietle ustawy o podatku akcyzowym z 2008 r.20 wyroby akcyzowe stanowią: wyroby energetyczne, energia elektryczna, napoje alkoholowe oraz wyroby tytoniowe. PrzestĊpstwo polega na przemieszczaniu wyrobów alkoholowych i tytoniowych z terytorium paĔstwa czáonkowskiego na terytorium Polski, nieposiadających znaków akcyzy (okreĞlonych przez Ministra Finansów, sáuĪących do oznaczania wyrobów podlegających obowiązkowi oznaczania). Mogą one mieü postaü banderol, znaków cechowych lub odcisku pieczĊci21. Drugą co do wielkoĞci grupĊ stanowią czyny polegające na nielegalnym przekroczeniu granicy, stanowią one jednak jedynie okoáo 4% wszystkich wszczĊtych postĊpowaĔ. ZbliĪone liczby wszczĊtych postĊpowaĔ dotyczą przestĊpstw przeciwko wiarygodnoĞci dokumentów oraz przestĊpstw korupcyjnych. Niepokojące jest jednak, Īe iloĞü postĊpowaĔ karnych wszczĊtych o przestĊpstwa korupcyjne na granicy z Rosją w latach 2001–2010 stanowi aĪ 21% wszystkich postĊpowaĔ wszczĊtych o te czyny na granicy Polski. Jest to tym bardziej niepokojące, zwaĪywszy na fakt, iĪ odcinek granicy z Rosja jest jednym z najkrótszych odcinków, a zagroĪenie korupcją nieproporcjonalnie duĪe. Dane prezentowane przez StraĪ Graniczną ujmują w jednej kategorii art. 228 i 229 kk. Nie pozwala to na stwierdzenie, która strona jest inicjatorem zachowania korupcyjnego. Czy jest to osoba przekraczająca granice, czy osoba peániąca funkcjĊ publiczną. Z badaĔ prowadzonych przez autorkĊ wynika, iĪ wiĊkszoĞü czynów korupcyjnych polega na przekupstwie lub usiáowaniu przekupstwa funkcjonariuszy StraĪy Granicznej lub Izby Celnej. Sprawcy, udzielając korzyĞci majątkowej usiáują nakáoniü funkcjonariuszy np. do zaniechania kontroli celnej czy zezwolenia na wjazd na terytorium Polski bez wymaganych dokumentów. W zestawieniach statystycznych StraĪy Granicznej czyn zabroniony, polegający na nielegalnym przekroczeniu granicy, ujmowany jest áącznie bez rozróĪnienia formy stadialnej, tj. usiáowania i dokonania, jak równieĪ bez rozróĪnienia od roku 2005, czy jest przestĊpstwo, czy wykroczenie.22 Mimo to prezentowane dane staty19 20 21 22

284

Ustawa Kodeks karny skarbowy z dnia 11 listopada 1999 r., tekst jedn. Dz.U. z 2007 r., Nr 111, poz. 765 z póĨn. zm. Ustawa z dnia 6 grudnia 2008 r. o podatku akcyzowym, Dz.U. z 2009 r. Nr 3, poz. 11. T. Grzegorczyk, Kodeks karny skarbowy. Komentarz, Warszawa 2009, s. 236. W 2005 roku nastąpiáa dekryminalizacja zachowania polegającego na przekroczeniu granicy wbrew przepisom. § 1 art. 264 kk. o treĞci: „Kto wbrew przepisom przekracza granicĊ Rzeczypospolitej Polskiej, podlega grzywnie, karze ograniczenia wolnoĞci albo pozbawienia wolnoĞci do lat 2” zostaá uchylony przez ustawĊ z dn. 22 kwietnia 2005 r. o zmianie ustawy o StraĪy Granicznej oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 90, poz. 757 z póĨn. zm.), która weszáa w Īycie 24 sierpnia 2005 r. Natomiast do Kodeksu wykroczeĔ wprowadzono art. 49a o treĞci: § 1. Kto wbrew przepisom przekracza granicĊ Rzeczypospolitej Polskiej, podlega karze grzywny. § 2.Usiáowanie i pomocnictwo są karalne.

Fenomen przestĊpczoĞci granicznej na odcinku granicy z Obwodem Kaliningradzkim...

styczne pozwalają na dokonanie próby okreĞlenia skali zagroĪenia nielegalną migracją na tym odcinku granicy. Analiza obywatelstwa sprawców usiáowania lub nielegalnego przekroczenia granicy pozwala na stwierdzenie, iĪ w latach 2001–2010 obywatele Polski i Rosji stanowili áącznie ponad 75% zatrzymanych przez StraĪ Graniczną. MoĪna zatem stwierdziü, iĪ czynu tego dopuszczają siĊ praktycznie wyáącznie obywatele paĔstw leĪących po obu stronach granicy. Przy tym wiĊkszoĞü stanowią obywatele Rosji, áącznie w analizowanym okresie byáo to 270 sprawców, tj. 41%. Polacy stanowili 33%. Jest to naturalne zjawisko, gdyĪ ludnoĞü sąsiadujących ze sobą paĔstw stanowi wiĊkszoĞü osób przekraczających wspólną granicĊ, nie zawsze legalnie. Analizując zatem dynamikĊ liczby zatrzymanych Polaków w latach 2001–2010, nie jest moĪliwe stwierdzenie jakiejkolwiek tendencji rosnącej lub malejącej; liczba ta oscyluje miĊdzy kilkunastu a ponad trzydziestu zatrzymanych. Podobnie do roku 2007 liczba zatrzymanych obywateli Rosji nie przekraczaáa rocznie kilku lub kilkunastu osób. Dopiero w roku 2008 nastąpiá duĪy wzrost, a jeszcze wiĊkszy w 2009 roku. Nie byáa to jednak tendencja staáa, gdyĪ w roku 2010 liczba zatrzymanych spadáa do poziomu z lat 2001–2007. NaleĪy przy tym pamiĊtaü, iĪ dn. 21 grudnia 2007 r. Polska przystąpiáa do strefy Schengen, a zatem obywateli paĔstw trzecich zaczĊáy obowiązywaü nowe zasady wjazdu na terytorium RP. W związku z tym mogáy pojawiü siĊ osoby, które usiáowaáy przekroczyü granicĊ, nie posiadając wymaganej lub nieodpowiednią wizĊ.23 Kolejną pod wzglĊdem wielkoĞci grupĊ stanowili obywatele Armenii, ale byáo to zaledwie 7%. àącznie obywatele paĔstw powstaáych po rozpadzie ZSRR stanowili ponad 56% zatrzymanych. Poddając analizie dynamikĊ ogólnej liczby zatrzymanych na granicy polsko– rosyjskiej naleĪy stwierdziü systematyczny wzrost do roku 2003, po czym liczba zatrzymanych systematycznie malaáa. Kolejną tendencjĊ wzrostową moĪna stwierdziü w katach 2008–2009, jednak nie jest ona staáa, gdyĪ w 2010 r. odnotowano spadek.

23

Szerzej nt. obowiązków wizowych obywateli paĔstw trzecich: M. Zdanowicz, A. Doliwa–Klepacka, Zmiany zasad w ruchu osobowym,(w:) M. Zdanowicz (red.), Polska w Schengen, Biaáystok, 2009, s. 11–20; M. Zdanowicz, A. Doliwa–Klepacka, MoĪliwoĞü liberalizacji reĪimu wizowego w ramach wspóápracy paĔstw w Partnerstwie Wschodnim, (w:) M. Zdanowicz, T. Dubowski, A. Piekutowska (red.), Partnerstwo Wschodnie. Wymiary realnej integracji, Warszawa 2011, s. 151–164.

285

Magdalena Perkowska

Tabela 3. Zatrzymani przez Straē Granicznð za nielegalne przekroczenie granicy lub usiãowanie na granicy polsko–rosyjskiej w latach 2001–2010 Obywatelstwo

2001

2002

2003

2004

Armenia

3

7

7

17

Australia

1

Biaãoruć

1

Chiny

5

2005

2006

2007

2008

2009

7

0

2

6

2010 RAZEM 49 1

1

1

Dominikana Dēibuti

1

4

1

6

2

2

2

Francja

3

1

Gruzja

2

1

5

1

1

Hiszpania

1

Indie

1

2

2

Irak

2

2

Kamerun

1

1

4

6

Kazachstan

1

1

Kongo Litwa

2

âotwa Moãdawia

7

1

1

3

12

1

1

1

11

Niderlandy

1

Niemcy

1

1

2

5

Nigeria

1

1

3

1

Pakistan

12

1

2

1

Peru

13

3

3

3

Polska

18

18

43

34

23

18

13

14

24

12

217

Rosja

6

19

7

8

14

10

19

45

130

12

270

Rosja (Czeczenia)

4

4

Somalia

1

1

Syria

3

3

Szwajcaria

1

1

Szwecja

2

2

286

Fenomen przestĊpczoĞci granicznej na odcinku granicy z Obwodem Kaliningradzkim... Tadēykistan

1

1

2

Togo

2

2

Tunezja

2

2

Turcja

2

Ukraina

2

1

1

Uzbekistan

1

4

3

8

1

1

Wielka Brytania

1

Wietnam

1

8

31

49

1 9

nie ustalono Razem

2

80

62

39

39

44

72

188

1

1

53

657

ħródáo: Komenda Gáówna StraĪy Granicznej i obliczenia wáasne. Dokonując analizy struktury i dynamiki liczby osób zatrzymanych przez StraĪ Graniczną za usiáowanie lub przekroczenie granicy wbrew przepisom na odcinku granicy z Rosją, naleĪy jednoznacznie stwierdziü, Īe jest to zjawisko marginalne w odniesieniu do caáej granicy Polski. Liczba zatrzymanych na tym odcinku waha siĊ pomiĊdzy 1 a 2% wszystkich zatrzymanych na polskiej granicy. MoĪna zatem stwierdziü, iĪ nielegalne migracja przez ten odcinek granicy nie stanowi zagroĪenia dla Īadnego z paĔstw sąsiadujących. Tabela 4. Liczba zatrzymanych przez Straē Granicznð za nielegalne przekroczenie granicy lub usiãowanie na granicy polsko–rosyjskiej w latach 2001–2010 – porównanie do sytuacji na pozostaãych odcinkach granicy w latach 2001–2010 2001

2002

2003

2004

2005

2006

2007

2008

2009

2010

Caãa granica Polski

6184

5362

5662

5762

4527

4000

3222

5797

3581

2349

Odcinek granicy z Rosjð

31

49

80

62

39

39

44

72

188

53

0,91

1,41

1,08

0,86

0,98

1,37

1,24

5,25

2,26

% udziaã liczby zatrzymanych na grani0,50 cy polsko–rosyjskiej w caãej granicy RP

ħródáo: Komenda Gáówna StraĪy Granicznej i obliczenia wáasne.

287

Magdalena Perkowska

3. Uwagi koĔcowe Analiza zjawiska przestĊpczoĞci na odcinku granicy z Rosją prowadzi do wniosków, iĪ jego skala nie jest dominująca w porównaniu z pozostaáymi odcinkami granic. Dominującym zjawiskiem jest przemyt, który warunkują róĪne warunki ekonomiczne w obu paĔstwach, a przede wszystkim róĪnice w cenach towarów handlowych. Pomimo niewielkiej skali przestĊpczoĞci na odcinku granicy polsko–rosyjskiej niepokojący jest rozmiar przestĊpstw korupcyjnych, w szczególnoĞci przekupstwa, które najczĊĞciej towarzyszy przemytowi towarów. Prognoza w tym zakresie nie jest jednak pozytywna. Tak dáugo, jak bĊdą istniaáy znaczne róĪnice w cenach towarów handlowych, a w przypadku Polski i Rosji gáównie w cenach papierosów, ich przemyt bĊdzie opáacalny, nawet jeĞli w koszt przemytu sprawca bĊdzie musiaá wliczyü wartoĞü korzyĞci majątkowej udzielanej osobie peániącej funkcjĊ publiczną.

288

Fenomen przestĊpczoĞci granicznej na odcinku granicy z Obwodem Kaliningradzkim...

ɎȿɇɈɆȿɇ ɉɈȽɊȺɇɂɑɇɈɃ ɉɊȿɋɌɍɉɇɈɋɌɂ ɇȺ ɍɑȺɋɌɄȿ ȽɊȺɇɂɐɕ ɋ ɄȺɅɂɇɂɇȽɊȺȾɋɄɈɃ ɈȻɅȺɋɌɖɘ ɊɈɋɋɂɃɋɄɈɃ ɎȿȾȿɊȺɐɂɂ

ȼ ɫɬɚɬɶɟ ɚɧɚɥɢɡɢɪɭɸɬɫɹ ɩɪɟɫɬɭɩɥɟɧɢɹ, ɫɨɜɟɪɲɚɟɦɵɟ ɜ ɫɜɹɡɢ ɫ ɩɟɪɟɫɟɱɟɧɢɟɦ ɩɨɥɶɫɤɨ-ɪɨɫɫɢɣɫɤɨɣ ɝɪɚɧɢɰɵ ɧɚ ɩɨɝɪɚɧɢɱɧɨɦ ɭɱɚɫɬɤɟ ɫ Ʉɚɥɢɧɢɧɝɪɚɞɫɤɨɣ ɨɛɥɚɫɬɶɸ. ȼɨ ɜɫɬɭɩɥɟɧɢɢ ɪɚɫɫɦɚɬɪɢɜɚɸɬɫɹ ɩɪɚɜɨɜɵɟ ɚɫɩɟɤɬɵ ɮɭɧɤɰɢɨɧɢɪɨɜɚɧɢɹ ɝɪɚɧɢɰɵ, ɚ ɬɚɤɠɟ ɩɪɚɜɢɥɚ ɟɟ ɩɟɪɟɫɟɱɟɧɢɹ ɝɪɚɠɞɚɧɚɦɢ ɬɪɟɬɶɢɯ ɝɨɫɭɞɚɪɫɬɜ. Ɉɫɧɨɜɧɚɹ ɱɚɫɬɶ ɪɚɛɨɬɵ ɫɨɞɟɪɠɢɬ ɚɧɚɥɢɡ ɫɬɚɬɢɫɬɢɱɟɫɤɢɯ ɞɚɧɧɵɯ ɉɨɝɪɚɧɢɱɧɨɣ ɨɯɪɚɧɵ, ɤɚɫɚɸɳɢɯɫɹ ɩɨɝɪɚɧɢɱɧɨɣ ɩɪɟɫɬɭɩɧɨɫɬɢ ɜ 2001-2010 ɝɨɞɵ. ɂɫɫɥɟɞɭɟɬɫɹ ɞɢɧɚɦɢɤɚ ɤɨɥɢɱɟɫɬɜɚ ɥɢɰ, ɡɚɞɟɪɠɚɧɧɵɯ ɧɚ ɷɬɨɦ ɭɱɚɫɬɤɟ ɝɪɚɧɢɰɵ, ɜ ɬɨɦ ɱɢɫɥɟ ɫ ɬɨɱɤɢ ɡɪɟɧɢɹ ɢɯ ɝɪɚɠɞɚɧɫɬɜɚ. ɂɧɬɟɪɟɫɧɚ ɬɚɤɠɟ ɫɬɪɭɤɬɭɪɚ ɩɪɟɫɬɭɩɧɨɫɬɢ, ɜ ɤɨɬɨɪɨɣ ɩɪɟɨɛɥɚɞɚɟɬ ɤɨɧɬɪɚɛɚɧɞɚ, ɚ ɧɟɥɟɝɚɥɶɧɨɟ ɩɟɪɟɫɟɱɟɧɢɟ ɝɪɚɧɢɰɵ ɫɨɫɬɚɜɥɹɟɬ ɥɢɲɶ ɧɟɦɧɨɝɢɦ ɛɨɥɟɟ 4% ɜɫɟɯ ɜɨɡɛɭɠɞɟɧɧɵɯ ɜ ɷɬɨɬ ɩɟɪɢɨɞ ɭɝɨɥɨɜɧɵɯ ɞɟɥ. Ⱥɧɚɥɢɡɢɪɭɸɬɫɹ ɬɚɤɠɟ ɫɬɪɭɤɬɭɪɚ ɢ ɞɢɧɚɦɢɤɚ ɤɪɭɝɚ ɢ ɤɨɥɢɱɟɫɬɜɚ ɥɢɰ, ɡɚɞɟɪɠɚɧɧɵɯ ɉɨɝɪɚɧɨɯɪɚɧɨɣ ɡɚ ɩɨɩɵɬɤɢ ɢɥɢ ɞɟɣɫɬɜɢɬɟɥɶɧɨɟ ɩɟɪɟɫɟɱɟɧɢɟ ɝɪɚɧɢɰɵ ɜɨɩɪɟɤɢ ɞɟɣɫɬɜɭɸɳɢɦ ɧɚ ɪɚɫɫɦɚɬɪɢɜɚɟɦɨɦ ɭɱɚɫɬɤɟ ɩɪɚɜɢɥɚɦ. ɑɢɫɥɨ ɡɚɞɟɪɠɚɧɧɵɯ ɡɞɟɫɶ ɥɢɰ – ɜ ɩɪɟɞɟɥɚɯ 1-2 % ɜɫɟɯ ɡɚɞɟɪɠɚɧɧɵɯ ɧɚ ɩɨɥɶɫɤɨɣ ɝɪɚɧɢɰɟ. ɋɪɟɞɢ ɡɚɞɟɪɠɚɧɧɵɯ ɡɧɚɱɢɬɟɥɶɧɭɸ ɱɚɫɬɶ ɫɨɫɬɚɜɥɹɸɬ ɝɪɚɠɞɚɧɟ ɤɚɤ ɉɨɥɶɲɢ, ɬɚɤ ɢ Ɋɨɫɫɢɢ. ɇɟɫɦɨɬɪɹ ɧɚ ɧɟɛɨɥɶɲɢɟ ɦɚɫɲɬɚɛɵ ɩɪɟɫɬɭɩɧɨɫɬɢ ɧɚ ɞɚɧɧɨɦ ɭɱɚɫɬɤɟ, ɜɵɡɵɜɚɟɬ ɬɪɟɜɨɝɭ ɭɞɟɥɶɧɵɣ ɜɟɫ ɤɨɪɪɭɩɰɢɨɧɧɨɣ ɩɪɟɫɬɭɩɧɨɫɬɢ, ɜ ɱɚɫɬɧɨɫɬɢ ɜɡɹɬɨɱɧɢɱɟɫɬɜɚ, ɱɚɳɟ ɜɫɟɝɨ ɫɨɩɭɬɫɬɜɭɸɳɟɣ ɤɨɧɬɪɚɛɚɧɞɧɨɦɭ ɩɟɪɟɦɟɳɟɧɢɸ ɬɨɜɚɪɨɜ. ɉɪɨɝɧɨɡ ɜ ɞɚɧɧɨɣ ɫɮɟɪɟ ɧɟ ɹɜɥɹɟɬɫɹ ɩɨɥɨɠɢɬɟɥɶɧɵɦ. Ⱦɨ ɬɟɯ ɩɨɪ, ɩɨɤɚ ɛɭɞɭɬ ɫɭɳɟɫɬɜɨɜɚɬɶ ɡɧɚɱɢɬɟɥɶɧɵɟ ɰɟɧɨɜɵɟ ɪɚɡɧɢɰɵ ɜ ɨɬɧɨɲɟɧɢɢ ɬɨɜɚɪɨɜ, ɚ ɜ ɫɥɭɱɚɟ ɉɨɥɶɲɢ ɢ Ɋɨɫɫɢɢ – ɪɚɡɧɢɰɚ ɜ ɰɟɧɚɯ ɧɚ ɫɢɝɚɪɟɬɵ, ɢɯ ɤɨɧɬɪɚɛɚɧɞɚ ɛɭɞɟɬ ɩɪɨɞɨɥɠɚɬɶ ɨɫɬɚɜɚɬɶɫɹ ɨɤɭɩɚɟɦɨɣ, ɞɚɠɟ ɟɫɥɢ ɜ ɫɬɨɢɦɨɫɬɶ ɤɨɧɬɪɚɛɚɧɞɧɨɝɨ ɬɨɜɚɪɚ ɛɭɞɭɬ ɜɤɥɸɱɟɧɵ ɢɦɭɳɟɫɬɜɟɧɧɵɟ ɜɵɝɨɞɵ, ɩɪɟɞɨɫɬɚɜɥɹɟɦɵɟ ɥɢɰɭ, ɜɵɩɨɥɧɹɸɳɟɦɭ ɩɭɛɥɢɱɧɵɟ ɮɭɧɤɰɢɢ.

289

Magdalena Perkowska

THE PHENOMENON OF BORDER CRIME IN THE SECTION OF THE KALININGRAD OBLAST/DISTRICT OF THE RUSSIAN FEDERATION BORDER

The article explores the phenomenon of crime committed in connection with the crossing of the Polish-Russian border, in the section bordering on the Kaliningrad Oblast/District of the Russian Federation. To begin with, the legal aspects of the functioning of the border and rules concerning crossing it by the nationals of thirdcountries are presented. The most important part of the study includes an analysis of statistical data on border crime in the period 2001-1010, provided by the Border Guard. Data on the dynamics of the number of persons detained in this section of the border – also from the point of view of the nationality of the perpetrators were also analysed. Of particular interest is the type of crime which occurred most commonly, namely smuggling, while illegal crossing of the border occurred in just over 4 per cent of all proceedings initiated in this period.. An analysis of the structure and dynamics of the number of persons detained by the Border Guard for attempts ó to cross or for crossing the border against the law in the section of the Russian border was also carried out. It was conÞrmed that this is a marginal phenomenon in relation to the entire border of Poland. The number of detainees in this section varies between 1 and 2 per cent of all the detainees on the Polish border. Among those detained, the majority are citizens of Poland and Russia. Despite the small scale of crime along this section of the Polish-Russian border, the extent of offences of bribery and corruption, in particular, which frequently accompanies the smuggling of goods, is alarming. Forecasts in this respect, however, are not positive. As long as there remain signiÞcant differences in the prices of goods, in the case of Poland and Russia, mainly in the prices of cigarettes, smuggling will remain proÞtable, even if the cost of smuggling includes the value of the material beneÞt provided by the perpetrator to a person exercising functions in the public domain. Key words: Border crime, smuggling, bribery, corruption, Kaliningrad Oblast/District

290

RECENZJE

Tomasz R. Aleksandrowicz

BEZPIECZEēSTWO W UNII EUROPEJSKIEJ DiÞn, Warszawa 2011, 219 s.

Jedną z najnowszych pozycji w zakresie funkcjonowania Unii Europejskiej jest ksiąĪka autorstwa Tomasza R. Aleksandrowicza zatytuáowana „BezpieczeĔstwo w Unii Europejskiej”. Biorąc pod uwagĊ rozwój UE w ostatnich dekadach oraz jej wyraĨnie formuáowane aspiracje w dziedzinie polityki zagranicznej i bezpieczeĔstwa, wszelkie analizy dotyczące wskazanych zagadnieĔ wydają siĊ poĪądane. Autor dostrzega wagĊ problemu bezpieczeĔstwa jako takiego i sáusznie podkreĞla interdyscyplinarny charakter tej materii. Dostrzega równieĪ rolĊ polityki bezpieczeĔstwa w dziaáalnoĞci Unii Europejskiej, uwzglĊdniając jej prawno instytucjonalne uwarunkowania (WstĊp, s. 7). W konsekwencji celem swego opracowania uczyniá analizĊ problemu bezpieczeĔstwa w Unii Europejskiej. KsiąĪka podzielona zostaáa na szeĞü rozdziaáów. Pierwszy („Przemiany w stosunkach miĊdzynarodowych na przeáomie XX i XXI wieku”) poĞwiĊcony zostaá wyjaĞnieniu kwestii stanowiących táo funkcjonowania samej Unii, jak i rozwoju jej aktywnoĞci w wymiarze stosunków zewnĊtrznych oraz bezpieczeĔstwa. W tym miejscu autor w sposób przystĊpny i odwoáując siĊ do kluczowych poglądów doktryny, dokonaá analizy zakoĔczenia zimnej wojny i jego konsekwencji, ukazaá problem globalizacji, przedstawiá ewolucjĊ pojĊcia suwerennoĞci paĔstwa oraz opisaá istotĊ spoáeczeĔstwa informacyjnego w powiązaniu z istotą spoáeczeĔstwa sieci. Omówienie wszystkich tych elementów wydaje siĊ konieczne z perspektywy rozwoju UE jako aktora stosunków miĊdzynarodowych i poszczególnych aspektów jej bezpieczeĔstwa. W rozdziale kolejnym, stanowiącym logiczne rozwiniĊcie rozdziaáu poprzedniego, dokonano identyÞkacji podstawowych zagroĪeĔ dla wspóáczesnej Europy i ich Ĩródeá. W tej czĊĞci autor w sposób syntetyczny zaprezentowaá aktualne (nowe) Ĩródáa zagroĪeĔ bezpieczeĔstwa miĊdzynarodowego, wskazując m.in. na tzw. paĔstwa „zbójeckie” i upadáe, a takĪe na dziaáalnoĞü „transnarodowych grup nielegalnych”, podkreĞlając ich znaczenie jako „aktorów politycznych na scenie miĊdzynarodowej” (s. 27). Zaprezentowano równieĪ ciekawą analizĊ wspóáczesnej kategorii

293

Recenzje

zagroĪeĔ – tzw. konßiktów asymetrycznych. Rozdziaá koĔczy krótka analiza Europejskiej Strategii BezpieczeĔstwa z 2003 roku, dokonana – co waĪne – w Ğwietle ustaleĔ poprzednich punktów. W dwóch kolejnych rozdziaáach autor ukazuje istotĊ samej Unii Europejskiej na tle europejskich procesów integracyjnych. W rozdziale trzecim przedstawia kolejne etapy integracji europejskiej jako „projektu politycznego realizowanego Ğrodkami ekonomicznymi”. W rozdziale tym, poza poszczególnymi etapami, autor zwraca uwagĊ na relacjĊ miĊdzy procesami pogáĊbiania i poszerzania integracji, a takĪe, juĪ w tym miejscu, uwzglĊdnia problem ponadnarodowego charakteru UE jako organizacji miĊdzynarodowej. W rozdziale czwartym z kolei autor dokonuje przeglądu instytucji i organów unijnych oraz analizy Ĩródeá prawa Unii Europejskiej. W sposób zwiĊzáy zaprezentowano tu ciaáa posiadające status instytucji UE oraz jej gáówne organy i agencje. W czĊĞci rozdziaáu poĞwiĊconej Ĩródáom prawa Unii Europejskiej wskazano na tradycyjny dla nauki prawa unijnego podziaá na prawo pierwotne i wtórne wraz z omówieniem podstawowych Ĩródeá naleĪących do obu kategorii (traktaty, zasady, akty prawa wtórnego – rozporządzenia, dyrektywy, decyzje oraz zalecenia i opinie). Sáusznie uwypuklono i szerzej opisano problem stosunku miĊdzy prawem Unii Europejskiej a prawem wewnĊtrznym paĔstw czáonkowskich. Rozdziaá piąty stanowi szerszą analizĊ specyÞcznej wciąĪ formy wspóápracy w ramach Unii Europejskiej, jaką jest wspólna polityka zagraniczna i bezpieczeĔstwa (WPZiB). AnalizĊ tĊ autor przeprowadza, odwoáując siĊ do klarownego schematu obejmującego genezĊ i rozwój WPZiB, jej szczególny charakter po wejĞciu w Īycie Traktatu z Lizbony, jej zasady i cele, organy, instytucje oraz instrumenty WPZiB oraz jej komponent obronny w postaci wspólnej polityki bezpieczeĔstwa i obrony (WPBiO). W rozdziale szóstym – ostatnim – przedstawiono unijną przestrzeĔ wolnoĞci, bezpieczeĔstwa i sprawiedliwoĞci (PWBiS) jako obszar ĞciĞle związany z bezpieczeĔstwem UE. W tym rozdziale uwzglĊdniono m.in. problem genezy i rozwoju przestrzeni wolnoĞci, bezpieczeĔstwa i sprawiedliwoĞci, co jest elementem waĪnym, biorąc pod uwagĊ ewolucjĊ form wspóápracy w tej materii. W dalszej kolejnoĞci przedstawiono zasady wspóápracy oraz metody regulacji w ramach PWBiS. Rozdziaá koĔczy analiza trzech aspektów PWBiS, których znaczenie dla bezpieczeĔstwa Unii jest istotne. Poza szeĞcioma rozdziaáami merytorycznymi opracowanie zawiera zestaw materiaáów Ĩródáowych (Zaáączniki) oraz obszerną bibliograÞĊ. Lektura opracowania T.R. Aleksandrowicza skáania do poczynienia nastĊpujących uwag.

294

Recenzje

Przede wszystkim naleĪy podkreĞliü i z uznaniem przyjąü przystĊpnoĞü opracowania i dbaáoĞü autora o logikĊ i przejrzystoĞü oraz jasnoĞü jĊzyka prowadzonych rozwaĪaĔ. KolejnoĞü podejmowanych w ksiąĪce zagadnieĔ wydaje siĊ wáaĞciwa, analizy w poszczególnych fragmentach opracowania pozostają ze sobą w jasnym związku, a kolejne kwestie wydają siĊ wynikaü z poprzedzających je wątków. PowyĪsze uwagi podkreĞlają wartoĞü recenzowanej pozycji jako podrĊcznika – sam autor we WstĊpie taką rolĊ swemu opracowaniu przyznaje. Osoby poszukujące pogáĊbionych informacji w zakresie problemów bezpieczeĔstwa w Unii Europejskiej mogą odczuwaü pewien niedosyt. W takim wypadku do dyspozycji pozostaje przygotowana przez autora i wzmiankowana wyĪej obszerna bibliograÞa obejmująca pozycje literatury fachowej polskiej i zagranicznej. Ewentualne dalsze uwagi – nawet jeĞli krytyczne lub polemiczne – nie negują pozytywnej oceny omawianego tu opracowania. Wynikają raczej z obiektywnych okolicznoĞci, na które autor nie mógá mieü wpáywu bądĨ teĪ z odmiennego postrzegania okreĞlonych problemów, bądĨ teĪ są komentarzem, rozwiniĊciem pewnych wątków w ksiąĪce sygnalizowanych. W kaĪdym wypadku Ğwiadczą o wartoĞci recenzowanego podrĊcznika jako podstawy merytorycznej dyskusji. W rozdziale pierwszym autor odwoáuje siĊ do stanowiska Zbigniewa BrzeziĔskiego (s. 10) odnoĞnie do znaczenia i roli Stanów Zjednoczonych po zakoĔczeniu zimnej wojny. W tzw. Ğwiecie multipolarnym USA miaáy zyskaü pozycjĊ mocarstwa dominującego. Jednym z argumentów potwierdzających tĊ tezĊ jest siáa amerykaĔskiej gospodarki – gospodarki najwiĊkszej na Ğwiecie, zdolnej wpáywaü tak na gospodarki narodowe, jak i na gospodarkĊ Ğwiatową. W obliczu ostatnich wydarzeĔ (kryzys Ğwiatowy i obniĪenie ratingu amerykaĔskiej gospodarki) zaistniaáych juĪ po publikacji ksiąĪki, zdolnoĞü wpáywu gospodarki USA na rynki Ğwiatowe staáa siĊ szczególnie widoczna, przy czym ocena tego wpáywu bĊdzie z pewnoĞcią inna niĪ ponad dekadĊ temu (powoáywana publikacja Z. BrzeziĔskiego pochodzi z koĔca lat dziewiĊüdziesiątych). W rozdziale drugim w punkcie 2.1. autor, dokonując identyÞkacji Ĩródeá zagroĪeĔ dla wspóáczesnej Europy, wymienia wĞród nich paĔstwa zbójeckie (rouges states) jako paĔstwa, które w sposób Ğwiadomy naruszają prawo miĊdzynarodowe, áamią prawa czáowieka czy teĪ wspierają terroryzm miĊdzynarodowy. Bez wątpienia w Ğwietle wydarzeĔ ostatnich miesiĊcy w Afryce Póánocnej i na Bliskim Wschodzie potencjaá zagroĪeĔ páynących ze wskazanego Ĩródáa potwierdziá swą aktualnoĞü. Warto w tym miejscu podkreĞliü, iĪ reĪim w Libii w zasadzie juĪ upadá. Trudno jednak przewidzieü kierunek rozwoju Libii pod rządami rebeliantów. Wyjątkowo napiĊta jest takĪe sytuacja w Syrii. Z pewną czĊstotliwoĞcią i konsekwentnie przypomina o sobie teĪ Iran. Aktualna sytuacja miĊdzynarodowa wydaje siĊ potwierdzaü trafnoĞü uwag autora.

295

Recenzje

PoniewaĪ autor caáy rozdziaá poprzedziá analizą wspólnej polityki zagranicznej i bezpieczeĔstwa UE, zasadnym wydawaáoby siĊ nieco bardziej obszerne przedstawienie istoty Unii jako konstrukcji trójÞlarowej. Postrzeganie WPZiB we wáaĞciwym kontekĞcie wydaje siĊ bowiem moĪliwe na tle ewolucji samej Unii. OczywiĞcie, do wskazanego wątku autor siĊ odnosi (por. s. 71). Byü moĪe jednak bardziej trafnym byáoby nieco silniejsze uwypuklenie tego problemu i ukazanie owej ewolucji (od trzech Þlarów do jednolitej organizacji miĊdzynarodowej) przy okazji opisu genezy UE i jej cech charakterystycznych. Daáoby to szansĊ stworzenia peániejszego obrazu WPZiB – dziedziny wspóápracy obecnej w ramach WE/UE od dwóch dziesiĊcioleci, dziedziny posiadającej wciąĪ szczególny charakter, z punktu widzenia problematyki bezpieczeĔstwa niezwykle waĪnej. Niewiele miejsca autor poĞwiĊca analizie instrumentów polityczno–prawnych WPZiB. W punkcie poĞwiĊconym Ĩródáom prawa unijnego wątek ten pominiĊto, choü na tle specyÞki rozporządzeĔ, dyrektyw i decyzji moĪna byáo poczyniü wzmiankĊ o szczególnym typie aktów (decyzji), jakimi są decyzje w ramach WPZiB. W rozdziale 5, w punkcie poĞwiĊconym instrumentom WPZiB, ich analiza równieĪ nie zajmuje wiele miejsca, ustĊpując kwestiom proceduralnym (równieĪ waĪnym). Wydaje siĊ, iĪ akurat tĊ kwestiĊ moĪna opisaü nieco szerzej. ZauwaĪmy bowiem, iĪ Ğrodki podejmowane w ramach WPZiB róĪnią siĊ w swym charakterze od aktów przyjmowanych w reĪimie ponadnarodowym. Kwestie ich mocy wiąĪącej, zakresu obowiązywania oraz inne problemy szczegóáowe moĪna byáo opisaü bardziej szczegóáowo. Brak pogáĊbionej analizy nie jest naturalnie báĊdem. Analiza taka jednak rzuciáaby wiĊcej Ğwiatáa na istotĊ WPZiB oraz ewentualną ocenĊ jej potencjaáu czy skutecznoĞci. Uwaga podobna odnosi siĊ do otoczenia instytucjonalnego WPZiB. Autor przedstawia gáówne instytucje i organy zaangaĪowane w proces ksztaátowania i realizacji wspólnej polityki zagranicznej i bezpieczeĔstwa UE. Szerszy opis interakcji miĊdzyinstytucjonalnych w tej materii pozwoliáby równieĪ na peániejszą ocenĊ WPZiB i moĪliwoĞci jej efektywnej realizacji. Wątkiem ciekawym juĪ na páaszczyĨnie traktatowej (i czĊsto podkreĞlanym) jest stosunek Wysokiego Przedstawiciela i Przewodniczącego Rady Europejskiej w omawianej dziedzinie. Odwoáując siĊ do analizy systemu instytucjonalno–prawnego Unii Europejskiej, autor dokonuje takĪe analizy Ĩródeá prawa UE. W punkcie 4.2. w sposób przejrzysty táumaczy istotĊ prawa pierwotnego i wtórnego, odwoáując siĊ przy tym do najbardziej powszechnych w doktrynie prawa UE klasyÞkacji – prawo pierwotne to traktaty zaáoĪycielskie i zasady prawa, zaĞ prawo wtórne to akty instytucji Unii. Kolejny punkt – 4.3. (s. 54) rozpoczyna jednak niezbyt jasna analiza problematyki Ĩródeá prawa obejmująca zarówno sferĊ klasycznego prawa miĊdzynarodowego publicznego, jak i prawa UE. Warto teĪ zastanowiü siĊ, czy zasadnym byáa próba akurat ta-

296

Recenzje

kiego umiejscowiania Ĩródeá prawa Unii na tle prawa miĊdzynarodowego w opracowaniu bazującym zasadniczo na dorobku unijnym. Wydaje siĊ, iĪ w konsekwencji tego zabiegu przejrzystoĞü wywodu nieco ucierpiaáa, a do kwestii dla ksiąĪki zasadniczych niewiele wniesiono. Omawiany fragment to jednak chyba jedyny (lub jeden z niewielu) fragmentów mniej jasnych, co na tle caáej ksiąĪki staje siĊ wyraĨne. Na marginesie – trudno teĪ zgodziü siĊ z tezą, jakoby kategoria traktatów zaáoĪycielskich obejmowaáa Traktat o Unii Europejskiej, Traktat o funkcjonowaniu Unii Europejskiej oraz zasady prawa. Te ostatnie moĪna kwaliÞkowaü jako Ĩródáo pierwotne, ale nie jako traktat. Byü moĪe jest to jednak zwykáa pomyáka, zwáaszcza Īe na stronie poprzedniej kwestie te wyjaĞniono w sposób prawidáowy. Wreszcie, uwaga, która absolutnie nie podwaĪa wartoĞci ksiąĪki jako podrĊcznika, a jedynie podkreĞla pewien niedosyt. Przedstawione przez autora dziedziny wspóápracy w ramach Unii obejmujące kwestie bezpieczeĔstwa moĪna byáo szerzej zilustrowaü przykáadami praktycznymi. OczywiĞcie w przypadku samej WPZiB o spektakularne sukcesy trudno. Bez odwoáania siĊ do jej poprzedniej formuáy trudno teĪ analizowaü poszczególne akty przyjmowane w jej ramach i ich wpáyw na kwestie bezpieczeĔstwa w Unii Europejskiej. Jednak i w tej materii moĪna pokusiü siĊ o nieco gáĊbszą analizĊ gáównych kierunków WPZiB czy jej dotychczasowych efektów w poszczególnych obszarach. W przypadku przestrzeni wolnoĞci, bezpieczeĔstwa i sprawiedliwoĞci analiza taka wydaje siĊ nie tylko moĪliwa, ale i poĪądana. Zespóá reguá wizowych sam w sobie stanowi obszerny materiaá, który w kontekĞcie problemu bezpieczeĔstwa UE warto bliĪej ukazaü. Związane z tym zagadnienia ochrony granic zewnĊtrznych Unii Europejskiej cz teĪ aktualna forma zarządzania nimi przy zaangaĪowaniu czynników unijnych to równieĪ elementy dobrze ilustrujące kwestiĊ bezpieczeĔstwa w Unii Europejskiej. Dodajmy teĪ, iĪ są to zagadnienia niezwykle aktualne z naszej perspektywy jako paĔstwa odpowiedzialnego za pokaĨny odcinek granicy zewnĊtrznej Unii. PowyĪsze uwagi – powtórzmy – nie poddają w wątpliwoĞü wartoĞci recenzowanej publikacji. WrĊcz przeciwnie – doceniają jej znaczenie jako podstawy do merytorycznej dyskusji i ewentualnych dalszych poszukiwaĔ badawczych. PodkreĞliü teĪ naleĪy, iĪ pewne sugestie przedstawione powyĪej nie mogáy zostaü uwzglĊdnione – bądĨ ze wzglĊdu na dynamicznie rozwijającą siĊ sytuacjĊ miĊdzynarodową, bądĨ ze wzglĊdu na przyjĊte zaáoĪenia dotyczące charakteru ksiąĪki. Jako podrĊcznik stanowi ona na pewno rzetelną podstawĊ dla wszystkich, którzy bĊdą zdobywaü wiedzĊ w zakresie problematyki bezpieczeĔstwa w Unii Europejskiej. Niewykluczone równieĪ, iĪ opracowanie to zachĊci czytelnika do pogáĊbiania wiedzy na temat samej UE, jej instytucji, Ĩródeá prawa czy poszczególnych polityk i obszarów dziaáalnoĞci.

Tomasz Dubowski 297

ORZECZNICTWO

1. ORZECZNICTWO TRYBUNAàU SPRAWIEDLIWOĝCI UNII EUROPEJSKIEJ

Sprawa C–265/031 Igor Simutenkov przeciwko Ministerio de Educación y Cultura, Real Federación Española de Fútbol (wniosek Audiencia Nacional o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym)

Sáowa kluczowe Umowa o partnerstwie Wspólnoty–Rosja, Artykuá 23 ust. 1; Warunki zatrudnienia; Zasada niedyskryminacji; Piáka noĪna; Ograniczenie liczby zawodników profesjonalnych bĊdących obywatelami paĔstw trzecich, którzy mogą byü wystawieni w skáadzie jednej druĪyny w zawodach krajowych Artykuá 23 ust. 1 Umowy o partnerstwie i wspóápracy ustanawiającej partnerstwo miĊdzy Wspólnotami Europejskimi i ich paĔstwami czáonkowskimi a Federacją Rosyjską, podpisanej na Korfu w dniu 24 czerwca 1994 r. i zatwierdzonej w imieniu Wspólnot decyzją Rady i Komisji 97/800/EWWiS, WE, Euratom z dnia 30 paĨdziernika 1997 r., naleĪy interpretowaü w ten sposób, Īe sprzeciwia siĊ on stosowaniu wobec sportowca profesjonalnego posiadającego obywatelstwo rosyjskie, legalnie zatrudnionego przez klub mający siedzibĊ w paĔstwie czáonkowskim, przepisu wydanego przez związek sportowy tego paĔstwa, na podstawie którego kluby mogą wystawiaü w zawodach organizowanych na szczeblu krajowym jedynie ograniczoną liczbĊ zawodników pochodzących z krajów trzecich, które nie są stronami Porozumienia o Europejskim Obszarze Gospodarczym.

1

Zob. wyrok Trybunaáu SprawiedliwoĞci Unii Europejskiej z dnia 12.04.2005 r., EUR – Lex nr 62003CJ0265.

299

Orzecznictwo

2. ORZECZNICTWO EUROPEJSKIEGO TRYBUNAàU PRAW CZàOWIEKA

Sakhnovskiy przeciwko Rosji2 – wyrok Wielkiej Izby z dnia 2 listopada 2010 r., skarga nr 21272/03 Sáowa kluczowe: prawo do obrony, jakoĞü obrony z urzĊdu, odpowiedzialnoĞü sądu za zapewnienie moĪliwoĞci odpowiedniego przygotowania obrony Stan faktyczny sprawy SkarĪący zostaá prawomocnie skazany w 2002 r. za podwójne zabójstwo na 18 lat pozbawienia wolnoĞci. W postĊpowaniu odwoáawczym przed Sądem NajwyĪszym nie byá reprezentowany przez obroĔcĊ, a w rozprawie uczestniczyá za pomocą poáączenia audiowizualnego. W kolejnych latach skarĪący kilkakrotnie próbowaá doprowadziü do wznowienia zakoĔczonego postĊpowania karnego, powoáując siĊ na naruszenie jego prawa do obrony przez Sądem NajwyĪszym. Jego wnioski zostaáy uznane za bezzasadne. Dopiero kiedy skarga skarĪącego do Europejskiego Trybunaáu Praw Czáowieka zostaáa przekazana rządowi rosyjskiemu do ustosunkowania siĊ, Sąd NajwyĪszy zdecydowaá o ponownym przeprowadzeniu postĊpowania odwoáawczego wobec skarĪącego. Wnioskodawca wystąpiá o osobistą obecnoĞü na rozprawie, ale Sąd NajwyĪszy stwierdziá, Īe nie jest to niezbĊdne, a poáączenie audiowizualne bĊdzie wystarczające dla zapewnienia jego efektywnego udziaáu w postĊpowaniu. SkarĪący przebywaá wówczas w zakáadzie karnym oddalonym o 3 000 km od Moskwy. Na początku rozprawy Sąd przedstawiá skarĪącemu jego obroĔcĊ wyznaczonego z urzĊdu i umoĪliwiá im 15-minutową rozmowĊ pod nieobecnoĞü innych osób, bezpoĞrednio przed rozpoczĊciem rozprawy. SkarĪący stwierdziá, Īe nie bĊdzie korzystaá z pomocy obroĔcy, gdyĪ chciaáby siĊ spotkaü i porozmawiaü z nim osobiĞcie. W odpowiedzi na to Sąd NajwyĪszy odnotowaá, Īe: skarĪący nie wskazaá, Īeby zaistniaáy rozbieĪnoĞci w linii obrony pomiĊdzy nim a obroĔcą; nie domagaá siĊ teĪ wyznaczenia innego obroĔcy ani nie skorzystaá z moĪliwoĞci udzielenia peánomocnictwa obroĔcy z wyboru po uzyskaniu informacji o ponownym przeprowadzeniu procesu. Z tych powodów Sąd NajwyĪszy uznaá, Īe obroĔca moĪe reprezentowaü skarĪącego i przystąpiá do rozpoznania odwoáania. Tego samego dnia Sąd NajwyĪszy oddaliá apelacjĊ skarĪącego. 2

300

Zob. wyrok Europejskiego Trybunaáu Praw Czáowieka z 02.11.2010 r., – treĞü orzeczenia – strona ECHR: http://cmiskp.echr.coe.int/tkp197/view.asp?item=1&portal=hbkm&action=html&highlight=21272/ 03&sessionid=81486771&skin=hudoc–en

Orzecznictwo

Zarzuty skarĪącego SkarĪący w skardze podniósá zarzut naruszenia jego prawa do rzetelnego procesu przez niezapewnienie mu osobistego uczestnictwa w rozprawie odwoáawczej i niezagwarantowanie moĪliwoĞci skonsultowania siĊ z obroĔcą wyznaczonym z urzĊdu. SkarĪący uwaĪaá, Īe w jego sprawie doszáo do naruszenia art. 6 ust. 1 w zw. z art. 6 ust. 3 „c” Konwencji. RozstrzygniĊcie ETPC Trybunaá w pierwszej kolejnoĞci zbadaá, czy skarĪący straciá status pokrzywdzonego po wznowieniu postĊpowania karnego po wznowieniu postĊpowania karnego przeciwko niemu na etapie apelacji. Trybunaá przypomniaá ogólną zasadĊ, ugruntowaną w swoim orzecznictwie, Īe wnioskodawca moĪe straciü status pokrzywdzonego, jeĞli wáadze uznaáy naruszenie Konwencji i jeĪeli wyeliminowaáy negatywne konsekwencje w stosunku do wnioskodawcy. Trybunaá podkreĞliá, Īe paĔstwa czáonkowskie powinny mieü moĪliwoĞü naprawienia naruszeĔ Konwencji, jednakĪe nie mogą tego czyniü jedynie w celu unikniĊcia jurysdykcji Trybunaáu. Trybunaá orzekaá, Īe wznowienia postĊpowania sądowego nie moĪna automatycznie uznaü za wystarczające zadoĞüuczynienie. W celu ustalenia, czy skarĪący utraciá status oÞary, trzeba braü pod uwagĊ caáoĞü postĊpowania, w tym etapy po jego wznowieniu. Trybunaá zauwaĪyá, Īe w skarĪący wyraziá swoje niezadowolenie z faktu, jak jego pomoc prawna zostaáa zorganizowana przez Sąd NajwyĪszy na wznowionej rozprawie apelacyjnej i nie chciaá przyjąü usáug nowo mianowanego prawnika. Trybunaá nie zaakceptowaá argumentów rządu, Īe skarĪący, przez rezygnacjĊ z korzystania z pomocy obroĔcy, zrzeká siĊ praw gwarantowanych w art. 6 ust. 3 Konwencji. Trybunaá podkreĞliá, Īe skarĪący nie byá poinformowany o wyznaczeniu mu nowego obroĔcy aĪ do dnia rozprawy odwoáawczej. Trybunaá przypomniaá, Īe celem Konwencji jest zagwarantowanie praw, które są praktyczne i efektywne, a nie jedynie iluzoryczne. ToteĪ samo wyznaczenie obroĔcy z urzĊdu nie zapewnia efektywnoĞci pomocy prawnej, jaką obroĔca z urzĊdu ma Ğwiadczyü oskarĪonemu. Trybunaá przystąpiá do badania, czy sposób przeprowadzenia rozprawy, a w szczególnoĞci sposób zaaranĪowania kontaktu oskarĪonego z jego obroĔcą, byá zgodny z prawem do obrony. Trybunaá stwierdziá, Īe kontakty oskarĪonego z jego obroĔcą powinny opieraü siĊ na relacji wzajemnego zaufania i zrozumienia. SkarĪący mógá porozmawiaü ze swoim obroĔcą za poĞrednictwem áącza audiowizualnego przez 15 minut bezpoĞrednio przed rozprawą odwoáawczą. Zdaniem Trybunaáu, mając na wzglĊdzie stopieĔ skomplikowania sprawy, ten czas trzeba jednoznacznie uznaü za niewystarczający dla przedyskutowania jej z obroĔcą i nabrania przez skarĪącego przekonania, Īe obroĔca naleĪycie zna jego sytuacjĊ prawną. Trybunaá odnotowaá teĪ, Īe skarĪącemu umoĪliwiono komunikowanie siĊ z obroĔcą za pomo-

301

Orzecznictwo

cą poáączenia audiowizualnego sali rozpraw z aresztem Ğledczym, które byáo zainstalowane i kontrolowane przez paĔstwo. Pomimo nieobecnoĞci innych osób w obu pomieszczeniach, skarĪący mógá jednak odczuwaü skrĊpowanie i obawiaü siĊ podsáuchiwania jego rozmowy z adwokatem. Trybunaá odnotowaá, Īe rząd nie wyjaĞniá, dlaczego nie podjĊto kroków zapewniających skarĪącemu efektywny kontakt z obroĔcą wczeĞniej, przed rozprawą. Akceptując niemoĪnoĞü doprowadzenia oskarĪonego do sali rozpraw ze wzglĊdu na odlegáoĞü (ponad 3 000 km), Trybunaá stwierdziá jednak, Īe moĪna byáo zapewniü skarĪącemu moĪliwoĞü rozmowy telefonicznej z obroĔcą lub wyznaczyü mu obroĔcĊ w okrĊgu, w którym znajdowaá siĊ areszt Ğledczy. Trybunaá stwierdziá teĪ, Īe Sąd NajwyĪszy mógá przerwaü rozprawĊ ,dając tym samym skarĪącemu i jego obroĔcy wystarczający czas na przygotowanie obrony. Zdaniem Trybunaáu na rozprawie odwoáawczej w dniu 29 listopada 2007 r. nie zapewniono skarĪącemu prawa do obrony w sposób wymagany przez art. 6 ust. 1 w zw. z art. 6 ust. 3 „c” Konwencji. PoniewaĪ to postĊpowanie odwoáawcze miaáo na celu zniwelowanie uchybieĔ zaistniaáych w pierwszym procesie, Trybunaá uznaá, Īe w caáym postĊpowaniu wobec skarĪącego, zakoĔczonym rozprawą w dniu 29 listopada 2007 r., doszáo do naruszenia prawa do obrony. Wobec takiego rozstrzygniĊcia Trybunaá orzeká, Īe nie jest konieczne odrĊbne badanie zarzutu skarĪącego, Īe jego uczestniczenie w rozprawie za poĞrednictwem áącza audiowizualnego naruszyáo prawo do rzetelnego procesu. Trybunaá zasądziá na rzecz skarĪącego 2 000 euro zadoĞüuczynienia.

Smirnov przeciwko Rosji3 – wyrok Pierwszej Sekcji ETPC z dnia 7 czerwca 2007 r., skarga nr 71362/01 Sáowa kluczowe: przeszukanie a prawo do prywatnoĞci, ochrona tajemnicy adwokackiej w kontekĞcie przeszukania mieszkania adwokata, zatrzymanie dowodu dla potrzeb postĊpowania karnego a prawo do poszanowania wáasnoĞci Stan faktyczny sprawy SkarĪący jest adwokatem. Sprawa dotyczyáa zarzutów postawionych przez skarĪącego, Īe jego mieszkanie zostaáo przeszukane, a liczne dokumenty i jednostka centralna jego komputera zostaáa zajĊta w celu uzyskania dostĊpu do poufnych informacji dotyczących jego klientów oraz uzyskania dowodów przeciwko nim. Klienci skarĪącego byli podejrzani o udziaá w przestĊpczoĞci zorganizowanej. 3

302

Zob. wyrok Europejskiego Trybunaáu Praw Czáowieka z 07.06.2007 r. – treĞü orzeczenia – strona ECHR: http:// cmiskp.echr.coe.int/tkp197/view.asp?action=html&documentId=818567&portal=hbkm&source=externalbydocnu mber&table=F69A27FD8FB86142BF01C1166DEA398649.

Orzecznictwo

Zarzuty skarĪącego SkarĪący sformuáowaá trzy zarzuty wobec postĊpowania rosyjskich organów procesowych: zarzut naruszenia prywatnoĞci wskutek przeszukania jego mieszkania (art. 8 Konwencji), zarzut naruszenia prawa do poszanowania mienia (art. 1 Pierwszego Protokoáu do Konwencji) oraz zarzut braku skutecznego Ğrodka skarĪenia siĊ na naruszenie prawa do poszanowania mienia (art. 13 Konwencji w zw. z art. 1 Pierwszego Protokoáu do Konwencji). RozstrzygniĊcie ETPC Trybunaá stwierdziá, Īe procedura przeszukania mieszkania skarĪącego zostaáa zrealizowana na podstawie uzasadnionych celów wspierania bezpieczeĔstwa publicznego, zapobiegania przestĊpczoĞci oraz ochrony praw i wolnoĞci osób trzecich. JednakĪe z uwagi na fakt, Īe skarĪący sam nie byá podejrzany o Īadne przestĊpstwo, Trybunaá uznaá, Īe przeszukanie zostaáo przeprowadzone bez dostatecznych i istotnych podstaw do naruszenia prawa tajemnicy zawodowej, dając tym samym nadmiernie szeroki zakres swobód policji do ustalenia, co moĪe byü zajĊte. W konsekwencji Trybunaá uznaá, Īe naruszenie prawa tajemnicy zawodowej nie byáo konieczne w demokratycznym spoáeczeĔstwie, w związku z czym przyznaá racjĊ skarĪącemu, stwierdzając naruszenie art. 8 Konwencji. Trybunaá zaobserwowaá, Īe jednostka centralna komputera skarĪącego jest przetrzymywana przez wáadze rosyjskie przez okres 6 lat. W związku z tym zostaáo stwierdzone, Īe przetrzymywanie komputera spowodowaáo nie tylko osobiste niedogodnoĞci skarĪącego, ale równieĪ utrudnienia w wykonywaniu dziaáalnoĞci zawodowej, a nawet miaáo negatywny wpáyw na wymiar sprawiedliwoĞci. W konsekwencji Trybunaá stwierdziá, Īe Rosja nie znalazáa wáaĞciwej równowagi miĊdzy wymogami interesu publicznego a prawem skarĪącego do poszanowania mienia. Trybunaá uznaá, Īe doszáo do naruszenia art. 1 Pierwszego Protokoáu do Konwencji. NastĊpnie Trybunaá uznaá, Īe skarĪący nie miaá dostĊpu do skutecznego Ğrodka zaskarĪenia na naruszenie prawa do poszanowania mienia, w związku z czym równieĪ w tym przypadku przyznaá racjĊ skarĪącemu, stwierdzając naruszenie art. 13 Konwencji w zw. z art. 1 Pierwszego Protokoáu do Konwencji.

Opracowaá Radosáaw KamiĔski

303

WYBÓR LITERATURY

Anculewicz Z., Sobczak J., Europa a Rosja: opinie, konßikty, wspóápraca: studia, Olsztyn 2003. Balawajder G., Funkcja granicy w transgranicznym ukáadzie regionalnym, (w:) Samorząd – Rozwój – Integracja, (red.) M. BaraĔski, Katowice 2003. Bednaruk W., Kowalski G., Polska w streÞe Schengen: konsekwencje dla stosunków spoáecznych i gospodarczych Polski i paĔstw oĞciennych: próba oceny, Warszawa 2010. Bertozzi S., Schengen: achievements and challenges in managing as area encompassing 3.6 million km2, CEPS Working Document No. 284, Centre for European Policy Studies, Brussels 2008. Biaáocerkiewicz J., Wschodnia granica RP zewnĊtrzną granicą Unii Europejskiej, KĊtrzyn 2001. BieleĔ S., Stosunki polsko–rosyjskie a aktywnoĞü Polski w Unii Europejskiej, (w:) M. DobroczyĔski (red.), Wschód jako partner Unii Europejskiej, Warszawa 2005. BieleĔ S., Stosunki Unia Europejska–Rosja, (w:) S. Parzymies (red.), Dyplomacja czy siáa? Unia Europejska w stosunkach miĊdzynarodowych, Warszawa 2009. BieleĔ S., Chudoliej K., Stosunki Rosji z Unią Europejską, Warszawa 2009. BoĪyk P. (red.), Polska – Rosja: stosunki gospodarcze 2000–2020, Warszawa 2009. BoĪyk P. (red.), Stosunki gospodarcze Polska– Rosja w warunkach integracji z Unią Europejską, Warszawa 2004. Casanova De Seingalt J., Russia and Poland: Easyread Super Large 20pt Edition, Booksurge Llc, 2007. Cheáminiak M. Obwód Kaliningradzki FR w Europie. Rosyjska enklawa w nowym miĊdzynarodowym áadzie politycznym, ToruĔ 2009. Cichocki B., Wschodnia granica zewnĊtrzna rozszerzonej Unii Europejskiej, Warszawa 2004. Diez T., Albert M., Stetter S., The European Union and Border Conßicts: The Transformative Power of Integration and Association, Cambridge 2008. Dudek A., Mazur R., Rosja miĊdzy imperium a mocarstwem nowoczesnym, ToruĔ 2010. DudziĔska K., Small Border TrafÞc with the Kaliningrad District, Polish Institute of International Affairs, Bulletin No. 122 (198)/2010. Golunov S., Eu–Russian Border Security: Challenges, Perceptions and Responses, Routledge Contemporary Russia and Eastern Europe Series, Taylor & Francis, 2012. Grabbe H., The Sharp Edges of Europe: Extending Schengen Eastwards, International Affairs 2000, vol. 76, issue 3. Haukkala H., The Eu–Russia Strategic Partnership, London – New York 2011. Iskra W., Rosja a integrująca siĊ Europa, Warszawa 2009.

305

Wybór literatury Konopelko A., Konsekwencje rozszerzenia strefy Schengen dla wschodnich sąsiadów Polski, „Zeszyty Naukowe Politechniki Biaáostockiej. Ekonomia i Zarządzanie” 2008, nr 12. Lorek A., Poland’s role in the development of an ‘Eastern Dimension’ of the European Union, Norderstedt 2009. Maksimczuk A., Sidorowicz L., Graniczna obsáuga ruchu osobowego i towarowego w Unii Europejskiej. Wybrane aspekty. Warszawa 2008. Maksimczuk A., Sidorowicz L., Polska granica wschodnia w warunkach transformacji: wybrane aspekty, Biaáystok 2008. Matuszewska J., Trzy Ğwiaty: modele polityki zagranicznej Unii Europejskiej, Stanów Zjednoczonych i Rosji w perspektywie analizy komparatystyczno–dyskursywnej, Warszawa 2010. Matykowski R., TrwaáoĞü i zmiennoĞü granic w Europie, „Przegląd Zachodni” 2008, nr 3. Migration, Mobility and Human Rights at the Eastern Border of the European Union – Space of Freedom and Security, Ed. by G. Silaúi and O.L. Simina, Editura UniversităĠii de Vest Timiúoara, 2008. Modrzejewski A.K., Przesáanki odmowy wydania wizy polskiej z art. 42 ustawy o cudzoziemcach w Ğwietle wspólnej unijnej polityki wizowej, „Przegląd Prawa Europejskiego” 2005, nr 3/4. Modrzejewski A.K., Zmiany w przedmiocie wiz jednolitych w polskiej ustawie o cudzoziemcach, (w:) Polska w Schengen (red.) M. Zdanowicz, Biaáystok 2009. Modzelewski W.T., Polska – Obwód Kaliningradzki. Polityczne uwarunkowania wspóápracy transgranicznej, Olsztyn 2006. Pisarska K., Polska a Ukáad z Schengen – dylematy polityki wizowej wobec wschodnich sąsiadów, (w:) K. ĩukrowska, J. Stryjek (red.), Polska w Unii Europejskiej, Warszawa 2004. Pisarska K., Polskie doĞwiadczenia we wprowadzaniu wiz dla wschodnich sąsiadów i ich znaczenia dla Unii Europejskiej, (w:) Polska i jej sąsiedzi (red.) J. OsiĔski, Warszawa 2005. Poland–Russia Border: Poland–Russia Border Crossings, Goldap, Bagrationovsk, Gusev, Vistula Lagoon, Bezledy, Gdansk Bay, Mamonovo, Books Llc 2010. Popescu N., Polityka Unii Europejskiej i Rosji wobec wspólnych sąsiadów, Londyn, Warszawa 2010. Radaszkiewicz K., Political Aspects of Poland`s participation in Schengen Pact, (w:) Prawo europejskie w dobie reform, (red.) A. Koátunowska, W. Maciejewski, A. Zawidzka, Warszawa 2008. RaĞ M., Polityka Rosji wobec Europy ĝrodkowo–Wschodniej, Lublin 2010.

Russia and Europe in the Twenty–First Century: An Uneasy Partnership, ed. Gower J., Timmins G., London – New York 2009. Russia and the European Union: prospects for a new relationship, ed. O. Antonenko, K. Pinnick, Routledge, USA, Canada 2005. StĊpieĔ–KuczyĔska A., Rosja: ku Europie: z problematyki stosunków rosyjsko–unijnych, ToruĔ 2007. SzymaĔski J., Dwustronne umowy o maáym ruchu granicznym paĔstw czáonkowskich z krajami sąsiedzkimi elementem liberalizacji polityki wizowej UE, (w:) Wybra-

306

Wybór literatury ne aspekty wpáywu czáonkostwa paĔstw Europy ĝrodkowo–Wschodniej na stosunki ze wschodnimi paĔstwami oĞciennymi (red). M. Zdanowicz, A. Doliwa–Klepacka, Biaáystok 2009. Wawrzyk P., Porozumienia z Schengen w Systemie BezpieczeĔstwa WewnĊtrznego Unii Europejskiej, (w:) BezpieczeĔstwo Polski w perspektywie czáonkostwa w Unii Europejskiej, (red.) K. A. Wojtaszczyk, Warszawa 2002.

Wojcieszak à., Obwód Kaliningradzki w relacjach Unia Europejska – Rosja (1992–2005), wyd. 2., Bielsko–Biaáa 2010. Zaiotti R. Cultures of Border Control: Schengen and the Evolution of European Frontiers, Chicago 2011. Zdanowicz M. (red.), Polska w Schengen, Biaáystok 2009. Zdanowicz M., Uprawnienia obywateli polskich wynikające z Konwencji z Schengen, (w:) Status prawny obywatela RP po przystąpieniu do Unii Europejskiej, (red.). B. Mielnik, Wrocáaw 2005. Zdanowicz M., Doliwa–Klepacka A., Polityka wizowa Unii Europejskiej, (w:) Prawo miĊdzynarodowe i wspólnotowe wobec wyzwaĔ wspóáczesnego Ğwiata (red.) E. Dynia, Rzeszów 2009. Zdanowicz M., Doliwa–Klepacka A., The evolution of the visa policy of the European Union: selected issues, (w:) Wybrane aspekty wpáywu czáonkostwa paĔstwa Europy ĝrodkowo–Wschodniej na stosunki ze wschodnimi paĔstwami oĞciennymi (red). M. Zdanowicz, A. Doliwa–Klepacka, Biaáystok 2009. Zdanowicz M., Doliwa–Klepacka A., Zmiany zasad w ruchu osobowym, (w:) Polska w Schengen, (red.) M. Zdanowicz, Biaáystok 2009. ZiĊba R., Czy Unia Europejska potrzebuje nowej strategii bezpieczeĔstwa, (w:) K. Budzowski (red.), Europejska polityka bezpieczeĔstwa i integracji, Kraków 2010. ZiĊba R., Czy w stosunkach polsko–rosyjskich moĪliwe jest przejĞcie od „polityki historycznej” do „polityki perspektywicznej”?, „Przegląd Zachodni” 2009, nr 3. ZiĊba R., Wspólna Polityka Zagraniczna i BezpieczeĔstwa Unii Europejskiej, Warszawa 2007. ĩukowski A., (red.) Polska a Obwód Kaliningradzki Federacji Rosyjskiej. TeraĨniejszoĞü i wyzwania przyszáoĞci, toruĔ 2008. ĩukowski A., (red.) Polska wobec Obwodu Kaliningradzkiego, Olsztyn 2004.

ĩurawski P.P., Polityka Unii Europejskiej wobec Rosji a interesy Polski 1991–2004, Kraków– Warszawa 2008.

Opracowaäa Agnieszka Piekutowska

307