Aspectos Legales y Regulatorios

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Aspectos Legales y Regulatorios

CONSIDERACIONES SOBRE EL MARCO REGULATORIO VENEZOLANO Y LOS PROYECTOS DE EXPLOTACION DE YACIMIENTOS DE GAS METANO ASOCIADO AL CARBON Leopoldo Olavarría y Adrián Carrillo Jiménez

INDICE I.

Introducción

II.

¿Qué es GMC?

III.

a.

Definición

b.

Desarrollo histórico

c.

Extracción

Cuestiones objeto de análisis legal con relación a la explotación del GMC 1. Definición regulatoria del GMC y su importancia a.

Análisis comparado

b.

Interpretación de la regulación venezolana

(i)

¿Aplicación de la Ley de Minas?

(ii)

¿Aplicación de la Ley de Hidrocarburos o la Ley de Gas?

c.

Recomendación

2. Marco regulatorio a.

Análisis comparado

b.

Interpretación de la regulación venezolana

c.

Recomendación

3. Agencias reguladoras a.

Análisis comparado

b.

Interpretación de la regulación venezolana

c.

Recomendación

4. Coexistencia y preeminencia de los distintos derechos de explotación

IV.

a.

Análisis comparado

b.

Interpretación de la regulación venezolana

c.

Recomendación

Conclusiones

XVIII Convención de Gas , AVPG, Caracas, Venezuela, 27 - 29 de Mayo, 2008

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I.

Introducción

Históricamente, una de las mayores preocupaciones operacionales y de seguridad en los proyectos de explotación de carbón ha sido el manejo del gas metano que se encuentra asociado a dichos yacimientos (“GMC”). Es usual que yacimientos de carbón contengan gas metano asociado, cuyas características físicas y químicas son esencialmente idénticas al gas metano que se encuentra en los llamados yacimientos de gas libre. El manejo del GMC y su ventilación hacia la atmósfera para permitir la explotación segura del carbón representaba en el pasado riesgos de seguridad y costos adicionales para proyectos de explotación de carbón. Actualmente, el GMC es recuperado y utilizado como fuente de energía en diversos países del mundo a través de proyectos para su explotación.

Estos proyectos

permiten aprovechar el gas natural que se encuentra asociado a yacimientos de carbón. Un estudio comparativo de la regulación de proyectos de GMC permite a los autores apreciar que en algunos países se permite al titular del derecho de explotar los yacimientos de carbón explotar también el GMC, mientras que en otros países se otorga el derecho de explotar el GMC a una persona distinta. En Venezuela, Petróleos de Venezuela, S.A. (“PDVSA”) y el Centro de Investigación y Apoyo Tecnológico de PDVSA (“Intevep”) han expresado su interés de iniciar proyectos de exploración para validar el marco geológico de la cuenca del Guasare y cuantificar los recursos de GMC existentes en dichos yacimientos. De acuerdo con declaraciones de PDVSA, los mantos de carbón en Venezuela podrían llegar a tener una existencia entre 3 y 20 billones de pies cúbicos (BPC) de GMC. En el Zulia se han estimado reservas para un ritmo de producción hasta 490 millones de pies cúbicos por día (mpc/d) en el 2016. 1 La implementación de políticas de aprovechamiento de GMC en Venezuela podría ayudar a superar el déficit de gas que enfrenta el país en este momento que ha tratado de solucionarse, temporalmente, con la importación de gas de Colombia a 1

Ver nota de prensa Buscan gas metano en yacimientos de carbón, César Contreras Altuve, Últimas Noticias, 21 de noviembre de 2002.

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través del gasoducto Antonio Ricaurte, que tiene capacidad para transportar 150 millones de pies cúbicos diarios de gas metano. El objeto de este trabajo es explicar, con base en la experiencia de otros países objeto de estudio (India, México, Australia, Canadá y los Estados Unidos de América) y analizar si la normativa legal y reglamentaria actualmente vigente en Venezuela permitiría el desarrollo de proyectos de GMC o si, por el contrario, se aprecia un vacío legal o reglamentario. Donde apreciamos un vacío, hacemos sugerencias para la regulación de proyectos de GMC en Venezuela. II.

¿Qué es el GMC?

a.

Definición

El GMC, llamado en inglés coalbed methane o CBM, es un gas natural que se extrae de los yacimientos de carbón. El GMC generalmente contiene un gran porcentaje de gas metano (entre 80 y 90%), junto con un menor porcentaje de otros hidrocarburos y pequeñas partes de dióxido de carbono y nitrógeno. También es llamado gas dulce o sweet gas por que contiene muy poco o nada de sulfuro de hidrógeno. 2 El GMC se distingue de otros reservorios de gas porque se deposita dentro del yacimiento de carbón mediante un proceso llamado adsorción 3 . La adsorción es un proceso que ocurre cuando un gas o líquido se acumula en la superficie de un sólido o líquido formando una capa de moléculas o átomos. Se diferencia de la absorción, que ocurre cuando una sustancia se disuelve en un líquido o sólido para formar una solución. 4 El GMC se encuentra en forma natural en un estado casi líquido dentro de los poros del yacimiento de carbón (llamado la matriz o matrix). Las fracturas del yacimiento 2

Ver definición de Coalbed methane en Wikipedia: http://en.wikipedia.org/wiki/Coal_bed_methane (fuente consultada en fecha 10 de abril de 2008).

3

De acuerdo con el Diccionario de la Lengua Española publicado por la Real Academia Española, adsorción es el efecto de “atraer y retener en la superficie de un cuerpo moléculas o iones de otro cuerpo”.

4

Ver definición de Adsorption en Wikipedia: http://en.wikipedia.org/wiki/Adsorption (fuente consultada en fecha 10 de abril de 2008).

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de carbón (llamadas cleats en inglés), también pueden contener gas o encontrarse saturadas de agua. 5 b.

Desarrollo histórico

El GMC, como la mayoría de los hidrocarburos, es un gas tóxico y altamente explosivo.

Es por ello que era tradicionalmente visto como un enemigo de los

productores de carbón porque su manejo conllevaba un incremento en costos y aumentaba los riesgos de la minería subterránea. 6

De hecho, en uno de los

primeros casos que trataron de los problemas relacionados con la explotación de GMC, la Corte Suprema del estado de Pennsylvania definió al GMC como: [Un] gas (…) que (…) tiene (…) una afinidad cercana y se encuentra asociado con yacimientos de carbón.

En su estado

original penetra el yacimiento de carbón, es su alter ego, su compañero constante, su hermanastro geológico, a veces visto como su esposa contumaz de libre espíritu, pero usualmente como su mal escogida novia.

Se encuentra con el carbón cuando lo

explotan, se queda con el carbón cuando lo extraen y permanece en el yacimiento después de la extracción. Su pasado está lleno de peligros y tragedias, su presente es visto con un atractivo comercial modesto y su futuro con un potencial energético cada vez más brillante [traducción informal al español nuestra]. 7 Con los altos precios de los hidrocarburos y la búsqueda de fuentes alternativas de energía, el GMC tiene actualmente un creciente atractivo económico. Hoy día los productores de carbón e incluso productores de gas extraen el GMC para suministrar energía a sus propias operaciones o para comercializarlo a consumidores finales.

5

Supra nota 2.

6

Ver Ownership of coalbed methane, por John E. Rhine, Illinois Bar Journal, Vol.23, No.2, abril 1997, p.5-7.

7

United States Steel Corp. v. Hoge, Corte Suprema de Pennsylvania, 1983, p.162.

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c.

Extracción

Como indicamos anteriormente, el GMC se adhiere a la superficie del carbón a través de fracturas en el yacimiento y se mantiene en ellas gracias a la presión del agua. Cuando el agua se extrae el GMC fluye a través de las fracturas hacia un pozo o sube a la superficie. 8 La mayoría de los yacimientos de carbón contienen GMC, pero éste no puede ser extraído económicamente a menos que existan las fracturas que permitan que el GMC fluya a los pozos o la superficie. El GMC se mantiene en el yacimiento de carbón mientras el nivel de agua se encuentra mas elevado que el de carbón. 9 Al perforar un yacimiento de carbón que contiene GMC, el agua que se encuentra en las fracturas se traslada al pozo perforado.

Al extraer dicha agua la

presión disminuye, permitiendo al GMC separarse del carbón y fluir hacia los espacios vacíos en las fracturas o hacia el pozo perforado. produce

La perforación

inicialmente

agua

y

posteriormente la producción de gas aumenta y el agua disminuye. Algunos pozos no producen agua y se obtiene el GMC casi inmediatamente, dependiendo de la naturaleza del sistema de fracturas en el yacimiento de carbón. 10

8

Coalbed Methane Development in the Intermountain West, Gary Bryner, Natural Resources Law Center, Universidad de Colorado, julio de 2002, p.3.

9

Idem. Cita tomada de Vito Nuccio, Geological Overview of Coalbed Methane, US Geological Survey, Open File Report, 01,235 (2001).

10

Supra nota 8.

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Tradicionalmente, el GMC que se almacenaba en pozos naturales dentro del yacimiento de carbón debía ser ventilado hacia la superficie en vista del peligro que representaba para los mineros por su alto grado explosivo. Este procedimiento de ventilación no permitía la recuperación del GMC, el cual se desperdiciaba en la atmósfera. Normas de seguridad en distintos países generalmente obligan a los mineros a monitorear los niveles de GMC y removerlo de las minas. 11 Hoy día, las técnicas de perforación similares a la explicada en la imagen arriba permiten la captación del GMC, que posteriormente es utilizado para proveer de energía a las operaciones de extracción del carbón o es dirigido directamente a los gasoductos para el transporte hacia centros de consumo.

Esta tabla representa los niveles de producción de GMC en el mundo para el año 2002. Esta información fue obtenida del Department of Land Resources and Environmental Sciences de Montana State University. 12

11

País Canadá Rusia China Australia Estados Unidos Ukrania India Alemania Polonia Reino Unido Kazakhstan Sur Africa República Checa Turkia

Estimado (TMC) 17-92 17-80 30-35 8-14 4-11 2-12 0.85-4.0 3.0 3.0 2.45 1.1-1.7 1.0 0.38 0.10

Vines v. McKenzie Methane Corp., Corte Suprema de Alabama, 1993, p.1305-1307.

12

Ver http://waterquality.montana.edu/docs/photo/world_cbm.shtml (fuente consultada en fecha 10 de abril de 2008). XVIII Convención de Gas , AVPG, Caracas, Venezuela, 27 - 29 de Mayo, 2008

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III.

Cuestiones objeto de análisis legal con relación a la explotación del GMC

En este capítulo analizaremos algunas cuestiones legales, desde un punto de vista regulatorio, relacionadas con la explotación del GMC. A través del estudio del marco regulatorio de India, México, Australia, Canadá y los Estados Unidos de América hemos podido identificar ciertas tendencias internacionales en lo que se refiere a la regulación de la explotación de GMC.

Analizaremos estas tendencias, las

contrastaremos con el marco regulatorio vigente en Venezuela y presentaremos nuestros comentarios y recomendaciones iniciales. Este es un análisis preliminar y, por supuesto, no busca analizar todas las cuestiones que pudiesen surgir dentro de la vida de un proyecto de explotación de GMC, sino los primeros obstáculos que generalmente se encuentran al momento de comenzar a desarrollar esta industria en un país. 1.

Definición regulatoria del GMC y su importancia

a.

Análisis comparado

La corriente dominante en países desarrollados como Estados Unidos de América 13 y Canadá pareciera darle al GMC el tratamiento de hidrocarburo gaseoso. El dilema sobre si el GMC debe ser tratado como una parte del carbón o, en cambio, como un gas que debe ser tratado en forma separada al carbón ha sido la fuente de intensos debates en distintos países.

Este debate toma especial importancia cuando lo

derechos de explotar carbón y gas en un área específica recaen en personas distintas, generando disputas sobre cual de las partes tiene derecho de explotar el GMC en los yacimientos de carbón. En este sentido, los titulares de derechos de explotación de gas han sostenido que (i) el GMC es un gas natural producido en los yacimientos de carbón; (ii) que el mecanismo de almacenamiento dominante del GMC es a través de adsorción; (iii)

13

Amoco Production Company v. Southern Indian Tribe (et. al.), Corte Suprema de los Estados Unidos, 1999, p.873. Este el uno de los casos principales en los Estados Unidos en lo que concierne GMC. Aquí se decide que en vista a la composición química del GMC, éste debe ser tratado como una sustancia distinta al carbón en donde se encuentra almacenada. XVIII Convención de Gas , AVPG, Caracas, Venezuela, 27 - 29 de Mayo, 2008

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que el vínculo que une al GMC y el carbón a través de la adsorción es fácilmente roto a través de la reducción de la presión en el yacimiento; (iv) que el GMC es un vapor denso en condiciones in situ; (v) que el hecho de existir un vínculo físico implica la existencia de dos substancias distintas; a saber, el gas y el carbón; y (vi) que el carbón es solamente un contenedor del GMC y que éste es distinto y distinguible del carbón y las otras substancias contenidas en el yacimiento, como el agua, el petróleo, materia orgánica y mineral. 14 Por otro lado, los titulares de derechos mineros para la explotación de los yacimientos de carbón han sostenido que: (i) el GMC es una mezcla de gases rica en metano que se produce en yacimientos subterráneos de carbón a través de un vínculo químico conocido como adsorción; (ii) que las moléculas de GMC se producen de forma condensada y líquida debido a que están físicamente vinculadas con la estructura molecular del carbón; (iii) que el GMC es intrínseco al carbón, interactuando física y químicamente con otros componentes del carbón y, por lo tanto, debe ser considerado como parte de la composición del carbón; (iv) que el carbón no es únicamente un contenedor del GMC sino que la adsorción del GMC cambia las características físicas del carbón, haciendo al GMC parte del carbón; y (v) que el término “carbón” se distingue de otras variedades de hidrocarburos fósiles en que es de carácter sólido y contiene múltiples componentes y mezclas que incluyen líquidos, vapores adsorbidos y gas atrapado. 15 En México, el artículo 4 de la Ley Minera 16 establece que el carbón mineral en todas sus variantes y el gas asociado a sus reservas (GMC) constituyen sustancias que son distintas de los componentes de las tierras en las que se encuentran. El artículo 14

Ver Decisión 2007-024 del Alberta Energy and Utilities Board, de fecha 28 de marzo de 2007. Bearspaw Petroleum Ltd., Devon Canada Corporation, and Fairborne Energy Ltd. Part 2 of Proceeding No. 1457147 - Review of Certain Well Licences and Compulsory Pooling and Special Water Spacing (Holding) Orders in the Clive, Ewing Lake, Stettler, and Wimborne Fields (www.eub.gov.ab.ca). 15

Idem. En fecha 28 de marzo de 2007 el Alberta Energy and Utilities Board decidió en favor de los titulares de derechos de explotación de gas al concluir que el GMC no es un componente intrínseco del carbón sino un gas almacenado y producido en los yacimientos de carbón. 16

Ley Minera de México, publicada en el Diario Oficial de la Federación (DOF) el 26 de junio de 1992, última reforma publicada en el DOF el 26 de junio de 2006. XVIII Convención de Gas , AVPG, Caracas, Venezuela, 27 - 29 de Mayo, 2008

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5 de la Ley Minera específicamente establece que el GMC no está excluido de su ámbito de aplicación, de tal manera que el régimen legal del GMC es el mismo que se aplica al carbón, aunque ambos recursos están diferenciados. El Borrador de Reglamento para la Recuperación y Desarrollo de GMC define GMC como “gas metano adsorbido.” El estado de Queensland en Australia, el Petroleum Act, 17 el Petroleum and Gas (Production and Safety) Act 18 y el Mineral Resources Act 19 definen Coal Seam Gas como petróleo natural asociado con carbón y Oil Shale como cualquier tipo de roca de la que se puede extraer gas. Adicionalmente, el Mineral Resources Act contiene una definición de incidental coal seam gas. Se aprecia que el GMC es, acorde a la Ley del estado de Queensland, un hidrocarburo excluido del régimen aplicable al carbón. En India, la legislación ofrece varias definiciones de términos claves que nos permiten, a través de su análisis conjunto, concluir que el GMC se encuentra dentro del concepto de hidrocarburos y no dentro del concepto de carbón o bajo la regulación del carbón. En particular, bajo el Oilfields (Regulations and Development Act) 20 se definen los términos Mine, Mineral Oil y Oilfield. Las Petroleum and Natural Gas Rules 21 definen Crude Oil, Gas Well, Natural Gas y Petroleum. Finalmente, el Mines and Minerals (Development and Regulation) Act 22 define Minerals. b.

Interpretación de la regulación venezolana

17

Petroleum Act 1923, reimpreso en fecha 30 de octubre de 2006 por la Office of the Queensland Parliamentary Counsel. 18

Petroleum and Gas (Production and Safety) Act 2004, reimpreso en fecha 1 de Julio de 2007 por la Office of the Queensland Parliamentary Counsel. 19

Mineral Resources Act 1989, reimpreso en fecha 7 de diciembre de 2006.

20

De fecha 8 de septiembre de 1948.

21

Del año 1959, la cual ha sufrido posteriores modificaciones.

22

No.67 del año 1957, modificado hasta el 20 de diciembre de 1999.

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En la legislación venezolana no se encuentra una definición de GMC. Sin embargo, el Reglamento de la Ley Orgánica de Hidrocarburos Gaseosos 23 (el “Reglamento de la Ley de Gas”) establece una serie de definiciones cuya interpretación en conjunto podría llevarnos a argumentar que el GMC es considerado como un gas.

De

seguidas, cuando nos refiramos a las definiciones de gas, gas natural y gas metano del Reglamento de la Ley de Gas identificaremos estos términos en mayúscula para facilitar la lectura. En este sentido, el Reglamento de la Ley de Gas establece que Gas debe entenderse como un término genérico que se utiliza para referirse al Gas Natural, al Gas de Refinería y al Gas Metano. El Reglamento de la Ley de Gas define al Gas Metano como una mezcla de hidrocarburos gaseosos que contiene principalmente Gas Metano y cumple con las especificaciones de las normas técnicas aplicables para su transporte y comercialización, que puede ser obtenido a través del tratamiento, procesamiento o mezcla del gas, de la refinación del petróleo o de la explotación directa de los yacimientos de hidrocarburos naturales o de otros fósiles.

Al ser el carbón

considerado un fósil, 24 podría interpretarse que el GMC que se obtiene de la explotación de yacimientos de carbón entra dentro de la definición de Gas Metano. Por otro lado, el Reglamento de la Ley de Gas define al Gas Natural como una mezcla de hidrocarburos gaseosos procedente de yacimientos de hidrocarburos naturales cuya producción puede estar asociada o no a la del petróleo crudo, condensados u otros fósiles.

La referencia a hidrocarburos naturales es

suficientemente amplia como para deducir que incluye los yacimientos de carbón, el cual, por su alta composición de hidrógeno y carbono, puede ser considerado como

23

Reglamento de la Ley Orgánica de Hidrocarburos Gaseosos, publicado en la Gaceta Oficial No.5.471 Extraordinario, de fecha 5 de junio de 2000. 24

De acuerdo con la Enciclopedia Libre Wikipedia, “el carbón es un combustible fósil, de color negro, muy rico en carbono. Suele localizarse bajo una capa de pizarra y sobre una capa de arena y tiza. Se cree que la mayor parte del carbón fue formada durante la era carbonífera (hace 280 a 345 millones de años)”. Ver http://es.wikipedia.org/wiki/Carb%C3%B3n XVIII Convención de Gas , AVPG, Caracas, Venezuela, 27 - 29 de Mayo, 2008

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un hidrocarburo 25 . También, la referencia a otros fósiles en esta definición podría interpretarse igualmente como incluyendo a los yacimientos de carbón y, en consecuencia, al GMC. Ya que la definición de Gas incluye tanto al Gas Natural como al Gas Metano y las definiciones de estos últimos parecieran incluir al GMC, podemos concluir que el Poder Ejecutivo, actuando como reglamentista de la ley, consideraría al GMC como un Gas. Sin embargo, no queda claro si el GMC debe considerarse como un Gas Natural, como un Gas Metano o como ambos. Ahora bien, aún sería necesario determinar si la explotación del GMC y su posterior comercialización estarían reguladas por el Decreto con Rango y Fuerza de Ley de Minas (la “Ley de Minas”) 26 y el Reglamento General de la Ley de Minas (el “Reglamento de la Ley de Minas”) 27 , o por la Ley Orgánica de Hidrocarburos Gaseosos (la “Ley de Gas) 28 o por la Ley Orgánica de Hidrocarburos (la “Ley de Hidrocarburos”). 29 Como explicaremos a continuación, hemos concluido que existe un vacío legal en lo que respecta a las actividades aguas arriba (es decir, exploración y explotación) del GMC, mientras que las actividades aguas abajo (es decir, industrialización, transporte, distribución y comercialización) del GMC estarían reguladas por la Ley de Gas. (i)

¿Aplicación de la Ley de Minas?

25

El Diccionario de la Lengua Española de la Real Academia Española define hidrocarburo como un “[c]ompuesto resultante de la combinación del carbono con el hidrógeno”. 26

Decreto No.295 con Rango y Fuerza de Ley de Minas, publicado en la Gaceta Oficial No.5.382 Extraordinario, de fecha 28 de septiembre de 1999. 27

Decreto No.1.234 mediante el cual se dicta el Reglamento General de la Ley de Minas, publicado en la Gaceta oficial No.37.155, de fecha 9 de marzo de 2001. 28

Decreto No.310 con rango y fuerza de Ley Orgánica de Hidrocarburos Gaseosos, publicado en la Gaceta Oficial No.36.793, de fecha 23 de septiembre de 1999. 29

Ley de Reforma Parcial del Decreto No.1.510 con fuerza de Ley Orgánica de Hidrocarburos, reimpreso por error material en la Gaceta Oficial No.38.943, de fecha 4 de agosto de 2006.

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El ordinal 16 del artículo 156 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela (la “Constitución”) 30 establece que es de la competencia del Poder Público Nacional el “[r]égimen y administración de las minas e hidrocarburos (…)”. Por otro lado, el ordinal 5 del artículo 164 de la Constitución establece que es de la competencia exclusiva de los estados “[e]l régimen y aprovechamiento de minerales no metálicos, no reservados al Poder Nacional, las salinas y ostrales y la administración de las tierras baldías en su jurisdicción, de conformidad con la ley.” Del análisis de ambos artículos concluimos que los estados tienen competencia para regular los minerales no metálicos, siempre que no exista una reserva con relación a uno de dichos minerales en favor del Poder Nacional. Estos artículos son desarrollados en la Ley Orgánica de Descentralización, Delimitación y Transferencia de Competencias del Poder Público (la “Ley de Descentralización”). 31 El numeral 2 del artículo 11 de la Ley de Descentralización transfiere a los estados la competencia exclusiva del “(…) régimen, administración y explotación de las piedras de construcción y de adorno o de cualquier otra especie, que no sean preciosas, el mármol, pórfido, caolín, magnesita, las arenas, pizarras, arcillas, calizas, yeso, puzolanas, turbas, de las sustancias terrosas, las salinas y los ostrales de perlas, así como la organización, recaudación y control de los impuestos respectivos. El ejercicio de esta competencia está sometido a la Ley Orgánica para la Ordenación del Territorio y a las leyes relacionadas con la protección del ambiente y de los recursos naturales renovables (…)”. El parágrafo único de dicho artículo aclara que, hasta tanto los estados asuman las competencias por ley especial dictada por los respectivos Consejos Legislativos de los estados, se mantendrá vigente el régimen legal existente. El artículo 11 de la Ley de Descentralización no transfiere expresamente a los estados competencia para regular la explotación del mineral de carbón. Por otra parte, de la revisión de las leyes que regulan la materia minera en los estados Zulia, 30

Publicada en la Gaceta Oficial No.5.453 Extraordinario, de fecha 24 de marzo de 2000.

31

Publicada en la Gaceta Oficial No.37.753, de fecha 14 de agosto de 2003.

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Lara, Anzoátegui, Portuguesa, Falcón, Cojedes, Carabobo y Bolívar, constatamos que el mineral del carbón no se encuentra mencionado en sus respectivos ámbitos de aplicación. En la práctica, aunque no exista una reserva expresa, el Poder Nacional siempre ha ejercido competencias en el ámbito del mineral del carbón.

En este sentido,

entendemos que el Poder Nacional ha otorgado concesiones de exploración y subsiguiente explotación de yacimientos de carbón después de la entrada en vigencia de la Constitución y de la Ley de Descentralización. Por otra parte, el artículo 128 de la Ley de Minas establece que los minerales a los cuales se refieren los artículos 7 y 8 de la Ley de Minas derogada 32 continuarán rigiéndose por las disposiciones de los artículos 7, 8, 9 y 10 de dicha ley, hasta tanto los Estados asuman la competencia que sobre tales minerales les otorga la Ley de Descentralización. Ahora bien, dentro de los minerales mencionados en los artículos 7, 8, 9 y 10 de la Ley de Minas derogada no se encuentra mencionado el carbón. Esto podría interpretarse como una reserva al Poder Nacional de las competencias sobre los yacimientos de carbón mediante el artículo 128 de la Ley de Minas. Con base en el razonamiento anterior, consideramos que, actualmente, los yacimientos de carbón caen dentro del ámbito de aplicación de la Ley de Minas y no están sujetos a las leyes dictadas por cada estado sobre la materia.

Habiendo

determinado que la regulación del carbón corresponde a la Ley de Minas, toca ahora analizar si la explotación del GMC también se encuentra dentro del ámbito de aplicación de dicha ley. El artículo 1 de la Ley de Minas establece que su objeto es regular lo referente a las minas y a los minerales existentes en el territorio nacional, cualquiera que sea su origen o presentación, incluida su exploración y explotación, así como el beneficio, almacenamiento, tenencia, circulación, transporte y comercialización, interna o externa, de las sustancias extraídas, salvo lo dispuesto en otras leyes. 32

La Ley de Minas derogada fue publicada en la Gaceta Oficial No.121 Extraordinario, de fecha 18 de enero de 1945. XVIII Convención de Gas , AVPG, Caracas, Venezuela, 27 - 29 de Mayo, 2008

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Como vimos arriba, el GMC es considerado un gas y no pareciera encuadrar dentro del significado de mineral que le da el artículo 1 de la Ley de Minas. Adicionalmente, el artículo 24 de la Ley de Minas establece que la “(…) concesión minera confiere a su titular el derecho exclusivo a la exploración y explotación de las sustancias minerales otorgadas que se encuentren dentro del ámbito espacial concedido.” Esto quiere decir que las concesiones otorgadas bajo la Ley de Minas corresponden a un mineral específico y sólo otorgan a su titular derechos sobre dicho mineral. Por lo tanto, una concesión para la exploración y explotación de carbón no otorgaría a su titular derechos para el aprovechamiento del GMC. El artículo 62 de la Ley de Minas establece que cuando durante la explotación el titular del derecho minero encontrare minerales diferentes al de su título, estará obligado a comunicarlo de inmediato al Ministerio, el cual podrá disponer de su explotación, teniendo el concesionario derecho preferente a la explotación en caso de que la misma no sea ejercida directamente por el Ejecutivo Nacional. Por su parte, el artículo 28 del Reglamento de la Ley de Minas establece que “[c]uando el titular de un derecho minero comunicare al Ministerio (…) el hallazgo de un mineral distinto al otorgado, deberá manifestar en el mismo acto su interés o no en ejercer el derecho de preferencia. El Ministerio (…) en un lapso de treinta (30) días continuos siguientes a la recepción de dicha comunicación, deberá manifestar al concesionario, si el Ejecutivo Nacional tiene interés o no en la explotación del mineral. En caso de ser afirmativo se procederá conforme a la Ley.” El artículo 29 del Reglamento de la Ley de Minas establece que “[e]n el caso de que el nuevo mineral hallado se encuentre asociado con el mineral concedido, de tal manera que el primero no pueda ser extraído sin explotar el segundo, el Ministerio (…) podrá celebrar con el concesionario un Convenio para el aprovechamiento del nuevo mineral extraído, sin detrimento de los derechos del concesionario a la explotación del mineral concedido originalmente, atendiendo a los costos que la operación pueda significar y el impacto que pueda tener el aprovechamiento del nuevo mineral en la economía del proyecto.”

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Si interpretamos el artículo 62 de la Ley de Minas y los artículos 28 y 29 del Reglamento de la Ley de Minas, en conjunto con el principio de impedir el desperdicio de los minerales establecido en el ordinal 2 del artículo 5 de la Ley de Minas, podría tratar de argumentarse que la explotación de GMC por el titular de la concesión de carbón sería posible si dicho titular llegase a un Convenio de aprovechamiento con el Ministerio de Industrias Básicas y Minería. Ahora bien, en nuestro criterio no está completamente claro que el Ministerio de Industrias Básicas y Minería tenga facultades para autorizar la explotación o el aprovechamiento del GMC. El artículo 11 del Decreto sobre Organización y Funcionamiento de la Administración Pública Central (el “DOFAP”) 33 otorga al Ministerio de Industrias Básicas y Minería competencias sobre la materia de industrias básicas y minería, mientras que el artículo 19 del DOFAP otorga al Ministerio de Energía y Petróleo competencias sobre la materia de hidrocarburos y energía en general. En vista de que el GMC (siendo un gas y no un mineral) pareciera encuadrar mejor dentro de la materia de hidrocarburos que la materia de minas, nos parece que el Ministerio de Energía y Petróleo sería el ministerio con competencia para autorizar la explotación del GMC. Para facilitar la implementación de futuros proyectos para el aprovechamiento del GMC en el país sería pues preciso atribuir a dicho ministerio competencia expresa para regular la explotación de dicho recurso. Finalmente, la Ley de Minas no establece nada respecto a la exploración y subsiguiente explotación de GMC de forma independiente a la explotación de yacimientos de carbón. (ii)

¿Aplicación de la Ley de Hidrocarburos o la Ley de Gas?

Para analizar si el GMC se encuentra regulado por la Ley de Hidrocarburos o la Ley de Gas debemos establecer que se entiende por Gas Natural Asociado y Gas Natural No Asociado. 33

Publicado en la Gaceta Oficial No.38.111, de fecha 20 de enero de 2005.

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El Reglamento de la Ley de Gas define al Gas Natural Asociado como Gas Natural (cuya definición pareciera incluir al GMC) que se encuentra en contacto con el petróleo o disuelto en él, en un yacimiento. Por cuanto el GMC no se encuentra en contacto con el petróleo sino con el carbón y tampoco se encuentra en yacimientos de petróleo sino de carbón, pareciera no encuadrar dentro de la definición de Gas Natural Asociado. El Reglamento de la Ley de Gas define Gas Natural No Asociado como Gas Natural que se encuentra en forma gaseosa en los yacimientos y no está asociado a cantidades significativas de petróleo o condensado. La referencia a yacimientos es lo suficientemente amplia como para incluir yacimientos de carbón. 34

En

consecuencia, a primera vista el GMC pareciera encuadrar dentro de esta definición. Notamos, sin embargo, que el GMC no se encuentra realmente en forma gaseosa sino el forma de vapor o casi líquida, adherido a la superficie del carbón gracias al proceso de adsorción y solamente cuando se disminuye la presión del yacimiento es que el GMC se libera. Por otro lado, el artículo 2 de la Ley de Hidrocarburos establece que las actividades relativas a los hidrocarburos gaseosos se rigen por la Ley de Gas, salvo la extracción de “hidrocarburos gaseosos asociados al petróleo” que se regirán por la presente Ley de Hidrocarburos. Cuando la Ley de Hidrocarburos hace referencia al Gas Asociado se limita a regular el Gas Asociado al petróleo, descartando, en consecuencia, al GMC. El artículo 2 de la Ley de Gas establece que dicha ley regulará (i) las actividades de exploración en busca de yacimientos de hidrocarburos gaseosos no asociados y la explotación de tales yacimientos; (ii) recolección, almacenamiento y utilización del gas natural no asociado proveniente de dicha explotación, como del gas que se produce asociado con el petróleo u otros fósiles; y (iii) el procesamiento, industrialización, transporte, distribución, comercio interior y exterior de dichos gases.

34

El Diccionario de la Lengua Española de la Real Academia Española define yacimiento como “[s]itio donde se haya naturalmente una roca, un mineral o un fósil.” XVIII Convención de Gas , AVPG, Caracas, Venezuela, 27 - 29 de Mayo, 2008

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Aspectos Legales y Regulatorios

En vista de lo anterior, si concluimos que el GMC no se encuentra dentro de la definición de Gas No Asociado, debemos en consecuencia concluir que la Ley de Gas no regula la actividad de exploración y explotación de GMC.

Podría

eventualmente argumentarse que las actividades aguas arriba deben ser reguladas por analogía a través de la Ley de Gas, pero este argumento no sería lo suficientemente convincente para proteger a posibles inversionistas o titulares de derechos mineros que quisieran aprovechar el GMC sin verse amenazados de perder la concesión o ser penalizados por incumplimiento de la normativa legal. Por otro lado, la Ley de Gas expresamente incluye dentro de su ámbito de aplicación a la recolección, almacenamiento y uso del gas que se encuentra asociado a otros fósiles (como lo es el carbón) y el procesamiento, industrialización, transporte, distribución, y comercialización de dichos gases. Por lo tanto, vemos un vacío legal en lo que respecta a la regulación de la exploración y explotación de GMC. En contraste, podría argumentarse que la Ley de Gas es la que debe regular las actividades aguas abajo del GMC. c.

Recomendación

Nuestro análisis muestra que existe un vacío legal en lo que respecta a las actividades aguas arriba (de exploración y explotación) del GMC.

También

consideramos que, aunque podría interpretarse que las actividades aguas abajo del GMC se encuentran reguladas por la Ley de Gas, la falta de una definición de GMC en el marco regulatorio y el hecho de que el GMC pareciera no entrar dentro de las definiciones de Gas Asociado y Gas No Asociado, pareciera indicar que el legislador no tuvo en cuenta la importancia del GMC como fuente alternativa de energía, dejando de lado una regulación específica que pudiese aplicarse a los proyectos de explotación de GMC. En vista de lo anterior, recomendamos que se incluya dentro de la Ley de Gas o su Reglamento una definición de GMC y una regulación específica que estimule la exploración y explotación de esta fuente de energía en Venezuela. 2.

Marco regulatorio

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Aspectos Legales y Regulatorios

Uno de los puntos que creemos debe analizarse con relación a la implementación de proyectos de GMC en Venezuela es si las normas que regularán dichos proyectos deben estar contenidas en un instrumento jurídico especial para la materia o si, por el contrario, basta que los proyectos de GMC sean regulados de manera incidental por las normas que regulan la explotación del carbón o la del gas. a.

Análisis comparado

De acuerdo con la información que hemos conseguido de varios países, pareciera haber una tendencia mundial de regular los proyectos de explotación de GMC dentro del marco legal aplicable al desarrollo de proyectos de gas. La principal excepción a esta tendencia se aprecia en México, donde por sus necesidades energéticas el GMC está sujeto al marco legal aplicable a la explotación de minas de carbón y excluido expresamente de los instrumentos legales que aplican a las actividades relacionadas con petróleo y gas. En el caso de México, el artículo 27 de su Constitución 35 otorga a la Nación “el dominio directo de todos los recursos naturales de la plataforma continental y los zócalos submarinos de las islas; de todos los (…) combustibles minerales sólidos; el petróleo y todos los carburos de hidrógeno sólidos, líquidos o gaseosos (…)”. Este artículo 27 Constitucional es desarrollado por una Ley Reglamentaria 36 cuyo artículo 2 establece que “sólo la Nación podrá llevar a cabo las distintas explotaciones de los hidrocarburos, que constituyen la industria petrolera”. Dentro de los hidrocarburos que constituían la industria petrolera, el artículo 3 de la Ley Reglamentaria abarcaba al GMC. En vista del déficit de gas que sufre México, se decidió incentivar el desarrollo de la explotación de GMC para su aprovechamiento interno. En consecuencia, la Ley Reglamentaria es reformada en el año 2006 para excluir expresamente del ámbito de 35

Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, publicada en el Diario Oficial de la Federación el 5 de febrero de 1917, última reforma publicada en el DOF el 15 de agosto de 2007. 36

Ley Reglamentaria del Artículo 27 Constitucional en el Ramo del Petróleo, publicada en el Diario Oficial de la Federación el 29 de noviembre de 1958, última reforma publicada en el DOF el 26 de junio de 2006.

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Aspectos Legales y Regulatorios

aplicación de su artículo 3 el GMC y referir la regulación de su recuperación y aprovechamiento a la Ley Minera. 37 Al reformar la Ley Reglamentaria también fue necesario reformar la Ley Minera porque antes a su reforma las actividades relacionadas con GMC carecían de regulación específica y eran consideradas actividades reservadas al Estado Mexicano.

En consecuencia, los titulares de concesiones mineras para la

explotación de yacimientos de carbón se veían obligados a liberar el GMC en la atmósfera. A través de su reforma, la Ley Minera se ha convertido en la norma principal para la regulación de las actividades de GMC. Contiene artículos que atienden de forma específica el desarrollo de actividades de GMC por entes privados y los derechos, obligaciones y restricciones que aplican a dichas actividades. Aunque la Ley Minera no establece una definición de GMC, su artículo 4 establece que el carbón mineral en todas sus variedades y el gas asociado a los yacimientos de éste (GMC) son minerales o sustancias que en vetas, mantos, masas o yacimientos constituyen depósitos distintos de los componentes de los terrenos que los contienen. El artículo 5 exceptúa de la aplicación de la Ley Minera el petróleo y los carburos de hidrógeno sólidos, líquidos o gaseosos; salvo el gas asociado a los yacimientos de carbón mineral (GMC). Esto significa que en México el marco legal que gobierna el GMC es el mismo que aplica al carbón; sin embargo, ambos recursos se encuentran distinguidos y separados expresamente. Es así como el artículo 19 de la Ley Minera establece que las concesiones mineras confieren derecho a “obtener el permiso de la Secretaría de Energía para la recuperación y aprovechamiento de gas asociado a los yacimientos de carbón mineral. El aprovechamiento puede darse de dos maneras: el autoconsumo y la entrega a Petróleos Mexicanos. En el caso del autoconsumo

37

Ley Minera, publicada en el Diario Oficial de la Federación el 26 de junio de 1992, última reforma publicada en el DOF el 26 de junio de 2006. XVIII Convención de Gas , AVPG, Caracas, Venezuela, 27 - 29 de Mayo, 2008

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Aspectos Legales y Regulatorios

dependiendo de la forma en que se de éste, se sujetará a lo dispuesto en las leyes correspondientes”. 38 En el caso de Australia, los proyectos de GMC se encuentran regulados por las leyes de los distintos estados del Commonwealth (es decir, Queensland, New South Wales, South Australia, Tasmania, Victoria y Western Australia). Actualmente, los estados de Queensland y New South Wales tienen proyectos de GMC en vías de desarrollo.

El estado de Queensland, en particular, tiene legislación bastante

desarrollada sobre GMC, por lo que lo hemos tomado como ejemplo a los efectos de nuestra investigación. Como dijimos en la Sección III(1)(a), en Queensland la exploración del GMC se encuentra regulada por el Petroleum Act y el Petroleum and Gas (Production and Safety) Act. El Mineral Resources Act también regula algunos aspectos relacionados con el GMC. Después de revisar estos instrumentos jurídicos hemos concluido que el GMC se encuentra principalmente regulado por el régimen aplicable a hidrocarburos y no el aplicable al carbón. En India, que como se sabe es un país en vías de desarrollo con importantes y crecientes necesidades de energía, el marco legal aplicable a los desarrollos de gas natural también aplica al GMC, tal como dijimos en la Sección III(1)(a).

Para

promover los desarrollos de GMC, el gobierno de India dictó en 1997 las políticas para la exploración y explotación de GMC (Policy for Exploration and Production of Coalbed Methane) que contienen incentivos fiscales y contractuales (las “CBM Policies”). b.

Interpretación de la regulación venezolana

Como concluimos en la Sección III(1)(b), en Venezuela no se han regulado expresamente las actividades de exploración y explotación de GMC (aguas arriba) ni las actividades aguas abajo de GMC. Una interpretación del marco legal vigente sugiere que las actividades aguas abajo de GMC estarían reguladas por la Ley de 38

En este momento se está analizando en México un Anteproyecto de Reglamento para la Recuperación y Aprovechamiento del Gas Asociado a los Yacimientos de Carbón Mineral. XVIII Convención de Gas , AVPG, Caracas, Venezuela, 27 - 29 de Mayo, 2008

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Aspectos Legales y Regulatorios

Gas. Sin embargo, como indicamos existe un vacío legal en lo que respecta a la regulación de las actividades aguas arriba de GMC, es decir, las actividades de exploración y explotación de dicho recurso. Esta circunstancia pudiera afectar la implementación de proyectos de aprovechamiento de GMC en el país. c.

Recomendación

Para incentivar el aprovechamiento de GMC en el país consideramos necesario implementar una política de desarrollo de esta fuente de energía y que se dicten normas que regulen su aprovechamiento de forma específica. Una forma de hacerlo sería implementando una reforma de la Ley de Gas para incluir un capítulo que regule el aprovechamiento de este recurso. En vista de las similitudes de la regulación mexicana con la venezolana, en especial en lo que respecta a la reserva legal del Estado sobre los recursos naturales, podría tomarse como ejemplo para promover esta industria en el país.

En el caso de

México, se permitió a las empresas que explotasen minas de carbón que aprovecharan el GMC por medio de un permiso de recuperación y aprovechamiento de GMC emitido por la Secretaría de Energía. 39 Un régimen especial similar podría aplicarse en Venezuela que permitiese a los actuales operadores de minas de carbón aprovechar el GMC, sea para uso propio o para su comercialización posterior, mediante un permiso expedido por la autoridad competente. También sería necesario analizar si el actual régimen de regalías e impuestos establecido en la Ley de Gas permitiría el desarrollo de proyectos de GMC o si, por el contrario, los haría económicamente inviables por las características especiales de esta fuente de energía. 3.

Agencias reguladoras

En este punto analizaremos si la tendencia es crear un ente gubernamental especial con competencia para regular proyectos de GMC o si estos proyectos están incluidos

39

Artículo 19 de la Ley Minera.

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Aspectos Legales y Regulatorios

en la esfera de competencias de aquellos entes gubernamentales que tratan proyectos de minería de carbón o de petróleo y gas. Aunque no necesariamente de manera consistente en todas las jurisdicciones, la tendencia parece indicar que no se han creado entes gubernamentales especiales para tratar con proyectos de GMC.

En algunos países un solo ente tiene

competencia para regular actividades relacionadas con carbón, GMC, petróleo y gas, mientras que en otros países son entes distintos los que regulan actividades relacionadas con el carbón, por un lado, y con el petróleo y gas, por el otro. En este último caso, los proyectos de GMC generalmente se encuentran dentro de la competencia de aquel ente gubernamental a cargo de regular proyectos de petróleo y gas. a.

Análisis comparado

En México, la Ley Minera 40 no establece un ente gubernamental único que regule las actividades de GMC. En algunos casos otorga competencia conjunta a la Secretaría de Economía (ente encargado de velar por el cumplimiento de la Ley Minera en general) y la Secretaría de Energía (ente con competencia en materia de hidrocarburos). Sin embargo, bajo la Ley Minera es la Secretaría de Energía la que tiene la principal responsabilidad y autoridad en lo que respecta a proyectos de GMC. En el estado de Queensland de Australia, el Departamento de Recursos Naturales y Aguas (Department of Natural Resources and Water of the Government of Queensland) es la entidad administrativa competente para regular proyectos de GMC. Solicitudes de derechos mineros, de exploración y producción de GMC, en particular, y de hidrocarburos en general, así como para la exploración y producción de yacimientos de carbón o petróleo, deben ser presentadas ante la Oficina del Jefe Administrativo (Office of the Chief Excecutive) de ese departamento.

40

Supra nota 37.

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Aspectos Legales y Regulatorios

En India, el Ministerio de Petróleo y Gas Natural (Ministry of Petroleum and Natural Gas) es el ente con competencia para regular proyectos de GMC. 41 La Dirección General de Hidrocarburos (Directorate General of Hydrocarbons) es la entidad de dicho Ministerio que implementa las políticas relacionadas con GMC. 42

La

explotación de carbón es regulada por el Ministerio de Carbón (Ministry of Coal). 43 Entendemos, sin embargo, que actualmente es posible que los derechos sobre exploración y explotación de GMC sean otorgados simultáneamente por ambos Ministerios. Por lo tanto, es posible que, en teoría, llegasen a existir controversias sobre la primacía de derechos otorgados para proyectos de GMC vis-a-vis proyectos de carbón. De acuerdo con un reporte bajo el auspicio de la British High Comisión en Nueva Delhi, de marzo de 2006 (el “CBM Report”) 44 , a dicha fecha la Dirección General de Hidrocarburos y el Ministerio de Carbón no habían desarrollado un acuerdo que permitiera desarrollar ambos recursos de forma conjunta.

En la opinión de la

Comisión, los proyectos de GMC no deberían afectar la explotación del carbón siempre que los pozos perforados para la explotación del GMC sean abandonados de manera apropiada. b.

Interpretación de la regulación venezolana

Si llegásemos a la conclusión de que la Ley de Gas es la que debe regular el GMC, por encontrarse éste dentro de la definición de Gas del Reglamento de la Ley de Gas, debería ser el Ministerio de Energía y Petróleo el ente que ejerza la competencia nacional sobre los proyectos de GMC. Sin embargo, en vista del vacío legal en lo que se refiere a las actividades aguas arriba de los proyectos de GMC, 41

Ver www.petroleum.nic.in

42

Ver www.dghindia.org

43

Ver www.coal.nic.in

44

Ver Potential for CBM Projects in India Report, accesible en http://www.itpi.co.in/Resources/Clean_Development_Mechanisms/Potential%20for%20CBM%20Projec ts%200306.pdf (fuente consultada en fecha 10 de abril de 2008). XVIII Convención de Gas , AVPG, Caracas, Venezuela, 27 - 29 de Mayo, 2008

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Aspectos Legales y Regulatorios

podrían haber conflictos de competencias entre ese ministerio y el Ministerio de Industrias Básicas y Minería. c.

Recomendaciones

En vista de lo anterior, consideramos necesaria una modificación de la DOFAP para atribuir expresamente competencia sobre los proyectos de GMC aguas arriba. En nuestro criterio, esta competencia debería pertenecer al Ministerio de Energía y Petróleo siempre que se establezcan políticas de coordinación con el Ministerio de Industrias Básicas y Minería y se regule el aprovechamiento de este recurso de forma detallada y distintiva de la regulación del aprovechamiento de otros hidrocarburos. 4.

Coexistencia y preeminencia de los distintos derechos de explotación

Debido a que el GMC se encuentra asociado al carbón y a que yacimientos de hidrocarburos líquidos o gaseosos pueden estar ubicados muy cerca de yacimientos de carbón, se ha debatido con cierta frecuencia sobre la posibilidad de explotar estos recursos simultáneamente o si la explotación de uno de ellos debe prevalecer sobre los otros. De nuestras investigaciones apreciamos que los problemas de coexistencia y preeminencia de los distintos derechos de explotación no se han regulado expresamente en la mayoría de los casos. Hemos podido identificar, sin embargo, una tendencia sobre coexistencia de derechos de explotación que pareciera indicar que distintos recursos pueden ser explotados en la misma área por personas distintas, sujeto a ciertas restricciones (por ejemplo, el titular del derecho de explotación de GMC debe permitir al titular del derecho de explotación de carbón ventilar ciertas cantidades de GMC por razones de seguridad). Con respecto a la preeminencia de derechos de explotación, la tendencia general pareciera indicar que ningún recurso tiene preeminencia sobre los otros, salvo en aquellos casos en que, por razones de desarrollo estratégico, algún país decida darle preeminencia a uno de ellos en particular. XVIII Convención de Gas , AVPG, Caracas, Venezuela, 27 - 29 de Mayo, 2008

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Aspectos Legales y Regulatorios

a.

Análisis comparado

En México, las actividades de explotación de carbón pueden llevarse a cabo en áreas sujetas a asignaciones petroleras, siempre que así lo autorice la Secretaría de Economía. 45 Por lo tanto, si un concesionario de carbón que tiene permitido realizar actividades en un área sujeta a una asignación petrolera obtuviese el respectivo permiso de la Secretaría de Energía para el aprovechamiento de GMC, pareciese posible que actividades relacionadas con GMC, carbón y petróleo sean realizadas simultáneamente en la misma área. En relación con la preeminencia de derechos, tanto la Ley Minera como la Ley Reglamentaria contienen disposiciones que establecen la preferencia de las actividades que están siendo desarrolladas sobre otras actividades. Por lo tanto existe el riesgo de que la Secretaría de Energía niegue el otorgamiento de permisos de aprovechamiento de GMC cuando el área esté sujeta a una asignación petrolera y se considere que el aprovechamiento del GMC comprometería el desarrollo de las actividades petroleras. En el estado de Queensland en Australia, el Petroleum Act, el Petroleum and Gas (Production and Safety) Act y el Mineral Resources Act contienen procedimientos detallados para el otorgamiento de licencias y permisos de explotación de GMC, gas y carbón. En general, bajo el Mineral Resources Act 46 , el titular de derechos de explotación de carbón tiene derecho a explotar el llamado GMC incidental. Bajo el Capítulo 3 del Petroleum and Gas (Production and Safety) Act se regulan de manera muy detallada aquellos casos en los que derechos de explotación de petróleo, carbón y gas son otorgados sobre la misma área. El propósito general pareciera ser que la exploración y explotación de un mineral no comprometa la posibilidad de desarrollar el otro. 47

45

Artículo 20 de la Ley Minera.

46

Sección 318CM.

47

Sección 295.

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Aspectos Legales y Regulatorios

En India, aparte de una indicación en las CBM Policies según la cual el derecho a explotación de GMC en áreas mineras pertenece a las compañías mineras, no hemos encontrado información que nos permita concluir que un derecho prevalece sobre otros. De acuerdo con información obtenida del CBM Report 48 , en los distintos yacimientos de carbón se encuentran minas de carbón operacionales y la política del gobierno es no permitir proyectos de GMC en aquellas áreas donde el carbón se encuentra a menos de 300 metros de profundidad.

En aquellas áreas donde el carbón se

encuentra entre 300 y 1.200 metros de profundidad se permiten proyectos de GMC. En vista de ello, las actividades de explotación de carbón podrían solaparse con actividades de explotación de GMC entre los 300 y 1.200 metros de profundidad. En estos casos pudieran existir conflictos sobre la propiedad de los derechos al GMC. Sin embargo, con la tecnología minera actual en India y gracias a los grandes proyectos de explotación de carbón a cielo abierto, pareciera poco probable que se explote carbón a profundidades mayores de 800 metros en el futuro próximo. 49

b.

Interpretación de la regulación venezolana

Actualmente el marco legal en venezolano no regula la coexistencia o preeminencia de estos recursos, pero tampoco existe una prohibición expresa para explotar varios recursos naturales en una misma área. La tendencia pareciera ser, incluso, permitir dicha explotación en conjunto. Como vimos anteriormente, la Ley de Minas y su Reglamento establecen un derecho de preferencia del titular de la concesión para la explotación de minerales no estipulados en la concesión minera. Incluso establece la posibilidad de explotación conjunta de varios minerales en la misma área por parte del Estado y del titular de la concesión minera. 48

Supra nota 44.

49

Idem.

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Aspectos Legales y Regulatorios

Por otro lado, en los contratos para la creación de empresas mixtas dedicadas a la explotación de petróleo bajo el marco de la Ley de Hidrocarburos se permite expresamente la explotación del gas asociado y su venta a Petróleos de Venezuela, S.A. (PDVSA). 50 c.

Recomendaciones

En vista de lo anterior, para que los proyectos de GMC puedan ser desarrollados en el país es necesario que se dicten normas que permitan y faciliten la explotación conjunta del carbón, el GMC y los otros hidrocarburos en una misma área. IV.

Conclusiones

El GMC es una fuente de energía que es aprovechada en la actualidad por países como Estados Unidos de América, Canadá, México, India, Rusia, Sur África, China y Australia de forma exitosa. En Venezuela, el aprovechamiento de GMC ayudaría a disminuir el déficit de gas, estaría en consonancia con el principio básico de aprovechamiento eficiente de los recursos naturales del país y sería una manera de incentivar a inversionistas privados al incorporarlo dentro de las fuentes de ganancia de los distintos proyectos energéticos. Actualmente, existe un vacío legal en la regulación de la exploración y explotación de GMC. Para poder incentivar el aprovechamiento de dicho recurso sólo haría falta incorporarlo dentro del marco regulatorio vigente, mediante una modificación de la Ley de Gas y el otorgamiento de competencias expresas al Ministerio de Energía y Petróleo para otorgar permisos de exploración y explotación del recurso. Igualmente sería necesario implementar políticas de coordinación con el Ministerio de Industrias Básicas y Minería para evitar conflictos de competencia en la regulación y fiscalización de dicha actividad.

50

Ver Acuerdo mediante el cual se aprueba la creación y funcionamiento del Contrato para las Empresas Mixtas entre la Corporación Venezolana de Petróleo, S.A. y las Entidades Privadas, reimpreso por error material en la Gaceta Oficial No.38.506, de fecha 23 de agosto de 2006. XVIII Convención de Gas , AVPG, Caracas, Venezuela, 27 - 29 de Mayo, 2008

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