ANEXO Fallas de mercado, externalidades Jean Acquatella
Oficial de Asuntos Económicos,
División de Recursos Naturales e Infraestructura, CEPAL Naciones Unidas
Santiago, 18 de Mayo 2009
Contenidos 1. Teoría: externalidades y otras fallas de mercado 2. Diseño de instrumentos económicos de gestión ambiental aplicados al recurso hídrico.
Antecedentes: impuestos, cargos, tarifas
aPrograma 21 “Internalización de costos ambientales” Incorporar en el sistema de precios los costos ambientales externos de las actividades de producción y/o consumo Impuestos ambientales Tasas por uso de recursos Tasas por vertido de efluentes (contaminación)
Fallas de mercado aConcepto de “Fallas de Mercado” `Externalidades `Mercados incompletos `Recursos de libre acceso (no-exclusión de uso) `Bienes públicos (no-rivalidad en consumo) `Información asimétrica `Mercados no competitivos `otras fallas de mercado y “fallas de política”
1. Falla: Externalidades “la externalidad es el caso clásico de mercado incompleto para un activo ambiental” (K. Arrow, 1969) Una externalidad existe cuando las decisiones de producción o consumo de un individuo o firma afectan el bienestar de otros individuos/firmas y se violan las condiciones para una asignación eficiente de recursos. Recurso hídrico efluente
agroindustria
Antecedentes: Externalidades Mercado de industria petroquímica (diagrama de equilibrio parcial) Precios financieros (privados)
S
Precio
D
Recurso hídrico efluente Ind. petroquímica
Cantidad agroindustria
Antecedentes: Externalidades S’ Precio
Precios financieros (privado)
costo de oportunidad (social)
D
Recurso hídrico efluente Ind. petroquímica
S
Cantidad agroindustria
Antecedentes: Externalidades S’ Precio
Precios financieros (privado)
costo de oportunidad (social)
divergencia
P* p
D Q* Recurso hídrico
efluente Ind. petroquímica
S
q
Cantidad agroindustria
1. Internalización de costos sociales a través de impuestos, cargos y tarifas (impuestos Pigouvianos)
Precio
S
divergencia TAX
P* p
D Q* Recurso hídrico
efluente Ind. petroquímica
S’
Cantidad
q agroindustria
1.
Impuestos pigouvianos, problemas de diseño S’
Precio
Valoración $ Externalidad ?
Elasticidad Demanda ?
S $
P*
TAX
p
D Q* Recurso hídrico
efluente Ind. petroquímica
Cantidad
q agroindustria
2. Internalización vía negociación entre privados: Teorema de Coase S’ Precio
Internalización de costos sociales sin intervención pública por vía jurídica
S
divergencia TAX
P* p
D Q*
Cantidad
q agroindustria
Ind. petroquímica
$$$
2. Falla: Mercados incompletos Ausencia de mercado o mercados incompletos • La mayoría de las fallas de mercado relacionadas con problemas ambientales pueden vincularse a mercados incompletos o ausencia de mercados. • Mercados incompletos existen por imposibilidad o falla de las instituciones de establecer derechos de propiedad o usufructo bien definidos. • Por ejemplo la imposibilidad de establecer regímenes de derechos sobre el aire/agua limpia u otros parámetros de calidad ambiental o ecosistemas imposibilita la creación de incentivos económicos A) el “agente contaminador” cargue con los costos del daño social que produce su actividad contaminadora. B) se alinea el incentivo privado con la meta de conservación.
3. Falla: Recursos de libre acceso (no-exclusión de uso) Problema de recursos naturales de libre acceso La asignación de recursos falla cuando es imposible o muy costoso controlar el acceso a un recurso ambiental. Si el consumo de A rivaliza el consumo de B y ambos tenemos acceso legal al recurso ambiental, ambos tenemos el incentivo de capturar la mayoría de los beneficios del recurso lo antes posible antes que los competidores hagan lo mismo (minar el recurso). Ejemplos típicos “tragedy of the commons”: recursos pesqueros, bosques públicos, recursos de pastoreo colectivo, capacidad de absorción del aire/agua (medios públicos)
4. Falla: Bienes públicos (no-rivalidad en consumo) “Un bien público puro es accesible para todos y su consumo por una persona no reduce el consumo de otra” (Samuelson 1954) Como todo el mundo se beneficia de un bien público y nadie puede ser excluido de estos beneficios, no existe incentivo individual para contribuir a su mantenimiento (“free ride”) El mercado proveerá menor cantidad de bienes públicos que lo socialmente deseable la dificultad de capturar el valor económico implícito en el mantenimiento de estos bienes públicos. Ejemplo: bosque nativo como reservorio de biodiversidad y servicios ambientales locales (hidricos, antierosivos etc.) y globales.
5. Falla: Información asimétrica Cuando una persona en una transacción no cuenta con información completa sobre la calidad de un bien o las características ocultas de su contraparte puede ocurrir: Selección adversa: ejemplo productos “verdes” donde el consumidor no puede distinguir la diferencia (proceso) relativo al producto “standard” y no tiene incentivo para pagar más por eco-producto. Riesgo moral: ejemplo reguladores ambientales no pueden fiscalizar/observar 100% de las acciones individuales de control, existe incentivo individual para reducir esfuerzo de control y esconder información ya que el individuo paga por el control pero solo captura parte del beneficio social.
6. Otras fallas de mercado Monopolio, oligopolio y otras distorsiones Problemas de acción colectiva (acción estratégica) Equilibrios múltiples (funciones no convexas)
7. Fallas de Política : subsidios Ej. Mercado de fertilizantes
P
perversos S social S privada
D
externalidad
So subsidio
Q*
q
Q
Instituciones, derechos de propiedad y regulaciòn del mercado Intervención pública en medio ambiente requiere: prioridad política plataforma jurídico-institucional sólida definición de régimen de derechos y obligaciones agencias fuertes con capacidad técnica capacidad de movilizar recursos necesarios información para el diseño de instrumentos de política adecuados
2. Diseño de instrumentos Precio vs. Cantidad
Precio
Mundo ideal de Información perfecta Elasticidad Demanda ?
P*
S’
Valoración $ Externalidad ?
S $
TAX
p
D Cantidad Q*
q
2. Diseño de instrumentos Precio vs. Cantidad
Precio
Mundo real Información incompleta
S’
S
P* p
D Cantidad Q*
q
2. Diseño de instrumentos Precio vs. Cantidad
Mundo real Información incompleta
Precio
S’
S No conocemos Precio sombra
P*
p
D Cantidad No conocemos
Q*
q
2. Diseño de instrumentos Precio vs. Cantidad
Mundo real Libre descarga de efluentes
Precio
D
No conocemos la estructura de costos De mitigación o control de efluentes de Los agentes que descargan
P* ???
Tasa
Elasticidad ? alta respuesta de volumen de descargas a la tasa
Descarga
Precio = 0 Hasta donde limpiamos?
Q efluentes insostenible
Q*
2. Diseño de instrumentos Precio vs. Cantidad Precio
Mundo real Libre descarga de efluentes D
Tasa Elasticidad ? Baja respuesta del volumen de descarga a la tasa ($ /unidad volumen)
P* ???
Precio = 0 Hasta donde limpiamos?
Descarga Q efluentes insostenible
Q*
Mundo ideal de Información perfecta Precio
S’
Valoración $ Externalidad ?
Elasticidad Demanda ?
S $
P*
TAX
p
D Q* Recurso hídrico
efluente Ind. petroquímica
Cantidad
q agroindustria
4. Diseño de instrumentos Precio vs. Cantidad
Mundo real Tasa retributiva
Precio D
Se fija meta de calidad ambiental (Qc ) Y luego se ajusto la tasa (Precio) hasta Lograr la meta de descontaminación.
P* ??? Tasa 4 Tasa 3 Tasa 2 Tasa 1
Descarga
Precio = 0 Se fija meta de descontaminación cuenca
Qc
Q efluentes insostenible
Ejemplo I: Tasa Retributiva por Contaminación Hídrica en Colombia ENTIDADES EJECUTORAS DEL SINA
CORPORACIONES AUTONOMAS REGIONALES
REPUBLICA REPUBLICA DE DE COLOMBIA COLOMBIA –– MINISTERIO MINISTERIO DEL DEL MEDIO MEDIO AMBIENTE AMBIENTE
Se definen Areas de Manejo de Cuencas
(Principio Burbuja)
• Las Cuencas se Dividen en Areas o Tramos de Manejo Ambiental. • Para cada área o tramo se fija una meta de reducción de contaminación.
Area 3 x x
xx
xx x xo
x
x
x
x
x
o
oo
Area 2
x
x
oo
xx x
x
ooo
x
x
xx o o
x
oo
oo x
oo
xxx
Area 1
o
ooo
= Municipio (alcantarillado)
= Fuente Industrial = Fuente AgrícolA
Proceso de concertación de la meta a alcanzar en cada área de manejo, es realizado por autoridad regional competente (CAR)
Base de Datos
Análisis Técnicos
Calidad Ambiental
Daños z
Identificación Fuente Contaminante
Estimación de Cargas
Salud z Ecosistemas z Desarrollo Costos de Reducción. Industria Municipios
Negociación Beneficios
Percibidos de Descontamianción. Costos de Reducción Percibidos Negociación de meta de reducción aceptable por a la comunidad. 28
Operación de las Areas o Tramos • La tasa está diseñada para igualar los costos marginales de alcanzar la meta entre las fuentes..
Area 3 x
x
oo
x
xx
xx x xo
x
x
x
x
x
x
x
x
ooo
o
oo
Area 2
x
x
oo
xx
xx o o
x
oo x
oo
xxx
Area 1
o
ooo
= Municipio (alcantarillado)
= Fuente Industrial = Fuente AgrícolA
Carga Total DBO Cuenca del Río Negro: Antes y Después de Cobro de Tasas por Contaminar Carga Semestral en Kg DBO
TASAS RETRIBUTIVAS: Cuenca del Rio Negro Antioquia, Colombia
10000000 9000000 8000000 7000000 6000000 5000000 4000000 3000000 2000000 1000000 0
Carga DBO
Linea Base
Tasas Reglamentadas IV 97
1999B
1999A
1998B
1998A
1997B
1997A
1996B
1996A
1995B
1995A
1994B
1994A
1993B
1993A
1992B
1992A
1991B
1991A
1990B
Inicio Cobro Tasas IX 97
2. COMPORTAMIENTO DE LOS RECURSOS PROPIOS C O M P O R T AM IE N T O D E L AS R E N T A S P R O P IAS D E L AS E N T ID ADE S D E L S IN A 1995 - 2002 M illo n e s de p e s o s d e 20 0 2
R e n ta s P r op ia s
1 9 95
1996
1 99 7
1 9 8 .2 1 0
23 0 .7 9 4
3 1 6 .6 2 4
1995
1996
19 98
1999
2 7 3 .7 6 4 4 73 .5 1 9 A um e n to d e l 8 8 ,5%
2000
2001
2 00 2
3 8 0 .35 8
4 46 .0 8 8
3 7 3 .7 4 4
500.000 450.000 400.000 350.000 300.000 250.000 200.000 150.000 100.000 50.000 0 1997
1998
1999
2000
2001
2002
Las rentas propias crecen en forma extraordinaria 88.6% (1995-2002) Le han garantizado autosostenibilidad y autonomía a las autoridades ambientales Tiene un comportamiento cíclico en el período y tendencia decreciente a partir del 2000.
Las rentas propias aumentaron en 88.5% pasando de USD $79 en 1995 a USD 149 en 2002
REPUBLICA REPUBLICA DE COLOMBIA –– MINISTERIO MINISTERIO DEL DEL MEDIO MEDIO AMBIENTE AMBIENTE
FUENTES DE FINANCIACION DE LA INVERSION DEL SINA R EC U R SO S A PR O PIA D O S PA R A L A IN V ER SIO N PU B L IC A A M B IEN TA L 1995 - 2002 M illo n e s d e p e s o s d e 2002
C O O P E R A C IO N IN T E R N A C IO N A L (**)
7 0 0 .0 0 0
FNR
6 0 0 .0 0 0
R E N T A S P R O P IA S
5 0 0 .0 0 0
A P N (*)
4 0 0 .0 0 0 3 0 0 .0 0 0
N O T A : N o se in clu yen lo s recu rso s p ro ven ien tes d e E P S A p a ra id en tifica r lo s a p o rtes efectivo s d el g o b iern o n acio na l
2 0 0 .0 0 0 1 0 0 .0 0 0 0 1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
(*) C orres ponden a proyec tos de C T I ejec utados anualm ente
El total apropiado para inversión en 1995-2002 fue de USD 1,120 millones
REPUBLICA REPUBLICA DE DE COLOMBIA COLOMBIA –– MINISTERIO MINISTERIO DEL DEL MEDIO MEDIO AMBIENTE AMBIENTE
2.3. TENDENCIAS DE LA TASA RETRIBUTIVA
Resultados desde su creación: •Los vertimientos de DBO se han reducido en 27%, desde 117.000 toneladas por semestre a 85.000 toneladas. Los SST han disminuido en 45%, desde 162.000 a 88.000 toneladas.
1998 - 2002 180.000
162.273
160.000
Tons/Semestre
Instrumento económico que tiene el objetivo de reducir las cargas contaminantes, se comienza a implementar en1998.
REDUCCION DE CARGAS CONTAMINANTES POR APLICACION DE LA TASA RETRIBUTIVA
140.000 120.000
117.202
100.000
Ultimo Semestre
60.000 40.000 20.000 -
DBO
SST
Recursos de Aporte de la Nación y Tasa Retributiva, en las entidades que aplican el instrumento Millones de pesos corrientes 1998 - 2002 Millones de $ corrientes
80000
•El total facturado es de 73 mil millones (USD $ 29 millones) , recaudo del 33%: 25 mil millones (USD $ 10 millones) •Durante el mismo periodo los aportes de la nación a las CAR para la inversión, en aquellas que han implementado la tasa, han sido de 32 mil millones.
Línea de Base
88.266
85.528
80.000
73189
70000 60000 50000 40000
31893 24732
30000 20000 10000 0
1er
3er
APN Tasa trim. trim. Facturado Retributiva
REPUBLICA REPUBLICA DE DE COLOMBIA COLOMBIA –– MINISTERIO MINISTERIO DEL DEL MEDIO MEDIO AMBIENTE AMBIENTE
Recaudo Tasa Retributiva
4. Diseño de instrumentos Precio vs. Cantidad
Mundo real Tasa retributiva
Precio D
Se fija meta de calidad ambiental (Qc ) Y luego se ajusto la tasa (Precio) hasta Lograr la meta de descontaminación.
P* ??? Tasa 4 Tasa 3 Tasa 2 Tasa 1
Descarga
Precio = 0 Se fija meta de descontaminación cuenca
Qc
Q efluentes insostenible
Ejemplo II: Costa Rica Pago por Servicios Ambientales (PSA)
COSTARRICENSES
Comunidad Mundial
REGENTES FORESTALES ONGs Monitoreo, asignación
FONAFIFO FIDEICOMISO EN BNCR
Flujo de Servicios Ambientales
Pago $ (PSA) MINISTERIO DE HACIENDA
Propietarios bosque cuencas altas
$
$ IMPUESTO A COMBUSTIBLES
PRODUCTORES
REFORESTACION
CONTRATOS CON Beneficiacios Serv. Amb. Tarifa de agua (usuarios) hidroeléctricas
MANEJO BOSQUE PROTECCION
Costa Rica Pago por Servicios Ambientales (PSA)
Beneficiarios/pagadores de flujo de servicios ambientales incluyen: Usuarios de agua Hidroeléctricas.
Cobertura Forestal-1997
Cobertura Forestal 2000
6. Diseño de instrumentos
Mundo real Recuperación de costos agua Precio
D
inviable
S’
Costom oportunidad social incluido pago por servicios ambientales (para hidrología sostenible) Costom de S Operación Servicio de agua
P*
Tarifa recuperación De costo Tarifa deficitaria
Subsidio público
Consumo libre Q insostenible financiera y ambientalmente
Metodología diseño instrumentos Fases 1. Análisis del problema de política pública 2. Identificar opciones de instrumentos 3. Desarrollo del instrumento
Fase I: análisis del problema 1.
Definir claramente el objetivo de política ambiental
(a
cuyo logro responderá el instrumento).
2.
Analizar los mecanismos de regulación directa existentes (por qué estan fallando? Cuáles son los obstáculos?)
3.
Analizar las distorsiones fiscales que afectan las metas ambientales (subsidios perversos, fallas de coordinación de políticas)
4.
Clara comprensión de los actores involucrados y su comportamiento económico (incentivos a los que responden)
Fase II: identificar opciones 1.
Requisitos teóricos de las distintas opciones (estructura del
2.
Analizar experiencias previas nacionales e internacionales (factores de éxito o fracaso bajo condiciones similares)
3.
Considerar barreras institucionales
(capacidad requerida para cada tipo de instrumento, coordinación con otras agencias/ministerios vinculados a su aplicación)
4.
Considerar barreras legales
5.
Aceptación política y percepción pública.
mercado, competencia, información asimétrica, características del proceso contaminante etc.).
ambiental y fiscal vigente)
(basamento legal en legislación
Fase III: desarrollar el instrumento 1.
Valoración monetaria
(reflejar precio/valor por el uso del recurso, costo marginal de controlar la contaminación, costo de oportunidad del usuario, etc o elasticidad demanda-precio de la base sobre la cual incide.).
2.
Implementación jurídica
3.
Impacto económico-social
(quienes ganan, quienes pierden, cuanto?, estimación de recaudación a generarse y su distribución.)
4.
Planificar la implementación
(evitar choque con derechos establecidos
etc.)
(rol de cada institución, introducción
gradual etc.)
5.
Capacitación y construcción de consenso político.
Observaciones casos nacionales Ausencia general de instrumentos fiscales centralizados, específicamente diseñados p/ cumplir c/ objetivos de la gestión ambiental. Ausencia general de “impuestos ambientales” en la región. Algunos casos de subsidios e incentivos fiscales p/ importación de tecnologías limpias y p/ actividades de reforestación. Algunos casos de cobros de tasas por uso de recursos naturales, emisiones de efluentes, y tarifas por servicios de tratamiento/recolección etc.
Observaciones casos nacionales Débil poder de negociación de la autoridad ambiental frente a funciones económicas en escenario político del gobierno.
Competencia fiscal en los sectores de recursos naturales Generación y disponibilidad de información pública para la gestión ambiental
Observaciones (cont.) a Mayoría de aplicaciones de IE (cargos al usuario, tasas por efluentes, licencias, esquemas de depósito/reembolso, etc) se encontradas en instancias descentralizadas. a También se detectaron aplicaciones exitosas de IE en cuencas, municipalidades y gobiernos estaduales o provinciales, donde la plataforma institucional requerida existía a priori.
Diagnóstico Falla de coordinación entre autoridades fiscales y autoridades ambientales América Latina y el Caribe Incoherencia entre incentivos implícitos en políticas macro/sectoriales e instrumentos de política ambiental Estructura incentivos política macro y sec.
Estructura de incentivos regulación ambiental
Falla de coordinación de políticas = Incoherencia en la estructura de incentivos
MODELO de MÚLTIPLES INCENTIVOS en entorno ALC Fig. III.c Múltiples incentivos y el entorno regulatorio en América Latina y el Caribe) Autoridad AMBIENTAL
Autoridad FISCAL
Regulación directa + instrumentos económicos + incentivos reputacionales…
Fisco
Reguladores ambientales
Leyes Leyes
Comportamiento consumidores
Comportamiento
Inversionistas inversionistas ENTORNO ECONÓMICO Mercados incompletos. Situación macroeconómica. Situación fiscal. Competencia fiscal y otras fallas de política. Coherencia con política sectorial y regional (subsidios presentes etc.).
Industria Industria regulada Regulada
ENTORNO JURÍDICO INSTITUCIONAL
Plataforma institucional y presión social existente. Fiscalización local. Construcción de consensos políticos. Coordinación interagencial. Especificidad territorial de la gestión ambiental.
Desafío 1
Î Mayor coordinación entre la política fiscal y la política ambiental Î INGRESOS: tasas, contribuciones, reformas fiscales “verdes”, otras receitas asociadas a medio ambiente Î EGRESOS: gasto en gestión ambiental, inversión en infraestructura ambiental (saneamiento etc.). Financiamiento del gasto/inversión ambiental a nivel nacional y sub-nacional Î Otras interacciones: renuncias tributarias, pasivos contingentes etc.
Desafío 2 Financiamiento de la gestión ambiental sub-nacional (Estadual y municipal) Î Dimensiones fiscales del federalismo ambiental
ÎDestinación específica de recursos y opciones de autofinanciamiento ÎDescentralización fiscal, instrumentos a nivel subnacional, recaudación ambiental local
Desafío 3 Mejorar información pública sobre los costos/beneficios económicos de decisiones de política e instrumentos con incidencia ambiental. Valoración económica de externalidades y riesgos ambientales con transparencia y difusión pública
Potenciar control social sobre actores políticos y Sectores regulados
Finalmente ÎContinuar la curva de aprendizaje y desarrollo institucional para una adecuada integración de políticas para el desarrollo sostenible. Desarrollo institucional
Integración efectiva pol. ambiental-fiscal Aplicación vigorosa de instrumentos económicos Coherencia entre incentivos macro, sectoriales y ambientales
ALC Inicio del proceso tiempo
