JESUS LEGUINA VILLA Catedrático de Derecho Administrativo de la Universidad de Alcalá de Henares

ALGUNAS IDEAS SOBRE LA CONSTITUCION y LA HITIDA DEL

DERECHO ADMINISTRATIVO

Como las demás ramas del ordenamiento jurídico, el Derecho administrativo no es un producto de la razón pura ni un sistema de valores jurídicos abstractos, sino más bien un precipitado histórico, y por ello, contingente y variable. En cuanto sistema jurídico, el Dere­ cho administrativo tiene un origen muy concreto. Nace con el liberalismo a principios del siglo XIX y se desarrolla en el continente europeo al calor del constitucionalismo burgués. Sistema político constitucional y sistema jurídico administrativo son dos aspectos de una misma realidad que se condicionan mutuamente. La prioridad ontológica de ciertas instituciones y técnicas peculiares del Derecho administrativo contemporáneo, cuyo origen histórico sería muy anterior al nacimiento del Estado constitucional liberal, no significa que tales instituciones se insertaran en un orden lógico de categorías jurídicas, comprensibles y explicables dentro de un sistema unitario y coherente, pues tal sistema no alcanzó vigencia hasta el momento histórico en que se afir­ maron positivamente los principios jurídicos y las bases políticas características del Estado liberal. Dicho de otro modo: al servicio de la nueva Administración pública del Estado libe­ ral, se produjo una recepción de viejas ideas e instituciones propias del Antiguo Régimen. Pero tal incorporación se realiza sin quebrantar el marco sustantivo de la ideología liberal. Se respeta el principio fundamental del imperio de la ley, cuya observancia se impone tam­ bién a los poderes públicos. Las prerrogativas de la Administración serán ahora objeto de regulación jurídica, peTo ya no por medio de las leyes civiles que rigen [as relaciones entre par1iculares, sino a través de un nuevo tipo de leyes -las leyes de Derecho público- peculia­ res y exclusivas de la Administración. Ello dará lugar, como señala HAURIOU, a "una separación entre dos tipos de leyes, las de Derecho privado, que siguen siendo directamente aplicables a los ciudadanos bajo su propia responsabilidad, y las de Derecho público, o al menos aquéllas para cuya ejecución han sido organizados los servicios públicos, las cuales no se aplican sino por medio de los corps administratif~ y bajo su responsabilidad"'. De este modo, se desalTolló pronto un corpus normativo aplicable a la Administra­ ción Públ ica que, bajo los principios liberales del Estado de Derecho se conocerá más tarde -mediado el siglo XIX- con el nombre de Derecho administrativo. El nuevo ordenamiento de la Administración surgirá como un intento de encauzar a este sujeto privilegiado y pode­ roso, que asume el encargo de gestionar los intereses colectivos de la sociedad, dentro de unos moldes jurídicos ajustados a dicha tarea. Nace así el régimen administrativo del Esta­ do de Derecho "como un tercer camino -según la acertada expresión de GARRIDO FALLA-,

l. Précis d~ Oroil adminislratij el de Droi! public. Iü' ed. p¡íg. 4.

ALGUNAS IDEAS SOBRE...

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JESUS LEGUINA VILLA

en el intento de someter los actos del Estado al Derecho"', equidistante tanto de la Fiskus­ lehre como del rule of law, pero albergando en su seno instituciones típicas de uno y otro sistema jurídico. El diverso linaje de las instituciones jurídico-administrativas, su carácter en cierto modo contradictorio, en perpetua búsqueda del equilibrio entre la prerrogativa de la Admi­ nistración y la garantía del ciudadano, la bipolalidad, en suma, de autoritarismo y liberalis­ mo, son hechos que se comprueban con facilidad en el origen mismo del Derecho adminis­ trativo y en su posterior evolución hasta nuestros días. A componer el Derecho administrativo -señala M. S. GIANNINJ- concUlTieron, de una parte, la aceptación del princi­ pio de la división de poderes, el de legalidad de la acción administrativa, el reconocimiento de los derechos públicos subjetivos y la accionabilidad de las situaciones subjetivas del ciu­ dadano frente a la Administración pública. Pero, de otra, en su creación y desarrollo pal1ici­ paron también viejas ideas y realidades heredadas del pasado como la imperatividad de los actos del Príncipe, ahora transformada en ejecutividad de los actos administrativos, la coer­ cibilidad de los agentes regios, que se transmutó en autotutela y en coacción administrativa directa, el carácter autoritario del Poder que se transfirió del Monarca a la Administración, el principio de jerarquía estamental conveliido en jerarquía de los órganos administrativos, la preeminencia sobre todas las entidades administrativas que pasa del Monarca al Gobier­ no central, el fuero contencioso-administrativo, el régimen estatutario de los funcionarios, et carácter meramente derivativo de Jos poderes locales territoriales, etc; es decir, lantos y tantos institutos que ya existían y que, después de una acomodación más o menos cuidado­ sa, reformados o perfeccionados, pasaron al emergente Derecho público del liberalismo burgués'. Quiere decirse, por tanto, que el Derecho administrativo actual no puede explicarse en modo alguno con olvido de la historia. Pero menos aun puede comprenderse sin referen­ cia a la Constitución. La Constitución española de 1978 tiene, en efecto, una fuerza innovadora y transfor­ madora de todo el ordenamiento jurídico, pues no se ha limitado a establecer un esquema básico de organización de los poderes públicos y a garantizar los derechos fundamentales y libertades públicas de los ciudadanos, sino que consagra además los principios rectores de la acción pública y las garantías y controles del Gobierno y la Administración. En otras palabras: la Constitución no incluye sólo las rúbricas generales del Derecho Público, sino que proporciona también un amplio programa de acción administrativa, que corresponde desarrollar a los poderes constituidos dentro de sus respectivas esferas de competencia. No quiere decirse con ello, claro está, que el contenido concreto del Derecho admi­ nistrativo se deduzca por entero del texto constitucional. Como es natural, en el marco del pluralismo que la Constitución proclama como uno de sus valores superiores, son lícitas muy distintas opciones sobre la organización, la actividad y las relaciones administrativas. Pero la Constitución dispone por sí misma un conjunto de principios y de reglas básicas que han de servir de soporte al cambiante ordenamiento jurídico de la Administración. La Administración se define en esencia por el servicio de los intereses generales, pres­ tado "con objetividad", es decir, sin inclinaciones partidistas o, en palabras ya clásicas de Max WEBER, sin acepción de personas y segun dispongan las normas jurídicas. Pero, dentro del sistema de poderes constitucionales, la definición de los intereses generales no es tarea que corresponda a la Administración. Los intereses generales son intereses sociales que el Estado asume como propios en cada caso, haciéndolos públicos, es decir, convirtiéndolos en intereses de la entera colectividad y, por lo tanto, en prioridades políticas, lo que permite y requiere al tiempo disponer de los recursos y poderes necesarios para gestionarlos y tutelarlos.

2. Sohre el Derecho administrativo y sus ideas wrdinoles. RAP 7, 1952, pág. 36. 3. VOl. Dirillo amminütrativo, en Enciclopedia del Dirritto, XlI, Milán 1964. pág. 861.

------------------------En el marco de las lícitas opciones constitucionales, esta capacidad de transmutar en públicos los intereses sociales cOlTesponde en primer término al legislador (al legislador estatal o autonómico, según el orden de distribución de competencias); y, en segundo lugar, de