TUTELA/ Desplazados/Prórroga de ayuda humanitaria/Al desplazado no se le debe someter a procedimientos injustificados. “Así las cosas, la Sala considera que se han vulnerado los derechos fundamentales de la accionante por parte de la entidad accionada, al no inscribirla en los programas a que hace referencia el Auto precitado y no habérsele prorrogado de forma automática la ayuda humanitaria, condicionándola a que previamente se adelante el trámite administrativo previsto para ello, sometiéndola así a procedimientos injustificados que en lugar de propender porque se supere la situación de desplazamiento por la que atraviesa, por el contrario lo que ocasionan es que se agudice el estado de vulnerabilidad en el que se encuentra. Por la anteriores razones, y a partir de la calidad de sujeto de protección constitucional reforzada, radicada en cabeza de la peticionaria, pues se trata de una mujer víctima del desplazamiento forzado interno y además jefe de hogar, -condiciones que tornan preferente la ayuda que debe brindarle el Estado-, se REVOCARÁ la sentencia del 16 de agosto de 2012, proferida por el Juzgado Sexto Administrativo del Circuito de Popayán y se concederá a la accionante el amparo deprecado”.
REPUBLICA DE COLOMBIA RAMA JUDICIAL DEL PODER PÚBLICO TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL CAUCA
Popayán, veinticinco (25) de Septiembre de dos mil doce (2012)
MAGISTRADO PONENTE: NAUN MIRAWAL MUÑOZ MUÑOZ EXPEDIENTE: ACTOR: DEMANDADO: ACCIÓN:
19001233300220120013901 LUZ DARY MUÑOZ ORDOÑEZ. DEPARTAMENTO ADMINISTRATIVO PARA LA PROSPERIDAD SOCIAL. TUTELA – SEGUNDA INSTANCIA I. ANTECEDENTES
Expediente Actor Demandado Acción
19001-23-33-002-2012-00139-01 LUZ DARY MUÑOZ ORDOÑEZ DEPARTAMENTO ADMINISTRATIVO PARA LA PROSPERIDAD SOCIAL TUTELA - SEGUNDA INSTANCIA
1. La demanda1
El señora LUZ DARY MUÑOZ ORDOÑEZ, quien actúa a nombre propio, el día 3 de agosto de 2012 interpuso acción de tutela en contra del DEPARTAMENTO ADMINISTRATIVO PARA LA PROSPERIDAD SOCIAL – UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL PARA LA ATENCION Y REPARACION INTEGRAL DE LAS VICTIMAS, por la presunta vulneración de sus derechos fundamentales a la vida en condiciones dignas, a la integridad física, la salud, a la protección especial de los menores y al mínimo vital, al no prorrogar el pago de la ayuda humanitaria a la cual considera tiene derecho. En consecuencia, solicitó se tutelen los derechos anteriormente mencionados y se ordene a la entidad accionada que realice la prórroga del pago de la ayuda humanitaria de emergencia, hasta que supere su dificultad económica y pueda surgir por sus propios medios y se le dé una fecha cierta para el pago de la referida ayuda. 1.1.
Hechos.
La acción interpuesta se fundamenta en los siguientes hechos:
La actora señaló que se encuentra desplazada desde el mes de abril del año 2008 y su núcleo familiar se encuentra conformado por sus hijos: YORLEWDY KATERINE PINO MUÑOZ, de 13 años de edad; YEISON ESTIBEN PINO MUÑOZ, de 3 años y YESLY TATIANA MUÑOZ ORDOÑEZ, de 1 año; quien se encuentra en delicado estado de salud.
Afirmó que su esposo fue detenido y en el momento cumple una condena impuesta en la cárcel de San Isidro de Popayán, por lo que realizó los trámites en Acción Social, para que las ayudas humanitarias de emergencia sean direccionadas a ella como madre cabeza de familia, ya que no cuenta con salario ni pensión alguna.
1
Folios 1 a 7
2
Expediente Actor Demandado Acción
19001-23-33-002-2012-00139-01 LUZ DARY MUÑOZ ORDOÑEZ DEPARTAMENTO ADMINISTRATIVO PARA LA PROSPERIDAD SOCIAL TUTELA - SEGUNDA INSTANCIA
Manifestó que ACCIÓN SOCIAL (hoy DEPARTAMENTO ADMINISTRATIVO PARA LA PROSPERIDAD SOCIAL), le suministró una (1) ayuda, en el mes de diciembre de 2011.
Expresó que desde el momento en que fue desplazada, la “Agencia Presidencial para la Acción Social y la Cooperación Internacional – Acción Social (sic)”, a través de la Subdirección de la Atención
a Personas Desplazadas, no le ha
colaborado en forma efectiva con la ayuda humanitaria, ni con las ayudas para generación de ingresos, proyectos productivos, a las cuales tiene derecho por ser una persona en situación de desplazamiento.
Finalmente, afirmó que en el mes de diciembre envió un Oficio al Dr. Diego Andrés Molano Aponte, Director Nacional de “Acción Social” (sic), solicitando las Ayudas Humanitarias de Emergencia y hasta el momento no se le ha dado respuesta a dicha solicitud. 2. Contestación de la demanda2
El señor LUIS ALBERTO DONOSO RINCON, jefe de la Oficina Asesora de la Unidad para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas, dio respuesta a la acción impetrada en los siguientes términos:
Manifestó que una vez consultada la base de datos, se encontró que el núcleo familiar de la accionante se encuentra incluido en el Registro Único de Población Desplazada, desde el 21 de abril de 2008.
Afirmó que las ayudas se programan, entregan y canalizan a través de la persona que figura como jefe de hogar en el Registro, que en el presente caso es la señora Luz Dary Muñoz Ordóñez y una vez verificada la información consignada en las bases de datos, se observó que al grupo familiar le fueron entregados $750.000 el 29 de diciembre de 2011, por concepto de ayuda
2
Folios 25 a 40
3
Expediente Actor Demandado Acción
19001-23-33-002-2012-00139-01 LUZ DARY MUÑOZ ORDOÑEZ DEPARTAMENTO ADMINISTRATIVO PARA LA PROSPERIDAD SOCIAL TUTELA - SEGUNDA INSTANCIA
humanitaria, por lo que es evidente que la Unidad ha adelantado todas las gestiones tendientes a otorgar estas ayudas.
Señaló que la base de datos de gestión documental de la entidad no reporta que la actora haya radicado un derecho de petición o haya presentado una solicitud documental o escrita, con el fin de solicitar u obtener la prórroga de la ayuda humanitaria, por lo que solicitó que se requiera a la accionante para que aporte el derecho de petición que refiere en su escrito de tutela, con el sello de recibido, para verificar que efectivamente ha sido presentado. Además pide que se tenga como fecha de conocimiento de la petición la fecha de la notificación de la presente acción y se otorgue el plazo legal para dar respuesta a la misma.
De otra arte, manifestó que la accionante no ha agotado todas las solicitudes, instancias
y
procedimientos
administrativos
necesarios
ante
la
Unidad
Administrativa Especial de Atención y Reparación Integral a las Víctimas, motivo por el cual no se ha realizado la caracterización del grupo familiar para determinar la procedencia de las ayudas humanitarias; además informa que procederá a dar inicio a dicho proceso, con el fin de dar un turno para la entrega de las mismas si resultan procedentes.
Finalmente, señaló que no puede pretenderse que mediante la acción de tutela la entidad omita los procedimientos establecidos y reconozca de manera inmediata la prórroga de las ayudas humanitarias, pues ello conllevaría a la violación de los derechos fundamentales de quienes se sujetan a los lineamientos fijados. Por lo anterior suplica que sean negadas las peticiones de la actora.
3. La sentencia impugnada3
3
Folios 41 a 48
4
Expediente Actor Demandado Acción
19001-23-33-002-2012-00139-01 LUZ DARY MUÑOZ ORDOÑEZ DEPARTAMENTO ADMINISTRATIVO PARA LA PROSPERIDAD SOCIAL TUTELA - SEGUNDA INSTANCIA
EL Juzgado Sexto Administrativo del Circuito de Popayán, en sentencia de 16 de agosto de 2012, negó las pretensiones de la accionante con base en los siguientes argumentos:
En la parte considerativa de la sentencia el a quo expresó, que para la asignación de los beneficios que le corresponden a cada familia desplazada, así como sus prórrogas hay unos requisitos, condiciones y órdenes de prioridad fijados legalmente y que no pueden ser desconocidos arbitrariamente, ya que corresponden a un margen mínimo de respeto y garantía del derecho a la igualdad de todos aquellos que bajo similares circunstancias y luego del proceso de caracterización se encuentran a la espera de la asignación de dichos beneficios. Hizo referencia a que la petición que hace mención la actora correspondió a la solicitud de entrega de la ayuda humanitaria y la cual fue presentada según lo relacionado por la propia accionante en diciembre de 2011, motivo por el cual puede colegirse que el trámite a dicha petición estuvo inmerso en la concesión de la ayuda humanitaria entregada el 29 de diciembre de 2011, por lo que teniendo en cuenta la fecha y el contenido de la petición relacionada por la accionante, es claro que ésta no versa sobre el requerimiento de prórrogas de dicho auxilio, razón por la cual la prueba solicitada por la entidad accionada pierde utilidad y eficacia en el presente asunto.
En el mismo sentido, precisó que hay un procedimiento establecido con el fin de que sea concedida la prórroga de la ayuda humanitaria y en el plenario no reposa prueba que demuestre que la actora solicitó de manera previa la prórroga de la ayuda humanitaria a la cual tiene derecho, por lo que, si bien está investida de una especial protección constitucional por ser desplazada y madre cabeza de hogar y por tal razón se hace merecedora de la ayuda humanitaria de emergencia y de las prórrogas, no se puede pretender que la entidad accionada haga entrega de éstas por tiempo indefinido sin existir previamente una solicitud, pues se estaría vulnerando el derecho a la igualdad de quienes se encuentran en iguales o peores condiciones y han seguido el
5
Expediente Actor Demandado Acción
19001-23-33-002-2012-00139-01 LUZ DARY MUÑOZ ORDOÑEZ DEPARTAMENTO ADMINISTRATIVO PARA LA PROSPERIDAD SOCIAL TUTELA - SEGUNDA INSTANCIA
conducto regular para acceder a dichos beneficios y sin embargo no se les ha hecho entrega de la ayuda humanitaria de emergencia ni siquiera una sola vez.
Por lo anterior, concluyó que la accionante debe acudir a la entidad demandada solicitando la prórroga de la ayuda humanitaria, la cual se entenderá presentada el día que fue notificada la acción de tutela a ésta, con el fin de que sean verificadas las condiciones de vulnerabilidad, ya que existe un procedimiento administrativo que no puede ser desconocido so pretexto de la presente acción constitucional. Por estas razones consideró que no se vulneró derecho fundamental alguno, pues no se acreditó haber realizado las gestiones tendientes a obtener el reconocimiento de su derecho, por lo que la entidad accionada no incurrió en omisión o actuación alguna que se le pueda reprochar.
2.4. La Impugnación4
La señora LUZ DARY MUÑOZ ORDOÑEZ impugnó la providencia del 16 de agosto de 2012, proferido por el Juzgado Sexto Administrativo del Circuito de Popayán y en consecuencia solicitó que se revoque dicho fallo y se le ordene a la UNIDAD ESPECIAL PARA LA ATENCION Y REPARACION A LAS VICTIMAS – DEPARTAMENTO ADMINISTRATIVO PARA LA PROSPERIDAD SOCIAL, la entrega de la ayuda humanitaria en una fecha cierta, precisa y concreta.
En su escrito de impugnación señaló que en dos (2) oportunidades ha ido con ficha a solicitar la prórroga de la ayuda humanitaria. La primera vez que fue se le informó de manera verbal que volviera en un mes por un turno; transcurrido un mes volvió y le dijeron que volviera en dos (2) meses. Además aseveró que firmó unas planillas, las cuales dan constancia de este hecho.
4
Folios 52 a 61
6
Expediente Actor Demandado Acción
19001-23-33-002-2012-00139-01 LUZ DARY MUÑOZ ORDOÑEZ DEPARTAMENTO ADMINISTRATIVO PARA LA PROSPERIDAD SOCIAL TUTELA - SEGUNDA INSTANCIA
Finalmente, señaló que la UNIDAD ESPECIAL PARA LA ATENCIÓN Y REPARACIÓN A LAS VÍCTIMAS- DEPARTAMENTO ADMINISTRATIVO PARA LA PROSPERIDAD SOCIAL, no le ha realizado bien la caracterización, debido a que no se han fijado que no posee bienes, salario, pensión, ni trabajo estable, ni la han proveído de un proyecto productivo, y además con la no información y celeridad en los turnos para una fecha específica se le vulneran sus derechos. II. CONSIDERACIONES DEL TRIBUNAL
1. El problema jurídico
En el presente caso, el problema jurídico a resolver se reduce a establecer si se debe revocar la sentencia de primera instancia, proferida el 16 de agosto de 2012, por el Juzgado Sexto Administrativo del Circuito de Popayán.
2. Procedencia de la acción
De conformidad con el artículo 86 de la Carta, la acción de tutela es un derecho público subjetivo del que goza toda persona para obtener del Estado, a través de la Rama Judicial, la protección inmediata de sus derechos constitucionales fundamentales, cuando resulten vulnerados o amenazados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública o incluso de los particulares, en ciertos casos.
Sin embargo, no debe perderse de vista que esta acción es de carácter residual y subsidiario, es decir, que sólo procede en aquellos eventos en los que no exista un instrumento constitucional o legal diferente que le permita al actor solicitar, ante los jueces ordinarios, la protección de sus derechos, salvo que se pretenda evitar un perjuicio irremediable, el cual debe aparecer acreditado en el proceso.
7
Expediente Actor Demandado Acción
19001-23-33-002-2012-00139-01 LUZ DARY MUÑOZ ORDOÑEZ DEPARTAMENTO ADMINISTRATIVO PARA LA PROSPERIDAD SOCIAL TUTELA - SEGUNDA INSTANCIA
2.1. Procedencia de la acción de tutela en materia de desplazamiento forzado. Al Respecto, la H. Corte Constitucional señaló5: “La Corte Constitucional en varias oportunidades se ha pronunciado en relación con la procedencia de la acción de tutela en materia de desplazamiento forzado. Ha afirmado en tal sentido que la tutela es el mecanismo judicial adecuado para la protección de los derechos fundamentales de la población desplazada. De este modo la Jurisprudencia de la Corporación ha consolidado una línea según la cual, resulta contrario a la Constitución someter a personas, que, como las que se encuentran en condición de desplazamiento, son sujetos de especial protección constitucional debido a su situación de debilidad manifiesta. En este sentido ha indicado la Corte Constitucional:
“Esta Corporación ha sostenido en varias ocasiones que con su deber de suministrar atención y ayuda a la población desplazada para que cese la vulneración masiva de sus derechos fundamentales, la tutela es el mecanismo idóneo y expedito para lograr la protección de los mismos, a pesar de la existencia de otros mecanismos de defensa que garanticen tal resultado, en vista de la precaria situación en la que se encuentran y del peligro inminente que afrontan, situaciones que no les permiten esperar hasta que la jurisdicción ordinaria se ocupe de su caso.”
En este mismo sentido: “Ahora bien, debe quedar claro que, debido a la gravedad y a la extrema urgencia a la que se ven sometidas las personas desplazadas, no se les puede someter al trámite de las acciones judiciales para cuestionar los actos administrativos de la Red, ni a la interposición de interminables solicitudes a la coordinadora del Sistema. Aquello constituye la imposición de cargas inaguantables, teniendo en cuenta las condiciones de los connacionales desplazados, y son factores que justifican la procedencia de la acción de tutela”.
En tal sentido, se considera que la acción de tutela es procedente, a fin de garantizar la protección de los derechos fundamentales de las personas desplazadas, ya que por la situación de vulneración en la que se encuentran son sujetos que tienen una especial protección y por lo tanto resulta demasiado gravoso someterlas al trámite de las acciones judiciales.
5
Corte Constitucional, Sentencia C- 194 de 2004
8
Expediente Actor Demandado Acción
19001-23-33-002-2012-00139-01 LUZ DARY MUÑOZ ORDOÑEZ DEPARTAMENTO ADMINISTRATIVO PARA LA PROSPERIDAD SOCIAL TUTELA - SEGUNDA INSTANCIA
2.3. Protección especial del Estado, en relación con los derechos mínimos de las
personas que se encuentran en situación de desplazamiento forzoso.
Es pertinente manifestar que la población desplazada cuenta con una especial protección, debido a su condición de vulnerabilidad, debilidad y desprotección, y que debido al desarraigo que han sufrido al salir de sus lugares de origen, para buscar suerte en lugares en la mayoría de los casos desconocidos para ellos, con la esperanza de encontrar condiciones adecuadas para empezar de nuevo y lograr su estabilización, se enfrentan a situaciones totalmente diferentes, donde no cuentan con los recursos suficientes para satisfacer sus necesidades y las de su núcleo familiar, que los programas que se han implementado para su protección no dan abasto ante la magnitud del flagelo del desplazamiento en nuestro país.
Al respecto la H. Corte Constitucional ha manifestado6: “La Corte ha hecho énfasis en que si bien no en todas las ocasiones se pueden satisfacer en forma concomitante y hasta el máximo nivel posible los derechos constitucionales de toda la población desplazada, dadas las restricciones materiales tales como el carácter limitado de los recursos y las dimensiones reales de la evolución del fenómeno del desplazamiento, ello no es óbice para desconocer que existen ciertos “derechos mínimos” que deben ser satisfechos en cualquier circunstancia por parte de las autoridades, con el fin de garantizar la digna subsistencia de las personas que se encuentran en esa especial condición.
Así, la Corte en la sentencia T-025 de 2004, hizo un análisis de los derechos mínimos que se deben garantizar al citado grupo poblacional, e indicó que son los siguientes: i) derecho a ser registrados como desplazados, solos o con su núcleo familiar, ii) derecho a ser tratado como un sujeto de especial protección por el Estado, iii) derecho a recibir ayuda humanitaria inmediatamente se produzca el desplazamiento y por el término de 3 meses, prorrogables por 3 meses más, ayuda que comprende, como mínimo, a) alimentos esenciales y agua potable, b) alojamiento y vivienda básicos, c) vestido adecuado, y d) servicios médicos y sanitarios esenciales, iv) derecho a que se les entregue el documento que los acredita como inscritos en una entidad promotora de salud, a fin de garantizar su acceso efectivo a los servicios de atención en salud, v) derecho a retornar en condiciones de seguridad a su lugar de origen y sin que se les pueda obligar a regresar o a reubicarse en alguna parte específica del 6
Corte Constitucional, Sentencia C - 191 de 2007
9
Expediente Actor Demandado Acción
19001-23-33-002-2012-00139-01 LUZ DARY MUÑOZ ORDOÑEZ DEPARTAMENTO ADMINISTRATIVO PARA LA PROSPERIDAD SOCIAL TUTELA - SEGUNDA INSTANCIA
territorio nacional, vi) derecho a que se identifiquen, con su plena participación las circunstancias específicas de su situación personal y familiar para definir, mientras no retorne a su lugar de origen, cómo pueden trabajar con miras a generar ingresos que le permita vivir digna y autónomamente, vii) derecho si son menores de 15 años, a acceder a un cupo en un establecimiento educativo, y, viii) como víctimas de un delito, tienen todos los derechos que la Constitución y las leyes les reconocen por esa condición para asegurar que se haga justicia, se revele la verdad de los hechos y obtenga de los autores del delito una reparación.
De la misma manera, la Corte en dicha ocasión advirtió que los derechos antes referidos, deben ser inmediatamente respetados por las autoridades administrativas competentes, sin que éstas puedan establecer como condición para otorgar dichos beneficios que se interponga acción de tutela. En igual sentido, señaló que la población desplazada tiene derecho a que se le provea información oportuna y completa sobre los deberes de las autoridades y la especial protección que ha de recibir por el hecho del desplazamiento”.
En conclusión, la población desplazada goza de unos derechos mínimos que deben ser garantizados con el fin de dar una solución al estado de vulnerabilidad en que se encuentran, siendo obligación del Gobierno Nacional el socorrer, asistir y proteger a estas personas, así como atender sus necesidades básicas hasta que los afectados estén en condiciones de ocuparse de su auto sostenimiento.
2.4. Contenido y alcance de la ayuda humanitaria de emergencia a sujetos de especial protección.
La H. Corte Constitucional se refirió a la ayuda humanitaria, en los siguientes términos7: “El Decreto 2569 de 2000 estableció el contenido y alcance del derecho de la población desplazada a recibir la ayuda humanitaria de emergencia y en su artículo 20 la definió como “la ayuda temporaria e inmediata encaminada a acciones de socorro, asistencia y apoyo a la población desplazada, a fin de mitigar las necesidades básicas en alimentación, salud, atención sicológica, alojamiento, transporte de emergencia, elementos de hábitat interno y
7
Corte Constitucional, Sentencia T- 704 de 2008
10
Expediente Actor Demandado Acción
19001-23-33-002-2012-00139-01 LUZ DARY MUÑOZ ORDOÑEZ DEPARTAMENTO ADMINISTRATIVO PARA LA PROSPERIDAD SOCIAL TUTELA - SEGUNDA INSTANCIA
salubridad pública”. En el artículo 17del citado Decreto, se estableció que una vez la persona haya sido inscrita en el RUPD tendrá derecho a recibir la ayuda humanitaria de emergencia por el término de 3 meses prorrogables por otros 3 más. El artículo 22 definió los montos de la ayuda humanitaria de emergencia y en el artículo 23 se establecieron las reglas para el manejo de la atención humanitaria de emergencia.
La jurisprudencia constitucional también se ha ocupado del tema y ha establecido algunos parámetros sobre su entrega y prórroga. En la sentencia T025 de 2004, la Corte indicó que la entrega de la ayuda humanitaria hace parte del catálogo de derechos mínimos de la población desplazada, pues constituye una manifestación del derecho fundamental al mínimo vital. En relación con el término por el cual se entrega la ayuda humanitaria de emergencia y la prórroga de la misma, en sentencia C-278 de 2007, M.P, Nilson Pinilla Pinilla, esta Corporación precisó: “(…) la ayuda humanitaria no puede estar sujeta a un plazo fijo inexorable. Si bien es conveniente que la referencia temporal exista, debe ser flexible, sometida a que la reparación sea real y los medios eficaces y continuos, de acuerdo a las particularidades del caso, hasta salir de la vulnerabilidad que atosiga a la población afectada, particularmente en esa primera etapa de atención, en la cual se les debe garantizar condiciones de vida digna que hagan viable parar el agravio, en tránsito hacia una solución definitiva mediante la ejecución de programas serios y continuados de estabilización económica y social” (…) En lo que respecta a que el término de la ayuda humanitaria de emergencia sea de tres meses, la Corte lo encuentra corto mas no necesariamente contrario a la Constitución Política, en la medida de su acople y flexibilidad frente a las características propias del hecho concreto, además ante la posibilidad de adicional ayuda solidaria, por ejemplo proveniente del sector privado o del exterior, o si las correspondientes instituciones oficiales cumplen con su deber en forma integrada, pronta y acuciosa. Lo definitivamente inconstitucional, y así lo declarará la Corte, son las expresiones “máximo” y “excepcionalmente por otros tres (3) más”, del parágrafo del artículo 15 de la Ley 387 de 1997, pues le imprimen rigidez al plazo para la provisión de la ayuda humanitaria de emergencia a los desplazados, impidiendo que estas personas puedan seguir recibiendo atención del Estado por un tiempo mayor, mientras logran superar definitivamente su situación de vulnerabilidad (…)”, por lo que dicha ayuda deberá entregarse y prorrogarse hasta que la persona desplazada esté en condiciones de asumir su autosostenimiento.
Ahora bien, en lo que tiene que ver con la ayuda humanitaria de emergencia que deben recibir sujetos de especial protección, la Corte ha señalado una serie de pautas tendientes a garantizar los derechos fundamentales de esta población de manera inmediata y acorde a sus necesidades especiales, tal como lo señala el numeral 2º del 4º principio rector de los desplazamientos internos: “(…) Ciertos desplazados internos, como los niños, especialmente los menores no acompañados, las mujeres embarazadas, las madres con hijos pequeños, las
11
Expediente Actor Demandado Acción
19001-23-33-002-2012-00139-01 LUZ DARY MUÑOZ ORDOÑEZ DEPARTAMENTO ADMINISTRATIVO PARA LA PROSPERIDAD SOCIAL TUTELA - SEGUNDA INSTANCIA
mujeres cabeza de familia, las personas con discapacidades y las personas dela tercera edad, tendrán derecho a la protección y asistencia requerida por su condición y a un tratamiento que tenga en cuenta sus necesidades especiales”.
En efecto, en la sentencia T-025 de 2004, la Corte indicó que existen dos grupos de personas desplazadas que por sus especiales condiciones tienen derecho a recibir ayuda humanitaria de emergencia durante un período de tiempo mayor al que fijó la ley: “se trata de (a) quienes estén en situación de urgencia extraordinaria, y (b) quienes no estén en condiciones de asumir su autosostenimiento a través de un proyecto de estabilización o restablecimiento socio económica, como es el caso de los niños que no tengan acudientes y las personas de la tercera edad quienes por razón de su avanzada edad o de sus condiciones de salud no están en capacidad de generar ingresos; o las mujeres cabeza de familia que deban dedicar todo su tiempo y esfuerzos a cuidar a niños menores o adultos mayores bajo su responsabilidad”.
Recientemente, en el Auto 092 de 2008, la Corte analizó la situación de las mujeres víctimas del desplazamiento forzado y estudió las circunstancias especiales que rodean a las mujeres cabeza de familia en tanto grupo especialmente protegido por la precariedad de las condiciones de vida que deben afrontar.
Se concluye que la ayuda humanitaria de emergencia a que tiene derecho una persona desplazada, tiene como fin la satisfacción de sus necesidades básicas, por lo tanto constituye su mínimo fundamental y de su familia, y a su vez, corresponde a una carga del Estado, pero sin que la persona pueda considerar que puede vivir de ella de manera indefinida.
2.5 Prórroga automática de la ayuda humanitaria a madres cabeza de hogar
La H. Corte Constitucional mediante el Auto 092 de 2008,desarrolló de manera específica medidas de protección de los derechos fundamentales de las mujeres desplazadas y
sus especiales condiciones de vulnerabilidad, así como la
prevención del impacto de género que de forma desproporcionada toca a la mujer dentro del conflicto armado, estableciendo la presunción Constitucional
12
Expediente Actor Demandado Acción
19001-23-33-002-2012-00139-01 LUZ DARY MUÑOZ ORDOÑEZ DEPARTAMENTO ADMINISTRATIVO PARA LA PROSPERIDAD SOCIAL TUTELA - SEGUNDA INSTANCIA
de prórroga automática de la ayuda humanitaria para aquellas mujeres víctimas del desplazamiento. En relación a la ayuda humanitaria de emergencia, se indicó:
“(…) la reticencia estructural del sistema a otorgar la prórroga de la Ayuda Humanitaria de Emergencia a las mujeres cabeza de familia o vulnerables que, por sus especiales condiciones de debilidad, tienen derecho a la misma, es una violación de su derecho básico a recibir asistencia humanitaria mientras duren sus condiciones de vulnerabilidad e indefensión”.8
Por las razones anteriores, la Corte estableció dos presunciones constitucionales que amparan a las mujeres desplazadas en tanto sujetos de protección constitucional reforzada:
“a. La presunción constitucional de vulnerabilidad acentuada de las mujeres desplazadas, para efectos de su acceso a los distintos componentes del SNAIPD y de la valoración integral de su situación por parte de los funcionarios competentes para atenderlas; y b. La presunción constitucional de prórroga automática de la ayuda humanitaria de emergencia a favor de las mujeres desplazadas, hasta que se compruebe la autosuficiencia integral y en condiciones de dignidad de cada mujer en particular. Es responsabilidad del Director de Acción Social el disponer las actuaciones y procedimientos necesarios para que la totalidad de los funcionarios públicos que están encargados de atender los derechos de las mujeres desplazadas conozcan, comprendan y apliquen adecuadamente estas dos presunciones constitucionales; así se les ordenará en la presente providencia”.
En este orden de ideas, aclaró que:
“La presunción constitucional de prórroga automática de la ayuda humanitaria de emergencia a favor de las mujeres desplazadas, que implica que dicha ayuda debe suministrarse de manera integral, completa e ininterrumpida, sin necesidad de programar o realizar visitas de verificación y asumiendo que se trata de personas en situación de 8
Auto 092 de 2008, M.P, Manuel José Cepeda Espinosa.
13
Expediente Actor Demandado Acción
19001-23-33-002-2012-00139-01 LUZ DARY MUÑOZ ORDOÑEZ DEPARTAMENTO ADMINISTRATIVO PARA LA PROSPERIDAD SOCIAL TUTELA - SEGUNDA INSTANCIA
vulnerabilidad extrema que justifica el otorgamiento de la prórroga, hasta el momento en que las autoridades comprueben que cada mujer individualmente considerada ha logrado condiciones de autosuficiencia integral y en condiciones de dignidad, momento en el cual podrá procederse, mediante decisión motivada, a la suspensión de la prórroga. Se entenderá que las condiciones de autosuficiencia integral se han materializado en casos particulares, cuando se haya superado el nivel de pobreza y se hayan reunido las demás condiciones que permiten concluir que dicha ayuda humanitaria de emergencia ha dejado de ser necesaria porque la persona y su familia han pasado a la etapa de estabilización socioeconómica, de conformidad con la sentencia C-278/07 y la sentencia T-025 de 2004. En ningún caso se podrá interpretar T-025 como excluyendo el vestido de todo el paquete; que tampoco se fraccione en el sentido de que lo que ya se ha recibido no se entrega. Se prorroga la ayuda completa con todos los ingredientes de la ley”. (Subrayado de la Sala)
De otra parte, también se hizo referencia a los vacíos que hay en la política pública para la atención a la población desplazada, que generan el desconocimiento de los derechos fundamentales de las mujeres cabeza de familia, por lo que éstos deben ser llenados en forma inmediata por las autoridades competentes mediante la adopción de programas específicos, es por ello que la H. Corte Constitucional considera necesario que se diseñen e implementen trece programas específicos de género en el marco de la política pública para la atención al desplazamiento forzado, al respecto señaló:
“La coordinación de la adopción de esos trece programas específicos, así como la garantía del acceso a los mismos por las mujeres desplazadas, son deberes de Acción Social en tanto coordinador del SNAIPD. Es a Acción Social, por lo tanto, y específicamente a su Director, a quienes se impartirán las principales órdenes proferidas en la presente providencia.
Los trece programas que Acción Social deberá, en ejercicio de sus, diseñar para efectos de colmar los vacíos críticos en materia de competencias género en la política pública de atención al desplazamiento forzado en el país, son los siguientes:
14
Expediente Actor Demandado Acción
19001-23-33-002-2012-00139-01 LUZ DARY MUÑOZ ORDOÑEZ DEPARTAMENTO ADMINISTRATIVO PARA LA PROSPERIDAD SOCIAL TUTELA - SEGUNDA INSTANCIA
a. El Programa de Prevención del Impacto de Género Desproporcionado del Desplazamiento, mediante la Prevención de los Riesgos Extraordinarios de Género en el marco del Conflicto Armado. b. El Programa de Prevención de la Violencia Sexual contra la Mujer Desplazada y de Atención Integral a sus Víctimas. c. El Programa de Prevención de la Violencia Intrafamiliar y Comunitaria contra la Mujer Desplazada y de Atención Integral a sus Víctimas. d. El Programa de Promoción de la Salud de las Mujeres Desplazadas. e. El Programa de Apoyo a las Mujeres Desplazadas que son Jefes de Hogar, de Facilitación del Acceso a Oportunidades Laborales y Productivas y de Prevención de la Explotación Doméstica y Laboral de la Mujer Desplazada. f. El Programa de Apoyo Educativo para las Mujeres Desplazadas Mayores de 15 Años. g. El Programa de Facilitación del Acceso a la Propiedad de la Tierra por las Mujeres Desplazadas. h. El Programa de Protección de los Derechos de las Mujeres Indígenas Desplazadas i. El Programa de Protección de los Derechos de las Mujeres Afrodescendientes Desplazadas. j. El Programa de Promoción de la Participación de la Mujer Desplazada y de Prevención de la Violencia contra las Mujeres Líderes o que adquieren Visibilidad Pública por sus Labores de Promoción Social, Cívica o de los Derechos Humanos. k. El Programa de Garantía de los Derechos de las Mujeres Desplazadas como Víctimas del Conflicto Armado a la Justicia, la Verdad, la Reparación y la No Repetición. l. El Programa de Acompañamiento Psicosocial para Mujeres Desplazadas. m. El Programa de Eliminación de las Barreras de Acceso al Sistema de Protección por las Mujeres Desplazadas. Cada uno de esos programas debe cumplir con unos elementos mínimos de racionalidad, semejantes a los elementos mínimos de racionalidad de la política pública de atención al desplazamiento a la cual deben articularse en forma integra”l.
En conclusión, la autoridades competentes de proporcionar la ayuda humanitaria, al evidenciar que se encuentran frente al caso particular de mujeres cabeza de familia desplazadas, deben proceder a aplicar de forma inmediata la presunción Constitucional de prórroga automática de la ayuda 15
Expediente Actor Demandado Acción
19001-23-33-002-2012-00139-01 LUZ DARY MUÑOZ ORDOÑEZ DEPARTAMENTO ADMINISTRATIVO PARA LA PROSPERIDAD SOCIAL TUTELA - SEGUNDA INSTANCIA
humanitaria, lo anterior teniendo en cuenta que por la situación de vulnerabilidad en que se encuentran, merecen un trato especial, pues para ellas se torna difícil afrontar las circunstancias derivadas del desplazamiento, debido a que tienen que hacerse cargo del sostenimiento de su hogar, del cuidado de sus hijos, y además de los trámites necesarios para poder acceder a las ayudas que el Estado les brinda, obligaciones que dificultan la generación de ingresos, ya que no tienen tiempo para capacitarse ni para trabajar, por lo que en estas condiciones,
someterlas
al
agotamiento
previo
de
procedimientos
administrativos, resulta una carga demasiado gravosa que justifica la protección reforzada y la prórroga automática de la ayuda humanitaria, por la precariedad de condiciones de vida que deben afrontar.
3. Lo probado y el caso concreto
La señora LUZ DARY MUÑOZ ORDOÑEZ, interpuso acción de tutela en contra del DEPARTAMENTO ADMINISTRATIVO PARA LA PROSPERIDAD SOCIAL, por considerar que se le han vulnerado sus derechos fundamentales, al no prorrogar el pago de la ayuda humanitaria a la cual considera tiene derecho. La entidad accionada en su escrito de contestación de tutela señaló, que para que se proceda a otorgar la prórroga de la ayuda humanitaria, la persona debe previamente hacer una solicitud, a fin de que se realice la caracterización y de ser procedente se le dé un turno para el pago de la misma de acuerdo al orden de solicitudes que se hayan presentado; lo anterior teniendo en cuenta que se debe respetar el derecho de aquellas personas que realizaron primero la petición. Además de lo anterior, afirmó que en la base de datos de la entidad no se encontró constancia de que la accionante haya hecho la solicitud de prórroga de la ayuda humanitaria, por lo que adujo que se tendrá la fecha de la notificación de la tutela como fecha de la solicitud y procederá a realizar la caracterización a fin de establecer si
tiene o no derecho a la prórroga en
mención. Al respecto la actora, en su escrito de impugnación señaló que en dos oportunidades acudió a las instalaciones de la entidad accionada con el fin de solicitar la prórroga de la ayuda humanitaria, pero se le manifestó que volviera 16
Expediente Actor Demandado Acción
19001-23-33-002-2012-00139-01 LUZ DARY MUÑOZ ORDOÑEZ DEPARTAMENTO ADMINISTRATIVO PARA LA PROSPERIDAD SOCIAL TUTELA - SEGUNDA INSTANCIA
después, por lo que considera que se le han vulnerado sus derechos debido a que no se le ha concedido ésta.
De las pruebas que obran en el expediente, la Sala observa que la señora Luz Dary Muñoz Ordoñez se encuentra desplazada desde el mes de abril del año 2008, con sus tres hijos y su esposo, quien se encuentra privado de la libertad desde el 8 de septiembre de 2010. De acuerdo con lo anterior es evidente que la accionante tiene bajo su cargo, afectiva, económica, socialmente y de forma permanente sus hijos menores y el mantenimiento de su vivienda, por lo que ostenta la calidad de Jefe de Hogar, razones por las cuales está investida de una especial protección constitucional por ser desplazada y madre cabeza de hogar.
De lo anterior se deduce que la entidad accionada no ha tenido en cuenta la situación en que se encuentra la accionante y que la hace merecedora de la aplicación de la presunción constitucional de prórroga automática de la ayuda humanitaria, sino que por el contrario, ha sometido ésta al hecho de que la actora tenga que agotar previamente los trámites administrativos establecidos para ello, y a pesar de que en dos oportunidades ha acudido a realizar la solicitud no se ha dado trámite a la misma, lo que genera la vulneración de los derechos fundamentales invocados en la presente acción de tutela.
En este orden de ideas, si bien es cierto que para acceder a la prórroga de la ayuda humanitaria, es necesario previamente agotar un trámite administrativo, el caso sub-examine constituye una excepción a la regla general establecida para que se reconozca dicho derecho. Lo anterior encuentra justificación en el hecho de que la accionante es una mujer que por el particular estado en que se encuentra, goza de
una especial
protección
y además la H. Corte
Constitucional mediante el Auto 092 de 2008, estableció una presunción constitucional9 a favor de las madres cabeza de hogar, en el sentido de que por Corte Constitucional, Auto 092 de 2008, M.P. Dr. MANUEL JOSÉ CEPEDA ESPINOSA “ b. La presunción constitucional de prórroga automática de la ayuda humanitaria de emergencia a favor de las mujeres desplazadas, hasta que se compruebe la autosuficiencia integral y en condiciones de dignidad de cada mujer en particular.
9
17
Expediente Actor Demandado Acción
19001-23-33-002-2012-00139-01 LUZ DARY MUÑOZ ORDOÑEZ DEPARTAMENTO ADMINISTRATIVO PARA LA PROSPERIDAD SOCIAL TUTELA - SEGUNDA INSTANCIA
las especiales condiciones de vulnerabilidad en las que se encuentran, procede de forma automática la prórroga de la ayuda humanitaria, la cual se debe suministrar de manera integral, completa e ininterrumpida10 y además de ésta, garantizarse el acceso a los programas que se ordenaron diseñar en el referido Auto, tendientes a lograr el autosostenimiento de las mujeres desplazadas.
Así las cosas, la Sala considera que se han vulnerado los derechos fundamentales de la accionante por parte de la entidad accionada, al no inscribirla en los programas a que hace referencia el Auto precitado y no habérsele
prorrogado
de
forma
automática
la
ayuda
humanitaria,
condicionándola a que previamente se adelante el trámite administrativo previsto para ello, sometiéndola así a procedimientos injustificados que en lugar de propender porque se supere la situación de desplazamiento por la que atraviesa, por el contrario lo que ocasionan es que se agudice el estado de vulnerabilidad en el que se encuentra.
Por la anteriores razones, y a partir de la calidad de sujeto de protección constitucional reforzada, radicada en cabeza de la peticionaria, pues se trata de una mujer víctima del desplazamiento forzado interno y además jefe de hogar, -condiciones que tornan preferente la ayuda que debe brindarle el Estado-, se REVOCARÁ la sentencia del 16 de agosto de 2012, proferida por el Juzgado Sexto Administrativo del Circuito de Popayán y se concederá a la accionante el amparo deprecado.
En consecuencia, se ordenará al Departamento Administrativo para la Prosperidad Social - Unidad Especial Para La Atención y Reparación Integral a las
Es responsabilidad del Director de Acción Social el disponer las actuaciones y procedimientos necesarios para que la totalidad de los funcionarios públicos que están encargados de atender los derechos de las mujeres desplazadas conozcan, comprendan y apliquen adecuadamente estas dos presunciones constitucionales; así se les ordenará en la presente providencia”. 10 La presunción constitucional de prórroga automática de la ayuda humanitaria de emergencia a favor de las mujeres desplazadas, que implica que dicha ayuda debe suministrarse de manera integral, completa e ininterrumpida, sin necesidad de programar o realizar visitas de verificación y asumiendo que se trata de personas en situación de vulnerabilidad extrema que justifica el otorgamiento de la prórroga, hasta el momento en que las autoridades comprueben que cada mujer individualmente considerada ha logrado condiciones de autosuficiencia integral y en condiciones de dignidad, momento en el cual podrá procederse, mediante decisión motivada, a la suspensión de la prórroga.
18
Expediente Actor Demandado Acción
19001-23-33-002-2012-00139-01 LUZ DARY MUÑOZ ORDOÑEZ DEPARTAMENTO ADMINISTRATIVO PARA LA PROSPERIDAD SOCIAL TUTELA - SEGUNDA INSTANCIA
Víctimas, aplicar la presunción constitucional de prórroga automática de la Ayuda Humanitaria de Emergencia definida en el Auto 092 de 2008 (donde se desarrollan
específicamente
medidas
de
fundamentales de las mujeres desplazadas y
protección
de
los
derechos
sus especiales condiciones de
vulnerabilidad, así como la prevención del impacto de género que de forma desproporcionada toca a la mujer dentro del conflicto armado), a la señora LUZ DARY MUÑOZ ORDOÑEZ, y por ende hacer la entrega completa de los componentes de la ayuda humanitaria de emergencia, previstos en la ley: alimentación básica, apoyo para alojamiento, implementos de habitación, cocina y aseo y vestuario adecuado, en cantidad y calidad suficiente para suplir temporalmente las necesidades de ella y de sus hijos, a más tardar dentro de los cinco (5) días siguientes a la comunicación de la presente providencia.
Además de lo anterior, se ordenará al Director del Departamento Administrativo para la Prosperidad Social – Unidad Especial para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas, Regional Cauca, adoptar las medidas necesarias para que la señora Luz Dary Muñoz Ordoñez sea inscrita como beneficiaria de los programas que ordenó diseñar el Auto 092 de 2008, dentro del término máximo de quince (15) días, a partir de la fecha en que inicie la ejecución de los respectivos programas, tales como:
-
El Programa de Promoción de la Salud de las Mujeres Desplazadas.
-
El Programa de Apoyo a las Mujeres Desplazadas Jefes de Hogar, de Facilitación del Acceso a Oportunidades Laborales y Productivas y de Prevención de la Explotación Doméstica y Laboral de la Mujer Desplazada.
-
El Programa de Apoyo Educativo para las Mujeres Desplazadas Mayores de 15 Años.
-
El Programa de Facilitación del Acceso a la Propiedad de la Tierra por las Mujeres Desplazadas.
-
El Programa de Acompañamiento Psicosocial para Mujeres Desplazadas.
19
Expediente Actor Demandado Acción
-
19001-23-33-002-2012-00139-01 LUZ DARY MUÑOZ ORDOÑEZ DEPARTAMENTO ADMINISTRATIVO PARA LA PROSPERIDAD SOCIAL TUTELA - SEGUNDA INSTANCIA
El Programa de Eliminación de las Barreras de Acceso al Sistema de Protección por las Mujeres Desplazadas.
III. DECISION
Por lo expuesto, el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL CAUCA, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la Ley.
FALLA
PRIMERO: REVOCAR la sentencia del 16 de agosto de 2012, proferida por el Juzgado Sexto Administrativo del Circuito de Popayán, por los motivos expuestos en la parte considerativa de la presente providencia, y en consecuencia se dispone:
“PRIMERO: TUTELAR los derechos fundamentales invocados por la señora LUZ DARY MUÑOZ ORDOÑEZ en la presente acción de tutela, de acuerdo con las consideraciones de esta providencia.
SEGUNDO: En consecuencia, se ORDENA al Departamento Administrativo para la Prosperidad Social - Unidad Especial para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas, aplicar la presunción constitucional de prórroga automática de la Ayuda Humanitaria de Emergencia definida en el Auto 092 de 2008 a la señora LUZ DARY MUÑOZ ORDOÑEZ con C.C. 25.483.217 de La Vega (Cauca),
y hacer la entrega completa de los
componentes de la ayuda humanitaria de emergencia, previstos en la ley, a más tardar dentro de los cinco (5) días siguientes a la notificación de la
20
Expediente Actor Demandado Acción
19001-23-33-002-2012-00139-01 LUZ DARY MUÑOZ ORDOÑEZ DEPARTAMENTO ADMINISTRATIVO PARA LA PROSPERIDAD SOCIAL TUTELA - SEGUNDA INSTANCIA
presente providencia, hasta cuando se encuentre en condiciones de asumir su autosostenimiento.
TERCERO: ORDENAR al Director del Departamento Administrativo Para La Prosperidad Social – Unidad Especial para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas, Regional Cauca, que adopte las medidas necesarias para que la señora LUZ DARY MUÑOZ ORDOÑEZ, sea inscrita como beneficiaria de los programas que ordenó diseñar el Auto 092 de 2008, dentro del término máximo de quince (15) días, a partir de la fecha en que inicie la ejecución de los respectivos programas, de acuerdo con lo expuesto en la parte motiva de esta sentencia.
CUARTO.- NOTIFIQUESE por telegrama, personalmente o por cualquier medio efectivo a los interesados en los términos del Art. 30 del Decreto 2591 de 1991”.
SEGUNDO.- ENVÍESE el expediente a la H. Corte Constitucional para su eventual revisión
NOTIFIQUESE Y CUMPLASE.
Se hace constar que el proyecto de esta providencia fue considerado y aprobado por la Sala en sesión de la fecha.
Los Magistrados,
21
Expediente Actor Demandado Acción
19001-23-33-002-2012-00139-01 LUZ DARY MUÑOZ ORDOÑEZ DEPARTAMENTO ADMINISTRATIVO PARA LA PROSPERIDAD SOCIAL TUTELA - SEGUNDA INSTANCIA
NAUN MIRAWAL MUÑOZ MUÑOZ
DAVID FERNANDO RAMIREZ FAJARDO
CARLOS H. JARAMILLO DELGADO
22
