„Ocena problemów związanych z realizacją zamówień publicznych oraz innych sposobów wyłaniania wykonawców w ramach projektów wdrażanych z udziałem funduszy strukturalnych w sektorze kultury w ramach XI priorytetu PO IiŚ” – Raport końcowy --------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------

-------------------------------------------------------------------Agrotec Polska Sp. z o.o. & POLINVEST Sp. z o.o.

2

„Ocena problemów związanych z realizacją zamówień publicznych oraz innych sposobów wyłaniania wykonawców w ramach projektów wdrażanych z udziałem funduszy strukturalnych w sektorze kultury w ramach XI priorytetu PO IiŚ” – Raport końcowy --------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------

SPIS TREŚCI WYKAZ UŻYTYCH SKRÓTÓW ........................................................................................... 5 STRESZCZENIE ............................................................................................................... 6 SUMMARY .................................................................................................................... 13 1

2

WPROWADZENIE .................................................................................................... 20 1.1

Cel i zakres ewaluacji .......................................................................................... 20

1.2

Zakres przedmiotowy badania............................................................................... 21

1.3

Metodologia badania ........................................................................................... 22

1.4

Krótka charakterystyka projektów ......................................................................... 24

OPIS

WYNIKÓW

BADANIA

W

OPARCIU

O

ZAGADNIENIA

I

PYTANIA

EWALUACYJNE ........................................................................................................ 28 2.1

Ocena potencjału beneficjentów ............................................................................ 28 2.1.1 Doświadczenie beneficjentów ........................................................................ 28 2.1.2 Ocena zasobów kadrowych beneficjentów ....................................................... 30 2.1.3 Instrukcje prowadzenia postępowań .............................................................. 39 2.1.4 Ocena potrzeb szkoleniowych po stronie beneficjentów ..................................... 42

2.2

Ocena efektywności udzielania zamówień publicznych ............................................... 47 2.2.1 Ocena efektywności udzielania zamówień publicznych ....................................... 47 2.2.2 Wpływ specyfiki zamówień poniżej i powyżej 14 tysięcy euro na prowadzone postępowania .......................................................................................... 54

2.3

Ocena procesu przygotowania i udzielania zamówień publicznych................................ 56 2.3.1 Kościoły i związki wyznaniowe....................................................................... 61

2.4

Ocena etapu rzeczowej realizacji projektów ............................................................. 66 2.4.1 Stosowanie FIDIC przez Beneficjentów ........................................................... 66 2.4.2 Aneksy w umowach z wykonawcami .............................................................. 75 2.4.3 Realizacja umów o roboty budowlane ............................................................. 78

2.5

Formy zabezpieczeń należytego wykonania umów oraz rodzaje ubezpieczeń stosowanych w zamówieniach publicznych .............................................................. 81

2.6

Kontrole w projektach ......................................................................................... 81 2.6.1 Podstawy prawne prowadzenia kontroli .......................................................... 82 2.6.2 Kontrole prowadzone przez WWPE ................................................................. 83 2.6.3 Kontrole prowadzone przez UZP .................................................................... 94 2.6.4 Kontrole prowadzone przez NIK oraz KE ......................................................... 95 -------------------------------------------------------------------Agrotec Polska Sp. z o.o. & POLINVEST Sp. z o.o.

3

„Ocena problemów związanych z realizacją zamówień publicznych oraz innych sposobów wyłaniania wykonawców w ramach projektów wdrażanych z udziałem funduszy strukturalnych w sektorze kultury w ramach XI priorytetu PO IiŚ” – Raport końcowy --------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------

2.7

Korekty finansowe .............................................................................................. 96

2.8

Rola Krajowej Izby Odwoławczej w procesie przetargowym ...................................... 105

2.9

Rola Prezesa Urzędu Zamówień Publicznych w procesie przetargowym ....................... 106

2.10 Rola Instytucji Pośredniczącej II stopnia we wdrażaniu XI Priorytetu PO IiŚ ................ 106 3

GŁÓWNE WNIOSKI I PODSUMOWANIA ...................................................................110 3.1

Wpływ specyfiki sektora kultury na prowadzone postępowania ................................. 110

3.2

Wpływ specyfiki zasad udzielania zamówień publicznych w PO IiŚ na prowadzone postępowania................................................................................................... 114

3.3

Ocena trudności w stosowaniu Wytycznych MRR oraz innych dokumentów i aktów prawa ............................................................................................................. 117

3.4 4

Ocena dokumentów pomocniczych ....................................................................... 120

DOBRE PRAKTYKI WE WDRAŻANIU PZP..................................................................126 4.1

Przygotowanie dokumentacji przetargowej ............................................................ 126

4.2

Korzystanie z narzędzi pomocniczych ................................................................... 133

4.3

Odpowiedni model organizacyjny......................................................................... 136

5

REKOMENDACJE .....................................................................................................139

6

ZAŁĄCZNIKI ..........................................................................................................142 6.1

Ocena potencjału beneficjentów (matryca) ............................................................ 142

6.2

Wykaz wykorzystanych dokumentów ................................................................... 142

6.3

Sprawozdania z realizacji badań .......................................................................... 142

6.4

Ankiety CAWI................................................................................................... 142

6.5

Matryce zamówień publicznych ........................................................................... 142

6.6

Wykresy.......................................................................................................... 142

-------------------------------------------------------------------Agrotec Polska Sp. z o.o. & POLINVEST Sp. z o.o.

4

„Ocena problemów związanych z realizacją zamówień publicznych oraz innych sposobów wyłaniania wykonawców w ramach projektów wdrażanych z udziałem funduszy strukturalnych w sektorze kultury w ramach XI priorytetu PO IiŚ” – Raport końcowy --------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------

WYKAZ UŻYTYCH SKRÓTÓW

BZP

Biuletyn Zamówień Publicznych

CAWI

Wywiad kwestionariuszowy realizowany przez Internet (ang. Computer Assisted Web Interview)

DU UE

Dziennik Urzędowy Unii Europejskiej

EFRR

Europejski Fundusz Rozwoju Regionalnego

EFS

Europejski Fundusz Społeczny

ETS

Europejski Trybunał Sprawiedliwości

FGI

Zogniskowany wywiad grupowy (ang. Focus Group Interviews)

FIDIC

Warunki kontraktowe FIDIC - (fra. Fédération Internationale Des IngénieursConseils)

IDI

Indywidualny Wywiad Pogłębiony (ang. Individual In-Depth Interview)

IP

Instytucja Pośrednicząca

IP II

Instytucja Pośrednicząca drugiego stopnia

IW

Instytucja Wdrażająca

IZ

Instytucja Zarządzająca

JST

Jednostka samorządu terytorialnego

KE

Komisja Europejska

KIO

Krajowa Izba Odwoławcza

KSI

Krajowy System Informatyczny

MKiDN

Ministerstwo Kultury i Dziedzictwa Narodowego (Instytucja Pośrednicząca)

MRR

Ministerstwo Rozwoju Regionalnego (Instytucja Zarządzająca)

NSS

Narodowa Strategia Spójności

PO IiŚ

Program Operacyjny Infrastruktura i Środowisko

PZP

Ustawa z dnia 29 stycznia 2004 r. – Prawo zamówień publicznych

SIWZ

Specyfikacja Istotnych Warunków Zamówienia

SOPZ

Szczegółowy Opis Przedmiotu Zamówienia

TDI

Telefoniczny wywiad pogłębiony (ang. Telephone In-Depth Interview)

UE

Unia Europejska

UZP

Urząd Zamówień Publicznych

WWPE

Władza Wdrażająca Programy Europejskie (Instytucja Pośrednicząca II st.)

-------------------------------------------------------------------Agrotec Polska Sp. z o.o. & POLINVEST Sp. z o.o.

5

„Ocena problemów związanych z realizacją zamówień publicznych oraz innych sposobów wyłaniania wykonawców w ramach projektów wdrażanych z udziałem funduszy strukturalnych w sektorze kultury w ramach XI priorytetu PO IiŚ” – Raport końcowy --------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------

STRESZCZENIE Niniejszy raport zawiera wyniki z przeprowadzonego badania ewaluacyjnego pt. Ocena problemów związanych z realizacją zamówień publicznych oraz innych sposobów wyłaniania wykonawców w ramach projektów wdrażanych z udziałem funduszy strukturalnych w sektorze kultury w ramach XI priorytetu PO IiŚ. Badanie zostało zrealizowane na zlecenie Ministerstwa Kultury i Dziedzictwa Narodowego w okresie od maja do sierpnia 2011 roku przez konsorcjum projektowe w składzie Agrotec Polska Sp. z o.o. oraz Polinvest Sp. z o.o.

Kontekst badania Prawidłowe wdrażanie projektów realizowanych w ramach XI Priorytetu „Kultura i dziedzictwo kulturowe” Programu Operacyjnego „Infrastruktura i Środowisko” (PO IiŚ) oparte jest m.in. na sprawnym i skutecznym wydatkowaniu funduszy w oparciu o system wydatkowania środków publicznych. W ramach XI Priorytetu realizowane są projekty, które zostały wybrane w trybie procedury konkursowej, jak również w trybie indywidualnym. Do dnia 28.01.2011 r. podpisanych zostało łącznie 56 umów o dofinansowanie. Projekty, dla których podpisano umowy o dofinansowanie, stanowiły obszar badawczy prowadzonego badania ewaluacyjnego. Wśród 56 beneficjentów objętych badaniem, najliczniejsze grupy stanowiły instytucje kultury (21) oraz jednostki samorządu terytorialnego (18). Kolejnymi grupami były odpowiednio: uczelnie artystyczne (8) i szkoły artystyczne (6). Ponadto, dwóch beneficjentów pochodziło z grupy kościołów / związków wyznaniowych oraz jeden beneficjent stanowił uczelnię wyższą (inną niż artystyczna). Z uwagi na potrzebę osiągnięcia celów szczegółowych Priorytetu, ważne jest, aby wykorzystanie środków przebiegało poprawnie i w sposób jak najbardziej efektywny. W trakcie bieżącego monitoringu projektów realizowanych w ramach XI Priorytetu PO IiŚ zidentyfikowane zostały potencjalne źródła trudności, wpływające na efektywność i prawidłowość procesu wdrażania. W związku z tym, konieczne było dokonanie szczegółowej analizy i weryfikacji realizacji projektów pod kątem oceny problemów związanych z realizacją zamówień publicznych oraz innych sposobów wyłaniania wykonawców, która pozwoli na identyfikację i wyeliminowanie lub minimalizację występujących problemów. Przedmiotowe badanie pozwoliło na dokonanie oceny charakteru i skali problemów związanych z realizacją zamówień publicznych oraz innymi sposobami wyłaniania wykonawców w ramach projektów wdrażanych w XI Priorytecie PO IiŚ. Dodatkowym efektem badania, poza wskazaniem i ocenianiem problemów, było wypracowanie dobrych praktyk realizowania zamówień publicznych w oparciu o zdobyte przez beneficjentów doświadczenia. Wyniki badania w założeniu mają wesprzeć beneficjentów XI Priorytetu w prawidłowym wydatkowaniu środków publicznych.

Cele szczegółowe badania Badanie miało następujące cele:

-------------------------------------------------------------------Agrotec Polska Sp. z o.o. & POLINVEST Sp. z o.o.

6

„Ocena problemów związanych z realizacją zamówień publicznych oraz innych sposobów wyłaniania wykonawców w ramach projektów wdrażanych z udziałem funduszy strukturalnych w sektorze kultury w ramach XI priorytetu PO IiŚ” – Raport końcowy --------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------

1. Identyfikacja i ocena problemów związanych z realizacją zamówień publicznych oraz innych sposobów wyłaniania wykonawców-dostawców. 2. Wskazanie najlepszych modelowych rozwiązań we wdrażaniu PZP z uwzględnieniem specyfiki XI Priorytetu PO IiŚ.

Podejście badawcze W ramach badania przewidziano zastosowanie szerokiego katalogu metod ilościowych i jakościowych (analiza dokumentów i danych zastanych, indywidualne wywiady pogłębione (IDI), studium przypadku na poziomie projektów, panel ekspertów, ankieta internetowa (CAWI), grupowe wywiady pogłębione (FGI), telefoniczne wywiady pogłębione (TDI), analiza postępowań przetargowych, warsztat heurystyczny).

Zakres podmiotowy badania Badaniem objęci zostali:  przedstawiciele instytucji zaangażowanych w realizację XI Priorytetu PO IiŚ (tj. MRR, MKiDN, WWPE),  przedstawiciele beneficjentów, którzy podpisali umowy na realizację projektów w ramach XI Priorytetu PO IiŚ,  specjalista zajmujący się zamówieniami publicznymi w sektorze kultury,  eksperci z zakresu zamówień publicznych,  przedstawiciele wykonawców składających oferty w ramach postępowań przetargowych prowadzonych przez Beneficjentów, realizujących projekty w ramach XI Priorytetu PO IiŚ,  przedstawiciele Urzędu Zamówień Publicznych (UZP),  przedstawiciele Krajowej Izby Odwoławczej (KIO).

Kluczowe wyniki z przeprowadzonego badania Wydatki publiczne powinny być ponoszone w sposób celowy i oszczędny (z zachowaniem zasad uzyskiwania najlepszych efektów z danych nakładów, optymalnego doboru metod i środków służących osiągnięciu założonych celów), a także w sposób umożliwiający terminową realizację zadań oraz w wysokości i terminach wynikających z wcześniej zaciągniętych zobowiązań. W świetle wyników przeprowadzonych badań stwierdzić należy, iż zasadniczo problemy związane z wyłanianiem wykonawców przez beneficjentów w ramach XI Priorytetu PO IiŚ nie powinny skutkować brakiem osiągnięcia założonych celów na poziomie Priorytetu (w tym szczególnie w kontekście wykorzystania dostępnej alokacji na trzy dostępne działania w tym Priorytecie). Skala problemów związanych z wyłanianiem wykonawców w XI Priorytecie nie jest duża i nie grozi niewykorzystaniem alokacji finansowej dla poszczególnych działań. Nakładane na beneficjentów korekty nie spowodowały, iż środki przeznaczone na XI Priorytet PO IiŚ nie zostaną w całości wydatkowane. Ponadto, specyfiką XI Priorytetu jest fakt częstego występowania postępowań do progu 14 tys. euro (232 postępowania na 458 wszystkich postępowań wskazanych przez beneficjentów w toku -------------------------------------------------------------------Agrotec Polska Sp. z o.o. & POLINVEST Sp. z o.o.

7

„Ocena problemów związanych z realizacją zamówień publicznych oraz innych sposobów wyłaniania wykonawców w ramach projektów wdrażanych z udziałem funduszy strukturalnych w sektorze kultury w ramach XI priorytetu PO IiŚ” – Raport końcowy --------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------

badania), dlatego też z reguły nałożone korekty nie skutkowały wysokimi potrąceniami finansowymi ze względu na niską wartość zawieranych umów z wykonawcami. Naruszenia w zakresie udzielania zamówień skutkujące nałożeniem korekt finansowych występowały rzadziej w przypadku zamówień o wysokiej wartości, jednakże wyjątkowo miały miejsce sytuacje, w których stwierdzano uchybienia, których efektem była konieczność uznania za niekwalifikowalne wydatków rzędu kilku milionów złotych w odniesieniu do danego postępowania. W ramach PO IiŚ termin korekty jest praktycznie definiowany na dwa sposoby, tj. jako:  korekta odzyskiwana ze środków, które już beneficjentowi wypłacono (takie przypadki w badanych projektach były jednostkowe),  uznanie części lub całości wydatków za niekwalifikowalne przed rozliczeniem i wypłaceniem środków beneficjentom (takie korekty występowały najczęściej i były egzekwowanie w ramach pomniejszania kwot wypłacanych beneficjentom w ramach składanych przez nich wniosków o płatność).

Z tytułu uzyskiwania pomniejszonych kwot dofinansowania, poszczególni beneficjenci mogą zostać narażeni na pojawienie się tymczasowych problemów z płynnością finansową, gdyż wydatki uznawane za niekwalifikowalne muszą być ponoszone ze środków własnych beneficjenta. W opinii ewaluatora, po przeanalizowaniu danych nt. nakładanych korekt, można stwierdzić, iż uwzględniając ich sumaryczną wartość nie będą one w sposób trwały i istotny powodowały problemów z płynnością finansową u beneficjentów.

W znakomitej większości projektów, WWPE prowadzi kontrole postępowań przetargowych dopiero na etapie zatwierdzania wniosków o płatność. Beneficjenci wciąż zbyt rzadko przekazują dokumenty do objęcia kontrolą ex-ante. Niektórzy z nich nie orientowali się ponadto, iż po przeprowadzonej kontroli ex-ante, prowadzona jest jeszcze kontrola ex-post. Istotnym wnioskiem płynącym z realizacji niniejszego badania jest fakt, iż zasadnicza większość postępowań prowadzonych przez beneficjentów pozwoliła na wyłanianie wykonawców po cenach niższych, niż to było zakładane. W wielu projektach pojawiały się oszczędności poprzetargowe, z tytułu tego, iż szacowanie wartości zamówień odbywało się w innych uwarunkowaniach rynkowych. Jednocześnie badanie wykazało, że nie wszyscy beneficjenci mogli te oszczędności przeznaczyć na działania związane z realizacją projektu, przy jednoczesnym występowaniu przypadków możliwości wykorzystania wygenerowanych oszczędności w ramach realizowanego projektu. W ramach badania stwierdzono, iż dla dużej grupy beneficjentów XI Priorytetu, realizowane projekty były pierwszymi tak dużymi inwestycjami w historii ich funkcjonowania. W związku z powyższym faktem, część popełnianych przez beneficjentów uchybień z pewnością wynikała z braku wiedzy w zakresie specyficznych uwarunkowań prowadzenia projektów w tak dużym programie operacyjnym, jakim jest PO IiŚ. Jak wynika z przeprowadzonych prac badawczych, rozbudowany potencjał kadrowy po stronie beneficjenta (tj. duży i doświadczony zespół odpowiedzialny za realizację projektu) nie zawsze jest gwarantem przeprowadzenia projektu bez większych komplikacji (tj. bez naruszeń i bez korekt za popełnione uchybienia). Ponadto, zaobserwowano przypadki, w których beneficjenci niedysponujący większymi doświadczeniami w pozyskiwaniu funduszy europejskich, prowadzili projekty sprawnie i zgodnie z obowiązującymi wymogami. W wyniku przeprowadzonych prac badawczych oraz na skutek dokonania oceny charakteru i skali problemów związanych z zamówieniami publicznymi, można stwierdzić, iż zidentyfikowane problemy miały charakter wystąpień o dość dużym stopniu powtarzalności tych samych naruszeń w

-------------------------------------------------------------------Agrotec Polska Sp. z o.o. & POLINVEST Sp. z o.o.

8

„Ocena problemów związanych z realizacją zamówień publicznych oraz innych sposobów wyłaniania wykonawców w ramach projektów wdrażanych z udziałem funduszy strukturalnych w sektorze kultury w ramach XI priorytetu PO IiŚ” – Raport końcowy --------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------

różnych projektach. W wyniku realizacji badania udało się wskazać m.in. najczęściej popełniane przez beneficjentów naruszenia, w oparciu o które nakładane były korekty. Charakter oraz typ popełnianych przez beneficjentów naruszeń jest zasadniczo zbliżony we wszystkich priorytetowych PO IiŚ. Nie należy oceniać, iż beneficjenci XI Priorytetu popełniali zupełnie inne błędy w procedurach wyłaniania wykonawców, niż np. beneficjenci z innych priorytetów, czy nawet innych programów operacyjnych. Nie można też stwierdzić, iż dany typ naruszeń mógł być „przypisany” jednemu typowi beneficjenta, tj. takie same korekty nakładano na beneficjentów typu JST, jak na instytucje kultury. Można wskazać, iż występowała pewna grupa najczęściej występujących uchybień, które powtarzane były przez większą liczbę beneficjentów.

W wyniku kontroli postępowań przetargowych przeprowadzonych przez WWPE do maja 2011 r. (zaktualizowanych przez wykonawcę podczas badań terenowych) wykryto 200 przypadków naruszeń, które skutkowały nałożeniem korekty finansowej, na 585 wyników wszystkich kontroli przeprowadzonych przez WWPE (zdarzały się przypadki kontrolowania kilku postępowań w ramach jednej kontroli). Największą ilość korekt finansowych (68) nałożono przy zastosowaniu 100% wskaźnika procentowego, co stanowi 34 % wszystkich nałożonych korekt, następnie 43 razy stosowano 25% wskaźnik, co stanowi 21,5 % nałożonych korekt oraz 37 razy stosowano 5% wskaźnik, co stanowi 18,5 % nałożonych korekt. Najrzadziej stosowano 1% wskaźnik nałożenia korekty, który nakładano 6 razy, co stanowi 3 % nałożonych korekt finansowych. W ramach poszczególnych procentowych wskaźnikach nałożenia korekt finansowych zidentyfikowano te naruszenia, które występowały najczęściej. W 57 przypadkach w wyniku przeprowadzonej kontroli stwierdzono niedokonanie rozeznania rynku przy braku wykazania okoliczności uzasadniających konieczność udzielenia danego zamówienia bez rozeznania rynku (skutkujące nałożeniem 100% korekty). W 19 przypadkach (korekta 25%) w wyniku przeprowadzonej kontroli stwierdzono, iż beneficjent nie wykazał, iż spełnione zostały przesłanki określone w art. 67 ust. 1 pkt. 1 lit. b) ustawy PZP, uprawniające do zastosowania trybu udzielenia zamówienia z wolnej ręki tj. nie wykazano, że na rynku nie istnieją rozwiązania równoważne z tym, które objęte jest prawem wyłącznym, np. w postępowaniu na prowadzenie nadzoru autorskiego. W 8 przypadkach (korekta 25%) w wyniku przeprowadzonych kontroli stwierdzono naruszenie art. 7 ust. 1 ustawy PZP – poprzez utrudnienie uczciwej konkurencji oraz niezapewnienie równego traktowania wykonawców. W 12 przypadkach (korekta 10%) w wyniku kontroli stwierdzono niezachowanie formy pisemnej umowy. W 19 przypadkach (korekta 5%) w wyniku przeprowadzonej kontroli stwierdzono naruszenie przepisów art. 7 ust. 1 ustawy PZP, poprzez określenie warunków udziału w postępowaniu o udzielenie zamówienia, w sposób który mógłby utrudniać uczciwą konkurencję oraz nie zapewnia równego traktowania wykonawców. W 6 przypadkach (korekta 5%) w wyniku przeprowadzonej kontroli stwierdzono naruszenie art. 25 ust. 1 ustawy PZP. Zamawiający zażądał na potwierdzenie warunków udziału w postępowaniu m.in. zaświadczenia potwierdzającego przynależność poszczególnych osób do Izby Inżynierów Budownictwa (lub Izby Samorządu Zawodowego) albo dokumentu wskazującego, że polisa została opłacona, co stanowi naruszenie zasady uczciwej konkurencji oraz nierównego traktowania wykonawców. -------------------------------------------------------------------Agrotec Polska Sp. z o.o. & POLINVEST Sp. z o.o.

9

„Ocena problemów związanych z realizacją zamówień publicznych oraz innych sposobów wyłaniania wykonawców w ramach projektów wdrażanych z udziałem funduszy strukturalnych w sektorze kultury w ramach XI priorytetu PO IiŚ” – Raport końcowy --------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------

W 12 przypadkach (korekta 2%) w wyniku przeprowadzonej kontroli stwierdzono naruszenie art. 25 ust. 1 ustawy PZP. Naruszenie art. 25 ust. 1 PZP, poprzez żądanie od wykonawców oświadczeń lub dokumentów, które nie są niezbędne do przeprowadzenia postępowania. Prawie połowa prowadzonych postępowań dotyczyła zamówień o wartości do progu 14 tys. euro. W przypadku takich postępowań, beneficjenci popełniali liczne naruszenia w kwestii prawidłowego rozeznania rynku, co wynikało z nieprawidłowego odczytywania i stosowania Wytycznych w zakresie kwalifikowania wydatków w ramach Programu Operacyjnego Infrastruktura i Środowisko (dalej: Wytyczne) w tej materii. Dla 176 przypadków, dla których Wykonawca posiadał dane dotyczące wartości kontraktu oraz wysokości zastosowanego wskaźnika procentowego nałożenia korekt, wartość nałożonych korekt wyniosła łącznie 29,2 mln zł, co stanowi 92,3% wartości wszystkich nałożonych korekt. W przypadku 5 nałożonych korekt, wartość każdej z nich przekroczyła 1,5 mln zł (ich łączna wartość wyniosła 20,9 mln zł), co stanowi 71,5% wartości nałożonych korekt. Najwyższa korekta została ustalona na wartość ponad 11 mln zł, co stanowi 54% wartości wszystkich nałożonych dotychczas korekt. Wartość nałożonych korekt wyniosła 29,2 mln zł, co w porównaniu do kwoty dofinansowania dla XI Priorytetu PO IiŚ (1,97 mld zł) stanowi 1,5% jej wartości. Wartość ta w skali dofinansowania XI Priorytetu jest wielkość niewielką, co może świadczyć o dobrym przygotowaniu beneficjentów do realizacji zamówień publicznych.

Sporządzony przez Wykonawcę (w wyniku przeprowadzonych prac badawczych) rejestr najczęściej popełnianych naruszeń przez beneficjentów, może pozwolić na wyeliminowanie lub zminimalizowanie występujących problemów w tym zakresie (poprzez pełnienie funkcji edukacyjnoprewencyjnej).

Dobre praktyki W ramach dobrych praktyk sformułowano zalecenia w zakresie:  przygotowywanie dokumentacji przetargowej: -

restrykcyjne stosowanie art. 29 ust. 3 PZP,

-

zawieranie możliwie najaktualniejszych projektów budowlanych w ramach dokumentacji przetargowej,

-

stosowanie rozszerzającej wykładni art. 29 ust. 2 PZP,

-

stosowanie warunków udziału w postępowaniu gwarantujących zachowanie zasady uczciwej konkurencji oraz równego traktowania wykonawców,

-

klarowne formułowanie warunków udziału w postępowaniu,

-

stosowanie pozacenowych kryteriów oceny ofert,

-

określanie katalogu dopuszczalnych zmian umowy,

-

priorytetowe stosowanie otwartych trybów udzielania zamówień publicznych (przetarg nieograniczony oraz przetarg ograniczony), -------------------------------------------------------------------Agrotec Polska Sp. z o.o. & POLINVEST Sp. z o.o.

10

„Ocena problemów związanych z realizacją zamówień publicznych oraz innych sposobów wyłaniania wykonawców w ramach projektów wdrażanych z udziałem funduszy strukturalnych w sektorze kultury w ramach XI priorytetu PO IiŚ” – Raport końcowy --------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------

-

włączanie usługi nadzoru autorskiego w zakres zamówienia dotyczącego dokumentacji projektowej,

-

dostosowanie sposobu wynagradzania wykonawców robót budowlanych do uwarunkowań danego Projektu,

-

stosowanie kryterium równoważności rozwiązań w ramach dokumentacji sporządzanej na cele uzyskania pozwolenia konserwatorskiego,

 korzystania z narzędzi pomocniczych: -

wnioskowanie o kontrolę ex-ante projektu dokumentacji przetargowej,

-

przekazywanie do kontroli ex-post zakończonych postępowań przed złożeniem wniosku o płatność,

-

uczestnictwo w szkoleniach organizowanych przez instytucje programowe,

-

subskrybowanie newslettera wydawanego przez IP,

-

Korzystanie z dokumentów dot. wdrażania PO IiŚ (listy sprawdzające, wytyczne, przewodniki dotyczące korekt finansowych i zamówień publicznych),

-

branie udziału w prowadzonych konsultacjach zmian wprowadzanych w dokumentach programowych (zgłaszanie uwag do projektów nowelizacji wytycznych),

-

aktualizacja własnych dokumentów wg wytycznych. Śledzenie zmian na stronach, zmian ustawy, wytycznych,

-

w przypadku beneficjentów z niewielkim doświadczeniem (np. typu instytucje kultury, szkoły, uczelnie) posiłkowanie się wsparciem pracowników administracji JST,

-

wymiana dobrych praktyk między beneficjentami (kontakty robocze beneficjentów),

-

zwracanie się do Prezesa UZP o wyrażenie stanowiska w kwestii danego postępowania,

 odpowiedniego modelu organizacyjnego: -

ustanowienie Pełnomocnika ds. Realizacji Projektu,

-

ustanowienie doświadczonego Kierownika Jednostki Realizującej Projekt,

-

utworzenie skutecznej struktury organizacyjnej na potrzeby zarządzania projektem (z uwzględnieniem specyfiki struktury macierzowej,

-

rozważne korzystanie z usług podmiotów zewnętrznych oraz odpowiedni podział zadań pomiędzy podmiot zewnętrzny a beneficjenta,

-

przemyślany podział praw i obowiązków w stosunku do partnerów projektów realizowanych w formule partnerstwa.

-------------------------------------------------------------------Agrotec Polska Sp. z o.o. & POLINVEST Sp. z o.o.

11

„Ocena problemów związanych z realizacją zamówień publicznych oraz innych sposobów wyłaniania wykonawców w ramach projektów wdrażanych z udziałem funduszy strukturalnych w sektorze kultury w ramach XI priorytetu PO IiŚ” – Raport końcowy --------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------

Rekomendacje Wnioski płynące z realizacji badania pozwoliły na sformułowanie rekomendacji adresowanych do instytucji programowych w ramach XI Priorytet PO IiŚ. W ramach rekomendacji stwierdzono m.in., iż:  Ze względu na brak ustandaryzowania opisów nt. wyników kontroli WWPE oraz brak jednolitego zakresu informacji w opisach wyników kontroli, konieczne jest umieszczanie w bazie KSI jednolitych informacji (w odniesieniu do nowych spraw), które pozwoliłyby na uproszczenie prowadzenia zestawień i statystyk podsumowujących zagadnienia dotyczących prowadzonych u beneficjentów kontroli (adresat rekomendacji: IP II),  Ze względu na wysoki stopień powtarzalności błędów popełnianych przez beneficjentów (np. w zakresie nadzoru autorskiego, dopuszczalności podwykonawstwa), konieczne jest usystematyzowanie i upowszechnianie wśród beneficjentów informacji/wiedzy nt. przyczyn nałożonych korekt finansowych (adresat rekomendacji: IP II, IP),  Ze względu na występowanie nieaktualnych dokumentów na stronach internetowych instytucji zaangażowanych we wdrażanie XI Priorytetu, rekomendowane jest bieżące monitorowanie aktualności danych na stronach internetowych oraz ich bieżąca aktualizacja (adresat rekomendacji: IP II, IP),  Wskazane jest ponowne wysłanie do beneficjentów informacji o możliwości dopisania się do listy subskrybentów newslettera (adresat rekomendacji: IP II),  Występuje zbyt duże obciążenie zadaniami pracowników IP II odpowiedzialnych za prowadzenie kontroli ex-ante oraz pracowników Departamentu Finansów IP (w obszarze kontroli oraz przygotowywania aneksów do pre-umów i umów z beneficjentami). Rekomendowane jest zwiększenie liczby pracowników tych zespołów (adresat rekomendacji: IP II, IP – beneficjent rekomendacji oraz IZ – rola decydująca/ rozdzielająca środki m.in. na zatrudnienie),  Ze względu na pojawiające się problemy beneficjentów z prawidłową interpretacją Wytycznych w stosunku do zamówień podprogowych, wskazane jest stworzenie ramowych przykładowych założeń dotyczące regulaminów udzielania zamówień podprogowych (adresat rekomendacji: IP II, IP),  Występuje częściowy brak aktualności list sprawdzających stosowanych przez WWPE do prowadzenia kontroli (w dokumencie dopisywane są pytania, natomiast nie są usuwane pytania, które nie mają już zastosowania). Rekomenduje się wyróżnienie w listach sprawdzających pytań, które nie odnoszą się do aktualnego stanu prawnego oraz bieżąca aktualizacja list sprawdzających stosowanych przez WWPE do prowadzenia kontroli (adresat rekomendacji: IP II).

-------------------------------------------------------------------Agrotec Polska Sp. z o.o. & POLINVEST Sp. z o.o.

12

„Ocena problemów związanych z realizacją zamówień publicznych oraz innych sposobów wyłaniania wykonawców w ramach projektów wdrażanych z udziałem funduszy strukturalnych w sektorze kultury w ramach XI priorytetu PO IiŚ” – Raport końcowy --------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------

SUMMARY This report contains the results of the evaluation research entitled Evaluation of problems related to the execution of public procurement and other methods of selecting contractors within projects implemented with the use of structural funds in the cultural sector within priority XI of the Operational Programme “Infrastructure and Environment”. The research was executed upon the commission of the Ministry of Culture and National Heritage between May and August 2011 by the project consortium consisting of Agrotec Polska Sp. z o.o. and Polinvest Sp. z o.o.

Context of research The proper implementation of projects executed within Priority XI Culture and Cultural Heritage of the Operational Programme “Infrastructure and Environment” is based on e.g. efficient and effective disbursement of funds on the basis of the public funds disbursement system. Priority XI involves the execution of projects that have been selected in the mode of the tender procedure and individual procedures. The total of 56 subsidy contracts have been signed until 28.01.2011. The projects for which subsidy contracts have been signed constitute a research area of the conducted evaluation research. Among 56 beneficiaries covered by the research, the most numerous groups were cultural institutions (21) and local government units (18). Other groups involved respectively: artistic universities (8) and schools (6). Additionally, two beneficiaries came from the group of churches/denominations and one beneficiary was a higher education institution (other than artistic). Due to the need to achieve specific objectives of the Priority, the proper and most efficient use of funds is important. In the course of monitoring the projects executed within Priority XI of the Operational Programme “Infrastructure and Environment” the potential sources of difficulties that affect the effectiveness and correctness of the implementation process have been identified. In relation to this, it has been necessary to conduct a detailed analysis and verification of project execution from the perspective of evaluating problems connected with the execution of public procurement and other ways of selecting contractors that will enable the identification and elimination or minimisation of the occurring problems. The research in question has enabled us to evaluate the character and scale of problems connected with the execution of public procurement and other ways of selecting contractors within the projects implemented under Priority XI of the Operational Programme “Infrastructure and Environment”. Apart from the identification and evaluation of problems, another effect of the research was to work out good practices of executing public procurement on the basis of the experience gained by beneficiaries. It is assumed that research results are to support beneficiaries of Priority XI in the proper disbursement of public funds.

Specific objectives of research The research had the following objectives:

-------------------------------------------------------------------Agrotec Polska Sp. z o.o. & POLINVEST Sp. z o.o.

13

„Ocena problemów związanych z realizacją zamówień publicznych oraz innych sposobów wyłaniania wykonawców w ramach projektów wdrażanych z udziałem funduszy strukturalnych w sektorze kultury w ramach XI priorytetu PO IiŚ” – Raport końcowy --------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------

1. Identification and evaluation of problems connected with the execution of public procurement and other ways of selecting contractors-suppliers. 2. Identification of best model solutions in the implementation of the Public Procurement Law, taking into account the specific characteristics of Priority XI of the Operational Programme “Infrastructure and Environment”.

Research approach The research involved the application of a wide array of quantitative and qualitative methods (analysis of documents and legacy data, individual in-depth interviews [IDI], case study at the project level, expert panel, Internet questionnaire [CAWI], focus group interviews [FGI], telephone in-depth interviews [TDI], analysis of tender proceedings, heuristic workshops).

Subject scope of research The research subjects were as follows:  representatives of institutions involved in the execution of Priority XI of the Operational Programme “Infrastructure and Environment” (i.e. Ministry of Regional Development, Ministry of Culture and Cultural Heritage, Implementing Authority for European Programmes),  representatives of beneficiaries who signed contracts for the execution of projects within Priority XI of the Operational Programme “Infrastructure and Environment”,  specialist in public procurement in the cultural sector,  experts in public procurement,  representatives of contractors submitting offers within tender procedures conducted by the Beneficiaries executing projects within Priority XI of the Operational Programme “Infrastructure and Environment”,  representatives of the Public Procurement Office,  representatives of the National Appeals Chamber.

Key results of research Public expenditures should be incurred in a purposeful and economical manner (with observing the principles of achieving best effects of the given expenditures, optimum selection of methods and resources aimed at achieving the assumed goals). This manner should also enable the timely execution of tasks, in the amounts and within time limits resulting from previous liabilities. In the light of the conducted research, it should be stated that basically the problems related to selecting contractors by beneficiaries within Priority XI of the Operational Programme “Infrastructure and Environment” should not result in non-achievement of the assumed objectives at the Priority level (including especially in the context of the use of the available allocation for three measures available within the Priority). The scale of the problems related to selecting contractors in Priority XI is not very considerable and does not carry a threat of not using the financial allocation for particular measures. The corrections imposed on beneficiaries have made the resources in-------------------------------------------------------------------Agrotec Polska Sp. z o.o. & POLINVEST Sp. z o.o.

14

„Ocena problemów związanych z realizacją zamówień publicznych oraz innych sposobów wyłaniania wykonawców w ramach projektów wdrażanych z udziałem funduszy strukturalnych w sektorze kultury w ramach XI priorytetu PO IiŚ” – Raport końcowy --------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------

tended for Priority XI of the Operational Programme “Infrastructure and Environment” not incurred fully. Furthermore, Priority XI is characterised by the frequent occurrence of procedures up to the threshold of 14 thousand euro (232 proceedings among 458 of all proceedings showed by beneficiaries during the evaluation), so the imposed corrections have usually not led to high financial deductions due to the low value of contracts signed with contractors. Violations in the range of granting orders resulting in imposing financial corrections were less frequent in case of high-value orders but the situations when the detected transgressions led to the need to treat expenses equal to a few million PLN for the given proceedings as non-eligible were exceptional. In the Operational Programme “Infrastructure and Environment” the date for correction is practically defined in two ways, as:  correction from the funds that have already been paid to the beneficiary (individual cases in the researched projects),  treating all expenditures or a part of them as non-eligible before settlement and payment of funds to beneficiaries (such corrections were most frequent and executed by deducting the amounts paid to beneficiaries within their applications for payments).

On account of obtaining the reduced subsidy amounts, particular beneficiaries can be at a risk of temporary financial liquidity problems as the expenditures deemed non-eligible must be incurred from the beneficiary’s own funds. In the opinion of the evaluator, after analyzing data on the corrections imposed, it can be concluded that given values of corrections will not be in a sustainable manner and cause significant problems with financial liquidity among the beneficiaries. In the majority of projects, the Implementing Authority for European Programmes controls tender procedures only at the stage of accepting applications for payments. Beneficiaries rarely present documents for control ex-ante. Some of them have also not been aware of the fact that following the ex-ante control there is also the ex-post control conducted. An important conclusion from this research is the fact that the majority of procedures conducted by beneficiaries have allowed them to choose contractors offering the prices lower than assumed. Many projects have involved post-tender economisation on account of the fact that the value of orders has been estimated in different market conditions. At the same time, the research has shown that not all beneficiaries have been able to allocate the saved amounts to activities connected with the project execution. There have also been cases of using the generated savings within the executed project. The research has also indicated that for many beneficiaries of Priority XI the projects constituted the first so extensive investments in the history of their functioning. In relation to the above, some transgressions by beneficiaries definitely resulted from the lack of their knowledge on the range of specific conditions of carrying out projects in such a large operational programme like the Operational Programme “Infrastructure and Environment”. The conducted research works demonstrate that the beneficiary’s extended staff potential (i.e. a large and experienced group responsible for project execution) does not always guarantee that the project will be executed without considerable complications (i.e. without transgressions and corrections for transgressions). What is more, in the observed cases beneficiaries having little experience in obtaining EU funds realised their projects efficiently and according to the mandatory requirements.

In consequence of the research works and the evaluation of the character and scale of problems connected with public procurement, it can be stated that the identified problems had the character of performances with a relatively high degree of repeatability of the same violations in different

-------------------------------------------------------------------Agrotec Polska Sp. z o.o. & POLINVEST Sp. z o.o.

15

„Ocena problemów związanych z realizacją zamówień publicznych oraz innych sposobów wyłaniania wykonawców w ramach projektów wdrażanych z udziałem funduszy strukturalnych w sektorze kultury w ramach XI priorytetu PO IiŚ” – Raport końcowy --------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------

projects. As a result of the research, it was possible to show the most frequent violations by beneficiaries on the basis of which there were corrections imposed. The character and type of transgressions by beneficiaries are in principle similar in all priority axes of the Operational Programme “Infrastructure and Environment”. It should not be estimated that the beneficiaries of the Priority XI made totally different mistakes in the procedures of selecting contractors than e.g. beneficiaries of other priority axes or even other operational programmes. It cannot be said that a given type of transgression might be “ascribed” to one type of a beneficiary, i.e. the same corrections have been imposed on beneficiaries being local government units as on cultural institutions. It can be evidenced that there has been a certain group of transgressions that have been repeated by a greater group of beneficiaries.

The controls of tender procedures conducted by the Implementing Authority for European Programmes by May 2011 (updated by the contractor during field research) have detected 200 cases of transgressions resulting in the financial correction imposed, among 585 results of all controls conducted by the Implementing Authority for European Programmes (sometimes one control included a few proceedings). The highest number of financial corrections (68) have been imposed with the use of 100% percentage indicator, which constitutes 34% of all imposed corrections. The second most frequent indicator has been 25% used 43 times, which constitutes 21.5% of all imposed corrections. 5% indicator has been used 37 times, i.e. in 18.5% of corrections. 1% indicator has been imposed the least frequently – 6 times, that is in 3% of all imposed financial corrections.

Within each particular percentage indicator identified the most frequent transgressions. In 57 cases, the conducted control indicated that there was no market research done and there were no circumstances justifying the organisation of the tender procedure without market research (which resulted in 100% correction). In 19 cases (correction 25%), the conducted control detected that the beneficiary failed to prove that the premises specified in art. 67 section 1 item 1 letter b) of the Public Procurement Law had been met, which premises give entitlement to the application of single-source procedure; this means that it was not proven that there were no solutions present in the market that would be equivalent to the one subjected to the exclusive right, e.g. in the procedure of author’s supervision. In 8 cases (correction 25%), the conducted control detected the violation of art. 7 section 1 of the Public Procurement Law by hindering fair competition and failing to treat contractors equally. In 12 cases (correction 10%), it was proven in the conducted control that the required written form of documentation was not complied with. In 19 cases (correction 5%), the conducted control detected the violation of art. 7 section 1 of the Public Procurement Law by determining the conditions of participating in the tender in a manner that may hamper fair competition and does not guarantee equal treatment of contractors. In 6 cases (correction 5%), the conducted control detected the violation of art. 25 section 1 of the Public Procurement Law. For the purpose of confirming entitlement to participate in the tender the Ordering Party demanded for example a certificate of membership in the Polish Chamber of Civil Engineers (or Professional Association) or a document indicating that there has been an insurance policy paid, which is a violation of the principles of fair competition and equal treatment of contractors.

-------------------------------------------------------------------Agrotec Polska Sp. z o.o. & POLINVEST Sp. z o.o.

16

„Ocena problemów związanych z realizacją zamówień publicznych oraz innych sposobów wyłaniania wykonawców w ramach projektów wdrażanych z udziałem funduszy strukturalnych w sektorze kultury w ramach XI priorytetu PO IiŚ” – Raport końcowy --------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------

In 12 cases (correction 2%), the conducted control detected the violation of art. 25 section 1 of the Public Procurement Law by demanding contractors to present declarations or documents necessary for conducting the proceedings. Almost half of the conducted procedures related to orders with the value below the threshold of 14 thousand euro. In case of such procedures, beneficiaries committed various transgressions in the range of the proper market research, which resulted from the inaccurate interpretation and application of the Guidelines in this matter. For 176 cases of complete data concerning contract values and the value of the applied percentage indicator of corrections imposed, the total value of corrections was 29.2 mln PLN, which constitutes 92.3% of the value of all corrections imposed. Five imposed corrections had the value of 1.5 mln PLN (total value: 20.9 mln PLN), which constitutes 71.5% of the value of imposed correction. The highest correction had value above 11 mln PLN. This correction constitutes 54% of the value of all corrections imposed. The total value of corrections was 29.2 mln PLN, which compared to the Priority XI of the Operational Programme “Infrastructure and Environment” subsidy (1.97 mln PLN) constitutes 1.5% of its value. This value in comparison with the Priority XI co-financing is insignificant, which may testify to the good preparation of the beneficiaries to the execution of public procurement.

The register of the most frequent violations made by the beneficiaries prepared by the Executor (as a result of research works) may enable the elimination or minimisation of the problems in this respect (with the educational and preventive function).

Good practices The following good practices addressed to the beneficiaries have been formulated:  preparation of tender documents: -

restrictive use of art. 29 sec. 3 PPL,

-

conduction of possibly most actual construction projects in the framework of tender documents,

-

use of extended interpretation of art. 29 sec. 2 PPL,

-

use of the conditions of participation guaranteeing equal competition and equal treatment of contractors,

-

clear definition of tender participation conditions,

-

use of non-price criteria of bid evaluation,

-

definition of catalogue of possible changes in contract,

-

priority usage of open type of public procurement tenders (limited tender and unlimited tender),

-

including of author supervisory services in the framework of tender related to project documentation, -------------------------------------------------------------------Agrotec Polska Sp. z o.o. & POLINVEST Sp. z o.o.

17

„Ocena problemów związanych z realizacją zamówień publicznych oraz innych sposobów wyłaniania wykonawców w ramach projektów wdrażanych z udziałem funduszy strukturalnych w sektorze kultury w ramach XI priorytetu PO IiŚ” – Raport końcowy --------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------

-

adjustment of the ways of rewarding for constructors to conditions of particular Project,

-

use of solution equality criteria in the framework of documents for the purpose of conservatory permit obtaining,

 use of supplementary tools -

application for ex-ante control of tender documents Project,

-

submitting to ex-ante control of finished proceedings before payment application submission,

-

participation in trainings organized by program institutions,

-

subscription of newsletter issued by Ministry of Culture and Cultural Heritage,

-

usage of documents related to implementation of the Operational Programme “Infrastructure and Environment” (check lists, guidelines related to financial corrections and public procurement),

-

participation in conducted consultancies regarding changes introduced in program documents (submission of opinions to projects of update of guidelines),

-

update of own documents according to guidelines. Following of changes on the websites, changes of regulation, guidelines,

-

in case of unexperienced beneficiaries (e.g. cultural institutions, schools, universities) support of local government units administration workers,

-

best practice exchange among beneficiaries (working contacts of beneficiaries),

-

applying to UZP President for his opinion on particular proceeding,

 proper organization model: -

establishment of Attorney for Project Completion

-

establishment of experienced Manager of the Project Entity

-

creation of efficient organizational structure for the purpose of project management (including specifics of matrix structure)

-

reasonable usage of external services and proper distribution of tasks among external entity and beneficiary

-

well-considered division of rights and obligations between partners in the case of projects realized in Partnership.

-------------------------------------------------------------------Agrotec Polska Sp. z o.o. & POLINVEST Sp. z o.o.

18

„Ocena problemów związanych z realizacją zamówień publicznych oraz innych sposobów wyłaniania wykonawców w ramach projektów wdrażanych z udziałem funduszy strukturalnych w sektorze kultury w ramach XI priorytetu PO IiŚ” – Raport końcowy --------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------

Recommendations The conclusions of the research have made it possible to formulate recommendations addressed to the institutions implementing Priority XI of the Operational Programme “Infrastructure and Environment”. In the recommendation it was stated that: -

due to lack of standardized descriptions regarding Implementing Authority for European Programmes control effects and lack of uniform data range in the description of control effects it is essential to add in the base of KSI uniform information (regarding new cases) which would enable to simplify preparation of specifications and statistics summarizing controls conducted at beneficiaries (recommendation recipient: Implementing Authority for European Programmes),

-

due to high recurrence of mistakes made by beneficiaries (e.g. in the author supervisory, admissibility of subcontracting) it is essential to systemize and generalize among the beneficiaries information/knowledge on causes of imposed financial corrections (recommendation recipient: Implementing Authority for European Programmes, Ministry of Culture and Cultural Heritage),

-

due to occurrence of outdated documents on the websites of institutions engaged in implementation of XI Priority it is recommended to make regular monitoring of validity of data on the websites and their regular updating (recommendation recipient: Implementing Authority for European Programmes, Ministry of Culture and Cultural Heritage),

-

it is recommended to send out again information to beneficiaries about the possibility to subscribe for newsletter (recommendation recipient: Implementing Authority for European Programmes),

-

there is too much burden on employees of Implementing Authority for European Programmes responsible for ex-ante controls and employees of Financial Department of Ministry of Regional Development (in the field of control and preparation of annexes for precontracts and contracts with beneficiaries). It is recommended to increase the number of these employees (recommendation recipient: Implementing Authority for European Programmes, Ministry of Culture and Cultural Heritage – beneficiary of recommendation and Ministry of Regional Development – deciding role / dividing of resources for employment),

-

due to occurring problems of beneficiaries with proper interpretation of Guidelines in relation to under-threshold orders it is recommended to create framework examples of assumptions regarding regulations of under-threshold orders granting (recommendation recipient: Implementing Authority for European Programmes, Ministry of Culture and Cultural Heritage),

-

there is a partial lack of updated check lists used by WWPE for control conduction (the questions are added in the document but the obsolete questions are not deleted). It is recommended to highlight the questions in check lists whish are not related to current legal status and regular updating of check lists used by WWPE for control conduction (recommendation recipient: Implementing Authority for European Programmes).

-------------------------------------------------------------------Agrotec Polska Sp. z o.o. & POLINVEST Sp. z o.o.

19

„Ocena problemów związanych z realizacją zamówień publicznych oraz innych sposobów wyłaniania wykonawców w ramach projektów wdrażanych z udziałem funduszy strukturalnych w sektorze kultury w ramach XI priorytetu PO IiŚ” – Raport końcowy --------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------

1 WPROWADZENIE Niniejszy raport przedstawia wyniki badania ewaluacyjnego, wykonanego na zamówienie Ministerstwa Kultury i Dziedzictwa Narodowego przez zespół badawczy Agrotec Polska Sp. z o.o. i Polinvest Sp. z o.o. Badanie było realizowane w okresie od maja do lipca 2011 roku. Zasadniczym celem badania było zidentyfikowanie kluczowych problemów związanych z realizacją zamówień publicznych oraz innych sposobu wyłaniania wykonawców w ramach projektów wdrażanych z udziałem funduszy strukturalnych w sektorze kultury w ramach XI priorytetu PO IiŚ. Badaniem objęto 56 projektów, zakwalifikowanych do pozyskania wsparcia w ramach Działania 11.1, 11.2 oraz 11.3 w trybie indywidualnym (23 projektów) i konkursowym (33 projektów).

1.1

Cel i zakres ewaluacji

Koncepcja ewaluacji Wykonawca, jako podstawową zasadę realizacji niniejszego badania zaproponował przyjęcie partycypacyjnego modelu procesu badawczego. Przyjęcie takiego modelu ewaluacji oznacza włączenie w proces badawczy wszystkich istotnych interesariuszy, których badanie dotyczy. Realizacji takiego podejścia służy zastosowanie odpowiedniego zestawu narzędzi, zawierającego techniki pozwalające na konfrontację różnych opinii / stanowisk oraz na wypracowywanie konsensusu wokół konkluzji badania. Zaletą takiego postępowania było też to, że ostateczne konkluzje, które pojawiły się w wyniku realizacji badania, postrzegane były, jako efekt wspólnej pracy badaczy i osób zaangażowanych w projekt, program lub działania. Tak rozumiany proces badawczy stanowił również jedno z kluczowych narzędzi komunikacji między wszystkimi podmiotami zaangażowanymi w realizację programu, projektu lub działania i dzięki temu przyczynił się do poprawy jakości wszystkich procesów zarządzania w obszarach, których badanie dotyczyło. Partycypacyjny model badania został osiągnięty poprzez: 

Zastosowanie technik badawczych pozwalających różnym interesariuszom na sformułowanie nie tylko opinii, ale także przedstawienie i przedyskutowanie propozycji rozwiązań i rekomendacji,



Możliwość uczestniczenia oraz obserwacji procesu badawczego przez Zamawiającego oraz uczestnictwo w procesie formułowania rekomendacji,



Triangulację źródeł informacji – czyli zaangażowanie w proces badawczy wszystkich interesariuszy, którymi są przede wszystkim: beneficjenci realizujący projekty w ramach XI Priorytetu PO IiŚ oraz IZ, IP, IP II zajmujące się weryfikacją dokumentacji projektowej i wdrażaniem projektów, a także przedstawiciele wykonawców składających oferty w ramach postępowań przetargowych oraz specjaliści zajmujący się zamówieniami publicznymi w sektorze kultury.

Przedmiot Badania Przedmiotem badania Ocena problemów związanych z realizacją zamówień publicznych oraz innych sposobów wyłaniania wykonawców w ramach projektów wdrażanych z udziałem funduszy -------------------------------------------------------------------Agrotec Polska Sp. z o.o. & POLINVEST Sp. z o.o.

20

„Ocena problemów związanych z realizacją zamówień publicznych oraz innych sposobów wyłaniania wykonawców w ramach projektów wdrażanych z udziałem funduszy strukturalnych w sektorze kultury w ramach XI priorytetu PO IiŚ” – Raport końcowy --------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------

strukturalnych w sektorze kultury w ramach XI Priorytetu PO IiŚ było przeprowadzenie analizy, w ramach której Zespół Badawczy ocenił charakter i skalę problemów związanych z zamówieniami publicznymi oraz innymi sposobami wyłaniania wykonawców w ramach projektów wdrażanych w XI Priorytecie PO IiŚ. W związku z tym, przeanalizowano i zweryfikowano realizację projektów pod kątem oceny problemów związanych z realizacją zamówień publicznych oraz innych sposobów wyłaniania wykonawców, która pozwoliła na identyfikację i wyeliminowanie lub minimalizację występujących problemów. Kwestie zamówień publicznych zostały ujęte także z perspektywy specyfiki sektora kultury oraz prawa polskiego w tym zakresie (także wyroki KIO i interpretacje Prezesa Urzędu Zamówień Publicznych), jak również wytycznych UE i MRR związanych z wdrażaniem PO IiŚ. Dodatkowym efektem badania, poza wskazaniem i oceną problemów, było wypracowanie dobrych praktyk realizowania zamówień publicznych w oparciu o zdobyte przez beneficjentów doświadczenia. Wyniki badania miały na celu wspieranie beneficjentów XI Priorytetu w prawidłowym wydatkowaniu środków publicznych i wdrażaniu projektów w ramach XI Priorytetu PO IiŚ. Cel główny Głównym celem badania była ocena problemów związanych z realizacją zamówień publicznych oraz innych sposobów wyłaniania wykonawców w ramach projektów wdrażanych z udziałem funduszy strukturalnych w sektorze kultury w XI Priorytecie PO IiŚ. Integralną częścią badania była prezentacja modelowych rozwiązań (tzw. dobre praktyki) w realizowaniu zamówień publicznych oraz innych sposobów wyłaniania wykonawców z uwzględnieniem specyfiki XI Priorytetu PO IiŚ. Cele szczegółowe ewaluacji 1. Identyfikacja i ocena problemów zw. z realizacją zamówień publicznych oraz innych sposobów wyłaniania wykonawców-dostawców. 2. Wskazanie najlepszych modelowych rozwiązań we wdrażaniu PZP z uwzględnieniem specyfiki XI Priorytetu PO IiŚ.

1.2

Zakres przedmiotowy badania

Zakres podmiotowy badania Badaniem objęci zostali:  przedstawiciele instytucji zaangażowanych w realizację XI Priorytetu PO IiŚ (tj. MRR, MKiDN, WWPE),  przedstawiciele beneficjentów, którzy podpisali umowy na realizację projektów w ramach XI Priorytetu PO IiŚ,  specjalista zajmujący się zamówieniami publicznymi w sektorze kultury,  eksperci z zakresu zamówień publicznych,  przedstawiciele wykonawców składających oferty w ramach postępowań przetargowych prowadzonych przez Beneficjentów realizujących projekty w ramach XI Priorytetu PO IiŚ,  przedstawiciele Urzędu Zamówień Publicznych (UZP),

-------------------------------------------------------------------Agrotec Polska Sp. z o.o. & POLINVEST Sp. z o.o.

21

„Ocena problemów związanych z realizacją zamówień publicznych oraz innych sposobów wyłaniania wykonawców w ramach projektów wdrażanych z udziałem funduszy strukturalnych w sektorze kultury w ramach XI priorytetu PO IiŚ” – Raport końcowy --------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------

 przedstawiciele Krajowej Izby Odwoławczej (KIO). Odbiorcy ewaluacji Bezpośrednimi odbiorcami badania ewaluacyjnego są beneficjenci realizujący projekty w ramach XI Priorytetu PO IiŚ. Do beneficjentów tych należą: - Instytucje kultury (państwowe, samorządowe oraz współprowadzone z ministrem właściwym ds. kultury i ochrony dziedzictwa narodowego), - Jednostki samorządu terytorialnego, - Kościoły i związki wyznaniowe, - Organizacje pozarządowe, - Archiwa państwowe, - Szkoły artystyczne, - Uczelnie artystyczne, - Publiczne uczelnie wyższe inne niż artystyczne. Rezultaty przeprowadzonej ewaluacji mogą zostać wykorzystane przez instytucje zaangażowane w zarządzanie i wdrażanie PO IiŚ. Głównymi odbiorcami wyników badania są: - Instytucja Zarządzająca PO IiŚ – MRR, - Instytucja Pośrednicząca PO IiŚ – MKiDN, - Instytucja Pośrednicząca II stopnia – WWPE, - Beneficjenci Xi Priorytetu POIiŚ. Kryteria ewaluacyjne W badaniu zostały uwzględnione m.in. następujące kryteria ewaluacyjne: 1. Skuteczność - rozumiana jako właściwe rozpoznanie i zinterpretowanie problemów związanych z zamówieniami publicznymi realizowanymi wśród beneficjentów XI Priorytetu PO IiŚ. 2. Użyteczność - kryterium to wskazało praktyczne zastosowanie mechanizmów minimalizujących występujące problemy związane z zamówieniami publicznymi. 3. Oddziaływanie - kryterium to pozwoliło wyeliminować lub minimalizować problemy związane z zamówieniami publicznymi realizowanymi przez beneficjentów XI Priorytetu PO IiŚ.

1.3

Metodologia badania

Dla osiągnięcia opisanych powyżej celów badawczych wykorzystano ilościowe oraz jakościowe metody i techniki badawcze, tj.: a) Analiza danych zastanych (desk research). Wykorzystano dostępne dokumenty programowe, wytyczne, wyniki kontroli, dane monitoringowe, interpretacje IZ PO IiŚ, zalecenia dla beneficjentów, ustawę PZP, raporty organizacji rządowych i pozarządowych, zajmujących się badaniami i wspieraniem przedsięwzięć w sektorze kultury oraz dostępne analizy

-------------------------------------------------------------------Agrotec Polska Sp. z o.o. & POLINVEST Sp. z o.o.

22

„Ocena problemów związanych z realizacją zamówień publicznych oraz innych sposobów wyłaniania wykonawców w ramach projektów wdrażanych z udziałem funduszy strukturalnych w sektorze kultury w ramach XI priorytetu PO IiŚ” – Raport końcowy --------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------

funkcjonowania infrastruktury kultury w 16 polskich województwach (szczegółowa lista wykorzystanych dokumentów stanowi załącznik nr 6.2 do niniejszego Raportu). b) Wywiady pogłębione zostały przeprowadzone z: 

przedstawicielami instytucji zaangażowanych w realizację XI Priorytetu PO IiŚ (tj. IP, IP II oraz IZ) – 8 wywiadów,



ze wszystkimi przedstawicielami beneficjentów (56 projektów), którzy podpisali umowy o dofinansowanie na realizację projektów w ramach XI Priorytetu PO IiŚ - średnio 2 wywiady w każdej instytucji (koordynator + osoba ds. zamówień publicznych). W wyniku przeprowadzonych wywiadów powstały sprawozdania, które stanowią załącznik nr 6.3 do niniejszego Raportu.

c) Studium przypadku na poziomie projektów – zgodnie z założeniami pogłębione badanie metodą Studium przypadku miało być zastosowane wobec 15 wybranych beneficjentów. Ostatecznie zwiększono tę próbę do wszystkich badanych projektów (56), tj. objęto wszystkich beneficjentów badaniem CAWI, wywiadami pogłębionymi, analizą dokumentów, pogłębioną identyfikacją dobrych praktyk. W wyniku tych badań powstały sprawozdania, które stanowią załącznik do Raportu. d) Panel ekspertów, został zorganizowany z udziałem ekspertów z zakresu tematyki zamówień publicznych (trzech ekspertów z zakresu zamówień publicznych – jednego z nich wskazał Zamawiający) oraz przedstawicieli Zamawiającego. e) Badanie CAWI zrealizowane wśród Beneficjentów miało charakter komplementarny do indywidualnych wywiadów pogłębionych oraz badania metodą studium przypadku (ukazując pojawiające się problemy zw. z realizacją zamówień publicznych oraz innych sposobów wyłaniania wykonawców). Informacje przedstawione w ankiecie (w tym m.in. podstawowe informacje o prowadzonych zamówieniach publicznych i pojawiających się trudnościach) pozwoliły badaczom lepiej przygotować się do osobistych wizyt u beneficjentów. Zebranie wstępnej informacji poprzez ankietę CAWI pozwoliło doprecyzować scenariusz wywiadu i dopasować go do konkretnego przypadku. Kwestionariusz elektroniczny został rozesłany do wszystkich przedstawicieli beneficjentów (56 projektów), którzy podpisali umowy na realizację projektów w ramach XI Priorytetu PO IiŚ. Zgromadzono 49 ankiety, co stanowi 88% całości Wzór ankiety znajduje się w załączniku nr 4 do niniejszego Raportu. f) Grupowe wywiady zogniskowane (FGI). Dnia 19 i 20 lipca br. przeprowadzone zostały dwa wywiady grupowe z beneficjentami. Listy obecności znajdują się w załączniku nr 6.3do niniejszego Raportu. g) Telefoniczne wywiady pogłębione, zostały przeprowadzone z:  przedstawicielami wykonawców składających oferty w ramach postępowań przetargowych prowadzonych przez Beneficjentów realizujących projekty w ramach XI Priorytetu PO IiŚ – 7 wywiadów,  przedstawicielami UZP – 1 wywiad.1

1

Planowano przeprowadzenie wywiadu pogłębionego z przedstawicielem KIO, jednakże mimo kilkakrotnych rozmów wstępnych, Wykonawca nie otrzymał zgody na realizację wywiadu. Jako przyczynę podawano w KIO brak osób mających przekrojową wiedzę w zakresie tematyki badania. -------------------------------------------------------------------Agrotec Polska Sp. z o.o. & POLINVEST Sp. z o.o.

23

„Ocena problemów związanych z realizacją zamówień publicznych oraz innych sposobów wyłaniania wykonawców w ramach projektów wdrażanych z udziałem funduszy strukturalnych w sektorze kultury w ramach XI priorytetu PO IiŚ” – Raport końcowy --------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------

h) Analiza postępowań przetargowych - Matryca zamówień publicznych Analiza postępowań przetargowych stanowiła autorską metodę dodatkową zaproponowaną przez Wykonawcę. W ramach realizacji opisywanej metody Wykonawca zgromadził kluczowe informacje nt. postępowań przetargowych prowadzonych przez Beneficjentów. Wykonawca przeanalizował wszystkie postępowania przetargowe prowadzonych przez beneficjentów, dla których były dostępne niezbędne dane. Ponadto Wykonawca opracował matrycę, którą rozesłał do wszystkich Beneficjentów 56 projektów. W rezultacie udało się uzyskać matryce dla 47 projektów, co stanowi 84% całości. Dane w matrycach dotyczyły w sumie 453 postępowań. Matryca agregowała najistotniejsze zagadnienia związane z postępowaniami, m.in. informacje dotyczące przygotowania, uruchomienia oraz realizacji postępowań oraz: 

kryteria oceny ofert,



informacje dotyczące liczby składanych ofert,



wartość zamówienia,



wadium,



zabezpieczenie należytego wykonania umowy,



środki ochrony prawnej,



unieważnienie przetargu,



wybór wykonawcy,



aneksy do umowy,



kontrole dot. zamówień publicznych,

Matryca została zweryfikowana oraz uzupełniona podczas indywidualnych wywiadów pogłębionych w siedzibach Beneficjentów. i) Warsztat heurystyczny Został on zrealizowany na koniec procesu badawczego (po złożeniu projektu Raportu końcowego) i miał formułę spotkania z najważniejszymi uczestnikami procesów będących przedmiotem badania.

1.4

Krótka charakterystyka projektów

Program Operacyjny Infrastruktura i Środowisko to największy tego typu program w historii UE, wkład unijny stanowi 27,9 mln euro (łączna kwota przeznaczona na realizację przedsięwzięć na lata 2007-2013 to 37,6 mld euro). Program obejmuje projekty środowiskowe, transportowe, energetyczne, infrastrukturalne ale i z zakresu infrastruktury społecznej (m.in. kultura). Instytucją odpowiadającą za wdrażanie XI „Kultura i dziedzictwo kulturowe” jest ministerstwo Kultury i Dziedzictwa Narodowego. Dzięki realizacji XI Priorytetu PO IiŚ wsparcie otrzymało 56 projektów, dzięki ich realizacji po-------------------------------------------------------------------Agrotec Polska Sp. z o.o. & POLINVEST Sp. z o.o.

24

„Ocena problemów związanych z realizacją zamówień publicznych oraz innych sposobów wyłaniania wykonawców w ramach projektów wdrażanych z udziałem funduszy strukturalnych w sektorze kultury w ramach XI priorytetu PO IiŚ” – Raport końcowy --------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------

prawie ulegnie stan dziedzictwa kulturowego, rozwinie się infrastruktura szkolnictwa artystycznego, ponadto rozbudowane lub wybudowane zostaną liczne muzea, filharmonie, tatry, opery i biblioteki.2 W ramach XI Priorytetu wsparciem objęto projekty z obszaru ochrony i zachowania zabytków nieruchomych o znaczeniu ponadregionalnym ( w tym obiekty znajdujące się na liście Światowego Dziedzictwa Kulturalnego i Naturalnego UNESCO oraz te uznane przez Prezydenta RP za Pomniki Historii). Ponadto w ramach priorytetu wsparcia udzielono również projektom z zakresu zasobów cyfrowych w dziedzinie zasobów bibliotecznych i archiwalnych, zasobów wirtualnych muzeów, a także ochrony i zachowania ruchomych obiektów dziedzictwa kultury. Dodatkowo udzielono wsparcia na przygotowanie dokumentacji technicznej inwestycji zgodnej z celami IX Priorytetu. Ponadto wsparciem objęto projekty z zakresu rozwoju oraz poprawy stanu infrastruktury kultury, w tym szkolnictwa artystycznego. Działania podjęte w obszarze szkolnictwa artystycznego bezpośrednio wpływają na podniesienie jakości kształcenia. W efekcie ma to przełożenie na podniesienie jakości oferty kultury i produktów kultury kraju. 3 Wśród Beneficjentów Priorytetu XI najliczniejszą grupę stanowią instytucje kultury (21). Drugą grupą są jednostki samorządu terytorialnego (18), uczelnie artystyczne (8) i szkoły artystyczne (6). Jedyną uczelnią wyższą nieartystyczną jest Uniwersytet Jagielloński, ponadto w grupie jej są 2 kościoły lub związki wyznaniowe. Rysunek 1 Podział Beneficjentów wg typu Beneficjenta

6

Instytucja Kultury Jednostka samorządu terytorialnego

8

21 Kościół lub związek wyznaniowy

1

Publiczna uczelnia wyższa inna niż artystyczna

2

Uczelnia artystyczna Szkoła artystyczna 18 Źródło: opracowanie własne

W ramach działania 11.1 wspierane są projekty z zakresu ochrony i zachowania dziedzictwa kulturowego o znaczeniu ponadregionalnym, a także projekty z zakresu rozwoju zasobów cyfrowych w obszarze kultury w dziedzinie zasobów zabytkowych. Dodatkowo wsparcie kierowane jest także na działania związane z tworzeniem wirtualnych instytucji kultury (dotyczy wykorzystania w tym celu zbiorów zabytkowych). Ponadto wsparcie przeznaczone jest również na przygotowanie dokumentacji technicznej dotyczącej inwestycji zgodnej z celami działania. W ramach tego działania realizowanych jest najwięcej projektów (22).

2

Por. Biuletyn MKiDN nr 10, 03.2011, s. 3. Por. Program Operacyjny Infrastruktura i Środowisko, Narodowe Strategiczne Ramy Odniesienia 2007-2013, Szczegółowy opis priorytetów, Warszawa 03.09.2009, s. 190. 3

-------------------------------------------------------------------Agrotec Polska Sp. z o.o. & POLINVEST Sp. z o.o.

25

„Ocena problemów związanych z realizacją zamówień publicznych oraz innych sposobów wyłaniania wykonawców w ramach projektów wdrażanych z udziałem funduszy strukturalnych w sektorze kultury w ramach XI priorytetu PO IiŚ” – Raport końcowy --------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------

Rysunek 2 Projekty w podziale na działania

17 22 Działanie 11.1 Działanie 11.2 Działanie 11.3

17 Źródło: opracowanie własne

W ramach działania 11.2 wspierane są projekty z zakresu rozwoju oraz poprawy stanu niezabytkowej infrastruktury kultury o znaczeniu ponadregionalnym (prace w obiektach zabytkowych wraz z ich otoczeniem mogą być realizowane jedynie jako niezbędny (dodatkowy) element projektu). Ponadto wsparcie przeznaczone jest na przygotowanie dokumentacji technicznej dotyczącej inwestycji zgodnie z celami działania. W skład tego działania wchodzi 17 projektów. W ramach działania 11.3 wspierane są projekty z zakresu rozwoju oraz poprawy stanu infrastruktury szkół i uczelni artystycznych (dotyczące również prac prowadzonych w obiektach zabytkowych oraz zespołach tych obiektów wraz z ich otoczeniem). W ramach działania 11.3 realizowanych jest 17 projektów. Ponadto wsparcie przeznaczone jest na przygotowanie dokumentacji technicznej dotyczącej inwestycji zgodnie z celami działania. W drodze konkursu wybrano 33 projekty, natomiast projektów indywidualnych w XI Priorytecie jest 23. Rysunek 3 Podział Beneficjentów wg typu projektu

23 Projekty indywidualne Projekty konkursowe 33

Źródło: opracowanie własne

Wśród projektów wybranych do dofinansowania inwestycji najliczniejsza grupa beneficjentów -------------------------------------------------------------------Agrotec Polska Sp. z o.o. & POLINVEST Sp. z o.o.

26

„Ocena problemów związanych z realizacją zamówień publicznych oraz innych sposobów wyłaniania wykonawców w ramach projektów wdrażanych z udziałem funduszy strukturalnych w sektorze kultury w ramach XI priorytetu PO IiŚ” – Raport końcowy --------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------

pochodziła z województwa małopolskiego (9). Po 8 projektów przypadło na województwa: mazowieckie i śląskie. 6 projektów pochodziło z województwa dolnośląskiego, 5 z lubelskiego. W województwie pomorskim zidentyfikowano 4 projekty, a po 3 w województwach łódzkim i podlaskim. W województwie opolskim, podkarpackim, świętokrzyskim i wielkopolskim realizowane są po 2 projekty. Województwa kujawsko-pomorskie i warmińsko-mazurskie realizują po 1 projekcie.

Rysunek 4 Podział beneficjentów wg województw

9 8

8

6 5 4 3

3 2

2

2

2 1

1 0

0

Źródło: opracowanie własne

Ministerstwo Kultury i Dziedzictwa Narodowego do 30 czerwca 2011 r. podpisało łącznie 56 umów na dofinansowanie projektów w ramach XI Priorytetu POIiŚ, na łączną kwotę 2 052 700 994,08 zł, w tym z Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego 1 919 197 829,53 zł. Do 30 czerwca 2011r. MKiDN przekazało do MRR wnioski o płatność na kwotę 606 253 975,11 zł, w tym z EFRR 452 886 533,37 zł. Dodatkowo zatwierdzono kolejne wnioski o płatność na łączną kwotę wydatków kwalifikowanych 38 147 245,82 zł, w tym z EFRR 25 789 860,55zł, które zostaną przekazana do MRR w kolejnych miesiącach.

-------------------------------------------------------------------Agrotec Polska Sp. z o.o. & POLINVEST Sp. z o.o.

27

„Ocena problemów związanych z realizacją zamówień publicznych oraz innych sposobów wyłaniania wykonawców w ramach projektów wdrażanych z udziałem funduszy strukturalnych w sektorze kultury w ramach XI priorytetu PO IiŚ” – Raport końcowy --------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------

2 OPIS WYNIKÓW BADANIA W OPARCIU O ZAGADNIENIA I PYTANIA EWALUACYJNE

2.1

Ocena potencjału beneficjentów

2.1.1 Doświadczenie beneficjentów Doświadczenie beneficjenta w realizacji projektów jest przeważnie istotnym czynnikiem, który sprawia, iż wdrożenie kolejnego zadania (w tym przypadku w ramach XI Priorytetu PO IiŚ) staje się prostsze. Dotyczy to również kwestii wyłaniania wykonawców. W poniższym podrozdziale przedstawione zostały w sposób syntetyczny wyniki badania w zakresie oceny przydatności posiadanego przez beneficjentów doświadczenia zdobytego w ramach projektów innych, niż te które wdrażają oni obecnie w ramach PO IiŚ. Pierwszym zagadnieniem w kontekście oceny doświadczenia beneficjentów jest próba określenia którzy z 56 beneficjentów posiadają doświadczenie w realizacji postępowań przetargowych podobnej skali, do tych jakie zostały przewidziane w ramach projektu z XI Priorytetu PO IiŚ. Rysunek 5 Pytanie ankietowe: Czy przed realizacją tego projektu prowadzili Państwo inne projekty, w których realizowane były postępowania przetargowe o zbliżonej skali (wartość zamówienia) i które były jednocześnie zbliżone w zakresie merytorycznym (tj. w przedmiocie zamówienia, np. budowa obiektu, usługi konserwatorskie, dostawy itp.)

Typ beneficjenta tak

nie 23

24

13 11 9 7 5 1 Instytucja kultury

Jednostka samorządu terytorialnego

Publiczna uczelnia Szkoła artystyczna Uczelnia artystyczna wyższa inna niż artystyczna

OGÓŁEM

Źródło: Wyniki badania ankietowego CAWI – opracowanie własne (na wykresie brak odpowiedzi udzielanych przez beneficjentów typu: kościoły / związek wyznaniowy- brak wypełnienia ankiety CAWI)

Jak wynika z powyższego wykresu, uczelnie artystyczne i szkoły nie posiadają doświadczenia w prowadzeniu postępowań w skali zbliżonej do obecnie prowadzonych. Sytuacja ta odwrotnie wygląda w przypadku jednostek samorządu terytorialnego, których zdecydowana większość (13 odpowiedzi potwierdzających doświadczenie tj. 93% udzielonych) deklaruje takie doświadczenie. W przypadku instytucji kultury sytuacja ta jest zróżnicowana i brak w niej prawidłowości (48% tj. 23 beneficjentów tego typu posiada doświadczenie, zaś 52% nie, tj. 24 beneficjentów).

-------------------------------------------------------------------Agrotec Polska Sp. z o.o. & POLINVEST Sp. z o.o.

28

„Ocena problemów związanych z realizacją zamówień publicznych oraz innych sposobów wyłaniania wykonawców w ramach projektów wdrażanych z udziałem funduszy strukturalnych w sektorze kultury w ramach XI priorytetu PO IiŚ” – Raport końcowy --------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------

Czynnik doświadczenia miał szczególne znaczenie w przypadku uczelni artystycznych i szkół. Często właśnie ten typ beneficjentów decydował się na wsparcie zewnętrzne w projekcie w zakresie wyłaniania wykonawców. W opinii ewaluatora powyższy fakt bardzo dobrze świadczy o identyfikacji ścieżek ryzyka przez ten typ beneficjentów. W przypadku beneficjentów typu JST należy stwierdzić, iż bardzo często tego typu podmioty zdobywały doświadczenie w prowadzeniu dużych postępowań przetargowych na skutek dużej liczby projektów inwestycyjnych prowadzonych przez beneficjentów tego typu (projektów, które realizowane są w wyniku obowiązku realizacji ustawowych zadań i kompetencji). Kolejną kwestią, jaką poddano analizie, była oceny przydatności doświadczenia z realizacji poprzednich projektów w kontekście projektu realizowanego obecnie w ramach XI Priorytetu PO IiŚ. Niemal wszyscy beneficjenci, którzy udzielili odpowiedzi na pytanie o to, czy doświadczenie z prowadzenia tamtych postępowań było/jest użyteczne przy prowadzeniu postępowań w tym Projekcie deklarują, iż doświadczenie z realizacji poprzednich projektów było przydatne przy realizacji projektów z sektora kultury w ramach PO IiŚ (21 odpowiedzi twierdzących, jedna przecząca). Jeden z beneficjentów udzielił odpowiedzi negatywnej, motywując ją faktem, iż uwarunkowania realizacji projektu w ramach PO IiŚ w świetle skomplikowanych i rygorystycznych wytycznych jest zupełnie innym doświadczeniem, niż te, jakie beneficjent zdobył dotychczas przy realizacji projektów niewspółfinansowanych z PO IiŚ. Wyniki wywiadów pogłębionych uzupełniają opinie na temat wagi doświadczenia z poprzednich projektów. Rozwiązania proceduralne stosowane w tym programie różnią się znacząco od rozwiązań stosowanych w innych programach (Regionalne Programy Operacyjne, ZPORR i in. ), stąd doświadczenie w stosowaniu konkretnych rozwiązań nie mogło być przydatne dla beneficjentów. Szczególnie istotne natomiast jest nauczenie się przez beneficjentów tzw. „myślenia projektowego” oraz przystosowanie przez nich struktur i procedur do charakteru projektów inwestycyjnych (m.in. poprzez tworzenie i zarządzanie zespołami zadaniowymi). Realizacja projektu ze współudziałem środków finansowych UE cechuje się innymi uwarunkowaniami, niż realizacja projektu finansowanego z innych źródeł lub środków własnych beneficjenta. Specyfika prowadzenia projektu (wyodrębniona księgowość, kwalifikowalność wydatków) powoduje często, iż nawet doświadczony beneficjent w zderzeniu z koniecznością realizacji projektu ściśle wobec reguł przynależnych właściwemu programowi napotyka na problemy.

-------------------------------------------------------------------Agrotec Polska Sp. z o.o. & POLINVEST Sp. z o.o.

29

„Ocena problemów związanych z realizacją zamówień publicznych oraz innych sposobów wyłaniania wykonawców w ramach projektów wdrażanych z udziałem funduszy strukturalnych w sektorze kultury w ramach XI priorytetu PO IiŚ” – Raport końcowy --------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------

Rysunek 6 Pytanie ankietowe: Czy przed wdrażaniem projektu z PO IiŚ realizowali Państwo przedsięwzięcia współfinansowane z funduszy europejskich (unijnych)?

Typ beneficjenta

tak

24

nie 20

12

12

6

6 4 2

Instytucja kultury

1

Jednostka samorządu terytorialnego

Publiczna uczelnia Szkoła artystyczna wyższa inna niż artystyczna

1 Uczelnia artystyczna

OGÓŁEM

Źródło: Wyniki badania ankietowego CAWI – opracowanie własne (na wykresie brak odpowiedzi udzielanych przez beneficjentów typu: kościoły / związek wyznaniowy- brak wypełnienia ankiety CAWI)

Największe doświadczenie posiadają jednostki samorządu terytorialnego (12 z 14 beneficjentów wskazało, iż posiada takie doświadczenie), najmniejsze zaś szkoły i uczelnie artystyczne (na 11 odpowiedzi tylko 1 beneficjent tego typu wskazał, iż posiada takie doświadczenie). W tym miejscu należy podkreślić, iż możliwość realizacji dużych projektów w sektorze kultury zostało po raz pierwszy na taką skalę umożliwione właśnie dzięki środkom finansowym przeznaczonym na wdrażanie XI Priorytetu PO IiŚ. W związku z powyższym większość z 56 beneficjentów XI Priorytetu PO IiŚ mogła realizować tak duże projekty współfinansowane z funduszy unijnych po raz pierwszy. Wyniki badań jakościowych potwierdziły, iż w przypadku deklarowania przez beneficjenta doświadczenia w realizacji projektów współfinansowanych ze środków UE wskazywane były m.in. projekty „miękkie” lub o znacznie mniejszym zakresie, niż te, które przewidziane zostały do wdrażania w XI Priorytecie PO IiŚ.

2.1.2 Ocena zasobów kadrowych beneficjentów Zasoby kadrowe beneficjentów mogą pełnić kluczową rolę w zakresie skutecznego wyłaniania wykonawców w ramach projektów wdrażanych w XI Priorytecie PO IiŚ. Szczególnym zagadnieniem w tym aspekcie jest wiedza i doświadczenie kadrowe w całym procesie przeprowadzenia zamówienia publicznego od momentu przygotowania postępowania, przez ogłoszenie postępowania, aż do podpisania umowy z wykonawcą. Na etapie przygotowywania dokumentacji aplikacyjnej umożliwiającej złożenie wniosku o dofinansowanie projektu, wnioskodawcy przedkładają stosowne oświadczenie odnośnie posiadanych zasobów kadrowych. W oświadczeniu wymaga się od wnioskodawcy zadeklarowania posiadania istnienia we własnej instytucji udokumentowanej struktury organizacyjnej uwzględniającej zarządzanie pro-------------------------------------------------------------------Agrotec Polska Sp. z o.o. & POLINVEST Sp. z o.o.

30

„Ocena problemów związanych z realizacją zamówień publicznych oraz innych sposobów wyłaniania wykonawców w ramach projektów wdrażanych z udziałem funduszy strukturalnych w sektorze kultury w ramach XI priorytetu PO IiŚ” – Raport końcowy --------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------

jektem wraz z opisem zadań każdej komórki organizacyjnej w zakresie realizacji projektu. Ponadto wnioskodawca ma dostarczyć spisany zakres czynności i odpowiedzialności osób znajdujących się na stanowiskach związanych z realizacją projektu (wraz ze wskazaniem stanowisk/osób odpowiedzialnych za podejmowanie decyzji dotyczących realizacji projektu). Jak wynika z przeprowadzonego badania, występowały przypadki, w których beneficjenci nie uświadamiali sobie do końca, jaki zakres zadań będzie niezbędny do skutecznego prowadzenia projektu (w tym także do sprawnego i zgodnego z wytycznymi wyłaniania wykonawców). W niniejszym rozdziale zaprezentowane zostały wyniki przeprowadzonych prac badawczych w kontekście oceny zasobów kadrowych beneficjentów. Celem realizacji ewaluacji przez Wykonawcę nie było identyfikowanie występowania wszelkich przejawów braków kadrowych po stronie beneficjentów (tj. również niedotyczących prowadzenia zamówień publicznych). W sytuacji natomiast, gdy było to możliwe do ustalenia, wskazano na występowanie takich problemów w szerszym spektrum (np. brak kadry zarządzającej, brak osób do rozliczania projektu itp.). Kluczowym obszarem analizy były jednak ewentualne braki kadrowe na stanowiskach bezpośrednio związanych z wyłanianiem wykonawców. Adekwatność liczby osób delegowanych do wyłaniania wykonawców Pierwszą kwestią, jaką starano się ustalić w toku ewaluacji, była identyfikacja projektów, w których stwierdzane są braki kadrowe w kontekście przygotowania i realizacji postępowań.

Rysunek 7 Czy Państwa zdaniem w przygotowanie i realizację postępowań w celu wyłaniania wykonawców w Projekcie zaangażowana jest wystarczająca liczba osób?

Typ beneficjenta

39

tak

nie

16 13

4 1 Instytucja kultury

8

6 1

Jednostka samorządu terytorialnego

Publiczna uczelnia wyższa inna niż artystyczna

3

2

1

Szkoła artystyczna Uczelnia artystyczna

OGÓŁEM

Źródło: Wyniki badania ankietowego CAWI – opracowanie własne (na wykresie brak odpowiedzi udzielanych przez beneficjentów typu: kościoły / związek wyznaniowy- brak wypełnienia ankiety CAWI)

Zdecydowana większość beneficjentów uważa, iż w zakresie przygotowania i realizacji postępowań w celu wyłaniania wykonawców ich obecna struktura kadrowa i potencjał osób jest wystarczający (39 beneficjentów z 47 wskazało, iż liczba osób w ich projekcie jest wystarczająca). Dobrze w tym aspekcie ocenić można zarówno ogólny potencjał beneficjentów instytucji kultury, jak również jednostek samorządu terytorialnego. Największe problemy w tej kwestii stwierdzono w szkołach -------------------------------------------------------------------Agrotec Polska Sp. z o.o. & POLINVEST Sp. z o.o.

31

„Ocena problemów związanych z realizacją zamówień publicznych oraz innych sposobów wyłaniania wykonawców w ramach projektów wdrażanych z udziałem funduszy strukturalnych w sektorze kultury w ramach XI priorytetu PO IiŚ” – Raport końcowy --------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------

artystycznych, gdzie w dwóch przypadkach wskazano na występowanie pewnych braków kadrowych w obszarze przygotowania i realizacji zamówień publicznych. Niewystarczająca liczba osób delegowanych do przygotowania i realizacji projektu może powodować, iż postępowania na wyłonienie wykonawców są przygotowane w pośpiechu. Naturalną konsekwencją takiego postępowania mogą być błędy w przygotowywanej dokumentacji na wyłonienie wykonawcy (również na skutek braku czasu na zweryfikowanie opracowywanych dokumentów). Mimo takiego ryzyka oraz stwierdzenia w przypadku kilku beneficjentów potrzeb wzmocnienia ich struktur kadrowych, nie stwierdzono, aby niewystarczająca liczba osób po stronie Beneficjentów bezpośrednio powodowała nakładanie na te podmioty korekt finansowych za popełnione uchybienia.

Adekwatność wiedzy i doświadczenia osób delegowanych do wyłaniania wykonawców Kolejną kwestią była identyfikacja projektów, w których stwierdzono braki wiedzy i doświadczenia osób w kontekście przygotowania i realizacji postępowań. Rysunek 8 Czy Państwa zdaniem wiedza i doświadczenie osób zaangażowanych w przygotowanie i realizację postępowań w zakresie wyłaniania wykonawców w tym Projekcie jest wystarczająca?

Typ beneficjenta 42 tak

nie

17 14

Instytucja kultury

6

4

3

1 Jednostka samorządu terytorialnego

1

5

1

Publiczna uczelnia Szkoła artystyczna Uczelnia artystyczna wyższa inna niż artystyczna

OGÓŁEM

Źródło: Wyniki badania ankietowego CAWI – opracowanie własne (na wykresie brak odpowiedzi udzielanych przez beneficjentów typu: kościoły / związek wyznaniowy- brak wypełnienia ankiety CAWI)

Zdecydowana większość beneficjentów (42 na 47 respondentów) uważa, iż wiedza i doświadczenie osób zaangażowanych w strukturach beneficjentów w przygotowanie i realizację postępowań w zakresie wyłaniania wykonawców są wystarczające. Największe braki w ocenianej materii identyfikowane są w szkołach artystycznych oraz instytucjach kultury, gdzie wskazano na występowanie pewnych braków w zakresie wiedzy i doświadczenia osób odpowiedzialnych za przygotowanie i realizację postępowań. Konsekwencją braków w opisywanym obszarze mogły być błędy popełniane w postępowaniach w celu wyłonienia wykonawców. Dlatego też niektórzy beneficjenci posiłkowali się wsparciem zewnętrznym, które miało w zależności od wielkości projektu różny charakter wsparcia w zakresie wyłaniania wykonawców (od przygotowania dokumentacji przetargowej, po udział w pracach członków komisji przetargowej).

-------------------------------------------------------------------Agrotec Polska Sp. z o.o. & POLINVEST Sp. z o.o.

32

„Ocena problemów związanych z realizacją zamówień publicznych oraz innych sposobów wyłaniania wykonawców w ramach projektów wdrażanych z udziałem funduszy strukturalnych w sektorze kultury w ramach XI priorytetu PO IiŚ” – Raport końcowy --------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------

Z informacji, jakie zebrano w toku badania wynika, iż średnio na realizację zadań związanych z procesem wyłaniania wykonawców przypada ponad 6 osób na projekt (są to osoby zarówno bezpośrednio ze struktur instytucjonalnych beneficjentów, ale także i podmiotów zewnętrznych, jak np. inwestorzy zastępczy). W tym zakresie widoczna jest interesująca tendencja, mianowicie średnio ok. 4 osoby na projekt ze struktur instytucjonalnych beneficjentów zajmują się procedurami wyłaniania wykonawców, zaś średnio 2 osoby na projekt pochodzą z podmiotów/instytucji zewnętrznych. Widocznym jest zatem fakt, iż większość postępowań na wyłonienie wykonawcy jest przygotowywanych siłami własnymi beneficjentów, przy mniejszym udziale instytucji zewnętrznych.

Tabela 1 Liczba osób angażowanych w procedury wyłaniania wykonawców wśród różnych typów beneficjentów XI Priorytetu PO IiŚ (w podziale na pracowników wewnętrznych oraz zewnętrznych) Liczba osób u beneficjenta danego typu angażowana w procedury wyłaniania wykonawców (kadry wewnętrzne)

Liczba osób u beneficjenta danego typu angażowana w procedury wyłaniania wykonawców (kadry zewnętrzne)

Średnia liczba osób angażowanych w procedury wyłaniania wykonawców

od 2 do 8 osób

od 0 do 6 osób

6,0

od 0 do 14 osób

od 1 do 7 osób

6,6

od 1 do 6 osób

od 0 do 9 osób

5,8

Jednostka samorządu terytorialnego

od 1 do 13 osób

od 0 do 4 osób

6,6

Kościół lub związek wyznaniowy

3 osoby w projekcie

3 osoby w projekcie

6,0

Publiczna uczelnie wyższa inna niż artystyczna

4 osoby w projekcie

0 osób w projekcie

4,0

Instytucja kultury Uczelnia artystyczna Szkoła artystyczna

Źródło: Wyniki badania ankietowego CAWI oraz wywiadów pogłębionych wśród beneficjentów – opracowanie własne (dane dla 52 projektów)

Zasadniczo wśród beneficjentów XI Priorytetu PO IiŚ nie zarysowuje się zależność między typem beneficjenta a liczbą osób angażowanych w procedury wyłaniania wykonawców. Natomiast ciekawym jest zestawienie struktury kadr wchodzących w proces wyłaniania wykonawców u różnych typów beneficjentów. Poniższy wykres przedstawia strukturę zasobów kadrowych beneficjentów uwidaczniając, jaki procent pracowników zajmujących się wyłanianiem wykonawców pochodzi z „wewnętrznych” zasobów beneficjenta, a jaki procent stanowią pracownicy zaangażowani przez beneficjentów z zewnątrz do realizacji projektu

-------------------------------------------------------------------Agrotec Polska Sp. z o.o. & POLINVEST Sp. z o.o.

33

„Ocena problemów związanych z realizacją zamówień publicznych oraz innych sposobów wyłaniania wykonawców w ramach projektów wdrażanych z udziałem funduszy strukturalnych w sektorze kultury w ramach XI priorytetu PO IiŚ” – Raport końcowy --------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------

Rysunek 9 Procentowa struktura udziału podmiotów zewnętrznych do pracowników wewnętrznych angażowanych w procedury wyłaniania wykonawców wśród różnych typów beneficjentów XI Priorytetu PO IiŚ

100% Kadry wewnętrzne

Kadry zewnętrzne

78%

78%

58% 49%

51%

50% 50%

42%

22%

22%

Instytucja kultury

Uczelnia artystyczna

Szkoła artystyczna

Jednostka samorządu terytorialnego

Kościół lub związek wyznaniowy

Publiczna uczelnie wyższa inna niż artystyczna

Źródło: Wyniki badania ankietowego CAWI oraz wywiadów pogłębionych wśród beneficjentów – opracowanie własne

Wśród beneficjentów XI Priorytetu PO IiŚ typu JST, instytucje kultury oraz Publiczne uczelnie wyższe inne niż artystyczne widoczne jest, iż w podmioty te co do zasady posiadają silny potencjał wewnętrzny pozwalający na prowadzenie procedur wyłaniania wykonawców wewnętrznymi zasobami kadrowymi. Średnio na 4 pracowników angażowanych w procedury wyłaniania wykonawców wśród beneficjentów tego typu przynajmniej 3 pochodziło z wewnętrznych zasobów kadrowych, zaś tylko 1 osoba z zewnątrz. Odwrotnie sytuacja ta wygląda w przypadku beneficjentów typu uczelnie i szkoły artystyczne oraz kościoły i związki wyznaniowe. W przypadku tego typu beneficjentów średnio połowa pracowników angażowanych w procedury wyłaniania wykonawców pochodziła z wewnętrznych zasobów kadrowych, zaś drugą połowę stanowili pracownicy z zewnątrz (np. inwestorzy zastępczy). W wyniku przeprowadzonych analiz stwierdzono, iż nie zawsze liczba osób, potencjał beneficjenta oraz wiedza i doświadczenie miały kluczowy wpływ na uniknięcie popełniania błędów w procedurach wyłaniania wykonawców. Zdarzały się takie przypadki, w których na doświadczonego beneficjenta z dużym potencjałem nakładano korekty. Występowały również przypadki beneficjentów, którzy pomimo w/w atrybutów prowadzili postępowania sprawnie i bez istotnych uchybień.

Wsparcie zewnętrzne Wyłanianie wykonawców w ramach projektów z sektora kultury wiąże się często z koniecznością zlecenia szeregu prac eksperckich, których beneficjenci tych projektów często nie są w stanie wykonać własnymi siłami. Poniżej w syntetyczny sposób opisano proces organizacji najważniejszych elementów związanych z wyłanianiem wykonawców, które beneficjenci zlecają firmom zewnętrznym (m.in. korzystanie z zewnętrznego wsparcia prawnego, wsparcia przy przygotowaniu postępowań i ocenie ofert). -------------------------------------------------------------------Agrotec Polska Sp. z o.o. & POLINVEST Sp. z o.o.

34

„Ocena problemów związanych z realizacją zamówień publicznych oraz innych sposobów wyłaniania wykonawców w ramach projektów wdrażanych z udziałem funduszy strukturalnych w sektorze kultury w ramach XI priorytetu PO IiŚ” – Raport końcowy --------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------

W przypadku części beneficjentów zidentyfikowano powierzanie prac związanych z przygotowaniem i realizacją projektu inwestorowi zastępczemu. Zakres prac świadczonych przez inwestora zastępczego był różnorodny. Zasadniczo obserwowane były następujące modele angażowania inwestora zastępczego w projekt:  pełne powierzenie prowadzenia projektu (np. projekty w Lusławicach i Zakopanem),  częściowe powierzenie prowadzenia projektu (np. Budowa Centrum Nauki Kopernik). Mniej doświadczeni beneficjenci angażowali często specjalistów na krótki okres (np. umowa o dzieło) w zakresie świadczenia wsparcia bieżącego (np. na okres trwania przetargu dotyczącego wyłonienia generalnego wykonawcy robót budowlanych) lub na cały okres realizacji projektu (tzw. menedżerowie projektu). Najczęściej beneficjenci korzystali ze wsparcia prawnego ad hoc (na etapie postępowań przed KIO, czy też na potrzeby opiniowania dokumentów przetargowych oraz odwołań od nałożonych korekt). Rysunek 10 Czy przy realizacji postępowań przetargowych w tym Projekcie korzystali Państwo z zewnętrznego wsparcia w zakresie przygotowywania dokumentacji przetargowych?

Typ beneficjenta tak

29

nie

18 12

8

8 6

5 1

Instytucja kultury Jednostka samorządu Publiczna uczelnia terytorialnego wyższa inna niż artystyczna

6 1

Szkoła artystyczna Uczelnia artystyczna

OGÓŁEM

Źródło: Wyniki badania ankietowego CAWI – opracowanie własne (na wykresie brak odpowiedzi udzielanych przez beneficjentów typu: kościoły / związek wyznaniowy- brak wypełnienia ankiety CAWI)

Jak wynika z powyższego wykresu, większość beneficjentów korzystała z zewnętrznego wsparcia w zakresie przygotowywania dokumentacji przetargowych (29 odpowiedzi pozytywnych na 37 ogółem). Sytuacja ta wynika z faktu, iż dla wielu instytucji realizowane projekty były pierwszymi od lat lub w ogóle pierwszymi inwestycjami na taką skalę (w związku z czym kluczowe było posiłkowanie się wsparciem zewnętrznym, gdyż brak było odpowiednich zasobów kadrowych po stronie beneficjentów). Powyższe dane potwierdzają też fakt posiadania dużego wewnętrznego potencjału w zakresie wyłaniania wykonawców przez beneficjentów typu JST. To właśnie ten typ beneficjenta w większości przypadków siłami własnych pracowników przygotowywał dokumentacje do postępowań prze-------------------------------------------------------------------Agrotec Polska Sp. z o.o. & POLINVEST Sp. z o.o.

35

„Ocena problemów związanych z realizacją zamówień publicznych oraz innych sposobów wyłaniania wykonawców w ramach projektów wdrażanych z udziałem funduszy strukturalnych w sektorze kultury w ramach XI priorytetu PO IiŚ” – Raport końcowy --------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------

targowych. W strukturach takich podmiotów z reguły dostępny jest wysoki potencjał merytoryczny pracowników (specjaliści w wielu dziedzinach, w tym w zakresie prowadzenia zamówień publicznych). W przypadku instytucji kultury, uczelni i szkół artystycznych można zauważyć, iż fakt stosunkowo częstego posiłkowania się wsparciem zewnętrznym w przygotowaniu dokumentacji przetargowych spowodował, iż osoby w strukturach kadrowych tych beneficjentów zdobyły bardzo cenne doświadczenie w tym zakresie. Jednym z obszarów badania było zdiagnozowanie częstotliwości oraz zakresu wsparcia udzielanego beneficjentom przez podmioty zewnętrzne w zakresie poradnictwa prawnego. Rysunek 11 Czy przy realizacji postępowań przetargowych w tym Projekcie korzystali Państwo z zewnętrznego wsparcia w zakresie wsparcia prawnego?

Typ beneficjenta tak

30

nie

16

15 11 4

Instytucja kultury

3

5

7

1

Jednostka Publiczna samorządu uczelnia wyższa terytorialnego inna niż artystyczna

Szkoła artystyczna

Uczelnia artystyczna

OGÓŁEM

Źródło: Wyniki badania ankietowego CAWI – opracowanie własne (na wykresie brak odpowiedzi udzielanych przez beneficjentów typu: kościoły / związek wyznaniowy- brak wypełnienia ankiety CAWI)

Większość beneficjentów XI Priorytetu PO IiŚ korzystała ze wsparcia prawnego w trakcie przygotowania i realizacji projektu. Wszystkie uczelnie i szkoły artystyczne korzystały z takiego wsparcia oraz co trzecia instytucja kultury. W odniesieniu do jednostek samorządu terytorialnego, ich potencjał w tym zakresie okazywał się wystarczający (zaledwie co piąty beneficjent korzystał z takiej formy wsparcia). Beneficjenci tego typu, z tytułu posiadania rozbudowanych struktur administracyjnych, posiadają odpowiednie komórki prawne, w związku z czym zasadniczo w ich przypadku nie ma potrzeby poszukiwania takich form wsparcia poza instytucją realizującą projekt. Powyższe wyniki pokazują, jak ważnym obszarem jest wsparcie prawne świadczone na rzecz beneficjentów przez podmioty zewnętrzne (szczególnie dla instytucji kultury, szkół i uczelni artystycznych). Bardzo często beneficjenci posiłkowali się doradztwem prawnym w zakresie zaopiniowania korespondencji prowadzonej w zakresie nakładanych korekt. Celem było sprawdzenie, czy ich sposób interpretacji znajdzie merytoryczne potwierdzenie w opinii kancelarii prawnej. Powyższy fakt pozwala wnioskować, iż w/w sytuacja wynika po części z braku odpowiedniego potencjału w omawianym zakresie, w drugim zaś uwydatnia, jak istotne dla beneficjentów jest pozyskanie opinii niezależnych specjalistów.

-------------------------------------------------------------------Agrotec Polska Sp. z o.o. & POLINVEST Sp. z o.o.

36

„Ocena problemów związanych z realizacją zamówień publicznych oraz innych sposobów wyłaniania wykonawców w ramach projektów wdrażanych z udziałem funduszy strukturalnych w sektorze kultury w ramach XI priorytetu PO IiŚ” – Raport końcowy --------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------

Rysunek 12 Czy przy realizacji postępowań przetargowych w tym Projekcie korzystali Państwo z zewnętrznego wsparcia przy ocenie złożonych ofert?

28

Typ beneficjenta tak

nie

18 12 9 7 5

5

6

1 Instytucja kultury

Jednostka samorządu terytorialnego

Publiczna uczelnia Szkoła artystyczna wyższa inna niż artystyczna

Uczelnia artystyczna

OGÓŁEM

Źródło: Wyniki badania ankietowego CAWI – opracowanie własne (na wykresie brak odpowiedzi udzielanych przez beneficjentów typu: kościoły / związek wyznaniowy- brak wypełnienia ankiety CAWI)

Większość beneficjentów XI Priorytetu PO IiŚ korzystała ze wsparcia zewnętrznego przy ocenie złożonych ofert. Praktycznie wszystkie uczelnie i szkoły artystyczne korzystały z takiego wsparcia oraz co trzecia instytucja kultury. Duży potencjał w zakresie możliwości prowadzenia procedury oceny składanych przez wykonawców ofert widoczny jest w przypadku beneficjentów typu JST. Beneficjenci tego typu w większości przypadków prowadzili procedurę oceny złożonych ofert wewnętrznymi siłami pracowników urzędu (bez wsparcia zewnętrznego). Ocena potencjału beneficjentów Potencjał beneficjentów XI Priorytetu PO IiŚ w zakresie wyłaniania wykonawców został w sposób opisowy oraz syntetyczny omówiony i oceniony w załączniku nr 1 do niniejszego Raportu. Zasadniczo z przeprowadzonych analiz wynika, że nie zawsze duży potencjał i duże doświadczenie w realizacji projektów współfinansowanych ze środków UE przekłada się na sprawne wdrażanie projektów w XI Priorytecie PO IiŚ. Niewielki potencjał beneficjenta Niektórzy stosunkowo mało doświadczeni beneficjenci, jak Centrum Kultury "ZAMEK" w Poznaniu (projekt pt. Przebudowa kompleksu Sali Wielkiej CK Zamek w Poznaniu celem efektywnego wykorzystania dziedzictwa kulturowego) oraz Muzeum Budownictwa Ludowego w Sanoku (projekt pt. Galicyjski Rynek – budowa sektora miejskiego w Parku Etnograficznym w Sanoku) wskazują na niewielkie komplikacje związane z realizacją projektów. Jednym z czynników, który wpłynął na sprawną realizację projektu było przeanalizowanie przez beneficjenta swoich możliwości kadrowych oraz ocena, w jakich obszarach będzie potrzebne wsparcie zewnętrzne (beneficjent wspiera się instytucją inwestora zastępczego). Ponadto beneficjent czynnie uczestniczy w szkoleniach prowadzonych przez WWPE oraz MKiDN. Pomimo zatrudnienia zewnętrznego podmiotu w postaci inwestora zastępczego, beneficjent na bieżąco angażuje się w projekt w szerokim zakresie (np. beneficjent uczestniczy w cotygodniowych radach budowy). Po-------------------------------------------------------------------Agrotec Polska Sp. z o.o. & POLINVEST Sp. z o.o.

37

„Ocena problemów związanych z realizacją zamówień publicznych oraz innych sposobów wyłaniania wykonawców w ramach projektów wdrażanych z udziałem funduszy strukturalnych w sektorze kultury w ramach XI priorytetu PO IiŚ” – Raport końcowy --------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------

wyższa praktyka jest o tyle istotna, iż, jak wynika z przeprowadzonych badań zdarzały się sytuacje, w których beneficjent na skutek zakontraktowania inwestora zastępczego pośrednio utracił kontrolę nad projektem delegując realizację projektu całkowicie poza swoje struktury (opinię tę potwierdza opiekun projektu po stronie WWPE). Warto podkreślić też fakt, iż beneficjent systematycznie poszukuje wszelkich informacji dodatkowych nt. prowadzenia zamówień publicznych (w czasopismach fachowych i internecie, na stronach MRR i MKiDN, śledzone są też na bieżąco orzeczenia KIO). Zaangażowanie koordynatora projektu oraz bieżący nadzór i współpraca ze wszystkimi podmiotami uczestniczącymi w przygotowaniu i realizacji projektów są kluczowym czynnikiem jego skutecznej realizacji. Wart wskazania jest przypadek Muzeum Budownictwa Ludowego w Sanoku, gdzie realizowany projekt jest pierwszym przedsięwzięciem o tak dużej skali w historii istnienia tej instytucji. Mimo braku wcześniejszych doświadczeń inwestycyjnych, w ramach projektu nałożono na beneficjenta zaledwie jedną korektę, a projekt jest realizowany sprawnie. Czynników, które z pewnością wpłynęły na sprawną realizację projektu było kilka. Po pierwsze beneficjent bardzo precyzyjnie określił zakres projektu (nie starał się sztucznie zwiększać / modyfikować zakresu projektu, np. tylko dlatego, aby zwiększyć liczbę zadań do realizacji). Zakres projektu był określony i przemyślany (4 postępowania powyżej 14 tys. euro, 5 postępowań poniżej). Beneficjent przeanalizował swoje zasoby kadrowe oraz ocenił, w jakich obszarach będzie potrzebne wsparcie zewnętrzne, aby projekt mógł być sprawnie realizowany. W projekcie beneficjent posiłkował się instytucją inżyniera kontraktu (z szerokim zakresem obowiązków: m.in. nadzór inwestorski, odpowiedzi na pytania wykonawców w postępowaniu na roboty, ustanowienie inspektorów nadzoru, analizę istniejącej dokumentacji technicznej itp.). Dobrym rozwiązaniem okazało się także włączenie w realizację zadań pracownika Starostwa Powiatowego w Sanoku (z wydziału zamówień publicznych). Również projekt realizowany przez Filharmonia Opolska im. J. Elsnera (Dokończenie modernizacji formy zewnętrznej Filharmonii Opolskiej wraz z elementami usprawnień technicznych) prowadzony jest bardzo sprawnie pomimo braku doświadczenia beneficjenta w realizacji projektów współfinansowanych ze środków UE podobnej skali (beneficjent realizował ze środków własnych duży projekt inwestycyjny stanowiący pierwszy etap modernizacji Filharmonii). Na beneficjenta została nałożona tylko jedna korekta: Beneficjent nie wykazał, iż spełnione zostały przesłanki określone w art. 67 ust. 1 pkt. 1 lit. b) ustawy PZP, uprawniające do zastosowania trybu udzielenia zamówienia z wolnej ręki w postępowaniu na prowadzenie nadzoru autorskiego. Popełnione uchybienie określane powinno być jako powszechnie występujące, nie zaś powodowane indywidualnymi czynnikami leżącymi po stronie beneficjenta. W chwili obecnej brak jest zdiagnozowanych zagrożeń dla realizacji projektu. Budowa Centrum Nauki i Sztuki Akademii Sztuk Pięknych im. Wł. Strzemińskiego w Łodzi pomimo faktu, iż beneficjent nie miał doświadczenia w prowadzeniu projektów unijnych podobnej skali realizacja, przebiega bardzo sprawnie. W projekcie zatrudniony został doświadczony koordynator projektu. W projekcie zaistniała sytuacja, w której kontrola prowadzona przez WWPE wykazała naruszenie art. 25 ust. 1 PZP. Zamawiający zażądał na potwierdzenie warunków udziału w postępowaniu m.in. zaświadczenia potwierdzającego przynależność poszczególnych osób do Izby Inżynierów Budownictwa. W dniu 30.12.2010 r. wpłynęło do WWPE odwołanie beneficjenta w formie "Zastrzeżeń do informacji pokontrolnej", w którym to beneficjent wykazał, iż dokonał zmiany ogłoszenia o zamówieniu m.in. w zakresie wymaganych dokumentów dot. przynależności do Izby Inżynierów Budownictwa. WWPE w dniu 03.01.2011 r. ponownie zweryfikowała sporne elementy procedury zawarcia umowy. Odwołanie Beneficjenta zostało uwzględnione i odstąpiono od naliczenia korekty finansowej. Można zatem wskazać, iż w projekcie realizowanym przez niezbyt doświadczonego beneficjenta o skromnym, ale bardzo dobrze zorganizowanym potencjale, prace prowadzone są bardzo sprawnie.

-------------------------------------------------------------------Agrotec Polska Sp. z o.o. & POLINVEST Sp. z o.o.

38

„Ocena problemów związanych z realizacją zamówień publicznych oraz innych sposobów wyłaniania wykonawców w ramach projektów wdrażanych z udziałem funduszy strukturalnych w sektorze kultury w ramach XI priorytetu PO IiŚ” – Raport końcowy --------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------

Duży potencjał beneficjenta Jak zostało już nadmienione na początku niniejszego rozdziału, nie zawsze duże doświadczenie i duży potencjał beneficjenta przekłada się bezpośrednio na realizację projektu bez uchybień. Należy wskazać na jeden z przypadków, gdy pomimo posiadania przez beneficjenta znacznego doświadczenia w realizowaniu dużych projektów, nie mógł on uniknąć popełnienia naruszeń w zakresie udzielania zamówień. Taka sytuacja miała miejsce w ramach projektu, w którym główne postępowania zostały rozstrzygnięte przed podpisaniem umowy o dofinansowanie, co doprowadziło do częściowej niekwalifikowalności znacznych wydatków (beneficjent nie stosował bowiem na tamtym etapie zaostrzonych wymagań wynikających z Wytycznych oraz w ramach ustawodawstwa krajowego nie dokonano prawidłowej implementacji Dyrektywy Klasycznej). 2.1.3 Instrukcje prowadzenia postępowań Beneficjenci realizujący projekty w ramach XI Priorytetu PO IiŚ zobowiązani są do posiadania procedur (trybu postępowania) w obszarze zawierania umów dla zadań objętych projektem. W przypadku umów zawieranych zgodnie z PZP zgodność z zasadami obowiązującymi w PO IiŚ jest zasadniczo zapewniona przez działanie zgodnie z tą ustawą. W przypadku umów, do których nie stosuje się PZP, beneficjent powinien posiadać wewnętrzne procedury uwzględniające zasady zawierania umów określone w Wytycznych w zakresie kwalifikowania wydatków w ramach Programu Operacyjnego Infrastruktura i Środowisko (dalej: Wytyczne). Zgodnie z Wytycznymi, umowy należy zawierać w sposób oszczędny i celowy. Wewnętrzna instrukcja beneficjenta, regulująca te kwestie, powinna m.in. przewidywać dokonanie rozeznania rynku, polegającego na rozesłaniu zapytań ofertowych do określonej Wytycznymi ilości potencjalnych wykonawców (dopuszcza się drogę elektroniczną) z wyznaczeniem terminu na przedstawienie oferty oraz dokonanie na tej podstawie wyboru najkorzystniejszej oferty. Beneficjent zobowiązany jest uwzględnić konieczność udokumentowania przestrzegania zasad, o których mowa powyżej (tj. przechowywania pełnej dokumentacji związanej z zawarciem umowy, w tym kopii ofert, które nie zostały wybrane oraz wysłanych zapytań ofertowych). W wyniku przeprowadzonych badań terenowych Wykonawca zidentyfikował, iż wszyscy beneficjenci posiadają i stosują własne wewnętrzne instrukcje i procedury prowadzenia zamówień publicznych. W przypadku niektórych projektów formułowane były jednak zastrzeżenia IP II odnośnie braku zgodności posiadanych przez beneficjentów procedur z zasadami określonymi w Wytycznych. Kwestie te były na bieżąco wyjaśniane i rozwiązywane. W toku prowadzonych prac badawczych zidentyfikowano kilka problemów, które wiązały się z tym obszarem tematycznym. Poniżej wylistowane zostały projekty, w których wykrywane były niezgodności w tym zakresie. Beneficjent Filmoteka Narodowa na początku realizacji projektu wprowadził wewnętrzny regulamin w zakresie udzielania zamówień do kwoty 14 tys. euro. Instrukcja ta okazała się mniej restrykcyjna niż Wytyczne (nie uwzględniono obowiązku zawarcia umowy pisemnej powyżej 2000 zł u beneficjenta kwota ta została określona na poziomie 5000 zł). W wyniku stwierdzenia tej niezgodności, beneficjent dostosował posiadany regulamin do Wytycznych. Drobne uchybienia w zakresie spójności wewnętrznego regulaminu z Wytycznymi stwierdzone zostały w projekcie pt. Prace konserwatorskie i budowlane obiektów dawnego KL Auschwitz I - bloki o nr inw. A-2 i A-3. Beneficjent otrzymał zalecenia pokontrolne IP II stanowiące o tym, iż regulamin udzielania zamówień publicznych w Państwowym Muzeum Auschwitz-Birkenau w Oświę-

-------------------------------------------------------------------Agrotec Polska Sp. z o.o. & POLINVEST Sp. z o.o.

39

„Ocena problemów związanych z realizacją zamówień publicznych oraz innych sposobów wyłaniania wykonawców w ramach projektów wdrażanych z udziałem funduszy strukturalnych w sektorze kultury w ramach XI priorytetu PO IiŚ” – Raport końcowy --------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------

cimiu powinien zostać dostosowany do wymogów określonych Wytycznymi. W Gdańskim Teatrze Szekspirowskim występował z kolei próg kwotowy, od którego zamawiający miał obowiązek stosować konkurencyjne procedury wyboru wykonawcy (wynosił on 20 tysięcy PLN brutto). Beneficjent podjął działania pozwalające uzyskać zgodność wewnętrznych regulacji z Wytycznymi. Regulamin Akademii Sztuk Pięknych w Gdańsku również w niedostateczny sposób odnosił się do kwestii prowadzenia rozeznania rynku dla zamówień poniżej 14 tys. euro. Po wejściu w życie aktualizacji Wytycznych z 21 czerwca 2011 r. beneficjent dostosował swoje regulacje do ich brzmienia.

Gmina Sosnowiec posiada wewnętrzne regulaminy osobno dla postępowań powyżej 14 tys. euro i poniżej. Beneficjent uskarża się na pewną niedogodność z uwagi na fakt, iż realizacja inwestycji z kilku sektorów w oparciu o jeden regulamin jest kłopotliwa (różne uwarunkowania dla projektów sektora kultury, różne dla innych inwestycji). W przypadku postępowań poniżej 14 tys. euro procedury Urzędu są mniej sformalizowane niż wymagania Wytycznych. Bardzo interesujący przypadek zidentyfikowano w ramach projektu Diecezji Legnickiej (beneficjenta typu kościół/związek wyznaniowy). W przypadku tego projektu (Rewaloryzacja Zespołu Opactwa Cystersów wraz z otoczeniem w Krzeszowie - etap II) pomimo braku obowiązku stosowania PZP, beneficjent zdecydował się na prowadzenie zamówień w oparciu o tę ustawę. W ramach projektu, wszystkie zamówienia do kwoty 14 tys. euro są przygotowywane i prowadzone przez pracowników beneficjenta. Zamówienia powyżej 14 tys. euro zlecone zostały do prowadzenia doświadczonemu inwestorowi zastępczemu. Diecezja nie dysponuje w swoich strukturach wystarczającymi zasobami kadrowymi do prowadzenia tak dużej inwestycji. Beneficjent uznał, iż potrzebne będzie eksperckie wsparcie zewnętrzne w postaci inwestora zastępczego. Widoczna jest zatem bardzo trafna ocena swojego potencjału przez beneficjenta, który uznał, że postępowania powyżej 14 tys. euro są na tyle istotne, iż nie można w tym zakresie pozwolić sobie na „próby eksperymentowania”. Warto też nadmienić, iż beneficjent współpracę z inwestorem ocenia jako bardzo sprawną i przydatną. Przyjęte rozwiązanie przyczyniło się w dużym stopniu na zmniejszenie możliwości popełnienia błędu przez beneficjenta. Rekomendowane jest stosowanie wsparcia inwestora zastępczego przez beneficjentów, którzy nie są pewni swoich kwalifikacji i potencjału. W opinii beneficjenta, wyłanianie wykonawców w trybie Kodeksu cywilnego mogłoby powodować komplikacje z powodu lakoniczności zapisów kodeksowych w tym zakresie. W związku z chęcią udzielania zamówień w sposób jak najbardziej zgodny z wymogami PO IiŚ oraz prawa unijnego, beneficjent zdecydował się na przyjęcie powszechnie uznawanej za trudniejszą, drogi wyłaniania wykonawców w postaci stosowania PZP. W przypadku, gdy beneficjent nie jest zobligowany do stosowania PZP, należy wprowadzić do stosowania w instytucji regulacje w zakresie kryteriów transparentności wydatków, niedyskryminacyjnego wyłaniania wykonawców oraz równego dostępu dla wszystkich podmiotów gospodarczych, opisane w Wytycznych. Niezależnie od tego, również podmioty stosujące PZP powinny posiadać tego rodzaju regulaminy w stosunku do zamówień, dla których nie stosuje się ustawy. Wykonawca niniejszego badania pragnie w tym miejscu zasugerować przeanalizowanie zasadności utworzenia przykładowego wzoru (listy sprawdzającej) najważniejszych kwestii, jakie powinny się znaleźć w regulaminie prowadzenia postępowań w zakresie wyłaniania wykonawców zamówień o wartości do kwoty 14 tys. euro. Podczas realizacji wywiadów pogłębionych z beneficjentami takimi jak instytucje kultury, szkoły i uczelnie artystyczne wskazywano, iż tego typu dokument byłby bardzo przydatny. Wzór taki nie powinien stanowić źródła obowiązków beneficjenta. Jego rolą powinno być natomiast przykładowe wskazanie kwestii, których ujęcie w regulaminie udzielania -------------------------------------------------------------------Agrotec Polska Sp. z o.o. & POLINVEST Sp. z o.o.

40

„Ocena problemów związanych z realizacją zamówień publicznych oraz innych sposobów wyłaniania wykonawców w ramach projektów wdrażanych z udziałem funduszy strukturalnych w sektorze kultury w ramach XI priorytetu PO IiŚ” – Raport końcowy --------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------

zamówień podprogowych wydaje się uzasadnione (np. w zakresie warunków rozeznania rynku).

Rysunek 13 Pytanie ankietowe: Czy Państwa wewnętrzne instrukcje / procedury prowadzenia zamówień publicznych są spójne z Wytycznymi?

15 13

tak

nie

6 4 1 Instytucja kultury

1 Jednostka samorządu terytorialnego

1

1 Publiczna uczelnia wyższa inna niż artystyczna

Szkoła artystyczna

Uczelnia artystyczna

Źródło: Wyniki badania ankietowego CAWI – opracowanie własne (na wykresie brak odpowiedzi udzielanych przez beneficjentów typu: kościoły / związek wyznaniowy- brak wypełnienia ankiety CAWI)

W kontekście powyższych wyników należy stwierdzić, iż w większości przypadków problem niezgodności wewnętrznych regulacji z wymogami Wytycznych jest marginalny. Powyższy fakt znalazł również potwierdzenie w badaniach terenowych. Wykonawcy badania sugerują jak najszybsze zaimplementowanie wymogów Wytycznych przez wszystkich beneficjentów (ze szczególnym uwzględnieniem tych podmiotów, które stwierdzały występowanie niezgodności). Niniejsze badanie ewaluacyjne prowadzono w okresie, w którym Wytyczne były aktualizowane, w związku z tym ewaluatorzy sugerują, aby beneficjenci zweryfikowali, czy ich regulaminy postępowań są zgodne z zapisami aktualnych Wytycznych.

Beneficjenci incydentalnie korzystają z zewnętrznych instrukcji prowadzenia zamówień publicznych, które pochodzą z innych instytucji. Tego typu przypadek został zaobserwowany w przypadku projektu Toruńska Starówka - ochrona i konserwacja dziedzictwa kulturowego UNESCO, w którym Urząd Miasta Torunia (Lider Projektu realizowanego w formule partnerstwa) opracował przy współudziale swojego radcy prawnego wytyczne dla każdego z partnerów projektu (wewnętrzne regulaminy prowadzenia postępowań w zakresie wyłaniania wykonawców). Powyższy fakt należy ocenić bardzo pozytywnie, gdyż potencjał lidera projektu został wykorzystany efektywnie i celowo. W przypadku projektu pt. Budowa Europejskiego Centrum Muzyki Krzysztofa Pendereckiego w Lusławicach beneficjent otrzymał wytyczne z Urzędu Marszałkowskiego Województwa Małopolskiego w zakresie wymogów, jakie są niezbędne przy rozliczaniu projektu (w tym także w zakresie dot. wyłaniania wykonawców). Beneficjent nie posiada doświadczenia w realizacji projektów o podobnej skali oraz charakterze (budowa nowego obiektu kultury), zatem wsparcie w postaci określenia warunków rozliczania projektu przez Urząd Marszałkowski Województwa Małopolskiego jest przydatny także w zakresie prowadzenia zamówień przez Beneficjenta. -------------------------------------------------------------------Agrotec Polska Sp. z o.o. & POLINVEST Sp. z o.o.

41

„Ocena problemów związanych z realizacją zamówień publicznych oraz innych sposobów wyłaniania wykonawców w ramach projektów wdrażanych z udziałem funduszy strukturalnych w sektorze kultury w ramach XI priorytetu PO IiŚ” – Raport końcowy --------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------

W przypadku projektów, w których wykorzystywane są zewnętrzne instrukcje do prowadzenia postępowań, niezwykle ważny jest fakt, iż informacje te pochodzą od podmiotów (urząd miasta, urząd marszałkowski), które posiadają bardzo dobre rozeznanie w zakresie procedur wyłaniania wykonawców. Pozwala to często na transfer istotnej wiedzy w zakresie prowadzenia postępowań. 2.1.4 Ocena potrzeb szkoleniowych po stronie beneficjentów W niniejszym podrozdziale zamieszczone zostały wyniki badań terenowych w kontekście oceny potrzeb szkoleniowych beneficjentów XI Priorytetu PO IiŚ. Rysunek 14 Pytanie ankietowe: Proszę ocenić, jakie szkolenia w zakresie PZP byłyby użyteczne dla osób zaangażowanych w realizację tego Projektu (wyniki dla wskazań zainteresowania szkoleniami o ogólnej tematyce zamówień publicznych)?

Zamówienia publiczne ogólnie tak

nie

nie wiem

25

14 11 5

4

2 Instytucja kultury

7 2

Jednostka samorządu terytorialnego

4

4

2

1 Publiczna uczelnia wyższa inna niż artystyczna

5

Szkoła artystyczna Uczelnia artystyczna

OGÓŁEM

Źródło: Wyniki badania ankietowego CAWI – opracowanie własne (na wykresie brak odpowiedzi udzielanych przez beneficjentów typu: kościoły / związek wyznaniowy- brak wypełnienia ankiety CAWI)

W kontekście oceny zainteresowania ogólnymi szkoleniami z zakresu zamówień publicznych można stwierdzić, iż jednostki samorządu terytorialnego w większości nie są zainteresowane taką tematyką szkoleń. To samo dotyczy jednej z publicznych uczelni wyższych (uczelnia inna niż artystyczna). W przypadku tych beneficjentów zgłaszane są potrzeby prowadzenia szkoleń bardziej wyspecjalizowanych i ukierunkowanych na wybrane zagadnienia związane z zamówieniami publicznymi. Na drugim biegunie znajdują się instytucje kultury oraz szkoły i uczelnie artystyczne. W przypadku tych typów beneficjentów każde kolejne szkolenie, nawet o ogólnym zakresie, postrzegane jest jako potrzebne. Beneficjenci typu JST posiadają duże rozeznanie oraz wiedzę w zakresie stosowania ustawy PZP. Doświadczenie to wyniesione jest przez pracowników JST z realizacji licznych postępowań przetargowych prowadzonych w ramach bieżącej działalności tego typu instytucji. Jednostki sektora kultury rzadziej niż np. JST prowadzą postępowania w oparciu o ustawę PZP. Ponadto wyniki ankiet oraz badań terenowych potwierdzają, iż wśród beneficjentów funkcjonuje wysoki poziom świadomości konieczności podnoszenia swoich kwalifikacji w zakresie PZP (teoria i praktyka).

-------------------------------------------------------------------Agrotec Polska Sp. z o.o. & POLINVEST Sp. z o.o.

42

„Ocena problemów związanych z realizacją zamówień publicznych oraz innych sposobów wyłaniania wykonawców w ramach projektów wdrażanych z udziałem funduszy strukturalnych w sektorze kultury w ramach XI priorytetu PO IiŚ” – Raport końcowy --------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------

Rysunek 15 Pytanie ankietowe: Proszę ocenić, jakie szkolenia w zakresie PZP byłyby użyteczne dla osób zaangażowanych w realizację tego Projektu (wyniki dla wskazań zainteresowania szkoleniami o tematyce zamówień powyżej równowartości 14 tys. euro)?

Zamówienia powyżej równowartości 14 tys. euro 26 tak

nie

nie wiem

11

11

6 3

2

6

2

1

Instytucja kultury Jednostka samorządu Publiczna uczelnia terytorialnego wyższa inna niż artystyczna

Szkoła artystyczna

4

5

4 2

Uczelnia artystyczna

OGÓŁEM

Źródło: Wyniki badania ankietowego CAWI – opracowanie własne (na wykresie brak odpowiedzi udzielanych przez beneficjentów typu: kościoły / związek wyznaniowy- brak wypełnienia ankiety CAWI)

W kontekście oceny zainteresowania ogólnymi szkoleniami z zakresu zamówień powyżej 14 tys. euro, stwierdza się, iż wyniki są bardzo zbliżone do oceny szkoleń ogólnych z zakresu prawa zamówień publicznych. Największe zainteresowanie w tej materii szkoleniowej zgłaszane jest przez instytucje kultury oraz szkoły i uczelnie artystyczne, zaś najmniejsze przez jednostki samorządu terytorialnego oraz uczelnię wyższą (inną niż artystyczna). Stosunkowo duże zainteresowanie szkoleniami powyżej wartości 14 tys. euro wynika ze świadomości beneficjentów, iż nawet jedno uchybienie skutkujące nałożeniem korekty w postępowaniu o wysokiej wartości umowy z wykonawcą może powodować potrącenie znaczącej kwoty. Należy także podkreślić, iż w przypadku niektórych beneficjentów na udzielenie pozytywnej odpowiedzi w kontekście wskazania użyteczności szkoleń dot. zamówień powyżej 14 tys. euro wpływa fakt, iż w ramach niektórych projektów prowadzone będą jeszcze procedury wyłaniania wykonawców.

-------------------------------------------------------------------Agrotec Polska Sp. z o.o. & POLINVEST Sp. z o.o.

43

„Ocena problemów związanych z realizacją zamówień publicznych oraz innych sposobów wyłaniania wykonawców w ramach projektów wdrażanych z udziałem funduszy strukturalnych w sektorze kultury w ramach XI priorytetu PO IiŚ” – Raport końcowy --------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------

Rysunek 16 Pytanie ankietowe: Proszę ocenić, jakie szkolenia w zakresie PZP byłyby użyteczne dla osób zaangażowanych w realizację tego Projektu (wyniki dla wskazań zainteresowania szkoleniami o tematyce zamówień poniżej równowartości 14 tys. euro)?

Zamówienia poniżej równowartości 14 tys. euro 28 tak

10

nie

nie wiem

9

9 3

2

4

4 1

1

Instytucja kultury Jednostka samorządu Publiczna uczelnia terytorialnego wyższa inna niż artystyczna

5

3

2

Szkoła artystyczna Uczelnia artystyczna

OGÓŁEM

Źródło: Wyniki badania ankietowego CAWI – opracowanie własne (na wykresie brak odpowiedzi udzielanych przez beneficjentów typu: kościoły / związek wyznaniowy- brak wypełnienia ankiety CAWI)

Z wyjątkiem jednej publicznej uczelni wyższej (innej niż artystyczna), wszyscy beneficjenci wskazują, iż tematyka zamówień podprogowych byłaby dla nich interesująca. Beneficjenci realizujący projekty w ramach XI Priorytetu PO IiŚ bardzo często wyłaniali wykonawców w postępowaniach poniżej 14 tys. euro. konsekwencją czego jest wysokie zainteresowanie tematyką szkoleniową w tym właśnie zakresie PZP. Beneficjenci często też wskazywali na problemy z udokumentowaniem przeprowadzenia rozeznania rynku dla postępowań podprogowych. Szkolenia z zamówień podprogowych mogłyby być szczególnie użyteczne dla tych beneficjentów, którzy planują jeszcze realizację zamówień tego typu w projektach.

-------------------------------------------------------------------Agrotec Polska Sp. z o.o. & POLINVEST Sp. z o.o.

44

„Ocena problemów związanych z realizacją zamówień publicznych oraz innych sposobów wyłaniania wykonawców w ramach projektów wdrażanych z udziałem funduszy strukturalnych w sektorze kultury w ramach XI priorytetu PO IiŚ” – Raport końcowy --------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------

Rysunek 17 Pytanie ankietowe: Proszę ocenić, jakie szkolenia byłyby użyteczne dla osób zaangażowanych w realizację tego Projektu (wyniki dla wskazań zainteresowania szkoleniami związaną z kwalifikowalnością wydatków)?

Wytyczne w zakresie kwalifikowalności wydatków w ramach POIiŚ

tak

nie

30

nie wiem

13

9 4

1

8 2

5

4

3

1

Instytucja kultury Jednostka samorządu Publiczna uczelnia terytorialnego wyższa inna niż artystyczna

4 2

Szkoła artystyczna Uczelnia artystyczna

OGÓŁEM

Źródło: Wyniki badania ankietowego CAWI – opracowanie własne (na wykresie brak odpowiedzi udzielanych przez beneficjentów typu: kościoły / związek wyznaniowy- brak wypełnienia ankiety CAWI)

Szkolenia w zakresie kwalifikowalności wydatków są określane jako pożądane przez większość beneficjentów, ze względu na świadomość beneficjentów nt. skomplikowania tej materii oraz liczby popełnianych przez nich uchybień w tym obszarze. Rysunek 18 Pytanie ankietowe: Proszę ocenić, jakie szkolenia w zakresie PZP byłyby użyteczne dla osób zaangażowanych w realizację tego Projektu (wyniki dla wskazań zainteresowania szkoleniami związaną ze zmianami w ustawodawstwie)?

Zmiany w ustawodawstwie 32

tak

nie

nie wiem

17 10

9 5 3

4 1

Instytucja kultury Jednostka samorządu Publiczna uczelnia terytorialnego wyższa inna niż artystyczna

5

2

Szkoła artystyczna Uczelnia artystyczna

OGÓŁEM

Źródło: Wyniki badania ankietowego CAWI – opracowanie własne (na wykresie brak odpowiedzi udzielanych przez beneficjentów typu: kościoły / związek wyznaniowy- brak wypełnienia ankiety CAWI)

-------------------------------------------------------------------Agrotec Polska Sp. z o.o. & POLINVEST Sp. z o.o.

45

„Ocena problemów związanych z realizacją zamówień publicznych oraz innych sposobów wyłaniania wykonawców w ramach projektów wdrażanych z udziałem funduszy strukturalnych w sektorze kultury w ramach XI priorytetu PO IiŚ” – Raport końcowy --------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------

Powyższy wykres pozwala stwierdzić, iż kłopoty dla beneficjentów związane z wyłanianiem wykonawców mogły wynikać ze zmian w ustawodawstwie. W toku badań terenowych beneficjenci wskazywali, iż na realizację ich projektów negatywnie wpływały liczne nowelizacje PZP (22 nowelizacje od początku roku 2007r.4). Powoduje to konieczność ciągłego podnoszenia swoich kompetencji w tym zakresie, m.in. poprzez udział w szkoleniach. Zdecydowana większość beneficjentów jest zainteresowana szkoleniami w zakresie zmian w prawodawstwie. Podsumowanie Stan wiedzy beneficjentów XI Priorytetu PO IiŚ na temat zamówień publicznych oraz sposobów wyłaniania wykonawców w przypadku większości projektów ocenić należy jako dobry. Wyłącznie pojedyncze projekty napotykają na bariery w tym zakresie, mające charakter indywidualny, a nie systemowy. Wysoko należy ocenić stan wiedzy beneficjentów będących jednostkami samorządu terytorialnego na temat sposobów wyłaniania wykonawców. Na nieznacznie niższym poziomie plasują się w tym aspekcie instytucje sektora kultury (szkoły i uczelnie artystyczne). Wynika to z faktu, iż w ich przypadku, projekt realizowany z XI Priorytetu PO IiŚ był często pierwszą tak dużą inwestycją w historii tych instytucji. W toku ewaluacji stwierdzono, iż w większości przypadków przyjęte struktury organizacyjne okazywały się skuteczne i trafne (w sytuacji, gdy beneficjent odczuwał braki merytoryczne w zakresie procedur wyłaniania wykonawców, często posiłkował się zewnętrznym wsparciem, które z reguły pozwalało na zniwelowanie tych braków). Zatem wiedza beneficjentów dotycząca udzielania zamówień w chwili prowadzenia badania w większości przypadków również powinna być określona jako wystarczająca. Dużo wątpliwości w zakresie PZP pojawiało się w okresach zmian ustawodawstwa (które to powodowało, iż beneficjenci często, przy okazji korekt finansowych, uczyli się wymogów w tym zakresie). Większość beneficjentów wskazywała na potrzebę unormowania oraz ustabilizowania otoczenia formalnoprawnego realizacji projektów. Beneficjenci poszukują wsparcia w zakresie stosowania procedur wyłaniania wykonawców w różny sposób. Często są to szkolenia tematyczne. Na bieżąco również korzystają z informacji na stronach właściwych instytucji: MRR, MKiDN, WWPE, UZP, KIO oraz na stronie internetowej PO IiŚ. Również dość powszechnie stosowane są zapytania do właściwych koordynatorów WWPE z prośbą o wyjaśnienie problematycznych kwestii. W przypadku wystąpienia w projekcie konieczności odbycia sporu przed KIO, z reguły angażowane są zewnętrzne kancelarie prawne. Również w przypadku formułowania odwołań na nakładane korekty, znakomita większość beneficjentów konsultuje swoje odpowiedzi z kancelariami prawnymi. Wynika to z faktu, iż beneficjenci są świadomi skomplikowania tematyki związanej z prowadzeniem zamówień publicznych. Beneficjenci poddają procesowi konsultacji różne zagadnienia zw. z tematyką PZP oraz generalnie kwalifikowalnością wydatków. Nawet w przypadku beneficjentów typu JST, którzy mają własne wydziały prawne, wykonawca badania zidentyfikował posiłkowanie się zewnętrznym wsparciem w zakresie poradnictwa prawnego. Powyższy fakt pozwala wnioskować, iż w/w sytuacja wynika po części z braku odpowiedniego potencjału w omawianym zakresie, w drugim zaś uwydatnia, jak istotne dla beneficjentów jest zasięgnięcie opinii kancelarii prawnych. Stwierdzono, iż zarządzanie zamówieniami publicznymi wygląda inaczej u różnych typów beneficjentów. W tym zakresie o sposobie zarządzania często decyduje charakter projektu (czy był komponent infrastrukturalny, czy też nie). Tworzenie oddzielnych komórek do realizacji zamówień publicznych również nie należy do częstych praktyk. Funkcje w zakresie przygotowywania i wyłaniania wykonawców pełnią różni pracownicy lub doradcy zewnętrzni (osoby z komórek zajmujących się zamówieniami publicznymi, osoby z właściwych komórek merytorycznych lub np. pracownicy inwestora zastępczego). W tym miejscu należy dodać, iż beneficjent może rozliczyć jako kwalifikowane

4

Procedury wyłaniania wykonawców przez beneficjentów XI Priorytetu PO IiŚ mogły dotyczyć postępowań prowadzonych od 2007 r. -------------------------------------------------------------------Agrotec Polska Sp. z o.o. & POLINVEST Sp. z o.o.

46

„Ocena problemów związanych z realizacją zamówień publicznych oraz innych sposobów wyłaniania wykonawców w ramach projektów wdrażanych z udziałem funduszy strukturalnych w sektorze kultury w ramach XI priorytetu PO IiŚ” – Raport końcowy --------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------

m.in. wydatki ponoszone na zarządzanie projektem (zarówno w zakresie wynagrodzeń pracowników beneficjenta realizujących projekt, jak i zaangażowanych w tym celu podmiotów zewnętrznych). W większości opisywanych projektów, przyjęte rozwiązanie zarządcze można określić jako skuteczne i pozwalające na maksymalne wykorzystanie potencjału beneficjenta. Również w kontekście trwałości instytucjonalnej zasobów kadrowych beneficjentów nie zidentyfikowano poważnych barier czy problemów. Zespoły odpowiadające za przygotowanie i prowadzenie zamówień publicznych są z reguły stabilne. Skala rotacji wśród kadry beneficjentów zaangażowanej w realizację projektów była niewielka i dotyczyła jednostkowych przypadków. Nawet w tych projektach, gdzie występowały zmiany kadrowe, nie spowodowały one istotnych problemów. Stwierdzono natomiast, iż niektórzy beneficjenci zwracali uwagę na problematyczną kwestię związaną z rotacją pracowników po stronie WWPE (koordynatorów projektów). Sytuacje te miały jednakże charakter incydentalny. Z kolei na skutek faktu, iż jeden koordynator WWPE sprawuje pieczę nad kilkoma projektami naraz – zmiana na jego stanowisku powoduje automatycznie komplikacje w odniesieniu do kilku projektów w jednym momencie. W tym konkretnym przypadku chodzi o problemy z wdrożeniem się nowego pracownika / koordynatora WWPE w projekt, przejęcie przez niego całej korespondencji oraz wiedzy na temat projektu. W toku przeprowadzonych prac badawczych zidentyfikowano wśród beneficjentów potrzebę uczestnictwa w szkoleniach warsztatowych. Bardzo dobrze odbierane są szkolenia prowadzone przez pracowników WWPE. Beneficjenci wskazują, iż bardzo pozytywne jest to, iż szkolenie prowadzi osoba kompetentna oraz ta, z którą beneficjent faktycznie się kontaktuje, np. w ramach konsultacji dotyczących rozliczania wniosków o płatność itp. Zgodnie z informacjami uzyskanymi od beneficjentów oraz IP II, obecnie nie są tworzone pisemne podsumowania przebiegu prowadzonych szkoleń. W ich toku udzielane są odpowiedzi na liczne pytania beneficjentów, nierzadko wykraczające poza zakres materiałów szkoleniowych. W celu utrwalenia efektów szkoleń, celowe wydaje się tworzenie pisemnego podsumowania wniosków z dyskusji prowadzonych w ich toku. Wnioski takie, po autoryzowaniu ich przez organizatora, powinny być przesyłane uczestnikom szkoleń. Bardzo pozytywnie oceniane były też możliwości kontaktów i bezpośredniej wymiany informacji pomiędzy beneficjentami na szkoleniach. Zdarza się, iż poszczególni beneficjenci właśnie podczas trwania szkoleń konsultują ze sobą rozmaite kwestie związane z przygotowaniem i realizacją projektu.

2.2

Ocena efektywności udzielania zamówień publicznych

2.2.1 Ocena efektywności udzielania zamówień publicznych Zgodnie z zapisem Wytycznych, „za kwalifikowalny może być uznany jedynie wydatek efektywny, tj. wydatek zapewniający osiągnięcie najlepszego efektu przy możliwie najniższych kosztach”. Jako że rozumienie „osiągnięcia najlepszego efektu” wymaga doszczegółowienia, proponuje się przyjąć, iż oznacza to: 

udzielenie zamówienia odpowiadającego rzeczywistym potrzebom zamawiającego z zachowaniem wymogów formalno-prawnych, pozwalających na uniknięcie przez zamawiającego



negatywnych konsekwencji ewentualnych nieprawidłowości,



wyłonienie wykonawcy zdolnego do realizacji zadania w sposób gwarantujący zamawiającemu odpowiednią jakość i optymalny termin realizacji, -------------------------------------------------------------------Agrotec Polska Sp. z o.o. & POLINVEST Sp. z o.o.

47

„Ocena problemów związanych z realizacją zamówień publicznych oraz innych sposobów wyłaniania wykonawców w ramach projektów wdrażanych z udziałem funduszy strukturalnych w sektorze kultury w ramach XI priorytetu PO IiŚ” – Raport końcowy --------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------



zachowanie rynkowego charakteru relacji pomiędzy zamawiającym a wykonawcą, wyrażonego w szczególności w akceptowalnym dla obu stron wynagrodzeniu, minimalizującym zagrożenie rozwiązania umowy.

Ocena efektywności udzielania zamówień publicznych w analizowanej grupie beneficjentów, została dokonana przez pryzmat następujących zagadnień, które zostały wyłonione podczas zrealizowanego badania: a) Obowiązek rozeznania rynku (ustalenie wartości zamówienia) W ramach projektów objętych ewaluacją, najbardziej problemowym zagadnieniem związanym z efektywnością wyłaniania wykonawców, była kwestia wymogów w zakresie udokumentowania przeprowadzonego rozeznania rynku. Problem ten w dotyczył przede wszystkim zamówień o wartości do kwoty 14 tys. euro. Warunki dotyczące prawidłowego rozeznania rynku określone zostały w Podrozdziale 5.3 Wytycznych. Należy zwrócić uwagę, że wymogi w tym zakresie zostały doprecyzowane aktualizacją Wytycznych z 21 czerwca 2011 r., którą uszczegółowiono wymogi ilościowe w zakresie otrzymanych ofert od potencjalnych wykonawców. Nieprawidłowości stwierdzone w przedmiotowej kwestii doprowadziły do nałożenia 57 spośród 196 korekt finansowych. Co istotne, naruszenie takie skutkuje pełną niekwalifikowalnością poniesionego wydatku. Przyczyną tak częstych naruszeń w kwestii rozeznania rynku był przede wszystkim charakter danych zamówień – zastrzeżenia w tej materii dotyczyły nierzadko takich przedmiotów zamówienia jak usługa kserograficzna, bindowanie, nisko cenne materiały promocyjne. Beneficjenci wskazywali, że niekiedy rozeznanie rynku w odniesieniu do tego rodzaju zamówień wymagało od nich poniesienia kosztów zbliżonych do wartości przedmiotu zamówienia. Liczne wątpliwości w tej kwestii wzbudzał również poprzednio obowiązujący zapis Wytycznych co do wymogów w zakresie rozeznania rynku, który, jak wskazał rozmówca z IP II, był odmiennie interpretowany przez poszczególne instytucje programowe. W związku z tym, aż do aktualizacji Wytycznych, nie było jasne, ile odpowiedzi od potencjalnych wykonawców jest wymagane do spełnienia wymogów prawidłowego rozeznania rynku. Rozeznanie rynku w przypadku zamówień o wartości powyżej 14 tys. euro odbywa się zgodnie z zasadami ustalania wartości zamówienia, określonymi w PZP, choć zdaniem niektórych beneficjentów, Wytyczne rozszerzają obowiązki określone ustawą. Ich zdaniem, poza ustawowym obowiązkiem zachowania „należytej staranności” (art. 32 ust. 1 PZP), wymagana jest również konkretna liczba odpowiedzi od potencjalnych wykonawców. Ma to niekiedy negatywne konsekwencje dla sprawności przygotowania postępowania, ponieważ zamawiający nie ma wpływu na termin przesłania odpowiedzi przez potencjalnych wykonawców. Beneficjenci wskazywali, iż ustalanie wartości zamówienia dla niektórych rodzajów usług generowało szczególne komplikacje. Dotyczyło to w dużej mierze szacowania wartości usług doradczych. Jak wskazał jeden z beneficjentów, w przypadku zamówienia dotyczącego inżyniera kontraktu, nastąpiło czterokrotne przeszacowanie wartości tej usługi. Beneficjent odczytuje jednak zaistniałą sytuację nie jako sygnał swojej nieznajomości rynku, tylko jako pojawienie się znacznej ilości niedoświadczonych wykonawców gotowych świadczyć takie usługi. Stąd też sformułował zastrzeżenie co do ceny najniższej z ofert, stwierdzając, iż jest ona rażąco niska. Pomimo wyeliminowania najtańszego z oferentów, beneficjent nadal odczuwa negatywne skutki tego postępowania, ponieważ wybrany wykonawca, drugi pod względem ceny, nie wywiązuje się należycie ze swoich obowiązków. W celu zminimalizowania ryzyka wystąpienia wyżej opisanej sytuacji (zamówienia taniej, lecz nieefektywnej usługi), beneficjenci powinni podejmować działania zaradcze na etapie projektowania postępowania o udzielenie zamówienia publicznego. W przypadku, gdy krąg potencjalnych wykonawców jest szeroki, należy odpowiednio skonkretyzować warunki udziału w postępowaniu – tak, -------------------------------------------------------------------Agrotec Polska Sp. z o.o. & POLINVEST Sp. z o.o.

48

„Ocena problemów związanych z realizacją zamówień publicznych oraz innych sposobów wyłaniania wykonawców w ramach projektów wdrażanych z udziałem funduszy strukturalnych w sektorze kultury w ramach XI priorytetu PO IiŚ” – Raport końcowy --------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------

aby wyeliminować ich dowolną interpretację. Warunki udziału w zakresie wymaganego doświadczenia powinny odpowiadać rzeczywistemu przedmiotowi zamawianych prac. Ponadto, w celu częściowego zneutralizowania ewentualnych komplikacji związanych z brzmieniem art. 26 ust. 2b PZP, należy rozważyć zastosowanie trybu przetargu ograniczonego. W przypadku tego trybu, beneficjent ma prawo do znacznego zawężenia grupy wykonawców dopuszczonych do złożenia oferty (od 5 do 20 wykonawców), co przynajmniej potencjalnie zmniejsza ryzyko wyboru podmiotu nieprzygotowanego do realizacji zamówienia. Kolejnym uzasadnionym rozwiązaniem jest stosowanie kryteriów oceny ofert odwołujących się do rzeczywistego standardu wykonywanej usługi (np. dostępność personelu, częstotliwość oraz model komunikacji), co powinno pozwolić na wyeliminowanie podmiotów nie mających odpowiedniej koncepcji realizacji zamówienia. Innym typem usług trudnych do oszacowania, są usługi dotyczące konserwacji przedmiotów zabytkowych. Jeden z beneficjentów spotkał się z sytuacją, w której w ramach postępowania dotyczącego konserwacji nietypowych mebli pojawiła się tylko jedna oferta, przekraczająca szacunek zamawiającego. Jak wynika z art. 93 ust. 1 pkt 4, w przypadku, gdy cena najkorzystniejszej oferty przewyższa kwotę, którą zamawiający może przeznaczyć na sfinansowanie zamówienia, zachodzi warunkowa przesłanka do unieważnienia postępowania. W toku ewaluacji nie stwierdzono u beneficjentów problemów w zakresie szacowania wartości robót budowlanych, natomiast zdarzały się przypadki niedoszacowania ich po stronie wykonawców. Przypadek tego rodzaju dotyczył zamówienia, w ramach którego wykonawca robót budowlanych zawarł z beneficjentem umowę ryczałtową o niskiej wartości, co w związku ze zmiana warunków rynkowych doprowadziło do ryzyka odstąpienia od umowy przez wykonawcę i zagrożenia terminowej realizacji projektu. Podsumowując niniejszy punkt, należy stwierdzić, iż beneficjenci analizowali rynek pod kątem uzyskania najkorzystniejszego rozwiązania w przypadku większości zamówień, jednakże w przypadku zamówień o szczególnie niskiej wartości wymóg ten był spełniany wybiórczo.

b) Dobór trybu postępowania Podstawowym kryterium wyboru trybu postępowania dla danego zamówienia jest prawidłowe oszacowanie jego wartości, które lokuje dane zamówienie w przedziale poniżej progu określonego zapisami PZP, tj. do 14 tys. euro lub powyżej tej kwoty. W przypadku zamówień o wartości do 14 tys. euro (tzw. zamówień podprogowych), beneficjenci są zobowiązani do stosowania wymogów określonych w Podrozdziale 5.5 Wytycznych. Zgodnie z zapisami tego dokumentu, „beneficjent zawierający z wykonawcami umowy, do których nie ma zastosowania ustawa PZP, zobowiązany jest zawierać umowy w formie pisemnej w drodze aukcji albo przetargu, o których mowa w art. 701–705 K.c. (chyba że przepisy szczególne wymagają innego trybu i formy zawierania umowy)”. Niezbędne jest również uwzględnienie zasad wynikających wprost z Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej, określonych w Komunikacie wyjaśniającym Komisji dotyczącym prawa wspólnotowego obowiązującego w dziedzinie udzielania zamówień, które nie są lub są jedynie częściowo objęte dyrektywami w sprawie zamówień publicznych (2006/C 179/02). W celu usprawnienia zarządzania nisko cennymi zamówieniami w ramach PO IiŚ, beneficjenci dostosowali swoje regulacje wewnętrzne w tym zakresie. Wielu z nich deklaruje posiadanie bardziej restrykcyjnych wymogów, niż wymagane Wytycznymi (dotyczy to zwłaszcza beneficjentów będących jednostkami samorządu terytorialnego). Dla udzielenia zamówienia o wartości powyżej 14 tys. euro, beneficjenci stosują przepisy PZP, które stawiają do dyspozycji następujący katalog trybów wyłaniania wykonawców:

-------------------------------------------------------------------Agrotec Polska Sp. z o.o. & POLINVEST Sp. z o.o.

49

„Ocena problemów związanych z realizacją zamówień publicznych oraz innych sposobów wyłaniania wykonawców w ramach projektów wdrażanych z udziałem funduszy strukturalnych w sektorze kultury w ramach XI priorytetu PO IiŚ” – Raport końcowy --------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------



przetarg nieograniczony,



przetarg ograniczony,



negocjacje z ogłoszeniem,



dialog konkurencyjny,



negocjacje bez ogłoszenia,



zamówienie z wolnej ręki,



zapytanie o cenę,



licytacja elektroniczna.

Rysunek 19 Struktura stosowanych przez beneficjentów trybów postępowania

Stosowane przez beneficjentów Priorytetu XI PO IiŚ tryby postępowania w celu wyboru wykonawców

2% przetarg nieograniczony 15%

zamówienie z wolnej ręki

5%

43%

14%

zapytanie o cenę przetarg ograniczony b.d.

21% inne Źródło: Opracowanie własne

Analiza ilościowa uzyskanych danych wskazuje, że dla wyłonienia wykonawców beneficjenci XI Priorytetu najczęściej stosują przetarg nieograniczony (43% postępowań). Kolejnym najczęściej stosowanym trybem jest zamówienie z wolnej ręki (21% postępowań). Tryb zapytania o cenę beneficjenci zastosowali w 14% przypadków. W ramach przeprowadzonych 200 kontroli, 31 razy stwierdzono naruszenie przepisów PZP lub Wytycznych poprzez błędny wybór trybu wyłonienia wykonawcy. Powtarzającym się zastrzeżeniem w tym zakresie było udzielenie zamówienia na świadczenie usługi nadzoru autorskiego w trybie zamówienia z wolnej ręki. Problem w tym zakresie dotyczy sposobu wykładni przepisów PZP, szczególnie porównania art. 7 ust. 1 z art. 67 ust. 1 pkt 1 lit. b. Przy zastosowaniu wykładni systemowej, tzn. uznania, iż zamawiający powinien swoim działaniem minimalizować ryzyko konieczności zastosowania trybu niekonkurencyjnego (argument wywodzony z art. 7 ust. 1 PZP), zastosowanie zamówienia z wolnej ręki w odniesieniu do nadzoru autorskiego uznaje się za dopuszczalne tylko w wyjątkowych przypadkach. Ponadto, beneficjenci stykali się z problematycznymi sytuacjami w odniesieniu do udzielania zamówień na wykonanie zamówień dodatkowych, m.in. w przypadku projektów dotyczących renowacji zabytków. Zgodnie z art. 67 ust. 1 pkt 5 PZP, „zamawiający może udzielić zamówienia z wolnej ręki (...) w przypadku udzielania dotychczasowemu wykonawcy usług lub robót budowlanych zamówień dodatkowych, nieobjętych zamówieniem podstawowym i nieprzekraczających łącznie 50% wartości realizowanego zamówienia, niezbędnych do jego prawidłowego wykonania, których -------------------------------------------------------------------Agrotec Polska Sp. z o.o. & POLINVEST Sp. z o.o.

50

„Ocena problemów związanych z realizacją zamówień publicznych oraz innych sposobów wyłaniania wykonawców w ramach projektów wdrażanych z udziałem funduszy strukturalnych w sektorze kultury w ramach XI priorytetu PO IiŚ” – Raport końcowy --------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------

wykonanie stało się konieczne na skutek sytuacji niemożliwej wcześniej do przewidzenia, jeżeli: a) z przyczyn technicznych lub gospodarczych oddzielenie zamówienia dodatkowego od zamówienia podstawowego wymagałoby poniesienia niewspółmiernie wysokich kosztów lub b) wykonanie zamówienia podstawowego jest uzależnione od wykonania zamówienia dodatkowego”. Zamówienia dodatkowe w przypadku wspomnianej grupy projektów dotyczyły m.in. prac związanych z dokonanymi w toku robót odkryciami archeologicznymi. O ile konieczność wykonania takich prac wynika z przepisów Ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, to niemożliwość ich przewidzenia jest generalnie poddawana w wątpliwość. Argumentem IP II w tym przypadku jest zabytkowy charakter obiektów lub obszarów, który zdaniem instytucji sam w sobie rodzi prawdopodobieństwo wystąpienia odkryć archeologicznych. Beneficjenci kwestionują takie podejście, stwierdzając, iż nie mają oni podstaw do szacowania ewentualnych następstw takich odkryć, dlatego nie mogą zawrzeć dodatkowego zakresu prac w ramach zamówienia podstawowego. Podsumowując to zagadnienie, należy stwierdzić, że zdarzały się przypadki, w których tryb postępowania nie został właściwie dobrany, ponieważ skutkował konsekwencjami finansowymi dla beneficjenta. Na szczególne uwzględnienie zasługuje natomiast przypadek, w którym jeden z beneficjentów stanął przed koniecznością wyboru trybu niekonkurencyjnego, mając pełną świadomość skutków w postaci 25% korekty finansowej. Sytuacja ta miała miejsce w związku z niecierpiącymi zwłoki robotami dodatkowymi, których wykonanie było niezbędne do kontynuowania prac podstawowych. Zlecenie realizacji tych prac w trybie przetargowym doprowadziłoby zdaniem beneficjenta do paraliżu realizowanego już zamówienia i postawiłoby pod znakiem zapytania jego efekty. Należy zatem stwierdzić, iż w sytuacjach szczególnych efektywność zamówienia może zostać zachowana mimo nałożonej korekty finansowej. c) Opis przedmiotu zamówienia Jak stwierdzono powyżej, jedną z miar efektywności udzielania zamówień jest określenie, czy zamawiający zadbał o to, by otrzymać przedmiot zamówienia odpowiadający jego oczekiwaniom. W ramach projektów objętych analizą, komplikacje dotyczące opisu przedmiotu zamówienia wynikały w dużej mierze ze specyfiki sektora kultury. Zostały one opisane w Rozdziale 3.1 niniejszego Raportu. W ramach przeprowadzonych kontroli, IP II nałożyła 4 korekty finansowe wynikające z nieprawidłowego opisu przedmiotu zamówienia. d) Warunki udziału w postępowaniu W toku ewaluacji stwierdzono, iż beneficjenci napotykali na problemy w zakresie efektywnego określenia warunków udziału wykonawców w postępowaniu. Problemy te podzielić można na dwa zagadnienia: - niezasadny zdaniem IP II wybór warunków udziału wykonawców w postępowaniu, który powodował uznanie wydatków za częściowo niekwalifikowalne, - dopuszczenie do udziału w postępowaniu wykonawców niezdolnych do realizacji przedmiotu zamówienia. Pierwsza z powołanych kwestii jest ściśle powiązana ze specyfiką projektów dofinansowywanych ze środków europejskich, w ramach których szczególnie dba się o zapewnienie możliwie najszerszego grona potencjalnych wykonawców. W ich przypadku, za niedopuszczalne przyjmuje się np. żądanie posiadania doświadczenia w realizacji projektów ściśle określonego typu (np. dofinanso-------------------------------------------------------------------Agrotec Polska Sp. z o.o. & POLINVEST Sp. z o.o.

51

„Ocena problemów związanych z realizacją zamówień publicznych oraz innych sposobów wyłaniania wykonawców w ramach projektów wdrażanych z udziałem funduszy strukturalnych w sektorze kultury w ramach XI priorytetu PO IiŚ” – Raport końcowy --------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------

wywanych z PO IiŚ), ponieważ domniemuje się, że miałoby to skutek w postaci znacznego zawężenia konkurencji w ramach rynku wewnętrznego. W toku analizy stwierdzono, że beneficjenci często napotykali na ten problem, czego efektem było 37 korekt finansowych w tym zakresie. Druga z komplikacji wynika, zdaniem beneficjentów, z obowiązującego stanu prawnego, stwarzającego swego rodzaju „furtki” dla wykonawców niezdolnych do realizacji niektórych zamówień. W opinii badanych beneficjentów, funkcja prewencyjna art. 22 ust. 1 PZP traci na znaczeniu z powodu zbyt liberalnego brzmienia art. 26 ust. 2b, zgodnie z którym „wykonawca może polegać na wiedzy i doświadczeniu, potencjale technicznym, osobach zdolnych do wykonania zamówienia lub zdolnościach finansowych innych podmiotów, niezależnie od charakteru prawnego łączących go z nimi stosunków. Wykonawca w takiej sytuacji zobowiązany jest udowodnić zamawiającemu, iż będzie dysponował zasobami niezbędnymi do realizacji zamówienia, w szczególności przedstawiając w tym celu pisemne zobowiązanie tych podmiotów do oddania mu do dyspozycji niezbędnych zasobów na okres korzystania z nich przy wykonaniu zamówienia”. Jak podkreślają beneficjenci, porozumienia z innymi podmiotami zawarte przez wykonawców na etapie postępowania o udzielenie zamówienia publicznego mają się często nijak do etapu faktycznej realizacji zamówienia. Ma to niebagatelne znaczenie w odniesieniu do zamówień dotyczących obiektów zabytkowych, w przypadku których najwyższa fachowość wykonawców jest niezbędna do zachowania dziedzictwa narodowego w jak najlepszym stanie. e) Rodzaj stosowanego wynagrodzenia w przypadku umów o roboty budowlane Znaczna grupa analizowanych projektów zawiera komponent budowlany. W związku z tym w toku ewaluacji próbowano ustalić, czy istnieje prawidłowość w zakresie sposobu wynagradzania wykonawców robót budowlanych. Przeprowadzone badanie wskazało, iż większość beneficjentów uważa za bardziej efektywne stosowanie wynagrodzenia ryczałtowego (art. 632 Kodeksu cywilnego), niż kosztorysowego (art. 629 Kodeksu cywilnego). Poniższy wykres przestawia stosunkowy rozkład obu form wynagrodzenia w ramach analizowanych projektów. Rysunek 20 Forma wynagrodzenia za roboty budowlane

Forma wynagrodzenia za roboty budowlane

35%

ryczałt kosztorys 65%

Źródło: Opracowanie własne

Jak wynika z zaprezentowanych danych, większość beneficjentów uznała zastosowanie wynagrodzenia ryczałtowego za bardziej efektywne. Jak argumentują oni, wybór wynagrodzenia ryczałtowego jest rozwiązaniem pewniejszym w przypadku realizowania projektów ze sztywnym budżetem (już na etapie podpisania umowy ryczałtowej beneficjent uzyskuje jasną informację, jakie wydatki będzie musiał ponieść na realizację zamówienia). Jak zauważył ponadto jeden z beneficjen-------------------------------------------------------------------Agrotec Polska Sp. z o.o. & POLINVEST Sp. z o.o.

52

„Ocena problemów związanych z realizacją zamówień publicznych oraz innych sposobów wyłaniania wykonawców w ramach projektów wdrażanych z udziałem funduszy strukturalnych w sektorze kultury w ramach XI priorytetu PO IiŚ” – Raport końcowy --------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------

tów, zastosowanie wynagrodzenia ryczałtowego skłania wykonawców do większej rozwagi na etapie konstruowania oferty, ponieważ przyjmują oni na siebie ryzyko prawidłowej wyceny robót. Może to oczywiście prowadzić do znacznego podwyższenia ceny z powodu skalkulowania ryzyka, jednak beneficjenci nie odczuli takiej zależności, na co niewątpliwie wpłynęła przede wszystkim duża konkurencja na rynku budowlanym. Jak wynika ze stanowiska Prezesa UZP, uzgodnionego z Ministerstwem Infrastruktury, „roboty opisane w projekcie budowlanym wchodzą w zakres zamówienia podstawowego, nawet jeżeli nie zostały ujęte w projekcie wykonawczym lub przedmiarze, bądź też zachodzą inne rozbieżności pomiędzy tymi dokumentami a projektem budowlanym” (stanowisko Prezesa UZP wyrażone pismem nr UZP/DKUE/EG/34760 z dnia 26 sierpnia 2009 r. oraz pismem nr UZP/DP/O-BBR/11066/10 z dnia 1 czerwca 2010 r.). Wynika to z brzmienia art. 647 Kodeksu cywilnego, zgodnie z którym, „przez umowę o roboty budowlane wykonawca zobowiązuje się do oddania przewidzianego w umowie obiektu, wykonanego zgodnie z projektem i z zasadami wiedzy technicznej, a inwestor zobowiązuje się do dokonania wymaganych przez właściwe przepisy czynności związanych z przygotowaniem robót, w szczególności do przekazania terenu budowy i dostarczenia projektu, oraz do odebrania obiektu i zapłaty umówionego wynagrodzenia”. Niekiedy jednak wykonawcy nie badają odpowiednio wnikliwie projektu budowlanego i formułują ofertę przede wszystkim w oparciu o przedmiar robót. Może to prowadzić do nieporozumień między zamawiającym a wykonawcą na etapie rozliczania wykonanych robót budowlanych. Stąd, jedną z zalet wynagrodzenia ryczałtowego jest możliwość niewłączania przedmiaru robót w zakres dokumentacji projektowej służącej do opisania przedmiotu zamówienia (§ 4 ust. 3 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 2 września 2004 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy dokumentacji projektowej, specyfikacji technicznych wykonania i odbioru robót budowlanych oraz programu funkcjonalno-użytkowego), co rodzi konieczność jak najdokładniejszego przestudiowania projektu budowlanego przez oferenta i rozważenia przez niego wszelkich uwarunkowań realizacji zamówienia. Należy wskazać, iż zastosowanie wynagrodzenia ryczałtowego eliminuje ponadto pewne komplikacje występujące w przypadku wynagrodzenia kosztorysowego, związane z zasadami kwalifikowalności wydatków wynikających ze zwiększenia wartości zamówień podstawowych. Jak wynika z istoty rozliczenia kosztorysowego, wynagrodzenie wykonawcy dokonywane jest na podstawie obmiaru wykonanych robót, przez co może przekroczyć wartość oferty. Zgodnie z Wytycznymi, jest to „dopuszczalne i wydatki z tym związane mogą zostać uznane za kwalifikowane, pod warunkiem, że wzrost wartości zamówienia podstawowego wynikający z obmiaru robót faktycznie wykonanych poniesiono tylko w ramach pozycji przedmiaru robót będącego podstawą wyceny ofert”. Tak więc, za niekwalifikowalne uznaje się wydatki związane z wykonaniem robót przewidzianych co prawda w projekcie budowlanym, ale nie wykazanych przez zamawiającego w przedmiarze. Wskazując z kolei na niedogodności związane ze specyfiką wynagrodzenia ryczałtowego, należy zauważyć, iż w przypadku jego zastosowania występuje ryzyko braku szerszego zainteresowania ze strony wykonawców. Dotyczy to zwłaszcza zamówień polegających na realizacji bardzo skomplikowanych robót budowlanych, nie poprzedzonych gruntownymi badaniami geologicznymi. W takiej sytuacji, dwa niekorzystne dla zamawiającego czynniki, czyli ujęcie w kwocie ofert rezerwy na ryzyko oraz zmniejszony krąg wykonawców, kumulują się wpływając na relatywnie wyższą cenę, niż w przypadku zastosowania wynagrodzenia kosztorysowego. Ponadto ujęcie w umowie wynagrodzenia ryczałtowego może potencjalnie prowadzić do poniesienia przez beneficjenta wydatków wyższych, niż rzeczywista wartość wykonanych robót. To z kolei rodzi zagrożenie sformułowania zastrzeżeń co do gospodarności beneficjenta przez instytucje kontrolne (regionalna izba obrachunkowa, Najwyższa Izba Kontroli). Inną komplikacją wynikającą z ryczałtowego charakteru wynagrodzenia jest powołane w ramach niniejszego rozdziału zagrożenie odstąpieniem od umowy przez wykonawcę w sytuacji, gdy zaak-------------------------------------------------------------------Agrotec Polska Sp. z o.o. & POLINVEST Sp. z o.o.

53

„Ocena problemów związanych z realizacją zamówień publicznych oraz innych sposobów wyłaniania wykonawców w ramach projektów wdrażanych z udziałem funduszy strukturalnych w sektorze kultury w ramach XI priorytetu PO IiŚ” – Raport końcowy --------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------

ceptowane przez niego wynagrodzenie okaże się w toku realizacji zamówienia zdecydowanie za niskie. Instrumentem, na który może się on powołać, jest uprawienie zawarte w art. 632 § 2 Kodeksu cywilnego, zgodnie z którym „jeżeli jednak wskutek zmiany stosunków, której nie można było przewidzieć, wykonanie dzieła groziłoby przyjmującemu zamówienie rażącą stratą, sąd może podwyższyć ryczałt lub rozwiązać umowę”. Zastosowanie tego mechanizmu przez wykonawcę może jednakże stanowić źródło komplikacji dla beneficjenta, ponieważ Wytyczne nie rozstrzygają jednoznacznie kwalifikowalności wynikłej w ten sposób nadwyżki wydatków. Zgodnie z Wytycznymi, „wynagrodzenie ryczałtowe polega na określeniu z góry wysokości wynagrodzenia w oznaczonej kwocie. Wynagrodzenie ryczałtowe nie wymaga przeprowadzania rozliczeń w takim zakresie jak w przypadku wynagrodzenia kosztorysowego i przysługuje wykonawcy bez względu na rzeczywiste koszty wykonania zamówienia. Jednakże, w przypadku ustalenia przez wykonawcę wynagrodzenia na zbyt niskim poziomie, nie może się on domagać podwyższenia wynagrodzenia, chociażby w czasie zawarcia umowy nie można było przewidzieć rozmiaru lub kosztów robót. Nie jest zatem możliwe, co do zasady, uznanie za kwalifikowane wydatków poniesionych na roboty dodatkowe w ramach umów rozliczanych metodą ryczałtową”. Wątpliwości może budzić użyte sformułowanie „co do zasady”, ponieważ sugeruje ono istnienie wyjątków, których jednak nie opisano w Wytycznych. Zgodnie punktem 11 Podrozdziału 2.2 Wytycznych, beneficjent ma prawo zwrócenia się do IP II o interpretację tego dokumentu w stosunku do danego stanu faktycznego, co wydaje się szczególnie uzasadnione w przypadku wystąpienia opisanego problemu. Odnosząc się do powodów, dla których niektórzy beneficjenci decydowali się na wybór wynagrodzenia kosztorysowego, należy stwierdzić, iż wynikało to głównie ze specjalistycznego charakteru robót, głównie prowadzenia prac przy zabytkach. Jak stwierdził przedstawiciel jednego z beneficjentów, dysponujący wieloletnim doświadczeniem w renowacji zabytków, wynagrodzenie ryczałtowe jest wysoce nieefektywne w przypadku tego rodzaju przedsięwzięć, z powodu istniejącej granicy akceptowalnego dla wykonawców ryzyka. Ponadto, powoływano wspomniany wyżej argument możliwości uzyskania niższej ceny za realizację zamówienia oraz zminimalizowanie ryzyka konieczności unieważnienia postępowania. 2.2.2 Wpływ specyfiki zamówień poniżej i powyżej 14 tysięcy euro na prowadzone postępowania W toku badania wykazano, że w ramach udzielonych zamówień ponad połowę (52%) udzielono dla w kategorii zamówień o wartości do 14 tys. euro. Liczba postępowań ogółem wyniosła 458, z czego 219 zamówień udzielono dla kategorii zamówień do 14 tys. euro. Rysunek 21 Struktura udzielonych zamówień wg wartości

do 14 tys. euro

48% 52%

powyżej 14 tys. euro

Źródło: Opracowanie własne -------------------------------------------------------------------Agrotec Polska Sp. z o.o. & POLINVEST Sp. z o.o.

54

„Ocena problemów związanych z realizacją zamówień publicznych oraz innych sposobów wyłaniania wykonawców w ramach projektów wdrażanych z udziałem funduszy strukturalnych w sektorze kultury w ramach XI priorytetu PO IiŚ” – Raport końcowy --------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------

Jak wynika z analizy, zamówienia o wartości do kwoty 14 tys. euro obejmują głównie wydatki na: - promocję (np. strony internetowe, gadżety, tablice, ulotki), - aktualizację dokumentów (np. studium wykonalności, kosztorysy), - materiały i usługi biurowe (np. ksero), - konsultacje, wykłady, - usługi kurierskie, - usługi transportowe, - drobne usługi budowlane. W tej grupie najczęściej udzielane są zamówienia dotyczące promocji. Wiąże się to z licznymi obowiązkami beneficjentów w zakresie podejmowania działań informacyjnych i promocyjnych. Na podstawie przeprowadzonej analizy można stwierdzić, że w stosunku do zamówień podprogowych oraz powyżej progu 14 tys. euro występują problemy o innym charakterze. W kwestii zamówień podprogowych, beneficjenci wskazują głównie na problemy z prawidłowym rozeznaniem rynku, które to komplikacje skutkowały wielokrotnymi korektami finansowymi. Dokumentowanie rozeznania rynku było szczególnie trudne w przypadku zamówień o bardzo niskiej wartości („ile to się trzeba namęczyć, by dostać od potencjalnego wykonawcy ofertę na 32 pary nożyczek...”). Beneficjenci wskazywali na sytuacje, w których potencjalni oferenci nie byli skłonni poświęcać czasu na odesłanie odpowiedzi na zapytania dotyczące zamówień i małej wartości, np. w przypadku zapytania dotyczącego zamówienia o małej wartości, rozbitego na 200 pozycji. Ponadto zdarzały się przypadki, gdy oferenci odsyłali odpowiedzi nie dotyczące przedmiotu zapytania. Wszystko to przyczyniało się do tego, iż wyłanianie wykonawców zamówień do kwoty 14 tys. euro stawało się niewspółmiernie czasochłonne w porównaniu do osiągniętej oszczędności wydatków, wynikającej z prawidłowego rozeznania rynku. Beneficjenci liczą, że problemy te znacznie zminimalizują się dzięki wprowadzonej 21 czerwca 2011 r. aktualizacji Wytycznych. Ponadto należy wskazać na pojawiający się niekiedy problem dotyczący zamówień o bardzo niskiej wartości, polegający na ponoszeniu wydatków bez zawarcia umowy w formie pisemnej. Niedochowanie formy pisemnej skutkuje uznaniem takich wydatków za częściowo niekwalifikowalne. Zamówienia powyżej progu 14 tys. euro generują problemy znacznie bardziej złożone. Szereg z nich został poruszony w ramach poprzednich punktów. Beneficjenci zapytani wprost o tę kwestię wskazywali przede wszystkim na znaczną ilość zapytań do specyfikacji istotnych warunków zamówienia. Inne problemy w zakresie zamówień powyżej progu 14 tys. euro dotyczyły m.in. kwestii związanych ze specyfika sektora kultury, szczegółowo opisanych w Rozdziale 3.1. Odnosząc się do tej kategorii problemów, należy zauważyć, iż zamawiający mieli szczególne problemy w kwestii prawidłowego opisu przedmiotu zamówienia w przypadku zamówień wysoko specjalistycznych. Powodowało to dużą niepewność w kwestii tego, czy nabyty zostanie zakładany przedmiot zamówienia. W toku ewaluacji ustalono, iż zdecydowana większość beneficjentów nie prowadzi usystematyzowanej bazy potencjalnych firm, do których wysyła zapytania ofertowe, celem oszacowania wartości realizacji przedmiotu zamówienia. Zdaniem beneficjentów, nie ma to uzasadnienia przede wszystkim ze względu na zbyt dużą różnorodność poszczególnych zamówień.

-------------------------------------------------------------------Agrotec Polska Sp. z o.o. & POLINVEST Sp. z o.o.

55

„Ocena problemów związanych z realizacją zamówień publicznych oraz innych sposobów wyłaniania wykonawców w ramach projektów wdrażanych z udziałem funduszy strukturalnych w sektorze kultury w ramach XI priorytetu PO IiŚ” – Raport końcowy --------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------

Ponadto beneficjenci wskazują, że: -

istnieje swobodny dostęp do danych potencjalnych oferentów za pośrednictwem Internetu,

-

korzystanie z tego rodzaju bazy mogłoby rodzić podejrzenia o faworyzowanie zawartych w niej firm,

-

wystarczające jest korzystanie z doświadczenia oraz poprzednich ofert,

-

informacje o firmach szybko się dezaktualizują, ze względu na dynamikę zmian zachodzących na rynku.

2.3

Ocena procesu przygotowania i udzielania zamówień publicznych

Bariery i zagrożenia związane z prowadzeniem postępowań o udzielenie zamówień publicznych mają dwojaką postać: zagrożenia na etapie przygotowania postępowań oraz zagrożenia na etapie udzielania zamówień publicznych. W niniejszym rozdziale zostanie omówiona ocena procesu przygotowywania i udzielania zamówień publicznych na podstawie przeprowadzonych wywiadów indywidualnych z beneficjentami oraz ankiet CAWI. Przygotowanie postępowania o udzielenie zamówienia należy rozpocząć od opisania jego przedmiotu. Jak ujęto w poprzednim rozdziale, zamawiający musi przede wszystkim wiedzieć, co chce kupić. Art. 29 ustawy PZP nakłada na zamawiającego obowiązek opisania przedmiotu zamówienia w sposób jednoznaczny i wyczerpujący, za pomocą dostatecznie dokładnych i zrozumiałych określeń. W związku z powyższym, beneficjenci nieposiadający w swoich strukturach komórek specjalizujących się w zamówieniach publicznych, decydują się na pomoc z zewnątrz, zatrudniając ekspertów zewnętrznych. W trakcie realizacji wywiadów pogłębionych badacze zidentyfikowali w jednym projekcie problem wynikający z powierzenia całości obowiązków dotyczących przygotowywania dokumentacji przetargowej firmie zewnętrznej. Beneficjent skarżył się, iż każde postępowanie zlecone firmie zewnętrznej skutkowało naliczeniem korekty finansowej. W efekcie, zrezygnował ze współpracy z tą firmą i, nauczony doświadczeniem, nie poleca innym beneficjentom zlecania całości prac na zewnątrz. Jest to jednostkowy przypadek, niemniej jednak pokazuje, iż nieodpowiednie zorganizowanie współpracy z doradcami zewnętrznymi oraz brak kontroli może mieć poważne finansowe konsekwencje. Zdaniem ewaluatora, współpraca z doradcami zewnętrznymi jest zasadna, ale należy zachować odpowiednią równowagę przy podziale zadań pomiędzy obie strony.

-------------------------------------------------------------------Agrotec Polska Sp. z o.o. & POLINVEST Sp. z o.o.

56

„Ocena problemów związanych z realizacją zamówień publicznych oraz innych sposobów wyłaniania wykonawców w ramach projektów wdrażanych z udziałem funduszy strukturalnych w sektorze kultury w ramach XI priorytetu PO IiŚ” – Raport końcowy --------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------

Rysunek 22 Kto po stronie Beneficjenta odpowiedzialny jest za przygotowanie dokumentacji w podziale na typ beneficjenta?

129

Pracownicy Beneficjenta Pracownicy Beneficjenta z zewnętrzną firmą Zewnętrzne Firmy

99

56

51

25 11

15

10

9

12

1 Jednostka samorządu terytorialnego

Instytucja Kultury

Uczelnia artystyczna

0 Szkoła artystyczna

Źródło: Opracowanie własne na podstawie Matrycy zamówień publicznych

Rysunek 23 Kto po stronie beneficjenta odpowiedzialny jest za przygotowanie dokumentacji w podziale na typ zamówieni?

189

Pracownicy Beneficjenta Pracownicy Beneficjenta z zewnętrzną firmą Zewnętrzne Firmy

49

45 32

41

31 16

Usługi

Roboty Budowlane

9

2

Dostawy

1

4

0

Mieszane

Źródło: Opracowanie własne na podstawie Matrycy zamówień publicznych

Poniżej przedstawiono wyniki analizy kryteriów oceny ofert, stosowanych przez beneficjentów. Wynika z niej, iż zdecydowana większość zamówień udzielana jest na podstawie kryterium najniższej ceny. Mimo iż zamawiający mają prawo dokonać wyboru oferty nie tylko na podstawie ceny, ale również w oparciu o inne kryteria oceny ofert, takie jak np. jakość, wartość techniczna, właściwości funkcjonalne, kryterium cenowe jest postrzegane jako najbezpieczniejsze z punktu widzenia wymogów zapewnienia konkurencyjności postępowania. Ponadto stosowano kryteria dodatkowe, takie jak termin realizacji czy doświadczenie (to ostatnie, gdy pozwalały na to wymogi prawne). -------------------------------------------------------------------Agrotec Polska Sp. z o.o. & POLINVEST Sp. z o.o.

57

„Ocena problemów związanych z realizacją zamówień publicznych oraz innych sposobów wyłaniania wykonawców w ramach projektów wdrażanych z udziałem funduszy strukturalnych w sektorze kultury w ramach XI priorytetu PO IiŚ” – Raport końcowy --------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------

Rysunek 24 Kryteria wyboru wykonawców w podziale na typ Beneficjenta

Cena

138

Cena i kryteria pozacenowe (termin realizacji, doświadczenie)

110

Kryteria pozacenowe termin realizacji, doświadczenie)

30

25 16 2 Instytucja Kultury

8

Jednostka samorządu terytorialnego

6

14

3

1

Uczelnia artystyczna

3

Szkoła artystyczna

Źródło: Opracowanie własne na podstawie Matrycy zamówień publicznych

Rysunek 25 Kryteria wyboru wykonawców w podziale na typ zamówienia

Cena 198

Cena i kryteria pozacenowe (termin realizacji, doświadczenie) Kryteria pozacenowe (termin realizacji, doświadczenie)

57 34

29 14 Usługi

8

1

Roboty Budowlane

12

1

Dostawy

3

1

0

Mieszane

Źródło: Opracowanie własne na podstawie Matrycy zamówień publicznych

Jak wynika z powyższych danych, w większości postępowań beneficjenci stosowali najniższą cenę jako jedyne kryterium oceny ofert. Dobrą praktyką było wprowadzenie dodatkowych kryterium pozacenowych. Beneficjent Filmoteka Narodowa w Warszawie zastosował np. dodatkowe kryterium jakim był serwis gwarancyjny na co najmniej 36 miesięcy od momentu uruchomienia sprzętu, w ramach postępowania na dostawę i instalację specjalistycznego sprzętu do skanowania. Beneficjent ten stosował ponadto takie kryteria, jak: rozwiązanie modułu uszlachetniania obrazu, system do naświetlania, szybkość systemu skanowania (w ramach jednego z postępowań, kryteriom jakościowym przypisano wagę równą 40% punktów). Zdaniem ewaluatora, warto umiejętnie i adekwat-------------------------------------------------------------------Agrotec Polska Sp. z o.o. & POLINVEST Sp. z o.o.

58

„Ocena problemów związanych z realizacją zamówień publicznych oraz innych sposobów wyłaniania wykonawców w ramach projektów wdrażanych z udziałem funduszy strukturalnych w sektorze kultury w ramach XI priorytetu PO IiŚ” – Raport końcowy --------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------

nie do przedmiotu postępowania stosować dodatkowe kryteria wyboru ofert. Zalecenie to jest możliwe do zastosowania szczególnie w przypadku zamówień na dostawy, gdzie dodatkowym kryterium może być długość gwarancji lub określenie parametrów sprzętu. Pewni beneficjenci spotykali się z problemami wynikającymi z uznania stosowanych przez nich warunków udziału w postępowaniu za nadmiernie restrykcyjne (np. wymóg posiadania doświadczenia w realizacji projektów dofinansowywanych ze środków europejskich) Sytuacja taka miała miejsce m.in. w przypadku projektów dotyczących budowy Filharmonii Częstochowskiej, Centrum Nauki Kopernik w Warszawie oraz budowy nowoczesnego obiektu dydaktyczno – kulturalnego Zespołu Szkół Plastycznych w Częstochowie. Zgodnie z podejściem IP II (opartym m.in. na wynikach audytu Komisji Europejskiej prowadzonego w 2005 r.) stosowanie niektórych warunków udziału w postępowaniu może prowadzić do nieuzasadnionego ograniczenia konkurencji. Ponadto, efektem zbyt wysokich, trudnych do spełniania warunków może być otrzymanie niewielkiej liczby ofert, co w skrajnych przypadkach może prowadzić do unieważnienie przetargu. Opóźnienia w ogłoszeniu przetargów wynikały w znacznej mierze ze zmian w dokumentacji, generalnych opóźnień w realizacji projektu oraz procedur związanych z opóźnieniem zawarcia umowy o dofinansowanie. Rodzajem zamówień, w którym liczba opóźnień była największa, były roboty budowlane, co wynika z ich złożoności. Wskazując powód opóźnień w stosunku do zamówień dotyczących robót budowlanych, beneficjenci wskazywali na uchylenie pozwolenia na budowę, czy też na zmiany w dokumentacji projektowej. Rysunek 26 Czy termin uruchomienia postępowania w zakresie robót budowlanych odbiegał od planowanego (zgodnego z harmonogramem projektu lub intencjami Beneficjenta)?

24,7% tak (n=18) nie (n=55)

75,3%

Źródło: Opracowanie własne na podstawie Matrycy zamówień publicznych

W porównaniu do innych typów zamówień, termin uruchomienia postępowania na roboty budowlane najczęściej odbiegał od planowanego czasu realizacji (24,7%). W przypadku usług było to 9% postępowań, natomiast dostaw - 8,7%. Ponadto badano tendencje w tym zakresie, odnoszące się postępowań powyżej i do kwoty 14 tys. euro. Wśród analizowanych postępowań, tylko 2,3% poniżej progu uruchomiono poza planowanym terminem, w przypadku postępowań powyżej progu było to 19,2%.

-------------------------------------------------------------------Agrotec Polska Sp. z o.o. & POLINVEST Sp. z o.o.

59

„Ocena problemów związanych z realizacją zamówień publicznych oraz innych sposobów wyłaniania wykonawców w ramach projektów wdrażanych z udziałem funduszy strukturalnych w sektorze kultury w ramach XI priorytetu PO IiŚ” – Raport końcowy --------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------

Rysunek 27 Czy termin uruchomienia postępowania / przetargu odbiegał od planowanego (zgodnego z harmonogramem projektu lub intencjami Beneficjenta)? Po lewej postępowania do kwoty 14 tys. euro, po prawej powyżej 14 tys. euro.

2,3% 19,2% tak

tak nie

nie

80,8%

97,7%

Źródło: Opracowanie własne na podstawie Matrycy zamówień publicznych

Najczęściej pojawiającymi się problemami na etapie prowadzenia postępowań były zmiany dokumentacji dotyczącej postępowania, przedłużenie postępowania i, w mniejszym stopniu, konieczność unieważnienia postępowań. Postępowania prowadzone przez uczelnie artystyczne charakteryzowały się największą liczbą zmian w specyfikacji istotnych warunków zamówienia oraz pozostałej dokumentacji dotyczącej postępowań. Wśród tych postępowań aż 30,6% wymagało wprowadzenia takich zmian. Podobna sytuacja ma miejsce w przypadku szkół artystycznych, gdzie 22,7% dokumentacji wszystkich postępowań uległo zmianie. W przypadku jednostek samorządu terytorialnego oraz instytucji kultury, było to odpowiednio 17,1% oraz 20%.

Kolejną komplikacją pojawiającą się w trakcie prowadzenia postępowań jest konieczność zmiany terminu składania ofert. Poniższy wykres podsumowuje wyniki analizy w zakresie występowania tego problemu. Rysunek 28 Czy w związku z zapytaniami do SIWZ / do dokumentacji dot. postępowania zmianie uległ termin składania ofert?

89,6%

tak

nie

83,3%

55,2% 44,8%

16,7% 10,4%

Usługi

Roboty budowlane

Dostawy

Źródło: Opracowanie własne na podstawie Matrycy zamówień publicznych

Podsumowując, doświadczenie beneficjenta nie ma bezpośredniego przełożenia na pojawiające się trudności w realizacji projektu. Jak wynika z badania zdarzają się beneficjenci z dużym do-------------------------------------------------------------------Agrotec Polska Sp. z o.o. & POLINVEST Sp. z o.o.

60

„Ocena problemów związanych z realizacją zamówień publicznych oraz innych sposobów wyłaniania wykonawców w ramach projektów wdrażanych z udziałem funduszy strukturalnych w sektorze kultury w ramach XI priorytetu PO IiŚ” – Raport końcowy --------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------

świadczeniem, których projekty generują różnorakie problemy, oraz beneficjenci bez doświadczenia, którzy sprawnie zarządzają swoimi projektami. Istotna jest struktura beneficjenta i organizacja pracy, a także doświadczenie w zarządzaniu projektami. Nie chodzi o stosowanie tych samych procedur, ale generalnie obycie z projektami, dostosowanie struktury, czy regulaminów wewnętrznych do specyfiki projektów dofinansowywanych z UE. Dobrym przykładem są JST, które posiadają rozbudowane struktury do zarządzania projektem wykorzystujące wypracowane modele postępowania, redukujące liczbę popełnianych błędów.

2.3.1 Kościoły i związki wyznaniowe Zgodnie z zapisami Dokumentów Programowych w ramach XI Priorytetu PO IiŚ beneficjentami w obszarze ochrony i zachowania dziedzictwa kulturowego oraz poprawy stanu infrastruktury kultury o znaczeniu ponadregionalnym są m.in. kościoły i związki wyznaniowe. W ramach niniejszego rozdziału zgodnie z jednym z celów badawczych przedstawiono ocenę stosowania przez ten typ beneficjenta wytycznych w zakresie kwalifikowalności wydatków. Wśród 56 badanych projektów wskazać można dwa realizowane przez kościół/ związek wyznaniowy: jeden projekt realizowany przez Diecezję Legnicką, drugi przez Archidiecezję Lubelską z siedzibą w Lublinie. Ponadto w niniejszym podrozdziale uwzględniona została także perspektywa jednego z beneficjentów typu JST tj. Urzędu Miasta Torunia, ze względu na fakt, iż podmiot ten jest Liderem projektu realizowanego w formule partnerstwa, a partnerami w ramach tego projektu są:  Parafia Katolicka p.w. Wniebowzięcia Najświętszej Marii Panny w Toruniu,  Parafia Katolicka p.w. św. Jana Chrzciciela i św. Jana Ewangelisty w Toruniu,  Parafia Katolicka p.w. św. Jakuba Apostoła w Toruniu,  Diecezja Toruńska, działająca przez Kurię Diecezjalną Toruńską i Muzeum Diecezjalne,  Dom Zakonny Towarzystwa Jezusowego w Toruniu,  Muzeum Okręgowe w Toruniu.

Krótki opis projektów Nazwa projektu: Rewaloryzacja Zespołu Opactwa Cystersów wraz z otoczeniem w Krzeszowie etap II (beneficjent: Diecezja Legnicka); Wartość projektu: ok. 26,3 mln zł Etap II jest kontynuacją podjętych wcześniej prac, zmierzających do całkowitej rewaloryzacji dwóch obiektów położonych wewnątrz opactwa tj. bazyliki Wniebowzięcia NMP oraz kościoła pw. św. Józefa. Zabiegami pełnej konserwacji zostaną objęte kaplice, ołtarze boczne, ambona, stalle, polichromie ścienne, obrazy sztalugowe. Przewidywane są również roboty remontowe dachów, elewacji, stolarki okiennej i drzwiowej, instalacji elektrycznych i nagłośnieniowych a także instalacji sygnalizacji pożaru i przeciwwłamaniowej. Ważnym elementem planowanych działań jest adaptacja i wyposażenie części pomieszczeń tzw. Domu Opata na sale ekspozycyjne, będące miejscem pre-

-------------------------------------------------------------------Agrotec Polska Sp. z o.o. & POLINVEST Sp. z o.o.

61

„Ocena problemów związanych z realizacją zamówień publicznych oraz innych sposobów wyłaniania wykonawców w ramach projektów wdrażanych z udziałem funduszy strukturalnych w sektorze kultury w ramach XI priorytetu PO IiŚ” – Raport końcowy --------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------

zentacji ogromnej liczby zabytków ruchomych opactwa. Ponadto przewiduje się wprowadzenie nowoczesnej obsługi ruchu turystycznego, opartej o system audioprzewodników (audioguide)5.

Nazwa projektu: Kazimierz Dolny oraz wybrane zespoły zabytkowe Powiśla Lubelskiego – renowacja i ochrona dziedzictwa (beneficjent: Archidiecezja Lubelska z siedzibą w Lublinie); Wartość projektu: ok. 30 mln zł. Przedmiotem projektu są prace remontowo-konserwatorskie cennych zabytkowych kościołów usytuowanych na obszarze Powiśla Lubelskiego i skupionych wokół Kazimierza Dolnego, uznanego za Pomnik Historii Prezydenta RP. Projekt dotyczy rewitalizacji, konserwacji, renowacji i remontu zabytkowych obiektów sakralnych zlokalizowanych w 8 miejscowościach. Dodatkowym założeniem projektu jest utworzenie wirtualnej instytucji kultury, prezentującej za pośrednictwem Internetu obiekty oraz program kulturowy z nimi związany.6

Nazwa projektu: Toruńska Starówka - ochrona i konserwacja dziedzictwa kulturowego UNESCO (beneficjent/ Lider projektu: Urząd Miasta Torunia); Wartość projektu: 38,6 mln zł Celem projektu jest ochrona i konserwacja zespołu urabanistyczno-architektonicznego, a dodatkowo w przypadku dwóch obiektów - zmiana sposobu ich dotychczasowego użytkowania oraz przystosowanie obiektów zabytkowych do potrzeb osób niepełnosprawnych. Aby osiągnąć zakładane rezultaty w latach 2008-2013 na obiektach zabytkowych są prowadzone prace konserwatorskie, restauratorskie, renowacyjne, prace remontowo-modernizacyjne oraz prace inwentaryzacyjne i badawcze. Projekt obejmuje swym zasięgiem 9 wybranych obiektów zespołu staromiejskiego w Toruniu. Ze względu na szeroki zakres inwestycji oraz status własności wybranych do projektu obiektów zabytkowych, przedsięwzięcie jest realizowane w formule partnerstwa.7

Uwarunkowania prowadzenia postępowań przez kościoły i związki wyznaniowe Zgodnie z zapisami treści umowy o dofinansowanie projektu:  Beneficjent jest zobowiązany do zawierania umów, z tytułu których będzie ponosił wydatki kwalifikowalne dla zadań objętych Projektem, z uwzględnieniem procedur przewidzianych w ustawie z dnia 29 stycznia 2004 r. Prawo zamówień publicznych (Dz. U. z 2007 r. Nr. 223, poz 1655.), zwanej dalej „ustawą Pzp”, w przypadku, gdy wymóg jej stosowania wynika z ustawy Pzp,

5

Źródło informacji: www.diecezja.legnica.pl (dane aktualne na dzień 02.07.2011) Źródło informacji: www.poiis.mkidn.gov.pl/front/page/get/54/projekt_realizowany_id:52/ 25.07.2011) 7 Źródło informacji: www.torunska-starowka.pl (dane aktualne na dzień 11.07.2011) 6

(dane

aktualne

na

dzień

-------------------------------------------------------------------Agrotec Polska Sp. z o.o. & POLINVEST Sp. z o.o.

62

„Ocena problemów związanych z realizacją zamówień publicznych oraz innych sposobów wyłaniania wykonawców w ramach projektów wdrażanych z udziałem funduszy strukturalnych w sektorze kultury w ramach XI priorytetu PO IiŚ” – Raport końcowy --------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------

 Beneficjent zawierający umowy, do których nie stosuje się ustawy Pzp, zobowiązany jest zawierać umowy z wykonawcami w trybach, o których mowa w art. 701 – 705 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. Nr 16, poz. 93, z późn. zm.), chyba że przepisy szczególne wymagają innego trybu i formy zawarcia umowy. W przypadkach określonych w Wytycznych w zakresie kwalifikowania wydatków w ramach PO IiŚ Beneficjent może zawrzeć umowę w trybie innym niż wskazany w art. 701 – 705 Kodeksu cywilnego8. Zgodnie z brzmieniem art. 3 ust. 5 PZP, ustawę stosuje się do udzielania zamówień publicznych, przez ściśle określone grupy podmiotów. Kościoły i związki wyznaniowe realizujące projekty zasadniczo nie są zobowiązane do stosowania przepisów ustawy Prawo zamówień publicznych. Należy zauważyć, iż zgodnie z zapisami wzoru umowy o dofinansowanie kościoły i inne związki wyznaniowe będą zobowiązane do stosowania PZP jedynie wtedy, gdy obowiązek stosowania przepisów PZP wynika z tej ustawy. Kościoły i związki wyznaniowe realizując takie projekty stosują PZP, gdy łącznie zachodzą okoliczności: a) ponad 50 % wartości udzielanego przez nie zamówienia jest finansowane ze środków publicznych lub przez podmioty, o których mowa w art. 3 ust. 1-3a, b) wartość zamówienia jest równa lub przekracza kwoty określone w przepisach wydanych na podstawie art. 11 ust. 8 PZP, c) przedmiotem zamówienia są roboty budowlane obejmujące wykonanie czynności w zakresie inżynierii lądowej lub wodnej, budowy szpitali, obiektów sportowych, rekreacyjnych lub wypoczynkowych, budynków szkolnych, budynków szkół wyższych lub budynków wykorzystywanych przez administrację publiczną lub usługi związane z takimi robotami budowlanymi. W przypadkach, gdy kościoły i związki wyznaniowe nie są zobowiązane do stosowania PZP przy zawieraniu umów w celu realizacji projektów zobowiązane są wybierać kontrahentów w drodze przetargów opisanych w art. 701 – 705 ustawy kodeks cywilny.

Najczęściej popełniane uchybienia Jak wynika z przeprowadzonego badania, beneficjentom typu: kościoły i związki wyznaniowe nie udało się prawidłowo stosować w/w wymogów. Poniżej przedstawione zostały najczęściej popełniane uchybienia przez podmioty typu: kościoły i związki wyznaniowe:  14-krotnie w wyniku prowadzonej kontroli stwierdzono niedokonanie rozeznania rynku przy braku wykazania okoliczności uzasadniających konieczność udzielenia danego zamówienia bez rozeznania rynku,  2-krotnie w wyniku kontroli stwierdzono niezachowanie formy pisemnej umowy,  2-krotnie zamawiający zamieścił ogłoszenie o zamówieniu w miejscu publicznie dostępnym oraz przesłał zaproszenie do składania ofert do 3 Wykonawców. Ogłoszenie o przetargu nie zostało jednak zamieszczone ani w prasie, ani w internecie. W analizowanych przypadkach mając na uwadze wartość zamówienia, nie dopełniono obowiązków szerszego upublicznie-

8

Źródło informacji: www.poiis.mkidn.gov.pl (dane aktualne na dzień 25.07.2011) -------------------------------------------------------------------Agrotec Polska Sp. z o.o. & POLINVEST Sp. z o.o.

63

„Ocena problemów związanych z realizacją zamówień publicznych oraz innych sposobów wyłaniania wykonawców w ramach projektów wdrażanych z udziałem funduszy strukturalnych w sektorze kultury w ramach XI priorytetu PO IiŚ” – Raport końcowy --------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------

nia ogłoszenia zgodnie z podrozdziałem 5.5. pkt 4 lit. a Wytycznych w zakresie kwalifikowania wydatków w ramach PO IiŚ. Została naruszona zasada konkurencji. Należy stwierdzić, iż kościoły i związki wyznaniowe miały szczególny problem z odpowiednim dokonaniem i udokumentowaniem rozeznania rynku. Niemniej jednak w/w naruszenie również było bardzo często popełniane przez inne typy beneficjentów. Dlatego nie można wnioskować, iż akurat ten typ naruszenia w jakiś sposób był szczególnie specyficzny i najczęściej popełniany przez kościoły i związki wyznaniowe. W przypadku kościołów i związków wyznaniowych popełnione błędy w początkowych okresach realizacji projektów (wyłaniania wykonawców) spowodowane były przyzwyczajeniami wyłaniania wykonawców w uwarunkowaniach mniej restrykcyjnych niż te, jakimi należy się kierować w ramach realizacji projektu współfinansowanego z PO IiŚ. W miejscu tym należy stwierdzić, iż podmioty te powinny w kolejnych postępowaniach prowadzonych na wyłonienie wykonawców uwzględniać wyniki kontroli, które skutkowały nałożeniem korekty (edukacyjny charakter). Opinię tę potwierdza zarówno opiekun po stronie lidera projektu, jak i opiekun projektu po stronie WWPE.

Spełnianie wymogu efektywności ponoszonych wydatków W wyniku przeprowadzonych prac badawczych należy stwierdzić, iż beneficjenci tego typu z różnym skutkiem stosują zasady zapisane w Wytycznych Jednym z najczęstszych błędów, jakie były popełniane przez beneficjentów tego typu był brak potwierdzenia spełniania wymogów efektywności. Warto nadmienić, iż za kwalifikowalne mogą być uznawane jedynie wydatki efektywne, tj. takie, które zapewniają osiągnięcie najlepszego efektu przy możliwie najniższych kosztach. Należy nadmienić, iż w przypadku wydatków ponoszonych na podstawie umów zawartych z zastosowaniem ustawy PZP istnieje domniemanie, iż wymóg efektywności poniesienia wydatku jest zachowany. Natomiast szczególną uwagę w tym zakresie beneficjenci z grupy kościoły i związki wyznaniowe powinni przykładać w przypadku zawierania umów, do których nie ma zastosowania ustawa PZP. Wówczas domniemywa się, iż wydatek jest efektywny, jeśli umowa została zawarta zgodnie z procedurą przygotowaną przez beneficjenta i zweryfikowana przez instytucję oceniającą wniosek przed podpisaniem umowy o dofinansowanie. Wszelkie istotne zmiany ww. procedur dokonane po podpisaniu umowy o dofinansowanie wymagają akceptacji (ex-post) instytucji będącej stroną umowy o dofinansowanie. Niemniej jednak, pomimo precyzyjnych zapisów w Wytycznych, w kwestii spełniania wymogów efektywności, beneficjenci z grupy kościoły i związki wyznaniowe popełniali naruszenia, skutkujące nakładaniem korekt. Należy raz jeszcze podkreślić, iż z nielicznymi wyjątkami beneficjent zawierający z wykonawcami umowy, do których nie ma zastosowania ustawa PZP, zobowiązany jest zawierać umowy w formie pisemnej w drodze aukcji albo przetargu, o których mowa w art. 70 1 – 705 K.c., (chyba że przepisy szczególne wymagają innego trybu i formy zawierania umowy) z uwzględnieniem zasad określonych w Komunikacie Komisji9, w tym w szczególności zasady:  jawności,  niedyskryminacyjnego opisu przedmiotu zamówienia,

9

Komunikat wyjaśniający Komisji Europejskiej dotyczący prawa wspólnotowego obowiązującego w dziedzinie udzielania zamówień, które nie są lub są jedynie częściowo objęte dyrektywami w sprawie zamówień publicznych. -------------------------------------------------------------------Agrotec Polska Sp. z o.o. & POLINVEST Sp. z o.o.

64

„Ocena problemów związanych z realizacją zamówień publicznych oraz innych sposobów wyłaniania wykonawców w ramach projektów wdrażanych z udziałem funduszy strukturalnych w sektorze kultury w ramach XI priorytetu PO IiŚ” – Raport końcowy --------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------

 równego dostępu dla podmiotów gospodarczych ze wszystkich państw członkowskich,  wzajemnego uznawania dyplomów, świadectw i innych dokumentów potwierdzających posiadanie kwalifikacji, zgodnie z polskim prawem,  odpowiednich terminów - w szczególności rozumianej jako wyznaczenie na składanie ofert terminów umożliwiających wykonawcom zapoznanie się z opisem przedmiotu zamówienia, przygotowanie i złożenie ofert,  przejrzystego i obiektywnego podejścia. Uwzględnienie powyższych zasad oznacza w szczególności, że wymóg zawarcia umowy w formie pisemnej w drodze aukcji albo przetargu, o których mowa w art. 701 – 705 K.c., nie będzie spełniony w przypadku wyboru wykonawcy w drodze przetargu zamkniętego (tj. przetargu niejawnego – ograniczonego do wybranego przez ogłaszającego przetarg kręgu podmiotów)10. To właśnie ten typ naruszenia był najczęściej stwierdzany u beneficjentów typu kościoły i związki wyznaniowe.

Podsumowanie Należy stwierdzić, iż kościoły i związki wyznaniowe stanowią specyficzny typ beneficjenta XI Priorytetu PO IiŚ. Analiza zamówień prowadzonych przez ten typ beneficjenta, można wskazać zarówno dobre, jak i złe rozwiązania. Przykładowo w jednym z projektów pojawiły się problemy związane z procedurami wyboru wykonawcy przez podmioty kościelne. Problemy te dotyczyły głównie niewystarczającego rozeznania rynku lub nieuprawnionego zawężenia dostępu do ogłoszenia o zamówieniu. Na powyżej wykryte nieprawidłowości została naliczona korekta finansowa. Z kolei jeden z beneficjentów zamówienia powyżej 14 tys. euro zawsze realizuje przy wsparciu zewnętrznych firm doradczych. Dzięki temu wszelkie wątpliwe i trudne kwestie są konsultowane, tak by w możliwie największym stopniu zniwelować możliwość popełniania błędu / uchybienia stosowania wytycznych dot. kwalifikowalności wydatków. Wykonawcy badania udało się zidentyfikować ciekawą praktykę. Otóż jeden z beneficjentów wyłaniał wykonawców w projekcie w oparciu o zapisy zbliżone do tych jakie funkcjonują w PZP, a nie KC (pomimo zwolnienia z konieczności stosowania PZP). KC w opinii tego beneficjenta jest bardzo zwięzły w zakresie opisu wymogów spełniania konkurencyjności, dlatego beneficjent prowadził postępowania w oparciu o PZP. Powyższą praktykę należy ocenić jako bardzo interesującą, ale i zarazem skuteczną. W przypadku tego beneficjenta próba czynienia odniesień do zapisów PZP oraz wytycznych dot. kwalifikowalności pozwoliła na skuteczne i bez problemowe wyłonienie wykonawców (tj. wyłonienie bez uchybień np. odnośnie braku rozeznania rynku itp.). W kontekście oceny potencjału beneficjentów typu kościoły i związki wyznaniowe należy stwierdzić, iż może on być określany jako wystarczający do sprawnego wyłaniania wykonawców. Pojawiające się na początku realizacji problemy były w trakcie trwania projektu rozwiązywane na bieżąco (np. wprowadzenie jednolitych instrukcji wyłaniania wykonawców przez wszystkich partnerów w jednym z projektów). Warto nadmienić, iż projekty tego typu były poddane bardzo wnikliwej opiece po stronie właściwych opiekunów WWPE.

10

Wytyczne z dnia 21 czerwca 2011 r. w zakresie kwalifikowania wydatków w ramach Programu Operacyjnego Infrastruktura i Środowisko -------------------------------------------------------------------Agrotec Polska Sp. z o.o. & POLINVEST Sp. z o.o.

65

„Ocena problemów związanych z realizacją zamówień publicznych oraz innych sposobów wyłaniania wykonawców w ramach projektów wdrażanych z udziałem funduszy strukturalnych w sektorze kultury w ramach XI priorytetu PO IiŚ” – Raport końcowy --------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------

W jednym z projektów duże wsparcie w zakresie zagadnień dot. wyłaniania wykonawców dla partnerów projektu którymi są kościoły i związki wyznaniowe udzielane jest przez lidera projektu, którym jest doświadczona JST. Z kolei w innym z projektów zaobserwowano, iż beneficjent typu kościół i związek wyznaniowy w procedury wyłaniania wykonawców zaangażował pracownika starostwa powiatowego (osobę z dużym doświadczeniem w zakresie PZP). Powyższe rozwiązania z pewnością mogą być ocenione jako pozytywne i trafne oraz przyczyniające się do ograniczania możliwości popełnienia błędu przez beneficjentów typu kościoły i związki wyznaniowe. Zasadniczo wśród beneficjentów typu kościoły i związki wyznaniowe XI Priorytetu PO IiŚ nie zarysowuje się widoczna tendencja odnośnie zależności typu beneficjenta od liczby angażowanych osób w procedury wyłaniania wykonawców (w porównaniu z projektami innych typów beneficjentów). W przypadku beneficjentów typu kościoły i związki wyznaniowe średnio połowa pracowników angażowanych w procedury wyłaniania wykonawców pochodziła z wewnętrznych zasobów kadrowych, zaś drugą połowę stanowili pracownicy z zewnątrz (np. inwestorzy zastępczy). Fakt ten świadczy o konieczności wspierania się tych beneficjentów zewnętrznym wsparciem w zakresie wyłaniania wykonawców. W opinii wykonawcy kluczowym czynnikiem w kontekście zidentyfikowanych problemów był brak doświadczenia beneficjentów typu kościoły i związki wyznaniowe w realizacji tak dużych i skomplikowanych projektów zgodnie z uwarunkowaniami dot. kwalifikowalności wydatków w ramach PO IiŚ. Podmioty kościelne nie były wdrożone w realizację projektów z takimi wymogami, jakie były stawiane w PO IiŚ. Brak doświadczenia w tym zakresie, jak również przyzwyczajenia z dotychczasowych praktyk udzielania zamówień przez ten typ beneficjentów w opinii ewaluatora miał wpływ na powstanie problemów z wyłonieniem wykonawców zgodnie z wymogami Wytycznych.

2.4

Ocena etapu rzeczowej realizacji projektów

2.4.1 Stosowanie FIDIC przez Beneficjentów Jednym z elementów przedmiotowego badania była diagnoza, jak często beneficjenci Priorytetu XI PO IiŚ korzystali z Warunków Kontraktowych (dalej: WK) FIDIC. W ramach niniejszego podrozdziału, oprócz udzielenia odpowiedzi na to pytanie, przybliżono kontekst możliwości stosowania WK FIDIC.

O organizacji FIDIC Organizacja FIDIC jest międzynarodową federacją krajowych stowarzyszeń niezależnych inżynierów konsultantów. Organizacja FIDIC prowadzi m.in. seminaria, konferencje i inne działania dla wypełniania swoich statutowych celów: utrzymania wysokiego poziomu etycznego i zawodowego, wymiany poglądów i informacji, dyskusji o problemach wzajemnie interesujących pomiędzy organizacjami członkowskimi i przedstawicielami międzynarodowych instytucji finansowych, rozwoju zawodu inżynierskiego. Autorytet i pozycja FIDIC zostały wypracowane m.in. dzięki opracowaniu publikacji posiadających podstawowe znaczenie dla realizacji inwestycji budowlanych. Najbardziej znanym i reprezentatywnym przykładem tego dorobku są Warunki kontraktowe dla robót inżynie-

-------------------------------------------------------------------Agrotec Polska Sp. z o.o. & POLINVEST Sp. z o.o.

66

„Ocena problemów związanych z realizacją zamówień publicznych oraz innych sposobów wyłaniania wykonawców w ramach projektów wdrażanych z udziałem funduszy strukturalnych w sektorze kultury w ramach XI priorytetu PO IiŚ” – Raport końcowy --------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------

ryjno-budowlanych. Warunki te powstawały z uwzględnieniem praktycznych doświadczeń w realizacji kontraktów na roboty budowlane na całym świecie11. Warunki kontraktowe FIDIC Ogólne WK FIDIC to wzory warunków kontraktowych opracowane przez Międzynarodową Federację Inżynierów Konsultantów FIDIC do ogólnego użytku w przetargach międzynarodowych. W przetargach krajowych stosowanie tych wzorów może wymagać modyfikacji, która powinna być dokonana przez wprowadzenie odpowiednich postanowień do tzw. Warunków Szczególnych.12 WK FIDIC są wykorzystywane przy zawieraniu wszelkiego rodzaju kontraktów budowlanych oraz umów o specjalistyczne usługi inżynierów - zarówno w kontraktach międzynarodowych, jak i krajowych. WK FIDIC regulują wzajemne zobowiązania stron kontraktu (zamawiającego i wykonawcy) określając prawa i obowiązki stron umowy. WK FIDIC są zbiorem procedur, które mogą, ale nie muszą być stosowane przez podmioty realizujące roboty inżynieryjno - budowlane. WK FIDIC określają procedury działania w różnych fazach realizacji kontraktu (przeprowadzanie przetargu i wyłanianie wykonawcy, zawarcie umowy z wykonawcą, prowadzenie robót, realizowanie płatności, prowadzenie obmiarów itp.).13

O FIDIC w kontekście projektów sektora kultury MRR przygotował oraz udostępnił dokument pn. „Stanowisko Instytucji Zarządzającej w sprawie stosowania Warunków Kontraktowych FIDIC oraz niektórych klauzul umownych w projektach finansowanych ze środków Funduszu Spójności oraz Programu Operacyjnego Infrastruktura i Środowisko”14. Dokument ten został opracowany w związku z pojawiającymi się wątpliwościami odnośnie stosowania WK FIDIC w ramach projektów dofinansowywanych ze środków unijnych. W celu sformułowania dokumentu, wzięto pod uwagę problemy i propozycje ich rozwiązania zgłaszane przez właściwe organy administracyjne, jak i partnerów gospodarczych. Ponadto, MRR organizuje cykle szkoleniowe z zakresu stosowania procedur FIDIC w inwestycjach realizowanych w oparciu o przepisy PZP (informacje o szkoleniach oraz warunkach udziału zamieszczane są m.in. na stronie internetowej MRR w zakładce „Aktualności” oraz na stronie www.funduszeeuropejskie.gov.pl w zakładce „Wiadomości”). Należy więc stwierdzić, że IZ stwarza beneficjentom odpowiednie uwarunkowania w zakresie pozyskiwania wiedzy na temat WK FIDIC. W projektach finansowanych w ramach PO IiŚ we wzorze umowy o dofinansowanie projektu nie ma klauzuli nakładającej na beneficjentów obowiązek stosowania WK FIDIC 15. Jednocześnie, informacja o braku obowiązku stosowania WK FIDIC w ramach PO IiŚ nie powinna być traktowana jako zalecenie niestosowania tych procedur. Beneficjenci nie są formalnie zobowiązani do stosowania WK FIDIC w projektach współfinansowanych z PO IiŚ i mają swobodę regulowania stosunków prawnych łączących ich z wykonawcami, w obszarze zgodności z powszechnie obowiązującym prawem. Oznacza to, że niezależnie od stosowania przez beneficjentów procedur FIDIC lub innych warunków kontraktowych, beneficjenci zawsze zobowiązani są stosować przepisy prawa, w tym m.in. PZP, Kodeks cywilny oraz Prawo budowlane, a także odpowiednie przepisy prawa wspólnotowego. W związku z tym, beneficjenci są odpowiedzialni za dba11

Strona internetowa: www.sidir.pl Biuletyn Programu Infrastruktura i Środowisko, nr 1/4/2010, wrzesień 2010 r. Strona internetowa: http://www.fidic.un.pl 14 Dokument dostępny na stronie internetowej: http://www.pois.gov.pl/, zakładka „Dokumenty” (data korzystania: sierpień 2011 r.) 15 Taka klauzula zawarta była w projektach finansowanych z Funduszu Spójności, gdzie obowiązek stosowania WK FIDIC wynikał ze specyfiki projektów inwestycyjnych i stosowaniem ich w okresie przedakcesyjnym dla projektów ISPA. Dla projektów z sektora środowiska wymóg stosowania Warunków Kontraktowych FIDIC został dodatkowo zamieszczony w umowie o dofinansowanie projektu. 12 13

-------------------------------------------------------------------Agrotec Polska Sp. z o.o. & POLINVEST Sp. z o.o.

67

„Ocena problemów związanych z realizacją zamówień publicznych oraz innych sposobów wyłaniania wykonawców w ramach projektów wdrażanych z udziałem funduszy strukturalnych w sektorze kultury w ramach XI priorytetu PO IiŚ” – Raport końcowy --------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------

łość w dostosowaniu zawieranych umów do funkcjonującego otoczenia prawnego. Jak nadmieniono w rozdziale dot. potencjału beneficjentów XI Priorytetu PO IiŚ, większość z podmiotów wdrażających swoje projekty w ramach tego Priorytetu nie posiadała istotnego doświadczenia w realizacji inwestycji o zbliżonej skali i wartości, do tych jakie obecnie realizują. Jednocześnie należy stwierdzić, iż posiadanie sprawdzonych w praktyce warunków kontraktowych może stanowić dla beneficjenta istotny element całego procesu budowlanego (w tym także realizacji projektu współfinansowanego ze środków UE). Należy też wspomnieć, iż część z beneficjentów realizujących projekty ze środków UE (w tym w sektorze kultury) stosuje warunki kontraktowe zbliżone do tych, jakie są ujęte w ramach WK FIDIC. Wynika to często z doświadczenia beneficjenta, które zdobywane jest w oparciu o realizację projektów infrastrukturalnych. Zaletą korzystania z WK FIDIC jest możliwość doprowadzenia przez beneficjenta do usprawnienia realizacji inwestycji budowlanej, również na etapie przetargu dotyczącego wyboru wykonawcy robót (wynika to z faktu, iż zazwyczaj wykonawcy są zaznajomieni z WK FIDIC, w związku z czym nie muszą zadawać licznych pytań odnośnie wzoru umowy zawartego w dokumentacji przetargowej). Także na etapie rzeczowej realizacji inwestycji jednoznaczne zapisy warunków kontraktowych mogą zmniejszają ryzyko wprowadzania zmian do umowy na etapie jej realizacji. Zaletą WK FIDIC jest m.in. fakt, iż regulują one sposób postępowania w sytuacjach nieprzewidzianych, w przypadku, kiedy rzeczywiste okoliczności w prowadzeniu kontraktu budowlanego odbiegają od założeń przyjętych na etapie postępowania przetargowego. Zgodnie z opinią panującą na rynku budowlanym, częste są przypadki, w których zamawiający publiczni dokonują nierównomiernego podziału ryzyka związanego z realizacją inwestycji między strony umowy o roboty budowlane. Powoduje to, iż wykonawcy wliczają te elementy ryzyka do ofert, co wpływa na podrożenie realizacji inwestycji. WK FIDIC mają co do zasady gwarantować względnie równy rozkład ryzyk pomiędzy stronami umowy.

Stosowanie FIDIC przez beneficjentów XI Priorytetu PO IiŚ W poniższej części rozdziału przedstawione zostały wyniki prac badawczych w odniesieniu do pytania: jak często beneficjenci XI Priorytetu PO IiŚ korzystali z Warunków Kontraktowych FIDIC. Rysunek 29 Stosowanie FIDIC u beneficjentów

14%

Stosowanie FIDIC Niestosowanie FIDIC

86%

Źródło: Opracowanie własne na podstawie wyników ankiet CAWI -------------------------------------------------------------------Agrotec Polska Sp. z o.o. & POLINVEST Sp. z o.o.

68

„Ocena problemów związanych z realizacją zamówień publicznych oraz innych sposobów wyłaniania wykonawców w ramach projektów wdrażanych z udziałem funduszy strukturalnych w sektorze kultury w ramach XI priorytetu PO IiŚ” – Raport końcowy --------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------

Spośród beneficjentów XI Priorytetu PO IiŚ, Warunki Kontraktowe FIDIC stosowało 8 (14%) z nich. Żaden z beneficjentów korzystających z WK FIDIC nie wskazywał na problemy związane z ich stosowaniem. Należy podkreślić, iż w postępowaniach, które zostały przeprowadzone z wykorzystaniem tych warunków nie zdiagnozowano żadnych problemów związanych z implementacją FIDIC. Rysunek 30 Stosowanie FIDIC w zależności o typu beneficjenta

Źródło: Opracowanie własne na podstawie wyników ankiet CAWI

Wśród 8 beneficjentów korzystających z FIDIC, 3 stanowiło jednostki samorządu terytorialnego, 3 - uczelnie artystycznych, natomiast 2 - instytucje kultury. Z powyżej przytoczonych informacji wynika, iż typ beneficjenta nie miał wpływu na decyzję o zastosowaniu FIDIC (tj. FIDIC jest stosowany przez różny typ beneficjenta).

Tabela 2 Projekty, w których stosowano Warunki kontraktowe FIDIC Nazwa projektu Europejskie Centrum Numizmatyki Polskiej w Muzeum Narodowym w Krakowie

Beneficjent Muzeum Narodowe w Krakowie

Rewitalizacja i adaptacja na cele kulturalne byłej KWK Julia - Zadanie 1 projektu PW Stara Kopalnia

Gmina Wałbrzych

Budowa Narodowego Forum Muzyki we Wrocławiu

Miasto Wrocław

Budowa Europejskiego Centrum Solidarności w Gdańsku

Gmina Miasta Gdańsk

Budowa Międzynarodowego Centrum Kultur w Kielcach

Filharmonia im. Oskara Kolberga w Kielcach

Przebudowa, rozbudowa i częściowa nadbudowa budynku Państwowej Wyższej Szkoły Teatralnej we Wrocławiu

Państwowa Wyższa Szkoła Teatralna im. Ludwika Solskiego w Krakowie

Rozbudowa Akademii Muzycznej we Wrocławiu - Budowa sali muzyczno - dydaktycznej wraz z infrastrukturą

Akademia Muzyczna im. K. Lipińskiego we Wrocławiu

W ramach badania ustalono, iż za modelowe zastosowanie Warunków Kontaktowych FIDIC uznać należy kontrakt zawarty w ramach Projektu „Przebudowa, rozbudowa i częściowa nadbudowa

-------------------------------------------------------------------Agrotec Polska Sp. z o.o. & POLINVEST Sp. z o.o.

69

„Ocena problemów związanych z realizacją zamówień publicznych oraz innych sposobów wyłaniania wykonawców w ramach projektów wdrażanych z udziałem funduszy strukturalnych w sektorze kultury w ramach XI priorytetu PO IiŚ” – Raport końcowy --------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------

budynku Państwowej Wyższej Szkoły Teatralnej we Wrocławiu”, realizowanego przez Państwową Wyższą Szkołę Teatralną im. Ludwika Solskiego w Krakowie. W przypadku tego kontraktu: a) wskazano obowiązującą w ramach kontraktu wersję tłumaczenia Warunków Ogólnych FIDIC, b) dostosowano warunki kontraktu do wymogów prawa polskiego: - w ramach Klauzuli 1.1.1.3 zastąpiono pojęcie „List Zatwierdzający” określeniem akt umowy, wskazując, iż moment zawarcia umowy jest tożsamy z zakończeniem procedur przetargowych u oparciu tę ustawę, - w ramach Klauzuli 1.1.2.4 wskazano, iż pojęcie „Inżynier” należy rozumieć zgodnie z Ustawą Prawo budowlane (inspektor nadzoru inwestorskiego, koordynator czynności inspektorów nadzoru inwestorskiego), tym samym redukując ewentualnie możliwy dualizm instytucji nadzoru, - w ramach Klauzuli 1.7 wprowadzono zakaz stosowania cesji przez wykonawcę, co jest wymogiem wynikającym z PZP, - w ramach Klauzuli 1.14 wprowadzono zapis uwzględniający m.in. normy KSH dotyczące sukcesji uniwersalnej w przypadku łączenia lub podziału spółek, - w ramach Klauzuli 4.2 określono rodzaj zabezpieczenia i procedurę jego wprowadzenia oraz konsekwencje naruszenia norm w tym zakresie, - w ramach Klauzuli 8.1 wprowadzono m.in. zapisy uwzględniające obowiązki zamawiającego wynikające z przepisów Ustawy Prawo budowlane w zakresie zawiadomienia odpowiedniego organu o rozpoczęciu robót budowlanych, - wykreślono Klauzulę 13.5 – kwoty tymczasowe z uwagi na obowiązujące przepisy PZP. Kwoty tymczasowe w rozumieniu WK FIDIC są to kwoty przeznaczone na roboty dodatkowe, zawarte w Zatwierdzonej Kwocie Kontraktowej (cenie początkowej). Zamawiający ma prawo do ich wydatkowania w trakcie trwania kontraktu z przeznaczeniem na zapłatę wynagrodzenia wykonawcy w przypadku konieczności wprowadzenia tej kategorii robót. Klauzula ta nie ma zastosowania w przypadku, gdy zamawiający jest zobligowany do stosowania PZP, musi on bowiem szczegółowo opisać przedmiot zamówienia w SIZW, w oparciu o który sporządzana jest oferta wykonawcy, - w ramach Klauzuli 15.5 dodano zapis o możliwości odstąpienia umowy z uwagi na brak interesu publicznego w prowadzeniu realizacji zadania budowlanego, c) zmodyfikowano Klauzulę 3.1 Obowiązki i uprawienia Inżyniera poprzez wprowadzenie szerokiego katalogu zagadnień, w przypadku których Inżynier jest obowiązany do uzyskania uprzedniej zgody Zamawiającego, pozwalając tym samym na nadzór Zamawiającego w szerszym zakresie niż przewidują WK FIDIC. w ramach opisywanego kontraktu obowiązek ten dotyczy następujących klauzul: -

klauzula 2.1 [Prawo dostępu do Terenu Budowy],

-

klauzula 4.4 [Podwykonawcy],

-

klauzula 8.3 [Program], -------------------------------------------------------------------Agrotec Polska Sp. z o.o. & POLINVEST Sp. z o.o.

70

„Ocena problemów związanych z realizacją zamówień publicznych oraz innych sposobów wyłaniania wykonawców w ramach projektów wdrażanych z udziałem funduszy strukturalnych w sektorze kultury w ramach XI priorytetu PO IiŚ” – Raport końcowy --------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------

-

klauzula 8.4 [Przedłużenie Czasu na Ukończenie],

-

klauzula 8.8 [Zawieszenie Robót],

-

klauzula 8.11 [Przedłużone zawieszenie],

-

klauzula 10.3 [Zakłócanie Prób Końcowych],

-

klauzula 12.2 [Próby Opóźnione],

-

- klauzula 13 [Zmiany i korekty],

-

klauzula 14.9 [Wypłata Kwoty Zatrzymanej],

-

klauzula 17.4 [Następstwa Ryzyka Zamawiającego],

-

klauzula 19.4 [Następstwa Siły Wyższej].

d) w sposób zabezpieczający Zamawiającego sformułowano zapisy Klauzuli 4.4 i dostosowano je do bezwzględnie obowiązujących norm art. 6471 Kodeksu cywilnego, wprowadzającego odpowiedzialność solidarną wykonawcy i inwestora względem zgłoszonych podwykonawców. Brak odpowiedniego uregulowania tego zagadnienia w umowie może powodować konieczność dokonania podwójnej zapłaty za te same roboty budowlane. Wprowadzenie poniżej wskazanych zapisów w bardzo znacznym stopniu zabezpiecza Beneficjenta przed taką ewentualnością: 1) „Powierzenie jakichkolwiek prac Podwykonawcy musi być uzasadnione przez Wykonawcę na piśmie i zaakceptowane przez Inżyniera i następnie przez Zamawiającego. Wykonawca nie ma prawa podzlecić jakiejkolwiek części Robót bez uprzedniej pisemnej zgody Inżyniera i Zamawiającego. Jeżeli Zamawiający w terminie 14 dni od przedstawienia mu przez Wykonawcę umowy z Podwykonawcą wraz z umową cesji praw i obowiązków Wykonawcy wynikających z tej umowy na rzecz Zamawiającego lub ich projektu, wraz z częścią dokumentacji dotyczącą wykonania robot określonych w umowie lub projekcie, nie zgłosi na piśmie sprzeciwu lub zastrzeżeń, uważa się, że wyraził zgodę na zawarcie umowy. 2) Wykonawca podpisując umowę o podzlecenie z zaakceptowanym przez Zamawiającego Podwykonawcą, powinien zażądać od niego zaakceptowania, bez zastrzeżeń, niniejszych Warunków Kontraktowych dla Budowy dla robót inżynieryjno – budowlanych projektowanych przez Zamawiającego, drugie wydanie angielsko – polskie 2004 (tłumaczenie pierwszego wydania 1999). 3) Jeżeli Podwykonawca wystąpi na piśmie ze skargą do Zamawiającego, że Wykonawca nie dokonuje płatności zaaprobowanych przez siebie faktur Podwykonawcy, to zostaną zastosowane obowiązujące w tej mierze postanowienia paragrafu 5 Art.647[1] Kodeksu Cywilnego. Zamawiający będzie miał prawo zażądać od Wykonawcy przedstawienia dowodów, że sumy należne Podwykonawcy za roboty, które były potwierdzone przez Inżyniera, zostały zapłacone. Jeśli Wykonawca nie dostarczy takich dowodów, wtedy Inżynier działający w imieniu Zamawiającego potwierdzi do zapłaty fakturę Podwykonawcy. Tak zapłacona kwota zostanie następnie potrącona z kwot należnych Wykonawcy zgodnie z zapisami klauzuli 2.5 [Roszczenia Zamawiającego]. 4) Wykonawca na 14 dni przed przedłożeniem Inżynierowi Oświadczenia po Ukończeniu winien dostarczyć Inżynierowi dowody, że wszystkie zobowiązania wobec podwykonawców zosta-------------------------------------------------------------------Agrotec Polska Sp. z o.o. & POLINVEST Sp. z o.o.

71

„Ocena problemów związanych z realizacją zamówień publicznych oraz innych sposobów wyłaniania wykonawców w ramach projektów wdrażanych z udziałem funduszy strukturalnych w sektorze kultury w ramach XI priorytetu PO IiŚ” – Raport końcowy --------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------

ły uregulowane. Jeśli Wykonawca nie dostarczy takich dowodów, wtedy Inżynier działający w imieniu Zamawiającego potwierdzi do zapłaty fakturę Wykonawcy z tytułu klauzuli 14.3 [Wnioski o Przejściowe Świadectwa Płatności] pomniejszoną o wartość wynoszącą 150% nieuregulowanych należności. Wykonawca będzie zobowiązany do niezwłocznego uregulowania wszelkich zaległych należności w stosunku do podwykonawców. Zapłata całości ostatniego Przejściowego Świadectwa Płatności będzie możliwa jedynie po udokumentowaniu przez Wykonawcę braku zobowiązań względem wszystkich podwykonawców.” e) rozszerzono zapis Klauzuli 8.7 o dochodzenie odszkodowania na zasadach ogólnych w przypadku gdy wysokość kar umownych nie pokryje w całości szkody powstałej po stronie zamawiającego. Brak zapisu dotyczącego możliwości dochodzenia naprawienia szkody ponad kary umowne ogranicza możliwość dochodzenia odszkodowania tylko do możliwej do wyliczenia kary umownej, Dodatkowym atutem takiego zapisu jest fakt, że w kontraktach opartych o WK FIDIC ogranicza się również możliwość dochodzenia kary ponad zapisy wskazane w załączniku do oferty (np. 10% wartości kontraktu). Przy zastosowaniu zapisów WK FIDIC, bez ich modyfikacji, wartość odszkodowania może okazać się zdecydowanie niższa niż wartość rzeczywiście poniesionej szkody i utraconych korzyści. Konstrukcja prawna w ramach opisywanej umowy zabezpiecza pokrycie całości ewentualnej szkody, co ma znaczenie zwłaszcza w odniesieniu do dysponowania środkami publicznymi i dyscypliny budżetowej, f) w ramach Klauzuli 13.1 zawarto rozbudowany katalog dopuszczalnych zmian umowy, możliwych do przeprowadzenia na podstawie art. 144 PZP oraz 3571 Kodeksu cywilnego (szczegółowe zapisy m.in. w zakresie zmiany terminu realizacji zamówienia, stosowanej technologii, składu osobowego wykonawcy), g) w ramach Klauzuli 13.3 doprecyzowano techniczne aspekty przeprowadzania zmian umowy, w szczególności uregulowano dokonywanie zmian przez Inżyniera Kontraktu, które w trakcie realizacji kontraktu mogłyby wpływać na zwiększenie ostatecznego wynagrodzenia, h) w ramach Klauzuli 14.3 zawarto następujące zastrzeżenie: „Wykonawca każdorazowo uzgodni z Inżynierem formę i treść, Rozliczeń wykazujących szczegółowo kwoty, do których otrzymania Wykonawca uważa się za uprawnionego, wraz z dokumentami towarzyszącymi. Rozliczenia (i dodatkowe materiały) muszą być zgodne z obowiązującymi wytycznymi Programu Operacyjnego Infrastruktura i Środowisko 2007 – 2013, w tym dotyczących kwalifikowalności kosztów, oraz umożliwić Zamawiającemu nadzorowanie kosztów i płatności według wymagań Zamawiającego. Faktury Wykonawcy muszą być sporządzane odrębnie dla wartości kwalifikowanych i niekwalifikowanych w oparciu o dyspozycje Inżyniera na podstawie klauzuli 14.6.” Zastosowany zapis ma na celu uregulowanie zagadnień istotnych dla rozliczenia wydatków w ramach POIiŚ”. i) w ramach Klauzuli 14.6 zawarto następujące zastrzeżenie: „Przejściowe Świadectwa Płatności powinny mieć wyodrębnione części dotyczące kosztów kwalifikowanych i niekwalifikowanych. Inżynier będzie podejmował decyzje dotyczące wyodrębnienia kosztów (lub wartości) kwalifikowanych i niekwalifikowanych na podstawie wytycznych Programu Operacyjnego Infrastruktura i Środowisko 2007 – 2013. Inżynier poda Wykonawcy dyspozycje dotyczące kwalifikowalności kosztów lub innych wartości dla potrzeb sporządzania Rozliczeń.” j) w ramach Klauzuli 15.2 pkt d wskazano jako podstawę do odstąpienia od kontraktu podzlecenie robót w zakresie zabronionym postanowieniami klauzuli 4.4.

-------------------------------------------------------------------Agrotec Polska Sp. z o.o. & POLINVEST Sp. z o.o.

72

„Ocena problemów związanych z realizacją zamówień publicznych oraz innych sposobów wyłaniania wykonawców w ramach projektów wdrażanych z udziałem funduszy strukturalnych w sektorze kultury w ramach XI priorytetu PO IiŚ” – Raport końcowy --------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------

W ramach analizy pozostałych kontraktów opartych na WK FIDIC zidentyfikowano zapisy, które mogą potencjalnie prowadzić do utrudnień w realizacji zawartych umów. Przykładami takich regulacji umownych są następujące zapisy warunków szczególnych: - Klauzula 3.4 dotycząca procedury zmiany inżyniera, przewidującej możliwy sprzeciw wykonawcy – klauzula ta powinna przewidywać krótki okres na powiadomienie wykonawcy o zmianie inżyniera i umożliwienie mu wyrażenia sprzeciwu, bądź powinna nie zawierać możliwości sprzeciwu wykonawcy. Zmiana taka może być bowiem konieczna, np. w przypadku niedostosowania czasu trwania umowy o pełnienie funkcji inżyniera kontraktu do trwania umowy o roboty budowlane i zamawiający nie powinien być w tym względzie zależny od wykonawcy, - Klauzula 1.15 Rada Budowy – wprowadzanie Rady Budowy jako kolejnego uczestnika procesu budowlanego uprawnionego do nadzoru i dokonywania wiążących ustaleń wprowadza dualizm kompetencyjny (uprawnienia takie powinny przysługiwać inspektorowi nadzoru inwestorskiego). Sugerowane jest wykreślanie tego zapisu w ramach warunków szczególnych, - Klauzula 4.2 - „Jeżeli w trakcie realizacji Kontraktu osoba wystawiająca Zabezpieczenie Wykonania zacznie budzić wątpliwości co do wypłacalności i należytego wykonania swych zobowiązań, Zamawiający uprawniony jest do wystosowania odpowiedniego powiadomienia do Wykonawcy i żądania nowego Zabezpieczenia Wykonania, w terminie nie dłuższym niż 14 dni od otrzymania powiadomienia przez Wykonawcę. Jeśli Wykonawca nie przedstawi nowego Zabezpieczenia Wykonania, Zamawiający po bezskutecznym żądaniu od dotychczasowej osoby wystawiającej Zabezpieczenie Wykonania wypłaty całej kwoty Zabezpieczenia Wykonania, może odstąpić od Kontraktu ze skutkiem natychmiastowym”. Zapis ten naraża zarówno wykonawcę, jak i zamawiającego na utrudnienia w realizacji umowy w przypadku wątpliwości co do wypłacalności osoby trzeciej. Zobowiązanie przedstawienia nowego zabezpieczenia w przeciągu 14 dni praktycznie uniemożliwia wywiązanie się przez wykonawcę ze spełnienia tego warunku, z uwagi na długotrwałość czynności administracyjnych związanych z pozyskiwanie zabezpieczenia. Odstąpienie zamawiającego od umowy rodzi konieczność przerwania prac i przeprowadzenia czasochłonnej procedury przetargowej, co w przedstawionej sytuacji może być niewspółmierną komplikacją w stosunku do skali ryzyka związanego z brakiem pewności zabezpieczenia. Ponadto w ramach komentowanego zapisu nie wprowadzono procedur rozliczenia kontraktu na wypadek odstąpienia, co powinno zostać ściśle uregulowane. Dodatkowo, nie uwzględniono faktu, iż katalog przyczyn odstąpienia przez zamawiającego powinny zostać umieszczony w Klauzuli 15 kontraktu, nie zaś w innych częściach, co wynika z systematyki warunków ogólnych FIDIC, - Klauzula 4.4 – zastosowano niekompletny zapis o podwykonawcach, nie regulując np. warunków udzielania zgody przez zamawiającego. Zapisy dotyczące podwykonawców muszą być uregulowane szczegółowo, w związku z zagrożeniami wynikającymi z art. 647 1 Kodeksu cywilnego oraz orzecznictwa SN w tym zakresie (np. Uchwała składu siedmiu sędziów z dnia 29 kwietnia 2008 r., III CZP 6/08), - Klauzula 8.7 – zastosowano zapis o karze umownej za opóźnienie w ukończeniu robót. Może to prowadzić do zwiększenia wartości ofert przez wykonawców, ponieważ roszczenie o zapłatę kary umownej za opóźnienie powstaje niezależnie od winy wykonawcy (w przeciwieństwie do odpowiedzialności z tytułu zwłoki, gdzie warunkiem powstania roszczenia jest wina). Sugerowane jest stosowanie instytucji kary umownej za zwłokę, - Klauzula 20.4 – zastosowano zapis, zgodnie z którym „jako Komisja Rozjemcza działa Inżynier, postępując przy tym bezstronnie i rzetelnie”. Z uwagi na fakt, iż w ramach prawa polskiego inżynier kontraktu de facto reprezentuje zamawiającego (pełni rolę inspektora nadzoru inwe-------------------------------------------------------------------Agrotec Polska Sp. z o.o. & POLINVEST Sp. z o.o.

73

„Ocena problemów związanych z realizacją zamówień publicznych oraz innych sposobów wyłaniania wykonawców w ramach projektów wdrażanych z udziałem funduszy strukturalnych w sektorze kultury w ramach XI priorytetu PO IiŚ” – Raport końcowy --------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------

storskiego), powołany element umowy jest sprzeczny z uwarunkowaniami realizacji umowy. Komisja rozjemcza powinna składać się z niezależnych ekspertów, ponieważ tylko wtedy możliwa jest skuteczność jej działania. W ramach badania analizowano również kontrakt, który skonstruowano w oparciu o systematykę FIDIC (tj. warunki ogólne i uzupełniające je warunki szczególne), jednak nie skorzystano z gotowych warunków kontraktowych, lecz we własnym zakresie opracowano zarówno warunki ogólne, jak i szczególne. Ponadto warunki szczególne sformułowano nie jako modyfikację warunków ogólnych, lecz jako pozostałe normy, wiążące strony na równi z warunkami ogólnymi. Taka praktyka nie przyczynia się przejrzystości sytuacji prawnej kontrahentów, ponieważ zmusza ich do analizowania dwóch oddzielnych załączników do umowy, niedostosowanych do siebie systematyką ani numeracją. W opisywanej umowie przewidziano ponadto wielość reprezentantów Beneficjenta w ramach procesu budowy, tj. Inwestora, Inwestora Zastępczego, Inspektora Kontraktu oraz Inżyniera Projektu. Przyjęto, że Inwestor zastępczy ma uznaną przez siebie część obowiązków przekazywać Inżynierowi Projektu . Na wykonawcę nałożono obowiązek przedkładania dokumentów wszystkim reprezentantom beneficjenta. Rozdział ról poszczególnych reprezentantów zamawiającego został niedookreślony, co może skutkować chaosem decyzyjnym, szczególnie w ramach podziału kompetencji między Inwestorem zastępczym a Inżynierem Projektu. W ramach analizy tego kontraktu stwierdzono liczne niespójności, wynikające z opisywanego dualizmu w zakresie warunków kontraktowych. Wskazuje to na konieczność utrzymywania jasnej systematyki wszelkich elementów umowy, w celu łatwej identyfikacji niespójnych zapisów oraz eliminacji ich z wersji kontraktu przeznaczonej do zawarcia w SIWZ. Poza opisywanym przykładem, stosowane przez beneficjentów warunki kontraktowe (oparte o FIDIC) można uznać za zbliżone. Jedną ze stwierdzonych prawidłowości jest zasadniczy brak wykorzystywana możliwości oddawania sporów pod rozstrzygnięcia sądów polubownych. Zagadnienie arbitrażu zostało ujęte w Klauzuli 20.6 WK FIDIC. Wyłącznie właściwości sądów polubownych i poddanie sporów pod sąd powszechny wydaje się uzasadnione, przede wszystkim z uwagi na porównanie kosztu postępowań przed tymi organami (maksymalna wysokość wpisu w przypadku sądu powszechnego wynosi 100 tys. zł, co stanowi kwotę znacznie niższą od stawek stosowanych przez sądy arbitrażowe w przypadku kontraktów o wysokiej wartości). Ponadto, postępowanie cywilne w sprawach gospodarczych cechuje się odpowiednią sprawnością z uwagi na prekluzję dowodową (konieczność powołania dowodów przez stronę już na wstępnym etapie postępowania). W przypadku wyboru arbitrażu jako metody rozstrzygania sporów, należy usunąć element Klauzuli 20.6, stanowiący o arbitrażu „międzynarodowym”. Celowe wydaje się stosowanie przewidzianych Klauzulą 20 WK FIDIC zapisów o komisji rozjemczej,. Jest to potencjalnie najtańszy i najszybszy sposób rozwiązywania sporów pomiędzy stronami umów o roboty budowlane. W praktyce zamawiający oraz wykonawcy angażują do komisji rozjemczych ekspertów z dziedziny budownictwa, którzy są w stanie rzetelnie rozpatrzyć, której ze stron należy przyznać rację w sporze. Zawsze możliwe jest ponadto kwestionowanie rozstrzygnięć komisji rozjemczej, wobec czego nie istnieje ryzyko, iż strona niezadowolona z jej orzeczenia nie będzie mogła dochodzić swoich praw w innym trybie. Pomocne w realizacji robót budowlanych jest stosowanie ujętych w WK FIDIC zasad raportowania postępu na budowie, ponieważ procedury te pozwalają skutecznie badać prawidłowość przebiegu realizacji inwestycji. Wykorzystanie tych instrumentów pozwała na sprawną reakcję w przypadku wykrycia nieprawidłowości oraz podejmowanie przez inwestora działań zapobiegających po-

-------------------------------------------------------------------Agrotec Polska Sp. z o.o. & POLINVEST Sp. z o.o.

74

„Ocena problemów związanych z realizacją zamówień publicznych oraz innych sposobów wyłaniania wykonawców w ramach projektów wdrażanych z udziałem funduszy strukturalnych w sektorze kultury w ramach XI priorytetu PO IiŚ” – Raport końcowy --------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------

wstawaniu szkód wobec osób trzecich, co do których mogłaby wystąpić jego odpowiedzialność odszkodowawcza. Zastosowany w WK FIDIC system rozliczania należnych Inwestorowi odszkodowań i możliwość ujęcia tych pozycji już w świadectwie płatności pozwala na zminimalizowanie kosztów, jakie ponosiłby Inwestor w związku z ewentualną koniecznością prowadzenia procesów sądowych (np. możliwość potrącania kar umownych już w trakcie procesu inwestycyjnego) Dodatkowo, za pomocne uznać należy zapisy Klauzuli 3.5 WK FIDIC, które przewidują możliwość prowadzenia działań koniecznych dla prawidłowego i sprawnego funkcjonowania procesu budowlanego poprzez przyznanie inżynierowi kontraktu możliwości dokonania ustaleń i ich egzekwowania z równoczesnym przesunięciem kwestii dochodzenia roszczeń wykonawcy na etap rozstrzygania sporów (Klauzula 20). Możliwość szybkiej interwencji inżyniera kontraktu pozwala na zmniejszenia ryzyka zaistnienia opóźnień w realizacji zadania, minimalizując ryzyka odszkodowawcze. Zapisy zawarte w Klauzuli 20.1 WK FIDIC dają natomiast możliwość lepszego usystematyzowania roszczeń wykonawcy. Przewidziany w klauzuli 28-dniowy termin dla wykonawcy na składanie powiadomień o roszczeniach i sankcja w postaci niemożności ich zgłoszenia po tym terminie dyscyplinują wykonawcę do sygnalizowania swoich roszczeń wobec inwestora. Pozwala to na uzyskanie informacji o roszczeniach w stosunkowo wczesnym stadium procesu inwestycyjnego i może zapobiegać pogłębianiu się komplikacji w ramach robót budowlanych.

Podsumowanie Z przeprowadzonego badania wynika, że Warunki Kontraktowe FIDIC w analizowanych projektach wykorzystywane były stosunkowo rzadko (zaledwie w 7 na 56 projektów). Kwestia zastosowania WK FIDIC przez beneficjenta ma charakter indywidualny. Uzależniona jest od specyfiki i skali danego projektu oraz doświadczenia beneficjenta.

Należy stwierdzić, że stosowanie WK FIDIC może mieć pozytywny wpływ na realizację umów o roboty budowlane, przede wszystkim poprzez fakt, iż ułatwiają one komunikację między zamawiającym a wykonawcą. Instytucje zawarte w ramach WK FIDIC są bowiem powszechnie znane w środowisku firm budowlanych. Ponadto, zaznajomienie się z WK FIDIC przez zamawiającego o niewielkim doświadczeniu w realizacji robót budowlanych może wpłynąć pozytywnie na jego świadomość co do problematyki procesu budowlanego. Warunki odnoszą się bowiem w sposób syntetyczny do głównych zagadnień tego procesu, stanowiąc sprawdzone wzory regulacji kwestii problemowych. 2.4.2 Aneksy w umowach z wykonawcami Bardzo często w projektach infrastrukturalnych po wyłonieniu wykonawcy i podpisaniu z nim umowy w trakcie rzeczowej realizacji kontraktu pojawiają się sytuacje specyficzne dla tego typu zamówień. Często związane są one ze specyfiką prowadzenia usługi. Wystąpienie tych czynników może prowadzić do konieczności zawarcia aneksu do podpisanej umowy. W XI Priorytecie PO IiŚ zawieranie aneksów do umów nie jest powszechne. Warto natomiast bliżej przyjrzeć się temu zagadnieniu w poszukiwaniu prawidłowości ich występowania.

-------------------------------------------------------------------Agrotec Polska Sp. z o.o. & POLINVEST Sp. z o.o.

75

„Ocena problemów związanych z realizacją zamówień publicznych oraz innych sposobów wyłaniania wykonawców w ramach projektów wdrażanych z udziałem funduszy strukturalnych w sektorze kultury w ramach XI priorytetu PO IiŚ” – Raport końcowy --------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------

Rysunek 31 Zawieranie aneksów do umów z wykonawcami wśród beneficjentów

21%

Aneksy

Bez ankesów 79%

Źródło: Opracowanie własne na podstawie Matrycy zamówień publicznych

Spośród informacji uzyskanych od beneficjentów w oparciu o wyniki ankiety CAWI, na 508 prowadzonych postępowań, w 105 (21%) z nich zawierane były aneksy do umów z wykonawcami. W pozostałych 403 (79%) nie odnotowano zawierania aneksów.

Rysunek 32 Aneksy w umowach z wykonawcami w zależności od typu zamówienia

71

30

Usługi

Roboty budowlane

2

2

Dostawy

Mieszane

Źródło: Opracowanie własne na podstawie Matrycy zamówień publicznych

-------------------------------------------------------------------Agrotec Polska Sp. z o.o. & POLINVEST Sp. z o.o.

76

„Ocena problemów związanych z realizacją zamówień publicznych oraz innych sposobów wyłaniania wykonawców w ramach projektów wdrażanych z udziałem funduszy strukturalnych w sektorze kultury w ramach XI priorytetu PO IiŚ” – Raport końcowy --------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------

Najwięcej aneksów było zawieranych w kontraktach na usługi (71 przypadków). Do umów na roboty budowlane aneksy podpisywane były w 30 przypadkach. Na zamówienia dotyczące dostaw i zamówień mieszanych aneksy podpisano odpowiednio po 2 razy. Proporcje odzwierciedlają wprost liczebności poszczególnych rodzajów zamówień. Najwięcej jest zamówień na usługi: 291, a w dalszej kolejności na roboty budowlane 80. 52 postępowań dotyczy usług, zaś 4 postępowań mieszanych. Rysunek 33 Aneksy w umowach z wykonawcami w zależności od typu beneficjanta

46

Instytucja Kultury

45

Jednostka samorządu terytorialnego

9

Szkoła artystyczna

5

Uczelnia artystyczna

Publiczna uczelnie wyższa inna niż artystyczna

0

Kościół lub związek wyznaniowy

0

Źródło: Opracowanie własne na podstawie Matrycy zamówień publicznych

Najwięcej aneksów do umów odnotowano w postępowaniach, które prowadzone były przez instytucje kultury (46). Niewiele mniej takich przypadków (45) dotyczyło zamówień prowadzonych przez JST. W szkołach artystycznych stwierdzono 9 przypadków aneksowania umów, zaś w uczelniach artystycznych - 5. W typach beneficjentów publiczna uczelnia wyższa inna niż artystyczna oraz kościół lub związek wyznaniowy nie odnotowano przypadków podpisywania aneksów. Przyczyny zmian w zawartych umowach były różne, jednak najczęściej powodem podpisywania aneksów była zmiana stawki podatku VAT. Ponadto częstym powodem okazywała się zmiana terminu realizacji zamówienia. Dotyczyły one konieczności przeprowadzenia robót zamiennych, pojawienia się robót dodatkowych, których uprzednio nie dało się przewidzieć z uwagi na to, że ujawniły się one po rozbiórce istniejących urządzeń, wykonania prac dodatkowych uzasadnionych względami technologicznymi i organizacyjnymi, niekorzystnych warunków atmosferycznych. Ponadto zdarzało się wydłużenie czasu realizacji badań archeologicznych (przeprowadzanie badań na pozostałym obszarze objętym zamówieniem) oraz wydłużenie czasu koniecznego na sporządzenie dokumentacji badań archeologicznych oraz poprzez przedłużające się konsultacje z Komendą Straży Pożarnej. Zdarzają się także odosobnione przypadki wpływające na zmianę terminu realizacji przedmiotu umowy. Taka sytuacja nastąpiła przy przedłużającej się procedurze uchwalania przez Radę Miejską Wrocławia zmiany do obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Budowa Narodowego Forum Muzyki we Wrocławiu). Zmianom ulegały także wartości podpisywanych umów, spowodowane występowaniem wspominanymi już robotami dodatkowymi i zamiennymi. Zmiany miały także charakter dużo bardziej prozaiczny, taki jak: zmiany kadrowe w strukturach realizujących umowę po stronie wykonawcy, zmiany numerów kont wykonawcy, zmiany dotyczące oczywistych omyłek pisarskich. -------------------------------------------------------------------Agrotec Polska Sp. z o.o. & POLINVEST Sp. z o.o.

77

„Ocena problemów związanych z realizacją zamówień publicznych oraz innych sposobów wyłaniania wykonawców w ramach projektów wdrażanych z udziałem funduszy strukturalnych w sektorze kultury w ramach XI priorytetu PO IiŚ” – Raport końcowy --------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------

Wprowadzanie aneksów do umów z wykonawcami ma przyczyny niezależne do wykonawców. Wynikają one głównie za specyfiki sektora kultury, gdzie problematyka niedających się przewidzieć robót dodatkowych jest niezmiernie istotna. Często takie roboty pociągają za sobą konieczność aneksu umowy z wykonawcą robót dodatkowych. Także zmiany prawa, np. dotyczące stawki podatku VAT, nie były uzależnione od beneficjentów, a powodowały koniczność podpisywania aneksów do umów. Dlatego bardzo ważną kwestią i jednocześnie dobrą praktyką jest zawieranie w umowach z wykonawcami zapisów, w jakich sytuacjach może nastąpić zmiana umowy i podpisanie aneksu z wykonawcą. Beneficjenci często zaznaczali w umowach możliwość aneksu w związku ze zmianą podatku VAT. Dobrym przykładem dla zapisów w umowie w aspekcie specyfiki sektora kultury jest uwzględnienie kwestii zmiany podatku VAT na usługi konserwatorskie planowane na początek 2012 roku z 0 na 23%. Dołączenie takiego zapisu pozwoli na dokonanie aneksu z wykonawcą usług konserwatorskich przy ewentualnej zmianie stawki podatku. 2.4.3 Realizacja umów o roboty budowlane W ramach badania stwierdzono, iż beneficjenci Priorytetu XI PO IiŚ udzielający zamówień w zakresie robót budowlanych, borykali się z problemami w realizacji tych prac w różnych etapach życia projektu. Trudności z wyłonieniem wykonawcy robót budowlanych Wpływ na realizację rzeczową projektu może mieć w dużej mierze sam proces wyboru głównego wykonawcy robót. Problemy na tym etapie mogą generować późniejsze opóźnienia w harmonogramach projektów. Wśród beneficjentów, których projekty zostały objęte badaniem można wskazać takie przykłady. W jednym z projektów wystąpiły trudności z wyłonieniem wykonawcy prac budowlanych, przetarg unieważniany był dwukrotnie. W pierwszym przetargu firmy nie spełniały wymaganych warunków, w drugim zaś oferenci nie złożyli konicznych dokumentów i dopiero w trzecim postępowaniu udało się wyłonić wykonawcę. Skutkowało to przesunięciem o rok realizacji projektu i koniecznością aneksowania umowy o dofinansowanie wraz ze zmianą harmonogramu. W kolejnym przypadku zdiagnozowano inny problem z wyborem wykonawcy robót budowlanych. Początkowo beneficjent wykorzystał umowę kosztorysową, lecz odstąpił od umowy z wybranym wykonawcą, gdyż pojawiło się za dużo dodatkowych prac nieprzewidzianych, za które wykonawca żądał dodatkowego wynagrodzenia. W związku z sugestią MKiDN w powtórzonym przetargu beneficjent wykorzysta umowę ryczałtową. Opóźnienie z tym związane wyniesie około 1,5 roku. Ten przykład wskazuje, jak istotną kwestią jest możliwie najdokładniejsze przygotowanie projektu i właściwa ocena ryzyk. Innym problemem, na jaki napotykali beneficjenci podczas wyboru wykonawcy robót budowanych, były odwołania oferentów do Krajowej Izby Odwoławczej. W jednym z projektów na dwóch kolejnych stadiach procedury przetargowej oferenci składali odwołania do KIO. Na etapie ogłoszenia zamówienia pojawiły się zastrzeżenia w stosunku do warunków udziału w postępowaniu. Po negatywnie rozpatrzonym dla beneficjenta odwołaniu do KIO warunki zostały złagodzone zgodnie wyrokiem Izby. Następnie na etapie oceny ofert pojawiło się kolejne odwołanie, związane z oceną doświadczenia wykonawcy zagranicznego. Wyrok ponownie okazał się niekorzystny dla beneficjenta, ponieważ stwierdzono, że wykonawca zagraniczny niesłusznie został wykluczony z postępowania. Odwołania te przesunęły harmonogram realizacji rzeczowej o 4 miesiące. W przypadku innej sprawy rozpatrywanej przez KIO, jeden z oferentów zakwestionował odrzucenie jego oferty (najkorzystniejszej cenowo) z powodu braku posiadania przez niego odpowiedniego doświadczenia. W ramach dokonań wskazał projekt, który nie od początku był realizowany przez niego. W wyniku rozpatrzenia odwołania stwierdzono, iż oferent miał prawo powoływania się na realizację projektu. Spowodowało to konieczność ponownego rozpatrzenia ofert. W rezultacie na-------------------------------------------------------------------Agrotec Polska Sp. z o.o. & POLINVEST Sp. z o.o.

78

„Ocena problemów związanych z realizacją zamówień publicznych oraz innych sposobów wyłaniania wykonawców w ramach projektów wdrażanych z udziałem funduszy strukturalnych w sektorze kultury w ramach XI priorytetu PO IiŚ” – Raport końcowy --------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------

stąpiło wydłużenie wyboru wykonawcy o 4 miesiące. Przykład ten pokazuje jak dużą wagę należy przykładać do oceny ofert i analizy dokumentów przekazanych przez oferentów.

Problemy związane z dokumentacją projektową W ramach projektów objętych badaniem zdarzały się także sytuacje, w których na późniejszą realizację robót budowlanych wpływała jakość przygotowanej dokumentacji projektowej. W jednym z projektów nastąpiła zmiana terminu zakończenia realizacji robót budowlanych, będąca wynikiem wykrycia błędu projektowego w zakresie ochrony przeciwpożarowej. W związku z tym nastąpiła także konieczność uzyskania zamiennego pozwolenia na budowę i co za tym idzie wystąpiły opóźnienia w wykonaniu robót przez generalnego wykonawcę. W ramach innego projektu podczas prac rozbiórkowych wykryto istniejące układy konstrukcyjne (w zakresie linii energetycznych) niż zakładane w projekcie budowlanym. Wszystkie powyższe kwestie wymagały wydawania nowych wytycznych przez projektanta. Ponadto zdezaktualizowały się rozwiązania projektowe w zakresie ochrony przeciwpożarowej w związku ze zmieniającymi się przepisami w okresie od opracowania dokumentacji do rozpoczęcia realizacji, co wymagało opracowania aneksu do projektu w tym zakresie. Przykłady te ukazują, jak istotną kwestią jest dokładna weryfikacja dokumentacji projektowej zamówionej przez beneficjenta, także w aspekcie wymogów prawnych. W innym przypadku dokumentacja projektowa wykonana została w 2007 r., przez co część materiałów wykończeniowych zaproponowanych w projekcie stała się niedostępna na etapie realizacji umowy o roboty budowlane. Z tego względu zaistniała konieczność doboru innych materiałów w uzgodnieniu z autorem projektu. Przykład ten pokazuje, że istnieje konieczność aktualizacji dokumentacji projektowej sporządzanej kilka lat przed planowaną realizacją rzeczową. Można w ten sposób uniknąć ewentualnych problemów z doborem innych materiałów i dezaktualizacją cen. W ramach innego projektu, ze względu na prowadzone badania akustyczne opóźnieniu uległo ukończenie projektu wykonawczego. W związku z tym, niemożliwe było ogłoszenie postępowania przetargowego w celu wyłonienia generalnego wykonawcy w zakładanym we wniosku o dofinansowanie terminie. W przypadku kolejnego projektu nastąpiła komplikacja w realizacji umowy o roboty budowlane w związku z faktem, iż wykonawca kwestionował rozwiązania przyjęte w ramach projektu stanowiącego element dokumentacji przetargowej. Zastrzeżeń tych nie wskazał jednak na etapie udziału w postępowaniu, lecz dopiero po podpisaniu umowy, domagając się uzupełnienia projektu w oparciu o przedstawione przez siebie propozycje. Nie zostało to zaakceptowane przez beneficjenta, w związku z czym powstało zagrożenie dla realizacji umowy. W wyniku działań podejmowanych przez strony umowy, projekt został poddany aktualizacji, a obecnie trwa postępowanie przed sądem arbitrażowym o przedłużenie terminu ukończenia robót budowlanych. Projekt został opóźniony względem planowego zakończenie o ponad 1,5 roku. W związku z brakiem dokładności dokumentacji projektowej lub z przeszkodami natury obiektywnej (np. dokonane wykopaliska archeologiczne), w ramach niektórych projektów wystąpiła konieczność realizacji robót dodatkowych. W jednym z projektów wraz z postępem prac okazało się, że stan odsłoniętych elementów konstrukcyjnych wskazuje na konieczność wykonania znacznych wzmocnień, co zostało następnie potwierdzone w zleconej ekspertyzie technicznej. Nastąpiła konieczność wykonania projektów wzmacniających konstrukcję, prac na dachu, wynikających z wymiany części elementów konstrukcyjnych (korozja biologiczna) i adaptacji przestrzeni strychów na cele użytkowe. W innym projekcie wystąpił natomiast problem niewystarczającej nośności stropów i ścian i związana z tym konieczność zaprojektowania wzmocnień, a także inny niż zakładany przebieg instalacji wodno – kanalizacyjne oraz centralnego ogrzewania. Wymagało to wykonania rewizji projektów branżowych. W trakcie prowadzenia robót budowlanych w innym projekcie napotkano na trudności w zakresie -------------------------------------------------------------------Agrotec Polska Sp. z o.o. & POLINVEST Sp. z o.o.

79

„Ocena problemów związanych z realizacją zamówień publicznych oraz innych sposobów wyłaniania wykonawców w ramach projektów wdrażanych z udziałem funduszy strukturalnych w sektorze kultury w ramach XI priorytetu PO IiŚ” – Raport końcowy --------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------

kolizji z istniejącym murem, drzewami oraz niewłaściwie zinwentaryzowanymi kablami energetycznymi. Ze względu na zaistniałe komplikacje wykonawca wystąpił z wnioskiem o wydłużenie terminu bez roszczeń finansowych. Kolejnym przypadkiem, w którym stan zastany nie odpowiadał przewidywanemu, był projekt, w którym bardzo problematyczny okazał się demontaż systemu ogrzewanie. W ramach modernizacji budynku pochodzącego z lat 70-tych stwierdzono, że w ścianach znajdowały się płyty stropów kanałowych zamiast cegieł, w związku z czym niezbędne okazały się roboty uzupełniające. W kilku projektach zaistniały problemy z odkryciami archeologicznymi w trakcie realizacji rzeczowej projektu. Sytuacje te rodzą dwojakie zagrożenia dla przebiegu projektu. Pierwszym z zagrożeń jest ryzyko wykroczenia poza okres kwalifikowalności wydatków zapisany w umowie o dofinansowanie, w przypadku perspektywy długotrwałego wstrzymania robót. W przypadku niektórych projektów przesunięcia harmonogramowe związane z wykopaliskami wyniosły wiele miesięcy. Drugą niezwykle istotną kwestią jest ryzyko niekwalifikowalności wydatków poniesionych na realizację robót dodatkowych, co wiąże się z częstym zamawianiem takich robót w trybie z wolnej ręki. Zamówienia takie podlegają szczególnej kontroli z uwagi brak konkurencyjności postępowania. Ponadto Wytyczne wprowadzają wielostopniowe warunki kwalifikowalności tego rodzaju wydatków. Inne problemy z realizacja robót budowlanych. W trackie robót budowlanych beneficjenci natrafiali także na inne rodzaje problemów. Czynnikiem wydłużającym realizację projektów były nierzadko niesprzyjające warunki atmosferyczne. W ramach jednego z projektów prace polegające na renowacji kopuły zostały przerwane na czas długotrwałych opadów i ostrej zimy. W obiektach zabytkowych warunki atmosferyczne oraz temperatura otoczenia mają duży wpływ na przebieg prac, w szczególności na dachu, przy elewacji lub we wnętrzach przy konserwacji polichromii. Warunki atmosferyczne nie są możliwe do przewidzenia przez beneficjenta, dlatego dobrym rozwiązaniem jest przewidzenie możliwości zmiany umowy w odniesieniu do terminu realizacji zamówienia. W przypadku innego projektu problemem była ograniczona przestrzeń pozostającą w dyspozycji beneficjenta i jednoczesna konieczność zapewnienie\a wielu firmom wykonawczym zaplecza budowlanego. Poważnym wyzwaniem okazała się też koordynacja prac realizowanych w ramach poszczególnych zadań. W jednym z projektów stwierdzono także poważne opóźnienie w przekazaniu zaliczki. Zaliczka została przelana z rocznym opóźnieniem w stosunku do zapisów w umowie o dofinansowanie. Z uwagi na ryzyko utraty płynności finansowej beneficjent część zadań przesunął na późniejszy okres, tak, aby zostały one sfinansowane ze środków otrzymanych w ramach zaliczki. Wymagało to od beneficjenta opracowania nowego harmonogramu rzeczowo-finansowego. Podsumowanie Problemy, na które napotykają beneficjenci w odniesieniu do umów o roboty budowlane wynikają zarówno z przyczyn leżących po ich stronie (np. niedokładna dokumentacja projektowa, nieodpowiedni dobór warunków umowy), jak i po stronie wykonawców (np. nieprawidłowe skalkulowanie oferty). Pojawiają się też przypadki, w których komplikacje wypływają z przyczyn obiektywnych, niezawinionych przez żadną ze stron procesu budowlanego (np. odkrycia archeologiczne, niekorzystne warunki atmosferyczne). Generalnie jednak należy przyjąć, iż w ramach badanych projektów nie stwierdzono przypadków znacznie odbiegających od norm procesu inwestycyjnego. Stwierdzone przesunięcia harmonogramowe rzadko przekraczają kilka miesięcy. Z uwagi na stopień skomplikowania realizowanych projektów, a także specyfikę branży budowlanej, należy to uważać za sytuację standardową.

-------------------------------------------------------------------Agrotec Polska Sp. z o.o. & POLINVEST Sp. z o.o.

80

„Ocena problemów związanych z realizacją zamówień publicznych oraz innych sposobów wyłaniania wykonawców w ramach projektów wdrażanych z udziałem funduszy strukturalnych w sektorze kultury w ramach XI priorytetu PO IiŚ” – Raport końcowy --------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------

2.5

Formy zabezpieczeń należytego wykonania umów oraz rodzaje ubezpieczeń stosowanych w zamówieniach publicznych

W ramach 56 projektów realizowanych w ramach XI Priorytetu PO IiŚ ogłoszono 219 postępowań przetargowych dla zamówień powyżej 14 tys. euro. W 163 postępowaniach istniała konieczność wniesienia wadium. W przypadku jednego projektu wystąpiły komplikacje skutkujące zatrzymaniem wadium w trzech postępowaniach na nadzór inwestorski, generalnego wykonawcę i wykonanie projektu. Najczęściej wybierane formy wadium to gwarancja bankowa, gwarancja ubezpieczeniowa, przelew na konto i wpłata gotówki. W 165 postępowaniach wymagano wniesienia zabezpieczenia należytego wykonania umowy. Najczęściej wybierane formy zabezpieczenia należytego wykonania umowy to gwarancje ubezpieczeniowe i gwarancje bankowe. Rysunek 34 Zestawienie ilości postępowań, wadium i zabezpieczenia należytego wykonania umowy

219

Postępowania

163

165

Wadium

Zabezpieczenie należytego wykonania umowy

Źródło: opracowanie własne na podstawie wyników ankiet CAWI, matryc i wywiadów pogłębionych z beneficjentami

W 32 projektach beneficjenci wymagali od wykonawców posiadania ubezpieczenie OC, a w przypadku 20 projektów wymagano zawierania umów ubezpieczeniowych na czas realizacji projektu np. ubezpieczenia od ryzyk kontraktu, ubezpieczenia od kradzieży i nieprzewidzianych wypadków losowych, ubezpieczenia należytego wykonania umowy oraz ubezpieczenia od zniszczeń. Tylko jeden beneficjent zgłosił problem z zawarciem umowy ubezpieczeniowej, ponieważ narzucono mu wzór umowy.

2.6

Kontrole w projektach

Niniejszy rozdział poświęcony został opisaniu narzędzia jakim są kontrole - służącego do prowadzenia skutecznego i sprawnego zarządzania m.in. w projektach wdrażanych w ramach XI Priorytetu PO IiŚ. Rozdział ten stanowi wstęp do uszczegółowionej analizy jaką przeprowadził Wykonawca w zakresie jednego z kluczowych obszarów badawczych (identyfikacja i analiza najczęstszych przyczyn nakładania korekt finansowych) wskazanych do objęcia niniejszym badaniem ewaluacyjnym przez Zamawiającego. Kontrola umożliwia zidentyfikowanie i wyeliminowanie negatywnych zjawisk, zachodzących w procesie realizacji zadań w ramach projektów realizowanych z Priorytetu XI PO IiŚ. Celem kontroli -------------------------------------------------------------------Agrotec Polska Sp. z o.o. & POLINVEST Sp. z o.o.

81

„Ocena problemów związanych z realizacją zamówień publicznych oraz innych sposobów wyłaniania wykonawców w ramach projektów wdrażanych z udziałem funduszy strukturalnych w sektorze kultury w ramach XI priorytetu PO IiŚ” – Raport końcowy --------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------

jest weryfikacja prawidłowości realizacji projektu, w tym również zbadanie, czy informacje dotyczące postępu w realizacji projektu oraz poniesionych wydatków przedstawiane przez Beneficjenta we wnioskach o płatność są zgodne ze stanem faktycznym. Prowadzenie kontroli wynika z faktu konieczności zapewnienia właściwego gospodarowania finansowego środkami publicznymi (w tym środkami finansowymi Unii Europejskiej, które gromadzone są przez państwa członkowskie i przekazywane do unijnego budżetu, z którego to finansowane są poszczególne Programy Operacyjne, w tym PO IiŚ). Kontrole mają za zadanie zapewnić zgodne z prawem, gospodarne, celowe wykorzystanie i rzetelne rozliczanie środków finansowych. Kontrole pełnią istotną funkcję prewencyjną tj. w wyniku ich prowadzenia wykazywane są nieprawidłowości, ale również ewentualne rozwiązania, mające na celu naprawę wadliwych mechanizmów (kontrole wskazują m.in. miejsca gdzie potrzebne i możliwe są usprawnienia np. w ramach kontroli ex-ante prowadzonych przez WWPE).

2.6.1 Podstawy prawne prowadzenia kontroli Zasady przeprowadzenia kontroli określają wytyczne Ministerstwa Rozwoju Regionalnego w zakresie kontroli realizacji Programu Operacyjnego Infrastruktura i Środowisko. Wytyczne zostały wydane na podstawie art. 35 ust. 3 pkt. 9 i 9b ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (Dz. U. Nr 227, poz. 1658, z późn. zm.). Treść wytycznych jest zgodna i odzwierciedla prawa i obowiązki odpowiednich instytucji określone w Wytycznych w zakresie procesu kontroli w ramach obowiązków Instytucji Zarządzającej Programem Operacyjnym z dnia 22 stycznia 2009 r. wydanych przez Ministra Rozwoju Regionalnego. Kontrole prowadzone w ramach systemu realizacji PO IiŚ zostały podzielone na następujące rodzaje: 1. Ze względu na przedmiot kontroli: a)

kontrole systemowe,

b)

kontrole projektów - kontrole przygotowania indywidualnych projektów kluczowych (przed złożeniem wniosku o dofinansowanie): i. kontrole projektów zaawansowanych finansowo lub zakończonych przed podpisaniem umowy o dofinansowanie ii. kontrole procedur zawierania umów dla zadań objętych projektem, iii. kontrole na miejscu realizacji projektu, iv. kontrole wniosków beneficjentów o płatność, v. kontrole na zakończenie realizacji projektu, vi. kontrole po zakończeniu realizacji projektu, vii. kontrole realizacji RPD.

2. Ze względu na tryb kontroli: a)

kontrole planowe (prowadzone na podstawie rocznych i kwartalnych planów kontroli),

-------------------------------------------------------------------Agrotec Polska Sp. z o.o. & POLINVEST Sp. z o.o.

82

„Ocena problemów związanych z realizacją zamówień publicznych oraz innych sposobów wyłaniania wykonawców w ramach projektów wdrażanych z udziałem funduszy strukturalnych w sektorze kultury w ramach XI priorytetu PO IiŚ” – Raport końcowy --------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------

b)

kontrole doraźne (kontrole prowadzone poza planem kontroli, gdy konieczność przeprowadzania kontroli wynika z zaistnienia okoliczności, których nie można było przewidzieć na etapie zatwierdzania planu kontroli).

Na podstawie art. 60 lit. b rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006 oraz art. 13 ust. 2 Rozporządzenia Komisji (WE) nr 1828/2006, instytucja zarządzająca w ramach programu operacyjnego jest zobowiązana do przeprowadzania weryfikacji sprawdzających w szczególności czy: a)

wniosek o płatność wraz z załączonymi kopiami dokumentów, poświadczonymi przez beneficjenta za zgodność z oryginałem, potwierdzającymi poniesione wydatki lub wraz z zestawieniem dokumentów potwierdzających poniesione wydatki, został przekazany do właściwej instytucji odpowiedzialnej za weryfikację wniosków o płatność,

b)

dostawy, usługi i roboty budowlane współfinansowane w ramach projektów zostały rzeczywiście wykonane zgodnie z decyzją o dofinansowaniu/umową o dofinansowanie projektu,

c)

zadeklarowane przez beneficjentów wydatki zostały rzeczywiście poniesione oraz zapłacone,

d)

wnioski beneficjentów o płatność są prawidłowe,

e)

wydatki zostały poniesione zgodnie z zasadami krajowymi i wspólnotowymi, w tym dotyczącymi w szczególności: konkurencji, ochrony środowiska, niedyskryminacji, społeczeństwa informacyjnego oraz zakazu podwójnego finansowania wydatków.

Zgodnie z przepisami art. 13 ust. 2 Rozporządzenia Komisji (WE) nr 1828/2006, ww. weryfikacje wydatków (w aspekcie formalnym, finansowym, technicznym i rzeczowym) polegają w szczególności na: a)

weryfikacjach formalnych w odniesieniu do każdego wniosku o płatność złożonego przez beneficjenta,

b)

weryfikacjach na miejscu operacji.

Instytucją odpowiedzialną za wykonywanie powyższych zadań w ramach XI Priorytetu PO IiŚ jest, na mocy odpowiednich porozumień WWPE. WWPE pełni rolę Instytucji Wdrażającej/Instytucji Pośredniczącej II-go stopnia (IW/IPII) w ramach Programu Operacyjnego "Infrastruktura i środowisko" dla XI osi priorytetowej "Kultura i dziedzictwo Kulturowe". Rolę Instytucji Pośredniczącej (IP) pełni Ministerstwo Kultury i Dziedzictwa Narodowego16. 2.6.2 Kontrole prowadzone przez WWPE Zadania WWPE w obszarze kontroli, sprecyzowane przede wszystkim zapisami Wytycznych w zakresie kontroli realizacji PO IiŚ, obejmują m.in. kontrole procedur zawierania umów dla zadań objętych projektem. Kontrole te są prowadzone jako kontrole ex-ante bądź kontrole ex-post, na dokumentach w siedzibie WWPE lub w siedzibie beneficjenta. Zadania WWPE w zakresie realizacji procesu kontroli realizowane są przez Zespół ds. Projektów Infrastrukturalnych zajmujący się m.in.:  kontrolą prawidłowości realizacji projektów,  kontrolą procedur udzielania zamówień publicznych i zawierania umów z wykonawcami,

16

Źródło informacji: www.wwpe.gov.pl (dane aktualne na dzień 26.06.2011r.) -------------------------------------------------------------------Agrotec Polska Sp. z o.o. & POLINVEST Sp. z o.o.

83

„Ocena problemów związanych z realizacją zamówień publicznych oraz innych sposobów wyłaniania wykonawców w ramach projektów wdrażanych z udziałem funduszy strukturalnych w sektorze kultury w ramach XI priorytetu PO IiŚ” – Raport końcowy --------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------

 prowadzeniem działań związanych z analizowaniem, identyfikowaniem i raportowaniem o nieprawidłowościach w wykorzystaniu funduszy unijnych,  rozpatrywaniem protestów.

Do podstawowych działań w zakresie prowadzonych przez WWPE kontroli należą: 

kontrole ex-ante/ex-post procedury zawierania umów na wniosek beneficjenta i z inicjatywy WWPE,



weryfikacje procedury zawierania umów przez beneficjentów (w głównej mierze na wniosek beneficjenta),



bieżące monitorowanie procesu zawierania umów przez beneficjentów,



weryfikacja wyniku kontroli Prezesa Urzędu Zamówień Publicznych (UZP) (pod kątem ewentualnego wystąpienia naruszeń skutkujących koniecznością nałożenia korekt finansowych).

Ocena procesu kontroli z perspektywy beneficjentów W wyniku przeprowadzonych prac badawczych można stwierdzić, iż jakość prowadzonych kontroli przez WWPE generalnie jest pozytywnie oceniana wśród większości beneficjentów. Kontrole procedur zawierania umów dla zadań objętych projektem, których zakres ujęto w Załączniku nr 2 Wytycznych w zakresie kontroli realizacji PO IiŚ, mają na celu sprawdzenie, czy umowy te są zawierane zgodnie z prawem, w szczególności, czy przestrzegane są zasady uczciwej konkurencji i równego traktowania wykonawców. Kontrole te mają koncentrować się na tych aspektach procedury zawierania umów, które zagrażają możliwości uznania wydatków za kwalifikowane w całości lub części (korekty finansowe). Celem kontroli jest weryfikacja prawidłowości realizacji projektu, w tym również zbadanie czy informacje dotyczące postępu w realizacji projektu oraz poniesionych wydatków przedstawiane przez beneficjenta we wnioskach o płatność są zgodne ze stanem faktycznym. Szczególnie dobry odbiór prowadzonych kontroli beneficjenci przypisują kontrolom uprzednim ex-ante. Ten tryb kontroli odbierany jest bardzo pozytywnie ze względu na jego prewencyjny charakter. Wykrycie nieprawidłowości w trybie kontroli ex-ante pozwala na uniknięcie popełnienia błędu przez beneficjenta, a tym samym uniknięcie nałożenia korekty (np. w wyniku późniejszej kontroli ex-post). Pozytywna ocena kontroli ex-ante funkcjonuje wśród beneficjentów typu: instytucje kultury, szkoły i uczelnie. Wynika to z faktu, iż podmioty te pomimo zobowiązania do stosowania ustawy PZP, często nie posiadały doświadczenia w realizacji tak dużych projektów jakie są wdrażane w ramach XI Priorytetu PO IiŚ. Ponadto rzadko który beneficjent tego typu realizował projekty inwestycyjne współfinansowane ze środków UE. W związku z powyższym możliwość poddania kontroli dokumentacji przetargowej przez beneficjentów w trybie ex-ante jest bardzo ceniona. Wynika to m.in. z faktu, że pracownicy beneficjenta często nie mają pewności, czy pomimo prób dochowania należytej staranności udało im się przygotować dokumentację formalnie poprawną.

-------------------------------------------------------------------Agrotec Polska Sp. z o.o. & POLINVEST Sp. z o.o.

84

„Ocena problemów związanych z realizacją zamówień publicznych oraz innych sposobów wyłaniania wykonawców w ramach projektów wdrażanych z udziałem funduszy strukturalnych w sektorze kultury w ramach XI priorytetu PO IiŚ” – Raport końcowy --------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------

Jako istotny obszar ryzyka w materii kontroli ex-ante wskazano na częste zmiany prawa (głównie prawo zamówień publicznych) oraz modyfikacje dokumentów programowych (wytyczne dot. kwalifikowalności). Powodują one także wśród beneficjentów bardzo doświadczonych (np. Urząd m. st. Warszawy) powstawanie obszarów wątpliwości w stosunku do różnych tematów (np. udzielenie zamówienia z wolnej ręki, kwalifikowalność wydatków dla robót dodatkowych). Głównie chodzi o wątpliwości w zakresie możliwości uznania za kwalifikowalne dodatkowych robót, których skala wystąpienia w projekcie była niemożliwa do precyzyjnego przewidzenia (przypadek Muzeum Warszawskiej Pragi - stary budynek). Cenną informacją wydaje się być fakt, iż nawet tak doświadczony i sprawnie działający w zakresie wyłaniania wykonawców beneficjent (realizujący 2 projekty z XI Priorytetu PO IiŚ) jak Urząd m. st. Warszawy wskazał, iż w przypadku ewentualnej przyszłej realizacji projektów bezwzględnie starałby się skorzystać z pomocy, jaką daje kontrola ex-ante. W przypadku jednego z projektów realizowanego przez jednostkę samorządu terytorialnego, większość przetargów nie była przygotowywana z myślą o realizacji inwestycji przy współudziale środków UE (beneficjent po podpisaniu umowy miał już zakończoną większość kluczowych postępowań na wyłonienie wykonawców). Powyższy fakt spowodował, iż przetargi te nie zostały objęte kontrolą ex-ante ze strony WWPE. W wyniku tego, postępowania na wyłonienie wykonawcy były prowadzone zgodnie z zapisami obowiązującej na czas prowadzenia postępowań ustawy PZP. Natomiast nie były prowadzone zgodnie z opublikowanymi później wytycznymi dot. kwalifikowalności, które wprowadziły szereg uszczegółowień zw. z kwalifikowalnością wydatków, także w wyniku uchwalenia nowej ustawy PZP na przełomie 2009 i 2010 r. Beneficjent wyraźnie wskazał, iż prawdopodobnie kontrola ex-ante mogłaby zapobiec korektom jakie nałożono na niego w ramach tego projektu. Z kolei w innym projekcie tego samego beneficjenta, większość postępowań przetargowych prowadzona była w oparciu o nowe wytyczne (mowa o dofinansowanie podpisana została 21 października 2009 r., a podpisanie umowy z wykonawcą robót budowlanych nastąpiło 10 czerwca 2010 r.). W związku z powyższym, w przypadku tego projektu beneficjent skorzystał z kontroli ex-ante (których wyniki zostały ocenione jako bardzo przydatne). Z uwagi na swój prewencyjny charakter, kontrole ex-ante są przydatne dla beneficjentów niezależnie od ich doświadczenie w prowadzeniu postępowań. W przypadku wszystkich beneficjentów mogą się pojawić wątpliwości na skutek zmieniającego się prawa i wytycznych. W tych przypadkach kontrole ex-ante są kluczowym instrumentem pozwalającym na uniknięcie nałożenia korekty finansowych w przyszłości. W trakcie prowadzonych prac badawczych zidentyfikowano, iż w przypadku niektórych beneficjentów negatywna ocena prowadzonych kontroli przez WWPE wynika z faktu nakładania na tych beneficjentów korekt. Część beneficjentów przyznaje się do popełnionych naruszeń i akceptuje skutki kontroli w postaci nałożenia korekty (świadomie godząc się na skutki naruszenia). Przykładowo taki stan rzeczy stwierdzono w projekcie Budowa Centrum Nauki Kopernik, gdzie beneficjent przyznał, iż jedno z drobniejszych postępowań (wartość z umowy z wykonawcą 5490 zł brutto) zostało podzielone na mniejsze części w sposób nieuzasadniony (postępowanie na dostawę i montaż odbojów do kontenerów ubraniowych dla pomieszczeń szatni powinno być przeprowadzone łącznie z postępowaniem na dostawę, rozmieszczenie i zamontowanie kontenerów ubraniowych). Natomiast istnieje także grupa beneficjentów, którzy kwestionują zasadność wyników przeprowadzonych kontroli, uznając je w swoim odczuciu za niesłuszne. Konieczne jest tutaj szersze spoj-

-------------------------------------------------------------------Agrotec Polska Sp. z o.o. & POLINVEST Sp. z o.o.

85

„Ocena problemów związanych z realizacją zamówień publicznych oraz innych sposobów wyłaniania wykonawców w ramach projektów wdrażanych z udziałem funduszy strukturalnych w sektorze kultury w ramach XI priorytetu PO IiŚ” – Raport końcowy --------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------

rzenie i przeanalizowanie tej kwestii w kontekście prawidłowości nakładanych korekt. Sprawą naturalną są sytuacje dyskusyjne powstające na linii beneficjent – instytucje uczestniczące w procesie wdrażania, co wynika z tego, że czasami podmioty te mają inne priorytety. W przypadku nakładania korekt na beneficjentów, instytucje uczestniczące w procesie wdrażania kierują się uwarunkowaniami dot. m.in. kwalifikowalności wydatków. Decyzje o nakładanych korektach podejmowane są także w oparciu m.in. o zaakceptowane przez beneficjentów umowy o dofinansowanie, które powodują, iż realizacja projektu przebiega pod warunkami zaakceptowanymi przez obie strony. W opinii ewaluatora realizacja specyficznych zamówień w sektorze kultury zgodnie z wytycznymi oraz zgodnie z ustawą PZP jest trudna (szczególnie w przypadku usług specyficznych, takich jak konserwatorskie), ale nie niemożliwa, co pokazują indywidualne przypadki (wskazane w dobrych praktykach). Zarówno beneficjent, jak i instytucje wdrażające muszą kierować się w swoich działaniach prawem i wytycznymi, a ich ominięcie skutkuje wskazaniem uchybień oraz nałożeniem kar. Oczywiście beneficjent, który nie zgadza się z decyzją instytucji, może tę decyzję zakwestionować, odpowiednio to argumentując. W przypadku pojawienia się odwołania od korekty ze strony beneficjenta, informacja o zasadności nałożonej korekty jest powtórnie weryfikowana w WWPE, zaś sprawa kierowana jest do arbitralnej oceny do MKiDN. W zdecydowanej większości przypadków WWPE oraz MKiDN podejmują jednolite decyzje odnośnie zasadności nałożonych korekt. Niemniej jednak warto nadmienić, iż zdarzają się też jednostkowe przypadki uznawania wyjaśnień i stanowiska beneficjenta odwołującego się od nałożonej korekty. Niezaprzeczalnym wydaje się być fakt, iż ustanowienie niezmiennych reguł związanych z całym procesem realizowania projektów powinno być priorytetem dla instytucji uczestniczących w procesie wdrażania na przyszłą perspektywę finansową. Wszelkie kwestie związane z ustaleniem zakresu dokumentów konkursowych, wzorów dokumentów, wytycznych powinny być ustanowione na samym początku (lub możliwie na najwcześniejszym etapie) wdrażania programu i nie powinny podlegać zmianom w trakcie jego trwania, gdyż tego typu sytuacje naturalnie będą implikowały występowanie wątpliwości. Kluczowe problemy w tej materii związane były z koniecznością częstego dostosowywania wytycznych do zmian w PZP.

Ocena procesu kontroli z perspektywy pracowników WWPE W kontekście oceny prowadzonych kontroli przez pracowników WWPE należy stwierdzić, iż również w większości pozytywnie oceniają oni mechanizm prowadzonych kontroli (w tym szczególnie kontrole ex-ante). W sporadycznych przypadkach Wykonawca identyfikował opinie, które wskazywały na postrzeganie kontroli ex-ante jako sposobu na przerzucenie odpowiedzialności za przygotowywane postępowanie na wyłonienie wykonawcy na pracowników WWPE. W tym kontekście, niektórzy koordynatorzy projektów po stronie WWPE wskazywali, iż odczuwają, że beneficjenci przesyłają im dokumenty nienależycie przygotowane. W opinii Wykonawcy taka sytuacja może brać się z kilku przyczyn: 

z celowej działalności beneficjenta i chęci przerzucenia odpowiedzialności za przygotowanie dokumentacji na WWPE,



z początkowego stadium przygotowania dokumentacji (brak konkretnych założeń i brak wiedzy o specyfice zamówienia jakie jest przygotowywane),



z niezamierzonego działania beneficjentów, wynikającego z braku wiedzy w konkretnych obszarach.

-------------------------------------------------------------------Agrotec Polska Sp. z o.o. & POLINVEST Sp. z o.o.

86

„Ocena problemów związanych z realizacją zamówień publicznych oraz innych sposobów wyłaniania wykonawców w ramach projektów wdrażanych z udziałem funduszy strukturalnych w sektorze kultury w ramach XI priorytetu PO IiŚ” – Raport końcowy --------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------

Ponadto Wykonawca pragnie podkreślić, iż raz zweryfikowana w wyniku kontroli dokumentacja ex-ante w założeniu powoduje, iż pracochłonność sprawdzenia analogicznej dokumentacji w trybie ex-post powinna być mniejsza.

Uwzględnianie zaleceń/wyników pokontrolnych Beneficjenci co do zasady w znakomitej większości uwzględniają zalecenia kontroli ex-ante. Ponadto należy wskazać, iż wyniki pokontrolne dostarczają beneficjentom cennego materiału informacyjnego w zakresie konieczności poprawy wybranych elementów postępowań przetargowych w przyszłości. Z przeprowadzonych badań wynika, iż beneficjenci rzadko kiedy powtarzają te same błędy, które to np. były wykryte w wyniku kontroli (w tym przypadku zarówno ex-ante jak i expost). Wykonawca zidentyfikował jednostkowe przypadki nieuwzględnienia zaleceń pokontrolnych. Przykładowo w jednym z projektów WWPE w wyniku pierwszej kontroli sformułowała zalecenie pokontrolne, które nie miało odniesienia do rzeczywistej sytuacji w projekcie. W postępowaniu na działania informacyjno-promocyjne kontroler wskazał, iż na podstawie 144 ust. 1 ustawy beneficjent nie przewidział możliwości zmiany zapisów umowy i terminów jej realizacji – zaś faktycznie taki zapis był przewidziany przez beneficjenta. Sytuacja ta nie miała żadnego istotnego wpływu na realizację projektu. Została szybko wyjaśniona, zaś charakter wystąpienia takiej sytuacji był jednorazowy i jednostkowy. Z obserwacji Wykonawcy wynika, iż dla umów o dofinansowanie podpisanych w późniejszym okresie (tj. po wejściu w życie nowej ustawy PZP oraz aktualizacji wytycznych dot. kwalifikowalności) tj. w połowie 2010 r. prowadzone kontrole ex-ante powodowały, iż w wyniku ich prowadzenia beneficjenci popełniali mniej uchybień, a dokumentacje były lepiej przygotowane, w konsekwencji czego nakładano na beneficjentów mniej korekt w wyniku prowadzonych kontroli ex-post. Beneficjenci nabierali doświadczenia w wyniku przeprowadzonych kontroli ex-post postępowań archiwalnych i dzięki temu lepiej mogli przygotować kolejne postępowania, co miało potwierdzenie w zmniejszonej liczbie uchybień wykazanych przez prowadzone w nich kontrole-ex ante. Beneficjenci potwierdzają, iż wykorzystują wyniki kontroli ex-post przy prowadzeniu kolejnych zamówień. Warto w tym miejscu raportu podkreślić stwierdzenie wystąpienia faktu uczenia się beneficjentów na popełnionych błędach (informacje te są spójne zarówno dla opinii wygłaszanych przez pracowników beneficjenta, WWPE, jak i MKiDN). Dlatego też w opinii Wykonawcy informacje o prowadzonych wynikach kontroli powinny być udostępniane beneficjentom w sposób ciągły (np. dostęp do informacji na stronie internetowej). Fakt ten posłużył Wykonawcy do sformułowania rekomendacji odnośnie propozycji zamieszczania informacji o wynikach kontroli, tak by m.in. beneficjenci mogli obserwować jakie kategorie naruszeń, skutkujące nałożeniem korekt, występują w innych projektach. Zgodnie z punktem 7.2 Podrozdział 2 Uprawnienia i obowiązki kontrolujących oraz dowody w zakresie kontroli zbierane w toku kontroli Wytycznych w zakresie kontroli, informacje na temat przeprowadzonej kontroli projektu wprowadzane są do KSI (SIMIK 07-13) w zakresie ustalonym w tym systemie. Z informacji, jakie Wykonawcy udało zgromadzić się w wyniku realizacji niniejszego badania ewaluacyjnego wynika, iż beneficjenci uważają za zasadne zamieszczanie w ogólnodostępnym miejscu (np. na stronie internetowej WWPE) wyników prowadzonych kontroli. Wyniki takie w chwili obecnej są zbierane oraz gromadzone przez WWPE, w związku z powyższym ich ewentualne zamieszczenie na stronie internetowej w opinii Wykonawcy nie powinno powodować istotnych trudno-------------------------------------------------------------------Agrotec Polska Sp. z o.o. & POLINVEST Sp. z o.o.

87

„Ocena problemów związanych z realizacją zamówień publicznych oraz innych sposobów wyłaniania wykonawców w ramach projektów wdrażanych z udziałem funduszy strukturalnych w sektorze kultury w ramach XI priorytetu PO IiŚ” – Raport końcowy --------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------

ści. Syntetyczne wyniki prowadzonych kontroli mogłyby zostać zamieszczane np. w pliku EXCEL. Beneficjenci zgodnie stwierdzili, że tego typu źródło informacji byłoby przez nich bardzo chętnie wykorzystywane oraz, iż pozytywnie oceniają potencjalną użyteczność tego typu narzędzia przy konstruowaniu dokumentów przetargowych na wyłanianie wykonawców. W tym miejscu warto nadmienić, iż zbliżony system jest już z powodzeniem stosowany przez Centrum Unijnych Projektów Transportowych (CUPT)17. Informacje w zakładce BIP CUPT zawierają podstawowe informacje o:  Nazwie beneficjenta,  Numerze / tytule projektu,  Rodzaju kontroli (np. Kontrola doraźna ex-post),  Terminie prowadzenia kontroli,  Nazwie skontrolowanych postępowań,  Głównych ustaleniach z przeprowadzonej kontroli (np. wykryte naruszenia i informacje o podstawie do nałożenia korekty). Na poniższym rysunku przedstawiono przykładowy wygląd krótkiej informacji pokontrolnej, jaka jest opracowywana przez CUPT

Rysunek 35 Przykładowy wynik kontroli zamieszczany na stronie IP II (CUPT) dla sektora transportu w PO IiŚ Nazwa Beneficjenta Nr/Tytuł projektu Termin kontroli Nazwy skontrolowanych postępowań o udzielenie zamówienia publicznego

Miasto Wrocław Przebudowa ul. Wyścigowej w ciągu drogi krajowej nr 8 we Wrocławiu 2011-02-17 – 2011-07-22 Zamówienie dodatkowe do zamówienia podstawowego pn. 03190 Przebudowa ul. Wyścigowej w ciągu drogi krajowej nr 8 we Wrocławiu polegające na wykonaniu: - przebudowy studni SK-2 i SKMP-3 kolidujących z krawężnikiem przy ul. Wojszyckiej, - przebudowy kanalizacji TP SA związanej z przebudową kolektora wzdłuż linii kolejowej, - zabezpieczenia kabli telekomunikacyjnych, - montażu uziomów pionowych prętowych przy konstrukcji sygnalizacji świetlnej.

Główne ustalenia z przeprowadzonej kontroli

Wynik kontroli – ocena z istotnymi zastrzeżeniami skutkującymi uznaniem wydatków za niekwalifikowalne. Udzielenie zamówienia z art. 67. Ust. 1 pkt 5 ustawy Prawo zamówień publicznych bez zaistnienia przesłanek wskazanych w wymienionym przepisie.

Źródło: Informacje o w/w wyniku kontroli dostępne są na stronie internetowej pod następującym adresem: http://bip.cupt.gov.pl/attachments/article/364/Kontrola%20pzu%20304%20Projektu%20POIS.06.01.00-00-007_09-00.pdf

Oczywiście, Wykonawca jest świadomy faktu, iż w ramach CUPT wdrażane są duże projekty infrastrukturalne, w których brak jest znacznej liczby niewielkich postępowań na wyłonienie wykonawców. Natomiast w ramach projektów wdrażanych w Priorytecie XI PO IiŚ często dla jednego projektu średniej skali, prowadzonych jest dużo postępowań (głównie do progu 14 tys. euro). Zdaniem ewaluatora, najbardziej użyteczne dla beneficjentów byłoby publikowanie jedynie tych wyników kontroli, które wykazały naruszenie i skutkowały nałożeniem korekty. W oparciu o przekazany ewaluatorowi wyciąg informacji z KSI nt. prowadzonych kontroli, Wykonawca pragnie poddać pod rozwagę zasadność modyfikacji sposobu wprowadzania i gromadzenia danych nt. przeprowadzonych kontroli, w celu ujednolicenia uproszczenia prowadzenia zestawień. W opinii Wykonawcy należałoby rozważyć wprowadzenie następujących kategorii, umożliwiających bardziej precyzyjne i efektywne gromadzenie danych nt. prowadzonych kontroli:

17

Informacje o prowadzonych kontrolach przez CUPT dostępne są na stronie internetowej pod następującym adresem: http://bip.cupt.gov.pl

-------------------------------------------------------------------Agrotec Polska Sp. z o.o. & POLINVEST Sp. z o.o.

88

„Ocena problemów związanych z realizacją zamówień publicznych oraz innych sposobów wyłaniania wykonawców w ramach projektów wdrażanych z udziałem funduszy strukturalnych w sektorze kultury w ramach XI priorytetu PO IiŚ” – Raport końcowy --------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------



Rodzaj zamówienia (usługi, dostawy, roboty budowlane),



Nazwa nadana zamówieniu przez zamawiającego,



Informację nt. wykrytego naruszenia (umożliwiająca przeprowadzanie operacji analitycznych na zbiorze danych tj. np. naruszenie art. 25 ust. 1 ustawy PZP,



Wartość umowy ( wysokość kosztów kwalifikowalnych),



Wartość wskaźnika nałożenia korekt (np. 25%),



Informacja nt. tego czy: beneficjent się odwoływał oraz czy odwołanie zostało uwzględnione oraz status nałożenia korekty (nałożona / nie nałożona),



Kwota potrącenia (wynik stanowiący iloczyn kolumny wartości umowy z wykonawcą oraz wskaźnika nałożenia korekt).

W toku rozmów prowadzonych z instytucjami uczestniczącymi w procesie wdrażania XI Priorytetu PO IiŚ ustalono, iż zakres informacji wprowadzanych odnośnie kontroli do systemu KSI zmieniał się w czasie (na początku realizacji XI Priorytetu PO IiŚ informacje pokontrolne wprowadzane były w mniej rozbudowanej formie niż ma to miejsce obecnie). Fakt ten potwierdza doświadczenia ewaluatora w tej materii, gdyż w trakcie prac na udostępnionej bazie KSI jednym z kluczowych zadań do wykonania była próba ujednolicenia opisów wyników pokontrolnych oraz zaleceń pokontrolnych (otrzymane wyniki prowadzonych kontroli z bazy KSI nie zawierały jednolitych opisów o wykrywanych naruszeniach oraz zaleceniach pokontrolnych). Z informacji, jakie udało się Wykonawcy zgromadzić, do zbierania informacji o prowadzonych kontrolach w dalszym ciągu wykorzystywane jest narzędzie, które nie pozwala w prosty sposób na tworzenie zestawień i analiz. W celu poprawy istniejącego narzędzia, konieczne jest wprowadzenie kategorii gromadzonych, posiadających zestandaryzowane informacje. Ułatwi to sporządzanie niezbędnych statystyk, np. dotyczących łącznej wartości nałożonych korekt. W poniższych dwóch tabelach Wykonawca przedstawił przykład obrazujący, jaki efekt mógłby zostać osiągnięty dzięki wprowadzeniu ujednoliconego i usystematyzowanego sposobu zbierania danych o prowadzonych kontrolach. Tabela 3 Obecny sposób prezentacji informacji w KSI (przykładowy projekt z XI Priorytetu PO IiŚ) Wynik kontroli

Kontrola obejmowała zamówienie na Wykonanie studium wykonalności, umowa z dnia 6.12.2008 r., którego szacunkowa wartość nie przekraczała wyrażonej w złotych równowartości kwoty 14 000 euro. Zgodnie z postanowieniami art.4 pkt. 8 Zamawiający nie był zobowiązany do stosowania przepisów Ustawy Prawo Zamówień Publicznych, wartość umowy 24 500 zł netto, wynik kontroli - z istotnymi zastrzeżeniami: wyniku przeprowadzonej kontroli procedury zawierania umów stwierdzono, iż beneficjent nie dokonał rozeznania rynku i jednocześnie nie wykazał, iż wystąpiły okoliczności uzasadniające konieczność udzielenia ww. zamówienia bez rozeznania rynku, naliczono korektę w wysokości 100% wartości zamówienia /24500 zł netto/ Załącznik nr 1 Taryfikator do wymierzania korekt finansowych za naruszenia zasad zawierania umów, do których nie stosuje się ustawy PZP, Tabela nr 2 pkt. 2

Zalecenia pokontrolne jak wyżej

Źródło: Wyciąg z KSI odnośnie wyników prowadzonych kontroli

-------------------------------------------------------------------Agrotec Polska Sp. z o.o. & POLINVEST Sp. z o.o.

89

„Ocena problemów związanych z realizacją zamówień publicznych oraz innych sposobów wyłaniania wykonawców w ramach projektów wdrażanych z udziałem funduszy strukturalnych w sektorze kultury w ramach XI priorytetu PO IiŚ” – Raport końcowy --------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------

Tabela 4 Sposób prezentacji informacji nt. kontroli opracowany przez Wykonawcę w oparciu o ww. informacje z KSI (dla wybranego projektu z XI Priorytetu PO IiŚ)

Źródło: Opracowanie własne w oparciu o wyciąg z KSI odnośnie wyników prowadzonych kontroli

Ponadto, należy zwrócić uwagę, iż w ramach audytu przeprowadzonego przez Komisję Europejską w dniach 22-26 marca 2010 r., dotyczącego kwestii „wykrywania oraz korygowania błędów w zamówieniach publicznych przez instytucje w systemie [PO IiŚ]”, Komisja Europejska wskazała na następujące uchybienia: 

brak systemu monitorowania kwot podlegających korekcie na poziomie KSI SIMIK,



niepełne informacje w systemie KSI SIMIK 07-13 odnośnie prowadzonych kontroli na miejscu (brak opisu nieprawidłowości, wartości kontraktów, procentowy wskaźnik korekty, itp.).

Potencjał beneficjenta a prowadzone kontrole Nałożenie korekty finansowej w wyniku przeprowadzonej kontroli może mieć dla beneficjenta poważne konsekwencje finansowe. Oprócz oczywistego faktu, iż brak uznania poniesionych wydatków za kwalifikowalne (np. w wyniku wykrycia naruszenia wytycznych dot. kwalifikowalności) powoduje konieczność wykorzystania innego źródła finansowania wydatku. W przypadku beneficjentów o niskim potencjale finansowym nałożona korekta może skutkować tymczasowym zaburzeniem płynności finansowej. W opinii ewaluatora, po przeanalizowaniu danych nt. nakładanych korekt można stwierdzić, iż uwzględniając ich sumaryczną wartość nie będą one jednakże w sposób trwały i istotny powodowały problemów z płynnością finansową u beneficjentów. W przypadku jednostek samorządu terytorialnego, mających odpowiedni potencjał finansowy18 nałożenie nawet wielomilionowej korekty (np. na postępowania na roboty budowlane) nie powinno spowodować trudności z pozyskaniem brakujących środków finansowych na wydatki uznane za niekwalifikowalne. Warto także podkreślić, iż potencjalnie wachlarz możliwości zaradczych na nałożoną korektę w przypadku JST jest względnie szeroki (zdolność kredytowa, możliwość relokowania środków w uchwałach budżetowych, modyfikacje harmonogramów realizacji innych robót etc.). Warto również nadmienić, iż beneficjenci tacy jak uczelnie i szkoły artystyczne, czy też inne instytucje kultury posiadają ograniczone możliwości budżetowe. Często decyzje o realizowaniu inwestycji z Priorytetu XI PO IiŚ dla tych podmiotów podejmowane były w oparciu o montaż finansowy wykazujący trwałość finansowa na granicy możliwości finansowych jednostki. W przypadku tego typu beneficjentów odpowiednio wczesne wykrycie błędu w dokumentacji przetargowej na etapie

18

JST posiadają stałe i zabezpieczone źródła dochodów, łatwiej im jest niż np. instytucją kultury zarządzać finansami jednostki. Budżet jednostki samorządu terytorialnego jest rocznym planem dochodów i wydatków oraz przychodów i rozchodów tej jednostki. Zmiana kwot wydatków na realizację programu, projektu lub zadania przeznaczonego do wykonania przez JST, następuje w drodze uchwały organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego, zmieniającej zakres wykonywania lub wstrzymującej ich wykonywanie. W budżecie JST kwota długu na koniec roku budżetowego może dochodzić do 60 % wykonanych dochodów ogółem tej jednostki w tym roku budżetowym. Ponadto w budżecie jednostki samorządu terytorialnego mogą być tworzone rezerwy celowe i rezerwa ogólna. JST może być biorcą pożyczki z budżetu państwa.

-------------------------------------------------------------------Agrotec Polska Sp. z o.o. & POLINVEST Sp. z o.o.

90

„Ocena problemów związanych z realizacją zamówień publicznych oraz innych sposobów wyłaniania wykonawców w ramach projektów wdrażanych z udziałem funduszy strukturalnych w sektorze kultury w ramach XI priorytetu PO IiŚ” – Raport końcowy --------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------

kontroli ex-ante okazywało się często kluczowe dla powodzenia realizacji całej inwestycji, ponieważ nałożona korekta finansowa mogła wiązać się z problemami sfinansowania inwestycji.

Listy sprawdzające Lista sprawdzająca jest prostym narzędziem umożliwiającym kontrole poprawności badanego elementu (w tym przypadku weryfikowana jest poprawność prowadzenia postępowań przetargowych). Narzędzie takie składa się z serii prostych pytań w konkretnych obszarach tematycznych: 

Badanie zagadnień dotyczących zamawiającego,



Weryfikacja zamieszczania/publikacji ogłoszenia o zamówieniu,



Czynności zamawiającego na etapie przed publikacją ogłoszenia o zamówieniu,



Ocena prawidłowości treści SIWZ z obowiązującymi przepisami,



Badanie prawidłowości przebiegu postępowania o udzielenie zamówienia publicznego,



Badanie, ocena i wybór najkorzystniejszej oferty,



Badanie zgodności zawartej umowy o zamówienie publiczne z treścią SIWZ i złożoną ofertą,



Weryfikacja protokołu postępowania o udzielenie zamówienia publicznego,



Lista sprawdzająca dokumenty i informacje w postępowaniach nie objętych zakresem stosowania ustawy PZP,



Badanie zgodności projektu aneksu do umowy objętej zakresem stosowania ustawy PZP,



Badanie zgodności zawartego aneksu do umowy nie objętej zakresem stosowania ustawy PZP,



Ocena prawidłowości przebiegu postępowania protestacyjno – odwoławczego.

W kontekście oceny narzędzia służącego do weryfikacji postępowań przetargowych przez pracowników WWPE, należy na bieżąco wprowadzać zmiany w Listach sprawdzających (do takiego stanu, aby były zgodnie z obowiązującą ustawą PZP). Należy podkreślić, iż listy sprawdzające są opracowywane przez MRR w ramach Wytycznych w zakresie kontroli realizacji PO IiŚ. Pomimo faktu, iż zasadniczo listy sprawdzające tworzone są z myślą o pracownikach administracji publicznej prowadzących kontrole, z przeprowadzonych badań wynika, że beneficjenci XI Priorytetu PO IiŚ stosują takie listy jako instrument wewnętrznej kontroli dokumentacji przetargowej (tego typu praktykę zidentyfikowano m.in. dla projektów: Budowa Centrum Nauki Kopernik w Warszawie, Budowa nowego budynku oraz rozbudowa istniejącego budynku Akademii Sztuk Pięknych w Warszawie). Takie rozwiązanie w opinii ewaluatora świadczy o odpowiedzialnym podejściu beneficjenta do procesu wyłaniania wykonawców. Ponadto działanie takie, mimo że jest jednostkowe, można określić wprost jako dobrą praktykę i zalecić do stosowania innym beneficjentom.

-------------------------------------------------------------------Agrotec Polska Sp. z o.o. & POLINVEST Sp. z o.o.

91

„Ocena problemów związanych z realizacją zamówień publicznych oraz innych sposobów wyłaniania wykonawców w ramach projektów wdrażanych z udziałem funduszy strukturalnych w sektorze kultury w ramach XI priorytetu PO IiŚ” – Raport końcowy --------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------

W opinii Wykonawcy, należałoby zastanowić się nad zasadnością poinformowania beneficjentów o fakcie istnienia tych list sprawdzających (np. w formie nieformalnych kontaktów pomiędzy właściwymi opiekunami projektów WWPE a koordynatorami projektów po stronie beneficjentów). Niektórzy beneficjenci podczas wywiadów pogłębionych wskazywali, iż nie wiedzieli o istnieniu takich dokumentów. Wskazywali także, iż w przypadku gdyby mieli taką informację, próbowaliby je wykorzystać by sprawdzić tworzoną dokumentację przetargową (tego typu opinie podnoszone były przez beneficjentów typu kościoły i związki wyznaniowe). W przypadku, gdy beneficjent decyduje się korzystać z list sprawdzających jako narzędzia do weryfikacji dokumentacji przetargowej, powinien on opierać się na nich w możliwie wczesnym stadium zaawansowania prac nad tymi dokumentami. W miejscu tym należy wskazać, iż z tytułu nowelizacji PZP, stosowane są dwie podstawowe listy sprawdzające (lista dla postępowań sprzed tzw. „dużej” nowelizacji PZP, oraz lista po tej nowelizacji). Listy sprawdzające są bardzo istotnym elementem prowadzonych kontroli. W toku przeprowadzonych analiz w obszarze list sprawdzających udało się ustalić, iż ewentualnie częściowy brak aktualności list sprawdzających (jeśli takowy by wystąpił) nie stanowiłby problemu dla pracowników WWPE prowadzących kontrole (są to osoby doświadczone, które doskonale zdają sobie sprawę, z tego, jakie pola list sprawdzających mają być wypełnione oraz w jaki sposób). Natomiast warto nadmienić, iż część beneficjentów stosuje listy sprawdzające dostępne na stronie internetowej WWPE jako cenny materiał pomocniczy przy wewnętrznej kontroli postępowań przetargowych. Z tego tytułu stosowanie list sprawdzających dedykowanych dla „starych” postępowań przez beneficjentów do weryfikacji „nowych postępowań” może powodować, iż powstawać będą po stronie mniej doświadczonych beneficjentów wątpliwości w zakresie wyłaniania wykonawców i przygotowania dokumentacji przetargowych. Mając na uwadze powyższe, Wykonawca wskazał na zasadność ciągłego monitorowania zasadności przeprowadzenia weryfikacji aktualności / trafności stosowanych zapisów na listach sprawdzających. W dniu 21.06.2011 r. weszły w życie nowe Wytyczne w zakresie kwalifikowania wydatków w ramach Programu Operacyjnego Infrastruktura i Środowisko19. Wytyczne wprowadzają szereg zmian m.in. w zakresie:

19



uproszczenia różnych zapisów wytycznych,



zniesienia wymogu rozeznania rynku dla umów poniżej 2000 zł oraz w zakresie umów na indywidualne formy podnoszenia kwalifikacji,



uproszczenia dokumentowania wydatków kwalifikowanych,



uproszczenia wymagań, które powinien spełnić podmiot upoważniony do ponoszenia wydatków kwalifikowanych,



podniesienia progu kwalifikowalności wydatków w ramach kategorii zarządzanie projektem w przypadku wystąpienia oszczędności (poprzetargowych) w toku realizacji projektu,



wyłączenia określonych grup wydatków z limitu wydatków na nabycie nieruchomości,

Wytyczne dostępne na stronie internetowej: http://www.pois.gov.pl/Dokumenty/wso/Strony/wytyczne.aspx -------------------------------------------------------------------Agrotec Polska Sp. z o.o. & POLINVEST Sp. z o.o.

92

„Ocena problemów związanych z realizacją zamówień publicznych oraz innych sposobów wyłaniania wykonawców w ramach projektów wdrażanych z udziałem funduszy strukturalnych w sektorze kultury w ramach XI priorytetu PO IiŚ” – Raport końcowy --------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------



rozszerzenia zakresu kwalifikowalności wydatków ponoszonych na ubezpieczenia w okresie realizacji projektu,

oraz kluczowe: 

doprecyzowanie zapisów dotyczących kwalifikowalności robót budowlanych, w tym zapisów dotyczących kwalifikowalności robót dodatkowych,

W związku z powyższym możliwym jest, iż niektóre pytania z List sprawdzających powinny zostać poddane weryfikacji eksperckiej.

Taryfikator W ramach kontroli procedur zawierania umów WWPE prowadzi weryfikację pod kątem stwierdzenia, czy nie doszło do naruszenia w stosowaniu prawa wspólnotowego w dziedzinie zamówień publicznych lub przepisów PZP (zarówno w zakresie zamówień podprogowych, jak i zamówień powyżej progu 14 tys. euro) powodujących konieczność nałożenia korekty finansowej wg:  tzw. „Taryfikatora” – załącznik nr 10 do Wytycznych w zakresie kontroli realizacji PO IiŚ) – dokument o nazwie „Wskaźniki procentowe do obliczenia wartości korekty finansowej za naruszenia przy udzielaniu zamówień publicznych, współfinansowanych ze środków funduszy UE”,  Taryfikatora do wymierzania korekt finansowych za naruszenia zasad zawierania umów, do których nie stosuje się ustawy Pzp

Celem w/w dokumentów jest określenie zasad wymierzania korekt finansowych za naruszenia przy udzielaniu zamówień publicznych. W przypadku stwierdzenia w wyniku prowadzonej kontroli naruszeń wymienionych w „Taryfikatorze”, WWPE ustala wysokość korekty finansowej wskazując kategorię naruszenia oraz przekazuje tę informację do beneficjenta. Komisja Europejska opracowała Wytyczne do określania korekt finansowych nakładanych na wydatki ponoszone z funduszy strukturalnych lub Funduszu Spójności w przypadku naruszenia przepisów prawa zamówień publicznych. Dokument ten zawiera skierowane do władz Państw Członkowskich zalecenie stosowania określonych w nich korekt finansowych lub wprowadzenia analogicznych systemów opracowanych na poziomie krajowym. Biorąc pod uwagę powyższe zalecenie oraz dostrzegając potrzebę stworzenia dokumentu dostosowanego do specyfiki krajowej, w Ministerstwie Rozwoju Regionalnego opracowano dokument dotyczący korekt finansowych za naruszenia prawa zamówień publicznych związane z realizacją projektów współfinansowanych ze środków funduszy Unii Europejskiej, tzw. „taryfikator”. „Taryfikator” zawiera wyrażone procentowo wielkości korekt finansowych przypisane konkretnym rodzajom naruszeń prawa zamówień publicznych oraz metodologię obliczania kwot tychże korekt. Taryfikator służyć ma koordynacji i ujednoliceniu sposobu postępowania w przypadku wykrycia naruszeń przepisów prawa zamówień publicznych. Z przeprowadzonych przez Wykonawcę badań wynika, iż większość beneficjentów nie korzysta z taryfikatora jako dokumentu służącego np. do weryfikacji czy nie popełnione w ich przypadku zostało wskazane w nim któreś naruszenie ustawy PZP i/lub wytycznych. Niemniej jednak, zaobserwowano pojedyncze przypadki, w których beneficjenci analizowali taryfikator oraz listy sprawdzające, w celu sprawdzenia poprawności przygotowanych przez siebie dokumentów przetargowych na -------------------------------------------------------------------Agrotec Polska Sp. z o.o. & POLINVEST Sp. z o.o.

93

„Ocena problemów związanych z realizacją zamówień publicznych oraz innych sposobów wyłaniania wykonawców w ramach projektów wdrażanych z udziałem funduszy strukturalnych w sektorze kultury w ramach XI priorytetu PO IiŚ” – Raport końcowy --------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------

wyłonienie wykonawcy. 2.6.3 Kontrole prowadzone przez UZP Zgodnie z Art. 169. 2. Ustawy PZP Prezes Urzędu przeprowadza kontrolę udzielanych zamówień przed zawarciem umowy (kontrola uprzednia), jeżeli wartość zamówienia albo umowy ramowej dla:  robót budowlanych - jest równa lub przekracza wyrażoną w złotych równowartość kwoty 20.000.000 euro;  dostaw lub usług - jest równa lub przekracza wyrażoną w złotych równowartość kwoty 10.000.000 euro. W kontroli postępowań, których wartość przekracza kwoty z art. 169 ust. 2 ustawy PZP, WWPE uwzględnia fakt obligatoryjnej kontroli uprzedniej prowadzonej przez Prezesa UZP. W związku z tym odstępuje od sprawdzenia zgodności postępowania o udzielenie zamówienia publicznego z przepisami ustawy PZP. W takim przypadku kontrola może dotyczyć zgodności zakresu zamówienia z zakresem przedsięwzięcia określonym we wniosku o dofinansowanie oraz umowie o dofinansowanie. Po otrzymaniu informacji o wyniku kontroli od Prezesa UZP, WWPE analizuje stwierdzone naruszenia. Jeżeli w wyniku kontroli prowadzonej przez Prezesa UZP stwierdzono występowanie naruszeń w stosowaniu prawa wspólnotowego w dziedzinie zamówień publicznych, powodujących konieczność nałożenia korekty finansowej, o której mowa w „taryfikatorze”, WWPE po uprzedniej analizie wpływu naruszenia na wynik postępowania ustala wysokość korekty finansowej i przekazuje tę informację do beneficjenta. W wyniku zebranego materiału badawczego, wskazane zostały 4 projekty, w których prowadzona była kontrola UZP. Tabela 5 Lista projektów, w których prowadzona była kontrola UZP L.p.

1

2

3

Wartość projektu Wartość całkowita projektu: 364,8 mln zł Wartość dofinansowania: 207 mln zł

Wartość dofinansowania: 42,6 mln zł Wartość całkowita projektu: 145 mln zł Wartość dofinansowania: 80 mln zł

181,8 mln zł Wartość dofinansowania: 100,6 mln zł

Niewłaściwie opisany przedmiot zamówienia – korekta 5% na zamówieniu o wartości 226 mln zł brutto Niezamieszczenie w ogłoszeniu o zamówieniu informacji o dokumentach, jakie powinny zostać złożone przez Wykonawców mających miejsce zamieszkania lub siedzibę po za terytorium Rzeczypospolitej Polskiej – korekta 5% na etapie wniosku o płatność na zamówieniu o wartości 44,4 mln zł brutto

Wartość całkowita projektu: 106,7 mln zł

Wartość całkowita projektu: 4

Wynik kontroli

Kontrola uprzednia UZP przeprowadzona bez zastrzeżeń.

Kontrola uprzednia 3 postępowań przetargowych, w przypadku dwóch postępowań nałożono korekty 5% (jedna na kontrakt o wartości 48,8 mln zł brutto, druga na kontrakt o wartości 9 mln zł brutto). Stwierdzono naruszenie art. 29 ust.1 ustawy PZP poprzez nieprecyzyjny opis przedmiotu zamówienia oraz art. 22 ust. 2 w zw. z art. 7 ust. 1 ustawy PZP polegający na uznawaniu doświadczenia zdobytego jedynie w systemie generalnego wykonawcy.

-------------------------------------------------------------------Agrotec Polska Sp. z o.o. & POLINVEST Sp. z o.o.

94

„Ocena problemów związanych z realizacją zamówień publicznych oraz innych sposobów wyłaniania wykonawców w ramach projektów wdrażanych z udziałem funduszy strukturalnych w sektorze kultury w ramach XI priorytetu PO IiŚ” – Raport końcowy --------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------

2.6.4 Kontrole prowadzone przez NIK oraz KE Kontrola NIK Kontrole prowadzone przez NIK mogą być podjęte z inicjatywy własnej organu. NIK, w ramach priorytetowych kierunków kontroli na lata 2009-2011 „Polska w Unii Europejskiej”, w obszarze „Pozyskiwanie i wykorzystanie środków pochodzących z Unii Europejskiej oraz zarządzanie nimi” prowadzi kontrole w projektach współfinansowanych ze środków UE. NIK bada wszystkie obszary działalności państwa, w które zaangażowane są publiczne pieniądze lub majątek, sprawdza też, czy instytucje publiczne wykonują swoje zadania w sposób skuteczny, wydajny i oszczędny. Izba co roku przeprowadza kilka tysięcy kontroli jednostkowych, w wyniku których przedstawia sprawozdanie ukazujące całościowy obraz państwa. Informacje o wynikach kontroli przedkładane są Sejmowi i przekazywane instytucjom odpowiedzialnym za prawidłowe funkcjonowanie kontrolowanych jednostek. Każde postępowanie kontrolne wszczynane przez NIK prowadzone jest według wewnętrznych standardów tego organu. Stosowanie standardów sprawia, że tworzona jest jednolita płaszczyzna odniesienia dla planowania kontroli, przeprowadzania i oceny jej wyników. Kontrole NIK były prowadzone m.in. w Muzeum Pałac w Wilanowie oraz w Narodowym Instytucie Fryderyka Chopina. W związku z prowadzonymi kontrolami, nieznacznemu utrudnieniu (z punktu widzenia dostępności poszczególnych pracowników) uległ proces realizacji badań terenowych z uwagi na fakt, iż kontrole NIK w bardzo dużym stopniu angażują liczne grono pracowników beneficjenta odpowiedzialnych za prowadzenie projektów z XI Priorytetu PO IiŚ po stronie beneficjentów.

Kontrole prowadzone przez Komisję Europejska Kontrole realizowane przez KE prowadzone są w ramach systemu kontroli wydatków przedstawianych do refundacji przez Państwa członkowskie.

Podsumowanie W wyniku przeprowadzonych prac badawczych należy stwierdzić, iż kontrole ex-ante jako instrument prewencyjny są w większości dobrze odbierane przez beneficjentów. Beneficjenci chętnie korzystają z tego typu kontroli, ze względu na ich wysoką skuteczność. Wyniki kontroli ex-ante w kilku przypadkach bezpośrednio przyczyniły się do uniknięcia przez beneficjentów nałożenia korekt finansowych. W ramach opisywanego obszaru badawczego Wykonawca zaproponował wdrożenie następujących rekomendacji: 

Sugeruje się weryfikację potrzeby aktualizacji list sprawdzających (listy kontrolne stosowane przez IP II);



Zaleca się publikowanie wyników kontroli (zarówno ex-ante, jak i ex-post) wykazujących naruszenia na stronie internetowej WWPE;



Sugeruje się rozważyć zasadność modyfikacji sposobu wprowadzania i gromadzenia danych nt. przeprowadzonych kontroli (np. w ramach KSI lub innego narzędzia gromadzącego infor-------------------------------------------------------------------Agrotec Polska Sp. z o.o. & POLINVEST Sp. z o.o.

95

„Ocena problemów związanych z realizacją zamówień publicznych oraz innych sposobów wyłaniania wykonawców w ramach projektów wdrażanych z udziałem funduszy strukturalnych w sektorze kultury w ramach XI priorytetu PO IiŚ” – Raport końcowy --------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------

macje o wynikach kontroli). Uszczegółowiony opis udogodnień, jakie dałoby utworzenie narzędzia do prowadzenia rejestru korekt, został szczegółowo opisany w powyższym rozdziale. Utworzenie takiego narzędzia (lub modyfikacja obecnie stosowanych narzędzi do rejestrowania kontroli) pozwoliłaby w prosty i intuicyjny sposób odpowiedzieć na pytanie, jakie naruszenia są popełniane przez beneficjentów najczęściej (informacja przydatna dla instytucji uczestniczących w procesie wdrażania Priorytetu XI, jak również dla beneficjentów jako zalecenia o charakterze prewencyjnym), jakie są wartości nałożonych korekt, jak często beneficjenci się odwołują od nałożonych korekt, z jakim skutkiem, itp.

2.7

Korekty finansowe

W ramach niniejszego zagadnienia badawczego zostaną zaprezentowane wyniki analiz dotyczące najczęściej stosowanych wskaźników procentowych nakładanych korekt, odwołań od nakładanych korekt i niejasności w stosowaniu taryfikatora. W ramach projektów realizowanych ze środków XI Priorytetu PO IiŚ, beneficjentów obowiązują regulacje prawa wspólnotowego w dziedzinie zamówień publicznych oraz przepisy krajowe, w tym PZP. W przypadku naruszeń ww. przepisów beneficjentom grozi wymierzenie korekt finansowych. Rodzaj naruszeń i wysokość korekt finansowych reguluje dokumenty pn.: Wymierzanie korekt finansowych za naruszenia prawa zamówień publicznych związane z realizacją projektów współfinansowanych ze środków funduszy UE oraz Wskaźniki procentowe do obliczenia wartości korekty finansowej za naruszenia przy udzielaniu zamówień publicznych, współfinansowanych ze środków funduszy UE. Zgodnie z danymi z Krajowego Systemu Informatycznego (KSI) w wyniku kontroli postępowań przetargowych przeprowadzonych przez Władzę Wdrażającą Programy Europejskie (WWPE) do maja 2011 r. (zaktualizowanych podczas wywiadów IDI z beneficjentami do dnia 20 lipca 2011 r.) wykryto 200 przypadków naruszeń, które skutkowały nałożeniem korekty finansowej. Spośród wszystkich nałożonych korekt tylko 2% zostało wyznaczonych metodą dyferencyjną, czyli wyznaczeniem różnicy pomiędzy wysokością rzeczywistych wydatków ze środków funduszy UE po wystąpieniu naruszenia, a hipotetyczną wysokością takich wydatków w sytuacji, gdyby naruszenie nie miało miejsca. 94% korekt zostało wyznaczonych metodą wskaźnikową, czyli wyznaczonych jako iloczyn wskaźnika procentowego nałożonej korekty, wskaźnika procentowego współfinansowania ze środków funduszy UE i wysokości faktycznych wydatków kwalifikowanych dla danego zamówienia. Natomiast 4% nałożonych korekt nie zostało doprecyzowanych (brak danych). Poniżej przestawiono strukturę i rozkład procentowy korekt finansowych ze względu na metodę wyznaczenia korekty oraz w przypadku zastosowania metody wskaźnikowej, wysokości wskaźnika procentowego nałożonej korekty.

-------------------------------------------------------------------Agrotec Polska Sp. z o.o. & POLINVEST Sp. z o.o.

96

„Ocena problemów związanych z realizacją zamówień publicznych oraz innych sposobów wyłaniania wykonawców w ramach projektów wdrażanych z udziałem funduszy strukturalnych w sektorze kultury w ramach XI priorytetu PO IiŚ” – Raport końcowy --------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------

Rysunek

36

Struktura

ilościowa

nałożonych

korekt

ze

względu

na

wysokość

wskaźnika

na wysokość

wskaźnika

procentowego

Źródło: opracowanie własne na podstawie wyników kontroli KSI

Rysunek

37

Struktura

procentowa

nałożonych

korekt ze

względu

procentowego

Źródło: opracowanie własne na podstawie wyników kontroli KSI

Największą ilość korekt finansowych (68 szt.) nałożono przy zastosowaniu 100% wskaźnika procentowego, co stanowi 34 % wszystkich nałożonych korekt, następnie 43 razy stosowano 25% wskaźnik, co stanowi 21,5 % nałożonych korekt oraz 37 razy stosowano 5% wskaźnik, co stanowi 18,5 % nałożonych korekt. Najrzadziej stosowano 1% wskaźnik nałożenia korekty, który nakładano 6 razy, co stanowi 3 % nałożonych korekt finansowych. 100% wskaźnik nałożenia korekt był nakładany 68 razy, w tym 57 razy (84 %) w wyniku kontroli stwierdzono niedokonanie rozeznania rynku przy braku wykazania okoliczności uzasadniających konieczność udzielenia danego zamówienia bez rozeznania rynku. W związku z tym beneficjent nie wykazywał, iż wydatek został poniesiony w sposób efektywny Pozostałe rodzaje naruszeń, skutkujące nałożeniem 100% korekty zestawiono w tabeli poniżej.

-------------------------------------------------------------------Agrotec Polska Sp. z o.o. & POLINVEST Sp. z o.o.

97

„Ocena problemów związanych z realizacją zamówień publicznych oraz innych sposobów wyłaniania wykonawców w ramach projektów wdrażanych z udziałem funduszy strukturalnych w sektorze kultury w ramach XI priorytetu PO IiŚ” – Raport końcowy --------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------

Tabela 6 Rodzaje naruszeń skutkujące nałożeniem 100% korekty Rodzaj naruszenia

Ilość wykrytych naruszeń

W wyniku kontroli stwierdzono niedokonanie rozeznania rynku przy braku wykazania okoliczności uzasadniających konieczność udzielenia danego zamówienia bez rozeznania rynku.

57

W wyniku kontroli stwierdzono naruszenie zapisów wytycznych w zakresie kwalifikowania wydatków poprzez niezachowanie trybu aukcji albo przetargu. Nie uzasadniono efektywności poniesionego wydatku. Brak rozeznania rynku i jednocześnie nie wykazano okoliczności uzasadniających konieczność udzielenia zamówienia bez rozeznania rynku.

5

W wyniku kontroli wydatek uznano za niekwalifikowalny ze względu na niezgodność z zasadami promocji dla beneficjentów PO IiŚ.

1

W wyniku kontroli stwierdzono, iż przedłożona dokumentacja przetargowa nie zawiera dokumentów żądanych przez Zamawiającego na potwierdzenie warunków udziału od wykonawcy.

1

W wyniku kontroli stwierdzono niedopełnienie obowiązku przekazania ogłoszenia o zamówieniu do Urzędu Oficjalnych Publikacji Wspólnot Europejskich (tabela 2 pkt. 1 Taryfikatora).

1

W wyniku kontroli stwierdzono, iż nie zastosowano prawidłowego trybu wyboru wykonawcy.

1

Z uwagi na brak właściwego udokumentowania poniesionego wydatku, zakres umowy uznano za niekwalifikowalny.

1

Zamawiający przeprowadził poszczególne zamówienia bez zastosowania Ustawy PZP.

1

Źródło: opracowanie własne na podstawie wyników kontroli KSI

25% wskaźnik nałożenia korekt był stosowany 43 razy, w tym 19 razy w wyniku kontroli stwierdzono, iż beneficjent nie wykazał, iż spełnione zostały przesłanki określone w art. 67 ust. 1 pkt. 1 lit. b) ustawy PZP, uprawniające do zastosowania trybu udzielenia zamówienia z wolnej ręki tj. nie wykazano, że na rynku nie istnieją rozwiązania równoważne z tym, które objęte jest prawem wyłącznym, np. w postępowaniu na prowadzenie nadzoru autorskiego. Dodatkowo 8 razy w wyniku kontroli stwierdzono naruszenie art. 7 ust. 1 ustawy PZP - utrudnienie uczciwej konkurencji oraz niezapewnienie równego traktowania wykonawców. Pozostałe rodzaje naruszeń, które skutkowały nałożeniem 25% korekty zestawiono w tabeli poniżej. Tabela 7 Rodzaje naruszeń skutkujące nałożeniem 25% korekty Rodzaj naruszenia

Ilość wykrytych naruszeń

W wyniku kontroli stwierdzono, iż beneficjent nie wykazał, iż spełnione zostały przesłanki określone w art. 67 ust. 1 pkt. 1 lit. b) ustawy PZP, uprawniające do zastosowania trybu udzielenia zamówienia z wolnej ręki tj. nie wykazano, że na rynku nie istnieją rozwiązania równoważne z tym, które objęte jest prawem wyłącznym, np. w postępowaniu na prowadzenie nadzoru autorskiego.

19

W wyniku kontroli stwierdzono naruszenie art. 7 ust. 1 ustawy PZP - utrudnienie uczciwej konkurencji oraz nie zapewnienie równego traktowania wykonawców.

8

-------------------------------------------------------------------Agrotec Polska Sp. z o.o. & POLINVEST Sp. z o.o.

98

„Ocena problemów związanych z realizacją zamówień publicznych oraz innych sposobów wyłaniania wykonawców w ramach projektów wdrażanych z udziałem funduszy strukturalnych w sektorze kultury w ramach XI priorytetu PO IiŚ” – Raport końcowy --------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------

Rodzaj naruszenia

Ilość wykrytych naruszeń

W wyniku kontroli stwierdzono, iż nastąpiło naruszenie przepisów ustawy PZP, art. 67 ust. 1 pkt. 5, poprzez udzielenie zamówienia w trybie z wolnej ręki na zamówienia dodatkowe, bez zachowania ustawowych przesłanek zastosowania tego trybu.

4

W wyniku kontroli stwierdzono, iż Zamawiający naruszył zasady udzielenia zamówienia publicznego określone w art. 7 ust. 1 ustawy PZP. Jednocześnie naruszono art. 67 ust. 1 pkt. 1 lit. b) ustawy PZP, poprzez udzielenie zamówienia w trybie zamówienia z wolnej ręki, bez zachowania ustawowych przesłanek zastosowania wskazanego trybu.

2

W wyniku kontroli stwierdzono naruszenie zapisów art. 32 ust. 4 ustawy prawo zamówień publicznych poprzez nieuzasadnione podzielenie zamówienia na części.

2

W wyniku kontroli stwierdzono, iż Zamawiający zamieścił ogłoszenie o zamówieniu w miejscu publicznie dostępnym oraz przesłał zaproszenie do składania ofert do 3 wykonawców. Ogłoszenie o przetargu nie zostało jednak zamieszczone ani w prasie ani w Internecie. Zatem mając na uwadze wartość zamówienia, nie dopełniono obowiązków szerszego upublicznienia ogłoszenia zgodnie z podrozdziałem 5.5. pkt 4 lit. a Wytycznych w zakresie kwalifikowania wydatków w ramach Programu Operacyjnego Infrastruktura i Środowisko. Została naruszona zasada konkurencji.

2

W wyniku kontroli stwierdzono, iż przedmiot zamówienia opisano przy użyciu znaków towarowych, nazwy własnej oraz określeń wskazujących na konkretny produkt lub wykonawcę oraz nie dopuszczono rozwiązań równoważnych. Naruszenie art. 29 ust. 3 ustawy PZP.

2

W wyniku kontroli stwierdzono, iż Zamawiający nie dopuścił możliwości zlecenia całości zakresu zamówienia podwykonawcom.

1

W wyniku kontroli stwierdzono naruszenie art. 95 ust. 1 ustawy PZP poprzez niezamieszczenie, w trybie niezwłocznym po zawarciu umowy, ogłoszenia o udzieleniu zamówienia w Biuletynie Zamówień Publicznych.

1

Beneficjent powołując się na art. 4 pkt. 8 przyjął, iż szacunkowa wartość zamówienia dotyczy tylko wynagrodzenia za przygotowanie studium wykonalności wraz z załącznikami i wówczas nie przekracza 14 tys. EUR, czemu przeczą oferty przesłane przez oferentów w odpowiedzi na zapytania ofertowe. W wyniku kontroli stwierdzono naruszenie art. 68 ust. 1 ustawy PZP poprzez nieprzekazanie wraz z zaproszeniem do negocjacji informacji niezbędnych do przeprowadzenia postępowania, w tym istotnych dla stron postanowień umowy, ogólnych warunków umowy lub wzoru umowy

1

1

Źródło: opracowanie własne na podstawie wyników kontroli KSI

10% wskaźnik nałożenia korekt był stosowany 29 razy, w tym 12 razy w wyniku kontroli stwierdzono niezachowanie formy pisemnej umowy, 5 razy stwierdzono naruszenie art. 29 ust. 3 ustawy, poprzez opisanie przedmiotu zamówienia przez wskazanie znaków towarowych, patentów lub pochodzenia, bez dopuszczenia możliwości składania ofert równoważnych, 2 razy stwierdzono naruszenie art. 43 ust. 3 ustawy PZP, art. 49 ust. 2 ustawy PZP i art. 52 ust. 2 i 3 ustawy PZP, ponieważ z interpretacji przedstawionej przez beneficjenta nie zachodziła „pilna potrzeba udzielenia zamówienia” oraz raz stwierdzono zastosowanie dyskryminacyjnego opisu przedmiotu zamówienia oraz naruszenie art. 29 ust. 2 poprzez opisanie przedmiotu zmówienia w sposób utrudniający uczciwą konkurencję. 5% wskaźnik nałożenia korekt zastosowano 37 razy, w tym 19 razy (54 %) w wyniku kontroli -------------------------------------------------------------------Agrotec Polska Sp. z o.o. & POLINVEST Sp. z o.o.

99

„Ocena problemów związanych z realizacją zamówień publicznych oraz innych sposobów wyłaniania wykonawców w ramach projektów wdrażanych z udziałem funduszy strukturalnych w sektorze kultury w ramach XI priorytetu PO IiŚ” – Raport końcowy --------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------

stwierdzono naruszenie przepisów art. 7 ust. 1 ustawy PZP, poprzez określenie warunków udziału w postępowaniu o udzielenie zamówienia, w sposób który mógłby utrudniać uczciwą konkurencję oraz nie zapewnia równego traktowania wykonawców np. niedopuszczenie podwykonawstwa, postawienie przez zamawiającego warunki udziału w postępowaniu – realizacja projektu w oparciu o FIDIC) lub nie zawarcie w ogłoszeniu o zamówieniu zamieszczonym w Dzienniku Urzędowym Unii Europejskiej informacji o tym, jakie dokumenty na potwierdzenie spełnienia warunków udziału w postępowaniu powinni przedłożyć wykonawcy mający siedzibę lub miejsce zamieszkania poza terytorium Rzeczpospolitej Polskiej. Pozostałe rodzaje naruszeń, które skutkowały nałożeniem 5% korekty zestawiono w tabeli poniżej. Tabela 8 Rodzaje naruszeń skutkujące nałożeniem 5% korekty Rodzaj naruszenia

Ilość wykrytych naruszeń

W wyniku kontroli stwierdzono naruszenie przepisów art. 7 ust. 1 ustawy PZP, poprzez określenie warunków udziału w postępowaniu o udzielenie zamówienia, w sposób który mógłby utrudniać uczciwą konkurencję oraz nie zapewnia równego traktowania wykonawców.

19

W wyniku kontroli stwierdzono naruszenie art. 25 ust. 1 ustawy PZP. Zamawiający zażądał na potwierdzenie warunków udziału w postępowaniu m.in. zaświadczenia potwierdzającego przynależność poszczególnych osób do Izby Inżynierów Budownictwa (lub Izby Samorządu Zawodowego) albo dokumentu wskazującego, że polisa została opłacona, co stanowi naruszenie zasady uczciwej konkurencji oraz nierównego traktowania wykonawców.

7

W wyniku kontroli stwierdzono nieprecyzyjny opis przedmiotu zamówienia.

2

W wyniku kontroli stwierdzono, iż Zamawiający nie umieścił w Ogłoszeniu o zamówieniu wykazu dokumentów określonych w § 2 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 19 maja 2006 r. w sprawie rodzajów dokumentów, jakich może żądać zamawiający od wykonawcy, oraz form w jakich te dokumenty mogą być składane, co stanowi naruszenie art. 25 ust. 2.

2

W wyniku kontroli stwierdzono, iż Zamawiający opisał przedmiot w sposób, który mógłby utrudniać uczciwą konkurencję, co stanowi naruszenie art. 29 ust. 1 PZP.

2

W wyniku kontroli stwierdzono naruszenie art. 26 ust. 1 poprzez nie wskazanie w ogłoszeniu o zamówieniu dokumentów wymaganych od wykonawców zagranicznych.

1

W wyniku kontroli stwierdzono naruszenie art. 29 ust 3 PZP poprzez opisanie przedmiotu zamówienia przez wskazanie znaków towarowych, nazw producentów.

1

W wyniku kontroli stwierdzono, iż Zamawiający żąda przedłożenia oświadczenia o spełnieniu warunków udziału w postępowaniu zgodnie z art. 22 ustawy PZP, złożonego indywidualnie przez każdego z wykonawców wspólnie ubiegających się o zamówienie. Takie żądanie jest sprzeczne z istotą konsorcjum.

1

W wyniku kontroli stwierdzono, iż Zamawiający zaniechał wykluczenia wykonawcy, czym naruszył dyspozycję art. 24 ust. 2 pkt. 3 ustawy PZP.

1

W wyniku kontroli stwierdzono naruszenie przepisów ustawy PZP: zamawiający dopuścił się naruszenia art. 41 pkt. 7 oraz art. 36 ust. 1 pkt. 6 ustawy PZP, poprzez brak zamieszczenia odpowiednio w ogłoszeniu o zamówieniu przekazanym do UOPWE i SIWZ wykazu oświadczeń lub dokumentów, jakie powinni dostarczyć wykonawcy, którzy mają miejsce zamiesz-

1

-------------------------------------------------------------------Agrotec Polska Sp. z o.o. & POLINVEST Sp. z o.o.

100

„Ocena problemów związanych z realizacją zamówień publicznych oraz innych sposobów wyłaniania wykonawców w ramach projektów wdrażanych z udziałem funduszy strukturalnych w sektorze kultury w ramach XI priorytetu PO IiŚ” – Raport końcowy --------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------

Rodzaj naruszenia

Ilość wykrytych naruszeń

kania lub siedzibę poza terytorium RP, w celu potwierdzenia spełnienia warunków udziału w postępowaniu. Źródło: opracowanie własne na podstawie wyników kontroli KSI

2% wskaźnik nałożenia korekt zastosowano 15 razy, w tym 12 razy (80 %) kontrola wykazała naruszenie art. 25 ust. 1 ustawy PZP. Naruszenie art. 25 ust. 1 PZP, poprzez żądanie od wykonawców oświadczeń lub dokumentów, które nie są niezbędne do przeprowadzenia postępowania. Pozostałe rodzaje naruszeń, które skutkowały nałożeniem 2% korekty zestawiono w tabeli poniżej. Tabela 9 Rodzaje naruszeń skutkujące nałożeniem 2% korekty Rodzaj naruszenia

Ilość wykrytych naruszeń

Kontrola wykazała naruszenie art. 25 ust. 1 ustawy PZP. Naruszenie art. 25 ust. 1 PZP, poprzez żądanie od wykonawców oświadczeń lub dokumentów, które nie są niezbędne do przeprowadzenia postępowania.

12

W wyniku kontroli stwierdzono naruszenie zasady równego traktowania wykonawców i jednocześnie ograniczenie konkurencji, co stanowi naruszenie art. 7 ust. 1 ustawy PZP, poprzez określenie warunków udziału w postępowaniu o udzielenie zamówienia, w sposób który mógłby utrudnić uczciwą konkurencję oraz nie zapewnia równego traktowania wykonawców, np. żądanie udokumentowania przez wykonawców posiadania wpisu do Okręgowej Izby Inżynierów Budownictwa.

2

Zamawiający stawia warunek, nie wskazując jednocześnie mającego go potwierdzić dokumentu czym narusza art. 26 ust. 1 w zw. z art. 25 ust. 1.

1

Źródło: opracowanie własne na podstawie wyników kontroli KSI

Wszystkie korekty 1% (6 szt.) zostały nałożone w związku z naruszeniem art. 95 ust. 2 ustawy PZP zgodnie z którym „Jeżeli wartość zamówienia albo umowy ramowej jest równa lub przekracza kwoty określone w przepisach wydanych na podstawie art. 11 ust. 8, niezwłocznie po zawarciu umowy w sprawie zamówienia publicznego albo umowy ramowej, zamawiający przekazuje ogłoszenie o udzieleniu zamówienia Urzędowi Oficjalnych Publikacji Wspólnot Europejskich”. Powyższe zestawienia wskazują, iż wśród wszystkich 187 korekt, wymierzonych metodą wskaźnikową, największą ilość stanowiły: a) niedokonanie rozeznania rynku przy braku wykazania okoliczności uzasadniających konieczność udzielenia danego zamówienia bez rozeznania rynku – 57 szt., co stanowi 30,5 % korekt, b) naruszenie przepisów art. 7 ust. 1 ustawy PZP, poprzez określenie warunków udziału w postępowaniu o udzielenie zamówienia, w sposób który mógłby utrudniać uczciwą konkurencję oraz nie zapewnia równego traktowania wykonawców – 19 szt., co stanowi 10 % korekt, c) beneficjent nie wykazał, iż spełnione zostały przesłanki określone w art. 67 ust. 1 pkt. 1 lit. b) ustawy PZP, uprawniające do zastosowania trybu udzielenia zamówienia z wolnej ręki tj. nie wykazano, że na rynku nie istnieją rozwiązania równoważne z tym, które objęte jest prawem wyłącznym – 18 szt., co stanowi 9,6 % korekt. -------------------------------------------------------------------Agrotec Polska Sp. z o.o. & POLINVEST Sp. z o.o.

101

„Ocena problemów związanych z realizacją zamówień publicznych oraz innych sposobów wyłaniania wykonawców w ramach projektów wdrażanych z udziałem funduszy strukturalnych w sektorze kultury w ramach XI priorytetu PO IiŚ” – Raport końcowy --------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------

Ww. korekty stanowią łącznie 50 % wszystkich wymierzonych metodą wskaźnikową korekt. Rysunek 38 Zestawienie najczęściej występujących korekt, nakładanych metodą wskaźnikową

Źródło: opracowanie własne na podstawie wyników kontroli KSI

Wartość nałożonych korekt Wartość nałożonych korekt wyniosła 29,2 mln zł, na 176 przypadków posiadania kompletu danych dotyczących wartości kontraktu oraz wysokości zastosowanego wskaźnika procentowego nałożenia korekt. Wartość nałożonych korekt została wyliczona na podstawie danych z 585 wyników kontroli przeprowadzonych przez WWPE. Kontrole nie rzadko przeprowadzano na więcej niż jednym postępowaniu przetargowym. Nałożono 24 korekty o wartości powyżej 100 tys. zł, których łączna wartość wyniosła 26,9 mln zł, co stanowi 92,3% wartości wszystkich nałożonych korekt. . W przypadku 5 nałożonych korekt, wartość każdej z nich przekroczyła 1,5 mln zł (ich łączna wartość wyniosła 20,9 mln zł), co stanowi 71,5% wartości nałożonych korekt. Najwyższa korekta została ustalona na wartość ponad 11 mln zł, co stanowi 54% wartości wszystkich nałożonych dotychczas korekt. Korekta ta jednak okazała się nie być uciążliwa dla beneficjenta, ze względu na możliwość wykorzystania powstałej w ten sposób rezerwy na wydatki, które uprzednio zostały uznane za niekwalifikowalne, a w toku konsultacji zmieniono ich zakwalifikowanie. Wśród pozostałych beneficjentów, którzy doświadczyli nałożenia wysokich korekt finansowych (powyżej 1,5 mln zł) nie da się jeszcze jednoznacznie wskazać skutków nałożonych korekt, ze względu na fakt nie zakończenia realizacji projektów. Jeden z beneficjentów otrzymał możliwość przeznaczenie rezerwy na inne wydatki, które uprzednio zostały uznane za niekwalifikowalne, inny beneficjent czeka na rozstrzygnięcie przetargów, aby móc stwierdzić ile dodatkowych środków będzie potrzebnych do pozyskania na realizację projektu, w związku z nałożona korektą. Wartość nałożonych korekt wyniosła 29,2 mln zł, co w porównaniu do kwoty dofinansowania dla XI Priorytetu PO IiŚ (1,97 mld zł) stanowi 1,5% jej wartości. Wartość ta w skali dofinansowania XI Priorytetu jest wielkość niewielką, co może świadczyć o dobrym przygotowaniu beneficjentów do realizacji zamówień publicznych.

-------------------------------------------------------------------Agrotec Polska Sp. z o.o. & POLINVEST Sp. z o.o.

102

„Ocena problemów związanych z realizacją zamówień publicznych oraz innych sposobów wyłaniania wykonawców w ramach projektów wdrażanych z udziałem funduszy strukturalnych w sektorze kultury w ramach XI priorytetu PO IiŚ” – Raport końcowy --------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------

Odwołania od nałożonych korekt Wśród przeprowadzonych kontroli u beneficjentów XI Priorytetu PO IiŚ, zidentyfikowano 10 przypadków pozytywnego rozpatrzenia odwołania od nałożonej korekty, na 200 nałożonych korekt, co stanowi 5% korekt oraz na 128 przypadków składania przez beneficjentów odwołań, co stanowi 8% odwołań. Wśród tych 10 przypadków, 6-krotnie całkowicie odstąpiono od nałożenia korekty, a 4-krotnie zmniejszono wymiar korekty. Instytucja Pośredniczącą II całkowicie odstąpiła od nałożenia korekty finansowej w następujących przypadkach:  korekta 100% - w dwóch przypadkach wykazano brak rozeznania rynku przy braku wskazania okoliczności uzasadniających konieczność udzielenia danego zamówienia bez rozeznania rynku – w wyniku odwołania beneficjenta przyjęto uzasadnione zastrzeżenia, nie nałożono korekty,  korekta 25% - w wyniku kontroli stwierdzono, że Zamawiający nie wskazał jakie dokumenty powinien złożyć Wykonawca mający siedzibę lub miejsce zamieszkania poza granicami RP. Beneficjent wniósł zastrzeżenia do informacji pokontrolnej i naliczenia 25% korekty finansowej oraz zwrócił się z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy. WWPE ponownie zweryfikowała sporne elementy zawarcia umowy i odstąpiła od wymierzenia korekty finansowej w wysokości 25%,  korekta 25% - w wyniku kontroli stwierdzono, że Zamawiający nie dopuścił możliwości zlecenia całości zakresu zamówienia podwykonawcom. WWPE po odwołaniu zmniejszyła korektę z 25% na 5%, jednakże IP wydała decyzję o odrzuceniu stanowiska IP II a tym samym nie uznano zasadności wymierzonej korekty finansowej,  korekta 5% - w dwóch przypadkach wykryto naruszenie zasady uczciwej konkurencji oraz nierównego traktowania wykonawców. Odwołanie Beneficjenta zostało uwzględnione i odstąpiono od naliczenia korekty finansowej. Instytucja Pośredniczącą II częściowo odstąpiła od nałożenia korekty finansowej w następujących przypadkach:  korekta 100 % – umowa dotyczyła wniosku aplikacyjnego i studium, początkowo uznano za niekwalifikowalny cały wydatek, po odwołaniu za niekwalifikowalny uznano wydatek związany z przygotowaniem wniosku aplikacyjnego,  korekta 100% - Beneficjent nie dokonał rozeznania rynku i jednocześnie nie wykazał, iż wystąpiły okoliczności uzasadniające konieczność udzielenia przedmiotowych zamówień bez rozeznania rynku, po ponownym rozpatrzeniu sprawy WWPE odstąpiła od naliczenia korekty finansowej w części zamówienia.  korekta 25% - w dwóch przypadkach wykryto w postępowaniu o udzielenie zamówienia publicznego dwóch lub większej ilości przypadków niezastosowania zasad zamówień publicznych, po odwołaniu beneficjenta zmniejszono korektę z 25% do 5%.

Stosowanie taryfikatora W toku prowadzonych badań beneficjenci nie zgłaszali większych zastrzeżeń dotyczących zapisów dokumentu wymierzania korekt finansowych i wskaźników procentowych do wymierzania korekt finansowych. W pojedynczych przypadkach zgłaszano niejasności co do następujących kwestii -------------------------------------------------------------------Agrotec Polska Sp. z o.o. & POLINVEST Sp. z o.o.

103

„Ocena problemów związanych z realizacją zamówień publicznych oraz innych sposobów wyłaniania wykonawców w ramach projektów wdrażanych z udziałem funduszy strukturalnych w sektorze kultury w ramach XI priorytetu PO IiŚ” – Raport końcowy --------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------

stosowania ww. dokumentów:  w przypadku wskaźnika procentowego nałożenia korekty, którego wartość znajduje się w przedziale, trzech beneficjentów stwierdziło, że uzasadnienie narzucenia najwyższego wskaźnika z przedziału jest niewystarczające i w jego treści powołano się na przykłady nieadekwatne do przypadku danego beneficjenta,  wymierzania korekty finansowej za udzielenie zamówienia z wolnej ręki na badania archeologiczne,  brak wskazania wysokości naliczonej korekty i kwoty, która przez WWPE jest uznana jako koszt kwalifikowalny. Podsumowanie Podczas analizy pliku kontroli KSI zauważono występowanie różnorodnych opisów wyników kontroli i nieumieszczanie jednolitego zakresu informacji w opisach wyników kontroli (np. wartość umowy, kwota potrącenia, czy miały miejsce odwołania). Umieszczanie ww. informacje pozwoliłyby na uproszczenie prowadzenia zestawień i statystyk podsumowujących zagadnienia dotyczące prowadzonych u beneficjentów kontroli. W celu ustandaryzowania narzędzia proponuje się zamieszczanie w pliku (w osobnych pozycjach) następujących informacji: 1) data prowadzenia kontroli, 2) numer umowy/decyzji, 3) tytuł projektu, 4) instytucja prowadząca kontrolę, 5) numer kontroli, 6) wynik kontroli, 7) zalecenia pokontrolne, 8) kto utworzył wpis, 9) kontrola na zakończenie projektu, 10)

rodzaj kontroli,

11)

nazwa zamówienia,

12) wykryte naruszenia – zgodne z kwalifikacją prawną lub kategoria nieprawidłowości (zgodnie z taryfikatorem), 13)

wartość umowy,

14)

wysokość wskaźnika procentowego,

15)

czy beneficjent się odwoływał,

16)

wynik rozpatrzenia odwołania,

-------------------------------------------------------------------Agrotec Polska Sp. z o.o. & POLINVEST Sp. z o.o.

104

„Ocena problemów związanych z realizacją zamówień publicznych oraz innych sposobów wyłaniania wykonawców w ramach projektów wdrażanych z udziałem funduszy strukturalnych w sektorze kultury w ramach XI priorytetu PO IiŚ” – Raport końcowy --------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------

17)

kwota potrącenia,

18)

uwagi.

Taki zestaw informacji pozwoli generować, w dowolnym momencie, zestawienia dotyczące najczęściej prowadzonych kontroli, nakładanych korekt, odwołań, wartości wymierzonych korekt oraz najczęściej popełnianych naruszeń. Dodatkowo wskazane jest tworzenie tabeli korelacji w przypadku aktualizacji taryfikatora. Jednocześnie wykryto, wysoki stopień powtarzalności błędów popełnianych przez beneficjentów, co pozwala wysunąć wniosek iż beneficjenci nie posiadają dostatecznej wiedzy na temat najczęściej popełnianych błędów w postępowaniach przetargowych. Dlatego ustandaryzowanie opisów kontroli pozwoli na dokładną analizę występujących naruszeń, co jednocześnie pozwoli na sprawne informowanie beneficjentów w zakresie tematyki najczęściej popełnianych błędów.

2.8

Rola Krajowej Izby Odwoławczej w procesie przetargowym

Krajowa Izba Odwoławcza (KIO) została powołana w celu rozpoznawania odwołań wnoszonych w toku postępowań o udzielenie zamówień publicznych. W postępowaniach o udzielenie zamówienia publicznego inwestycji realizowanych przez beneficjentów XI Priorytetu PO IiŚ KIO było angażowane w 32 przypadkach na 291 postępowań o udzielenie zamówienia o wartości powyżej 14 tys. euro. 18 odwołań zostało rozstrzygniętych na korzyść Zamawiającego, co stanowi 56 % wszystkich odwołań i odwołujący został obciążony wszelkimi kosztami postępowania. 11 odwołań nie zostało rozstrzygniętych na rzecz Odwołującego i to on został obciążony kosztami postępowania. W przypadku jednego postępowania spór częściowo został rozstrzygnięty na rzecz Zamawiającego, częściowo na rzecz Odwołującego i obie strony zostały obciążone kosztami postępowania. W 3 przypadkach umorzono postępowanie odwoławcze. Rysunek 39 Rozstrzygnięcia KIO w ramach XI Priorytetu PO IiŚ

Źródło: opracowanie własne na podstawie analizy orzecznictwa KIO i ankiet CAWI

Zaangażowanie KIO w rozstrzygnięcie postępowania o udzielenie zamówienia publicznego w 7 przypadkach nie wpłynęło na przebieg procesu udzielania zamówienia, w 3 przypadkach nieznacznie wydłużyło postępowanie, w pozostałych 22 przypadkach skutkowało znacznym wydłużeniem postępowania przetargowego, od miesiąca do kilku miesięcy w stosunku do harmonogramu realiza-------------------------------------------------------------------Agrotec Polska Sp. z o.o. & POLINVEST Sp. z o.o.

105

„Ocena problemów związanych z realizacją zamówień publicznych oraz innych sposobów wyłaniania wykonawców w ramach projektów wdrażanych z udziałem funduszy strukturalnych w sektorze kultury w ramach XI priorytetu PO IiŚ” – Raport końcowy --------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------

cji projektu. W jednym przypadku rozstrzygnięcie postępowania wydłużyło się na tyle, że w rezultacie wykonawca, którego wybrano odstąpił od podpisania umowy.

2.9

Rola Prezesa Urzędu Zamówień Publicznych w procesie przetargowym

Rola Prezesa Urzędu Zamówień Publicznych w procesach przetargowych beneficjentów XI Priorytetu PO IiŚ jest niewielka. W przypadku 5 projektów beneficjenci zgłaszali się do Prezesa UZP z pytaniami dotyczącymi zastosowania i interpretacji Ustawy PZP. Wyjaśnienia udzielane przez Prezesa UZP dotyczyły:  zastosowania art. 5 ustawy PZP i zakwalifikowania prac konserwatorskich jako prac konserwatorskich a nie budowlanych,  kontroli uprzedniej w postępowaniach i wykrytych naruszeń, które skutkowały nałożeniem korekt finansowych,  zamawiający złożył wniosek o wyrażenie zgody na zawarcie umowy na okres dłuższy niż 3 lata (w wyniku zawarcia aneksu terminowego),  przy okazji odwołania po kontroli inwestycji ex post - beneficjent ubiegał się o poparcie swojego stanowiska w sprawie kwalifikacji kosztów na podstawie projektu, a nie kosztorysu inwestorskiego o co zabiegała IP II,  problemu pełnienia nadzoru autorskiego przez projektanta. W czterech przypadkach Beneficjenci uznali, że wyjaśnienia Prezesa UZP były pomocne, a w jednym przypadku, że nie uzyskali satysfakcjonującej odpowiedzi. W jednym przypadku IP II przyjęła opinię Prezesa UZP i rozstrzygnęła sprawę na korzyść beneficjenta. Zgodnie z opinią pracownika UZP, specyfika opinii prawnej jest taka, że otrzymuje ją zainteresowana strona, ale jeżeli odpowiedź została uznana za potencjalnie interesującą dla danego sektora, bądź większej grupy instytucji to jest ona publikowania na stronie UZP (np. szacowanie wartości zamówień dla projektów z PO IiŚ). W związku z tym istotne staje się zadawanie jak największej ilości pytań, bo to może przyczynić się do wyłonienia większej ilości interpretacji korzystnych dla beneficjentów XI Priorytetu oraz w przypadku zastosowania dla większej ilości instytucji, opublikowania interpretacji na stronie UZP. Dodatkowo Prezes UZP przeprowadzał kontrole uprzednie w czterech projektach realizowanych w ramach XI Priorytetu PO IiŚ. W przypadku trzech projektów wykryto naruszenia PZP, co skutkowało nałożeniem 5% korekty na etapie weryfikacji wniosku o płatność. W czwartym projekcie nie wykryto naruszeń PZP.

2.10 Rola Instytucji Pośredniczącej II stopnia we wdrażaniu XI Priorytetu PO IiŚ Władza Wdrażająca Projekty Europejskie Władza Wdrażająca Projekty Europejskie pełni funkcję Instytucji Pośredniczącej II stopnia w ramach Osi Priorytetowej XI PO IiŚ. Zadania WWPE to w szczególności: nadzorowanie wdrażania działań priorytetu, planowanie, rozliczanie i kontrola płatności oraz gospodarka środkami finanso-------------------------------------------------------------------Agrotec Polska Sp. z o.o. & POLINVEST Sp. z o.o.

106

„Ocena problemów związanych z realizacją zamówień publicznych oraz innych sposobów wyłaniania wykonawców w ramach projektów wdrażanych z udziałem funduszy strukturalnych w sektorze kultury w ramach XI priorytetu PO IiŚ” – Raport końcowy --------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------

wymi w ramach PO IiŚ w zakresie nie przekazanym innym podmiotom, monitorowanie finansowego i rzeczowego postępu realizacji projektów oraz wydawanie certyfikatów kwalifikowalności wydatków w ramach PO IiŚ. Należy zaznaczyć, że WWPE jest tą instytucją, która bezpośrednio kontaktuje się z poszczególnymi beneficjentami, dlatego jej rola jest szczególnie istotna dla podmiotów realizujących projekty. Bardzo istotną funkcją realizowaną przez WWPE są kontrole przeprowadzane przez jej pracowników. Kwestia ta została opisana w Rozdziale 2.6 niniejszego Raportu. Kontrole te mogą skutkować nałożeniem korekt finansowych na postępowania, w których wykazano uchybienia. Beneficjentowi przysługuje prawo odwołania od takiej decyzji do MKiDN. Należy w tym miejscu wskazać, że większość decyzji wydanych przez WWPE jest podtrzymywana przez MKiDN, co świadczy o klarownym i jednomyślnym podejściu obu instytucji do kwestii zamówień publicznych. Zdecydowana większość beneficjentów jako problem związany z weryfikacją wniosków o płatność, wskazuje bardzo długotrwało procedurę oceny. Jest to o tyle istotne, że wpływa bezpośrednio na płynność finansową beneficjenta. Dla beneficjentów stanowiących jednostki samorządu terytorialnego jest to dodatkowo istotne z punktu widzenia podlegania pod kontrolę ze strony regionalnych izb obrachunkowych. Należy jednak mieć na uwadze, że sprawne i szybkie rozliczenie wniosku o płatność nie zależy jedynie od WWPE. Przekazywane do IP II wnioski o płatność bardzo często zawierają błędy i uchybienia, co powoduje konieczność formułowania uwag przez WWPE. Niestety zdarza się, że beneficjenci muszą poprawiać wnioski o płatność kilkukrotnie, co znacząco wydłuża czas oceny wniosku. Beneficjent może wpłynąć na skrócenie czasu weryfikacji wniosku o płatność przez kierowanie dokumentacji przetargowej do kontroli ex-ante, bądź wnioskowanie o przeprowadzenie kontroli ex-post od razu po udzieleniu zamówienia. WWPE wskazuje, iż jest to bardzo pożądana praktyka, ponieważ pozwala ona na uniknięcie kumulacji postępowań objętych kontrolą na etapie weryfikacji wniosku o płatność. Przypadek wyjątkowo długotrwałej oceny wniosku o płatność w zidentyfikowano w ramach projektu Toruńska Starówka - ochrona i konserwacja dziedzictwa kulturowego UNESCO, którego beneficjentem jest Miasto Toruń wraz z partnerami, gdzie procedura trwała ponad 10 miesięcy. Wynikało to głównie ze specyfiki projektu, który realizowany jest w formule partnerstwa. Skompletowanie pełnej dokumentacji przez wszystkich partnerów było w tym przypadku szczególnie utrudnione, z uwagi na fakt, że większość z nich stanowią podmioty kościelne, niemające doświadczenia w projektach dofinansowanych ze środków Unii Europejskiej. Ważną formą udziału IP II w usprawnianiu realizacji projektów w ramach PO IiŚ jest dokonywanie kontroli ex-ante opracowanej przez beneficjentów dokumentacji postępowania o udzielenie zamówienia. Taka forma konsultacji z WWPE jest bardzo wysoko oceniana przez beneficjentów. Po przeprowadzeniu takiej kontroli beneficjent otrzymuje zalecenia pokontrolne, które pozwalają na wyeliminowanie popełnionych błędów. Bardzo wysoko oceniana jest rzetelność i dobra wola pracowników WWPE oddelegowanych do współpracy z beneficjentami w tym zakresie. Zdaniem beneficjentów, przeprowadzone kontrole ex-ante zazwyczaj okazują się bardzo przydatne. Pozwalają na uzyskanie informacji o zgodności postępowania z dokumentami programowymi i PZP oraz dzięki nim beneficjenci mogą ustrzec się popełnienia błędów w kolejnych postępowaniach. Kontrole umożliwiają skuteczne planowanie i koordynację elementów projektu, tak aby cały projekt mógł być realizowany w terminie. Beneficjenci mają także możliwość bezpośrednich konsultacji z opiekunami projektów. Należy jednakże zauważyć, iż zdecydowana większość kontaktów dotyczy kwestii rozliczania projektów, nie zaś problematyki zamówień publicznych. Także tutaj ocena takich kontaktów jest zasadniczo oceniana bardzo wysoko przez beneficjentów, z podkreśleniem szybkości odwiedzi oraz adekwatności i przydatność uzyskanych opinii. Na uwagę zasługuje również krótki czas weryfikacji projektów dokumentacji przetargowej przez WWPE. Zdarzają się jednak i mniej pochlebne opinie. Jeden z beneficjentów wskazał na niejednoznaczność uzyskanych informacji, np. dotyczących zmian w po-------------------------------------------------------------------Agrotec Polska Sp. z o.o. & POLINVEST Sp. z o.o.

107

„Ocena problemów związanych z realizacją zamówień publicznych oraz innych sposobów wyłaniania wykonawców w ramach projektów wdrażanych z udziałem funduszy strukturalnych w sektorze kultury w ramach XI priorytetu PO IiŚ” – Raport końcowy --------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------

datku VAT. Pojawił się także zarzut, że otrzymywane informacje są błędne oraz, że następowała rozbieżność pomiędzy opiniami telefonicznymi i tymi przekazywanymi w formie pisemnej. Ten sam beneficjent wskazał fakt, że opiekun z WWPE niechętnie udzielał informacji oficjalnych na piśmie, a uzyskanie zaleceń w takiej formie było niezbędne, aby móc uzasadnić swoje decyzje w kwestii, która była konsultowana z IP II. Pojawiały się także sytuacje, w których w stosunku do postępowań objętych kontrolą ex-ante pojawiały się korekty na etapie kontroli ex-post. Należy jednak zwrócić uwagę na fakt, iż źródłem takiej sytuacji mogą być nie tylko błędne ustalenia poczynione w ramach kontroli ex-ante, ale też nieprawidłowe uwzględnienie zawartych w niej zaleceń przez beneficjenta, jak również zmiana uwarunkowań prawnych w zakresie dotyczącym postępowania. IP II jest również (obok IP i IZ) jednym z organizatorów szkoleń przeznaczonych dla beneficjentów. Jak zostało to opisane w innych częściach Raportu, beneficjenci są generalnie zadowoleni z poziomu tych szkoleń. WWPE podejmuje także wewnętrzne działania mające na celu poprawienia funkcjonowania własnej instytucji. Bardzo dobry przykładem jest podpisanie przez WWPE umowy na świadczenie usług prawnych z wyspecjalizowanymi firmami prawniczymi. W szczególności wsparcie to dotyczy: pisemnych porad i opinii prawnych oraz doraźnych konsultacji, udzielanie odpowiedzi na pytania prawne komisji przetargowych lub osób prowadzących postępowanie, pomocy przy sprawdzaniu i weryfikowaniu projektów umów do prowadzonych postępowań o udzielenie zamówienia publicznego oraz aneksów i porozumień do tych umów, opracowania dokumentacji przetargowej na każdym jej etapie postępowania przetargowego oraz prowadzenia szkoleń z zakresu PZP. Pracownicy WWPE bardzo pozytywnie oceniają tę współpracę, stanowi ona duże ułatwienie oraz jest faktycznym wsparciem w interpretacji odwołań.

Ocena współpracy między WWPE a beneficjentami Współpraca z WWPE jest generalnie dobrze postrzegana przez beneficjentów. Pozytywnie oceniane jest wsparcie udzielane przez tę instytucję beneficjentom i kroki podejmowane przez WWPE w celu usprawnienia jej funkcjonowania. Zdaniem beneficjentów, kwestią wymagającą usprawnienia jest długość trwania weryfikacji wniosków o płatność. Koordynatorzy poszczególnych projektów z ramienia WWPE mają bardzo szczegółową i kompleksową wiedzę o realizowanych projektach, jednak jest ona w pewnym stopniu uzależniona od informacji przekazywanych przez beneficjentów. Koordynatorzy na bieżąco kontaktują się z beneficjentami i w zależności od beneficjenta współpraca ta układa się różnie. W zdecydowanej większości kontakty z beneficjentami ą pozytywnie oceniane przez koordynatorów. Zazwyczaj nie ma problemów z uzyskaniem informacji od beneficjenta, czy bieżącym konsultowaniem problematycznych, czy niejasnych kwestii. W kontakcie z beneficjentami koordynatorzy diagnozują pewne problemy. U niektórych beneficjentów z racji zaangażowania wielu osób w projekt problematyczne jest uzyskanie pełnej i kompleksowej informacji przez pracownika WWPE. Zdarza się także, że podmioty kościelne często po kilka razy odwołują się od naliczonych korekt finansowych, co jednak jest nieuzasadnione, gdyż decyzja o odrzuceniu odwołania nie może już zostać zmieniona. Powoduje to niepotrzebną stratę czasu w WWPE, gdyż na każde pismo musi być przygotowana odpowiedź. Wskazanym problem jest także fakt, że trudności komunikacyjne mogą także wynikać z faktu, że projekt prowadzony jest przez dyrektora artystycznego oraz osobę odpowiedzialną za administrację, przez co widoczny jest brak osoby odpowiedzialnej za projekt do bezpośredniego kontaktu. Pojawiła się także sytuacją, że pomimo bardzo dobrego kontaktu ze strony beneficjenta zdarzenie losowe, jak choroba pracownika odpowiedzialnego za projekt, spowodowało problemy z kontaktem. Beneficjent ów nie wskazał osoby mającej przejąć jej obowiązki. W innym przypadku pracownicy WWPE wskazują sytuację, gdzie dopiero po dłuższym czasie realizacji projektu zatrudniono pracowników, którzy odpowie-------------------------------------------------------------------Agrotec Polska Sp. z o.o. & POLINVEST Sp. z o.o.

108

„Ocena problemów związanych z realizacją zamówień publicznych oraz innych sposobów wyłaniania wykonawców w ramach projektów wdrażanych z udziałem funduszy strukturalnych w sektorze kultury w ramach XI priorytetu PO IiŚ” – Raport końcowy --------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------

dzialni są za realizację i koordynację projektu. Pojawił się także zarzut o jednego z beneficjentów będącego JST, że beneficjent poświęca mało uwagi na realizację projektu i jest pochłonięty realizacją innych projektów przez urząd, zaniedbując przy tym projekt z XI Priorytetu PO IiŚ. Powoduje to słabą współpracę beneficjenta z WWPE. Koordynatorzy wskazywali także, że czynnikiem utrudniającym sprawny przepływ informacji pomiędzy beneficjentem a WWPE jest procedura przesyłania dokumentów u beneficjenta, przez co koordynatorzy długo oczekują na potrzebne informacje. Zdarzył się również przypadek, w którym jest bardzo trudny kontakt z jednym z beneficjentów, nie wiadomo, kto dokładnie zajmuje się projektem, a osoba do kontaktów nie jest do tego odpowiednio merytorycznie przygotowana (księgowa). Koordynatorzy projektów w WWPE maja zazwyczaj po kilka projektów pod swoją opieką, dlatego ich obłożenie pracą i zakres obowiązków są bardzo duże. Rekomenduje się zwiększenie zespołu liczby pracowników WWPE odpowiedzialnych za koordynację projektów wdrażanych w ramach XI priorytetu PO IiŚ. Zarówno sami beneficjenci, jak i pracownicy WWPE w zdecydowanej większości pozytywne oceniają współpracę między sobą. Zazwyczaj kontakt jest na odpowiednim poziomie i obie strony otrzymują interesujące je informacje. Zdarzają się także problemy komunikacyjne, zarówno po stronie WWPE jak i beneficjentów, które jednak w znaczący sposób nie odbijają się na realizacji przedmiotowych projektów.

-------------------------------------------------------------------Agrotec Polska Sp. z o.o. & POLINVEST Sp. z o.o.

109

„Ocena problemów związanych z realizacją zamówień publicznych oraz innych sposobów wyłaniania wykonawców w ramach projektów wdrażanych z udziałem funduszy strukturalnych w sektorze kultury w ramach XI priorytetu PO IiŚ” – Raport końcowy --------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------

3 GŁÓWNE WNIOSKI I PODSUMOWANIA 3.1

Wpływ specyfiki sektora kultury na prowadzone postępowania

W wyniku przeprowadzonej ewaluacji stwierdzono, iż Beneficjenci XI Priorytetu PO IiŚ napotykali m.in. na komplikacje w udzielaniu zamówień publicznych, które wynikały ze specyfiki sektora kultury. Specyfikę tę można określić jako szczególne uwarunkowania, w ramach których działają ci beneficjenci. Do uwarunkowań takich zaliczyć można m.in. zarządzanie obiektami o wyjątkowej roli historycznej lub kulturowej, czy też zapotrzebowanie na bardzo specyficzne, trudno definiowalne usługi. Spośród wszystkich beneficjentów objętych badaniem, 27 wskazało na problemy z udzielaniem zamówień wynikające ze specyfiki sektora kultury. Poniższy wykres wskazuje, jakiego rodzaju komplikacje wystąpiły w tym obszarze.

Rysunek 40 Rodzaje problemów w udzielaniu zamówień publicznych wynikających ze specyfiki sektora kultury

Źródło: Opracowanie własne na podstawie wyników wywiadów IDI

Analizowane dane pokazują, że najczęściej wskazywanym przez beneficjentów problemem w kontekście zamówień publicznych, spowodowanym specyfiką sektora kultury, była kwestia niedostosowania przedmiotu zamówienia do wymogów w zakresie konkurencyjności. W opinii beneficjentów, restrykcyjna interpretacja tych wymogów stanowi niekiedy zagrożenie dla prawidłowej realizacji danego przedsięwzięcia. Jako przykład można podać zamówienie udzielone przez jednego z beneficjentów objętych badaniem, dotyczące dostawy specjalistycznych skanerów do digitalizacji starodruków. W ramach opisu przedmiotu zamówienia, beneficjent uznał za konieczne posłużenie się znakami towarowymi (z uwzględnieniem równoważności), co motywował wyjątkowym charakterem zamawianego sprzętu oraz koniecznością najwyższej dbałości o unikatowe starodruki, stanowiące dziedzictwo narodowe. W opinii beneficjenta, działanie to było dopuszczalne zgodnie z treścią art. 29 ust. 3 PZP, który stanowi, że „…przedmiotu zamówienia nie można opisywać przez wskazanie znaków towarowych, patentów lub pochodzenia, chyba że jest to uzasadnione specyfiką przedmiotu zamówienia i zamawiający nie może opisać przedmiotu zamówienia za pomocą dostatecznie dokładnych określeń, a wskazaniu takiemu towarzyszą wyrazy «lub równoważny»”. Argumentacja taka nie została jednakże uwzględniona w toku kontroli postępowania u dzielenie tego zamówienia i wydatek został uznany za częściowo niekwalifikowalny. -------------------------------------------------------------------Agrotec Polska Sp. z o.o. & POLINVEST Sp. z o.o.

110

„Ocena problemów związanych z realizacją zamówień publicznych oraz innych sposobów wyłaniania wykonawców w ramach projektów wdrażanych z udziałem funduszy strukturalnych w sektorze kultury w ramach XI priorytetu PO IiŚ” – Raport końcowy --------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------

Kolejny przykład, wskazywany w ramach tej kategorii, dotyczy trudności z wyspecyfikowaniem przedmiotu zamówienia w sytuacji, gdy przedmiot ten charakteryzuje się niemierzalnymi walorami. Jak wskazują beneficjenci, istnieje grupa przedmiotów zamówienia, w przypadku których można mówić o pewnych cechach, jak np. estetyka, czy też odpowiednia akustyka, których nie da się ująć w SIWZ. Stwarza to sytuację, w której efekt końcowy przedsięwzięcia może dalece odbiegać od założonego, z powodu nieadekwatności reżimu PZP do tego rodzaju zamówień. Opinia taka była formułowana w odniesieniu do takich przedmiotów zamówienia, jak wyposażenie sceny teatralnej, czy też wystrój wnętrz opery. Kwestia ta powiązana jest również z przedstawianym przez beneficjentów problemem w zakresie dostaw instrumentów muzycznych w kontekście przyjętych reguł konkurencyjności. Czterech spośród ośmiu beneficjentów dokonujących zakupu instrumentów wskazało, iż udzielanie takich zamówień w ramach przetargu może doprowadzić do faktycznej nieefektywności poniesionych wydatków, w związku z faktem, iż między instrumentami istnieją specyficzne różnice jakościowe, niemożliwe według tych beneficjentów do ujęcia drogą opisową. Zdaniem tych beneficjentów, miarą efektywności zakupu instrumentów nie może być jedynie oszczędność, ponieważ w ten sposób obniża się pożądaną jakość usług instytucji kultury, działających w obszarze muzyki. Ponadto, jak wskazał jeden z beneficjentów, „to muzyk określa narzędzie swojej pracy – przystosowany od lat do jednej marki instrumentu nie jest w stanie przestawić się na coś innego”. Na zbliżony problem zwrócił uwagę inny z beneficjentów z branży artystycznej, który stwierdził, iż „pojawiały się istotne problemy z badaniem rynkowym w przypadku artystów – często nie ma porównania śpiewaków i dyrygentów, a badanie rynkowe też były wymagane”. W odniesieniu do postępowań dotyczących instrumentów muzycznych, warto wskazać na dobre praktyki stosowane przez niektórych z beneficjentów. Jeden z zamawiających zawarł w ramach specyfikacji istotnych warunków zamówienia szereg jakościowych kryteriów oceny ofert: - barwa dźwięku w zakresie (maksymalnie pełna) ilości tonów składowych dla każdego rejestru dźwiękowego) 0-5 punktów, - wyrównana intonacja (w pełnym zakresie) brzmienia instrumentu w dźwiękach basowych, średnicy i dyszkancie) - w zakresie 0 – 5 punktów, - wyrównany dźwięk (w pełnym zakresie instrumentu) - w zakresie 0-5 punktów, - precyzyjna mechanika (właściwa twardość i precyzja mechaniki charakterystyczna dla danego rodzaju instrumentu) w zakresie – 0-5 punktów. Powyższym kryteriom przypisano wagę 40 % w ramach postępowania. Ich ocenę powierzono komisji przetargowej złożonej z ekspertów zewnętrznych. Inny z beneficjentów, wykazując dbałość o wysoki standard zamawianych instrumentów, sformułował w opisie przedmiotu zamówienia precyzyjne wymagania w zakresie dopuszczalnych materiałów użytych do wyrobu przedmiotu zamówienia. Zdaniem beneficjenta, jasne wskazanie braku możliwości stosowania plastikowych zamienników minimalizuje ryzyko zamówienia instrumentu o jakości znacznie niższej od oczekiwanej. Kolejny zamawiający zauważył, iż warto zastrzec w SIWZ warunek ręcznego wykonania instrumentu. Kolejną kwestią, mieszczącą się w opisywanej kategorii, jest problem stosowania wymogu konkurencyjności co do angażowania wybitnych ekspertów, konsultujących rozwiązania techniczne przyjęte w ramach projektu. Przykładem komplikacji w tym zakresie jest przywołana przez jednego z beneficjentów sytuacja, w której za nieefektywny uznano wydatek na konsultację w zakresie jakości instrumentu muzycznego, obejmujący symboliczne wynagrodzenie dla największego krajowego autorytetu w tej dziedzinie. Beneficjent nie podjął rozeznania rynku przed zawarciem umowy ze -------------------------------------------------------------------Agrotec Polska Sp. z o.o. & POLINVEST Sp. z o.o.

111

„Ocena problemów związanych z realizacją zamówień publicznych oraz innych sposobów wyłaniania wykonawców w ramach projektów wdrażanych z udziałem funduszy strukturalnych w sektorze kultury w ramach XI priorytetu PO IiŚ” – Raport końcowy --------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------

wspomnianym ekspertem, ponieważ kwota uzgodnionego wynagrodzenia była w sposób bezsporny zaniżona w stosunku do wartości wykonanej usługi. Potwierdziło to „rozpoznanie rynku ex-post”, dokonane dobrowolnie przez beneficjenta. Mimo to wydatek ten został uznany za nieefektywny. Należy jednak wskazać, iż jedynym przypadkiem, w którym można odstąpić od rozeznania rynku jest sytuacja, w której beneficjent wykaże, że rozeznanie to nie było możliwe (5.3 punkt 10 Wytycznych). Żadna inna przyczyna nie uzasadnia braku spełnienia wymogu przeprowadzenia rozeznania rynku. Kolejną kategorią problemów związanych z udzielaniem zamówień publicznych, które, w opinii beneficjentów, wypływały ze specyfiki sektora kultury, były zagadnienia dotyczące zabytkowego charakteru obiektów, przedmiotów lub obszarów objętych projektami. Podstawowym problemem w tym zakresie była wątpliwość beneficjentów, w jaki sposób powinni oni zapewnić wykonanie robót dodatkowych, koniecznych w związku z licznymi odkryciami archeologicznymi, dokonanymi w ramach projektów. Jako że roboty dodatkowe nie są zdefiniowane przepisami prawa powszechnie obowiązującego, należy je rozumieć zgodnie z następującym zapisem Wytycznych: „Roboty dodatkowe – prace, które nie były przewidziane w pierwotnej umowie lub prace, które były przewidziane w pierwotnej umowie zawartej pomiędzy beneficjentem a wykonawcą umowy, ale istnieje konieczność ich wykonania w większych ilościach, po wyższej cenie, w innej technologii, lub przy innych parametrach (np. średnice, długości, rodzaj materiału itp.) niż to wynika z kontraktu”. W ramach przyjętej definicji, za podtyp robót dodatkowych uznać można zamówienia dodatkowe, do których stosuje się art. 67 ust. 1 pkt 5 PZP, zgodnie z którym zamawiający może udzielić zamówienia dodatkowego dotychczasowemu wykonawcy robót budowlanych w trybie zamówienia z wolnej ręki, m.in. o ile wykonanie takiego zamówienia jest „konieczne na skutek sytuacji niemożliwej wcześniej do przewidzenia”. W ramach kilku z badanych projektów, stwierdzenie spełnienia tej przesłanki wzbudzało szczególne kontrowersje. Zdaniem beneficjentów, u których wystąpiły tego typu problemy, w ramach kontroli IP II bezzasadnie powoływała argument, zgodnie z którym zabytkowy charakter obiektu z góry wyklucza nieprzewidywalność odkrycia archeologicznego. Jeden z beneficjentów wskazał na przypadek, w którym do odkrycia doszło mimo faktu, iż nieruchomość objęta projektem, została wcześniej poddana szczegółowym badaniom geologicznym, w ramach których nie stwierdzono prawdopodobieństwa wystąpienia przedmiotów lub obiektów historycznych. Uznanie, iż w przypadku dokonania odkryć archeologicznych nie jest w zasadzie możliwe zastosowanie trybu udzielenia zamówienia z wolnej ręki, prowadzi do sytuacji, w której beneficjent jest narażony na negatywne konsekwencje wypływające z ewentualnego równoczesnego prowadzenia prac przez dwóch odrębnych wykonawców przy obiekcie zabytkowym. Jak nadmienia jeden z beneficjentów, dopuszczenie drugiej ekipy budowlanej na ten sam plac budowy, prowadzi do utraty gwarancji od pierwszego wykonawcy, co jest niezwykle ryzykowne z uwagi na szczególny charakter obiektu podlegającego renowacji oraz potrzebę wyjątkowej dbałości o to, by w toku prac nie doszło do zniszczeń. Ponadto, beneficjenci wskazują na trudności związane z długotrwałymi konsultacjami IZ z Komisją Europejską w kwestii rozstrzygnięcia kwalifikowalności wydatków poniesionych w związku z poleceniami Inżyniera Kontraktu/Inspektora Nadzoru akceptowanymi przez beneficjenta oraz aneksami do umów związanych z realizacją kontraktów w zakresie prowadzącym do zwiększenia zakresu (pozycji) przedmiaru robót do wykonania w stosunku do zakresu przewidzianego w kosztorysie ofertowym i w konsekwencji zwiększenia wynagrodzenia wykonawcy. Zgodnie z obecnym brzmieniem Wytycznych, wydatki takie nie mogą być uznane za kwalifikowalne, chyba że spełnione zostaną wymogi określone punkcie 2 lit. c Sekcji 6.4.2. Podstawowym z tych wymogów jest wyrażenie

-------------------------------------------------------------------Agrotec Polska Sp. z o.o. & POLINVEST Sp. z o.o.

112

„Ocena problemów związanych z realizacją zamówień publicznych oraz innych sposobów wyłaniania wykonawców w ramach projektów wdrażanych z udziałem funduszy strukturalnych w sektorze kultury w ramach XI priorytetu PO IiŚ” – Raport końcowy --------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------

przez IP zgody na deklarowanie tego rodzaju wydatków, która to zgoda może zostać wydana dopiero po uzyskaniu jednoznacznego stanowiska Komisji Europejskiej w opisywanej kwestii. Zgodnie z informacją uzyskaną w toku badania od przedstawiciela IZ, trwa oczekiwanie na przedstawienie przedmiotowego stanowiska. Niezależnie od przywołanych powyżej problemów, również w innych sytuacjach stwierdzono, iż zabytkowy charakter danych obiektów lub przedmiotów może mieć negatywny wpływ na proces udzielania zamówień publicznych. Niektórzy z beneficjentów wskazali, iż mieli szczególne problemy w związku z kolizją Ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami z przepisami PZP. W myśl art. 36 pierwszej z powołanych ustaw, m.in. takie działania, jak prace konserwatorskie, restauratorskie lub roboty budowlane przy zabytku wpisanym do rejestru, wymagają uzyskania pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków. Z doświadczeń beneficjentów wynika, iż wojewódzcy konserwatorzy oczekują, iż podmiot wnioskujący o takie pozwolenie przedstawi bardzo szczegółową charakterystykę planowanych prac. W efekcie powstają znaczne komplikacje, ponieważ wiele kwestii szczegółowych jest możliwych do rozstrzygnięcia dopiero po wyłonieniu wykonawcy prac przy zabytku, co standardowo następuje dopiero po uzyskaniu pozwolenia konserwatorskiego. Jeden z beneficjentów wskazał, iż w celu uzyskania zgodności z PZP stosuje w ramach programu prac konserwatorskich (stanowiącego załącznik do wniosku o pozwolenie wojewódzkiego konserwatora zabytków) zapisy o dopuszczalności rozwiązań równoważnych. Warto wskazać, iż w toku badania weszło w życie Rozporządzenie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 27 lipca 2011 r. w sprawie prowadzenia prac konserwatorskich, prac restauratorskich, robót budowlanych, badań konserwatorskich, badań architektonicznych i innych działań przy zabytku wpisanym do rejestru zabytków oraz badań archeologicznych. Akt ten, zawierający m.in. warunki dotyczące wniosku o pozwolenie wojewódzkiego konserwatora zabytków, wprowadza rozwiązanie oczekiwane przez środowisko, polegające na możliwości zawarcia we wniosku oświadczenia, zgodnie z którym wykonawca robót przy zabytku zostanie wyłoniony w drodze postępowania o udzielenie zamówienia publicznego. Wykonawca taki jest następnie zgłaszany do wojewódzkiego konserwatora, który bada posiadanie przez niego odpowiednich uprawnień. Kolejnym problemem występującym w tej kategorii jest kwestia specyfiki usług konserwatorskich. Jeden z beneficjentów przywołał przypadek, w którym brak zrozumienia tej specyfiki przez instytucję kontrolną spowodował powstanie opóźnień w realizacji harmonogramu projektu. Problem dotyczył zamówienia obejmującego swoim zakresem zarówno roboty budowlane (35% wartości zamówienia), jak i prace konserwatorskie (65% wartości zamówienia). Beneficjent przyjął, iż dla prac konserwatorskich właściwe są przepisy PZP dotyczące usług, stąd uznał, iż zgodnie z art. 6 ust. 1 PZP, postępowanie o udzielenie zamówienia publicznego powinno być prowadzone zgodnie z przepisami dotyczącymi usług (jako że ich udział w wartości zamówienia był największy). Ponadto, beneficjent zdecydował się uwzględnić zapisy art. 5 PZP, ustanawiające mniejszą restrykcyjność postępowania o udzielenie zamówienia w odniesieniu do usług o charakterze niepriorytetowym, w związku z uznaniem prac konserwatorskich za taki rodzaj usług. IP II zakwestionowała zastosowanie powołanych przepisów, ponieważ przyjęła, że prace konserwatorskie spełniają kryteria uznania ich za roboty budowlane. Instytucja wysunęła wniosek, iż nieprawidłowo zastosowano art. 6 ust. 1 PZP, ponieważ nie było podstaw do skorzystania z zapisów dotyczących usług, a co za tym idzie, również posłużenie się zapisami art. 5 PZP było nieuprawnione. W powyższej sprawie beneficjent zwrócił się o interpretację przepisów do Prezesa Urzędu Zamówień Publicznych. W odpowiedzi na sformułowane przez beneficjenta zapytanie, organ ten wykazał, iż w opisywanym przypadku spełnione zostały wszelkie przesłanki do zastosowania przepisów dotyczących usług, jak też i zapisów regulujących sposób procedowania w odniesieniu do usług o charakterze niepriorytetowym. W ramach wydanej opinii, Prezes Urzędu Zamówień Publicznych odwołał się m.in. do zapisów Ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, dokonując porównania zdefiniowanych tam prac konserwatorskich z robotami budowla-------------------------------------------------------------------Agrotec Polska Sp. z o.o. & POLINVEST Sp. z o.o.

113

„Ocena problemów związanych z realizacją zamówień publicznych oraz innych sposobów wyłaniania wykonawców w ramach projektów wdrażanych z udziałem funduszy strukturalnych w sektorze kultury w ramach XI priorytetu PO IiŚ” – Raport końcowy --------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------

nymi w rozumieniu Ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane. W związku z uzyskaną przez beneficjenta interpretacją, IP II odstąpiła od sformułowanych przedtem zastrzeżeń. Kolejnym przykładem wpływu specyfiki usług konserwatorskich na udzielanie zamówień, jest przypadek, w ramach którego na skutek braku prawidłowego zinterpretowania przez IP II kwestii zakresu zamawianych prac, beneficjentowi zarzucono próbę dokonania niedopuszczalnego podziału zamówienia. Beneficjent postanowił przeprowadzić dwa postępowania o udzielenie zamówienia publicznego – po jednym w zakresie konserwacji zbytkowych monet oraz lapidarium. W opinii instytucji, przedmioty obu zamówień pozostawały ze sobą w tak bliskiej relacji, iż uzasadnione było ogłoszenie jednego przetargu. W toku konsultacji z IP II, beneficjent skutecznie wykazał, że pomiędzy konserwacją monet a lapidarium nie ma związku, co w efekcie pozwoliło mu na przeprowadzenie dwóch odrębnych postępowań bez narażenia się na korekty finansowe. Trzecią kategorią w zakresie wpływu specyfiki sektora kultury na udzielanie zamówień, którą udało się wyodrębnić na podstawie przeprowadzonego badania, jest kwestia niewielkiego zainteresowania potencjalnych wykonawców udziałem w postępowaniu dotyczących niektórych typów zamówień. Należy zauważyć, że jedynie czterech beneficjentów wskazało na tego typu problem. Niewątpliwie komplikacja ta dotyczy wyłącznie bardzo specyficznych przedmiotów zamówienia, o wyjątkowym charakterze. W przypadku jednego z beneficjentów borykających się z tym problemem, w ramach ogłoszonego przetargu na konserwację zabytkowych mebli zgłosił się zaledwie jeden oferent, proponujący cenę wyższą niż szacunkowa wartość przedmiotu zamówienia. Wskazana sytuacja pokazuje, że w odniesieniu do takich zamówień można mówić o „rynku wykonawcy”, co utrudnia przygotowanie szacunku oraz stwarza zagrożenie poniesienia wydatków wyższych od planowanych. Niewielka ilość ofert w postępowaniach ma również źródło w skali danego zamówienia. Charakterystyczne jest to, iż spośród dwóch beneficjentów, którzy wskazali na rozmiar zlecanego zadania jako powód nikłego zainteresowania wykonawców, jeden z nich poruszył tę kwestię w kontekście nisko cennych dostaw, drugi zaś w przypadku robót budowlanych o bardzo dużej wartości. Stąd można wyciągnąć wniosek, iż czynnikiem generującym satysfakcjonującą ilość ofert jest co do zasady relatywnie umiarkowana wartość zamówienia. Ostatnią kategorią analizowanych w tym rozdziale problemów, jest kwestia braku wystarczających zasobów kadrowych oraz doświadczeń w zakresie realizacji projektów w przypadku instytucji kultury. Na uwagę zasługuje fakt, iż jedynie cztery badane podmioty uznały to za specyfikę sektora, co wskazuje na dobrą samoocenę beneficjentów. Kwestię wpływu typu beneficjenta na udzielanie przez niego zamówień publicznych przedstawiono w Rozdziale 3.4 niniejszego Raportu.

3.2

Wpływ specyfiki zasad udzielania zamówień publicznych w PO IiŚ na prowadzone postępowania

Spośród beneficjentów objętych badaniem, znaczna większość stwierdziła, iż specyfika zasad udzielania zamówień publicznych w ramach PO IiŚ nie jest przyczyną występowania u nich problemów z udzielaniem zamówień. Należy jednakże przyjrzeć się przyczynom problemów u siedemnastu beneficjentów, którzy na tego rodzaju komplikacje wskazywali. Zdania prezentowane w tej materii były na tyle różnorodne, iż odstąpiono od kategoryzacji przyczyn. Wyjątkowo jednakże można wspomnieć o jednym wątku pojawiającym się częściej niż inne, tj. o nadmiernej zdaniem beneficjentów biurokratyzacji zamówień o wartości do kwoty 14 tys. euro. Z relacji beneficjentów wynika, iż przed wprowadzeniem ostatniej aktualizacji Wytycznych -------------------------------------------------------------------Agrotec Polska Sp. z o.o. & POLINVEST Sp. z o.o.

114

„Ocena problemów związanych z realizacją zamówień publicznych oraz innych sposobów wyłaniania wykonawców w ramach projektów wdrażanych z udziałem funduszy strukturalnych w sektorze kultury w ramach XI priorytetu PO IiŚ” – Raport końcowy --------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------

zdarzały się sytuacje, w których skala wydatków poniesionych na przeprowadzenie rozeznania rynku przekraczała wartość przedmiotu zamówienia. Kwestię tzw. zamówień podprogowych należy rozważyć w kontekście zarówno prawa polskiego, jak i unijnego. Jako że większość beneficjentów należy do sektora finansów publicznych, a ponadto otrzymywane przez nich dofinansowanie stanowi środki publiczne w rozumieniu Ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych, wydatkowanie przez nich takich środków, niezależnie od ich kwoty, obwarowane jest zasadami określonymi w powołanej ustawie. Zgodnie z art. 44 ust. 3 Ustawy, „wydatki publiczne powinny być dokonywane: 1) w sposób celowy i oszczędny, z zachowaniem zasad: a) uzyskiwania najlepszych efektów z danych nakładów, b) optymalnego doboru metod i środków służących osiągnięciu założonych celów; 2) w sposób umożliwiający terminową realizację zadań; 3) w wysokości i terminach wynikających z wcześniej zaciągniętych zobowiązań”. Powyższy przepis przyznaje swobodę w określaniu miary efektywności jednostce ponoszącej wydatek ze środków publicznych, wskazując przy tym, iż niezbędne jest, aby wydatek ten poniesiony został oszczędnie i celowo. Aż do kwoty 14 tys. euro jednostka stosująca powyższą ustawę ma możliwość samodzielnego ustanawiania procedury wyłaniania wykonawców realizujących udzielone przez nią zamówienia. Należy w tym miejscu nadmienić, iż większość beneficjentów deklaruje posiadanie restrykcyjnych regulaminów w tym zakresie. W odniesieniu do zamówień o wartości powyżej 14 tys. euro, zastosowanie znajdują co do zasady przepisy PZP (z wyłączeniem pewnych typów zamówień, w tym sektorowych). Należy stwierdzić, iż polski ustawodawca dostrzegł potrzebę ustanowienia względnie niskiego progu kwotowego, od którego stosuje się procedury PZP. Margines swobody w tym zakresie przyznają mu zapisy Dyrektywy Klasycznej, która reguluje postępowania o znacznie wyższej wartości (najniższy z progów ustanowionych art. 7 Dyrektywy wynosi 125 tys. euro). W związku z powyższym, można mówić o tym, że polski ustawodawca przyjął, iż tryb udzielania zamówień do kwoty 14 tys. euro ma stosunkowo niewielkie znaczenie dla prawidłowego funkcjonowania konkurencji. W ramach PO IiŚ przyjęta jest jednak potrzeba systemowego rozwiązania w zakresie udzielania zamówień do tej kwoty, a jednocześnie przekraczających 2 000 zł. Jak stanowią Wytyczne, „beneficjent zawierający z wykonawcami umowy, do których nie ma zastosowania ustawa PZP, zobowiązany jest zawierać umowy w formie pisemnej w drodze aukcji albo przetargu, o których mowa w art. 701 – 705 K.c. (chyba że przepisy szczególne wymagają innego trybu i formy zawierania umowy) z uwzględnieniem zasad określonych w Komunikacie Komisji (…)”. Przywołany Komunikat Komisji (Komunikat wyjaśniający Komisji dotyczący prawa wspólnotowego obowiązującego w dziedzinie udzielania zamówień, które nie są lub są jedynie częściowo objęte dyrektywami w sprawie zamówień publicznych) stanowi podsumowanie reguł wypracowanych przez Europejski Trybunał Sprawiedliwości (ETS) m.in. w zakresie zamówień o wartości poniżej progów wynikających z unijnego prawa zamówień publicznych, które to reguły wywodzone są wprost z zapisów Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej. Komunikat przedstawia podstawowe normy, które według orzecznictwa ETS powinni stosować zamawiający publiczni, aby nie naruszać zapisanych w Traktacie zasad funkcjonowania rynku wewnętrznego, tj. prawa swobodnego przepływu towarów, prawa przedsiębiorczości, swobody świadczenia usług, niedyskryminacji i równego traktowania, przejrzystości, proporcjonalności oraz wzajemnego uznawania wewnątrz Unii Europejskiej. Wdrożenie stosowania tych reguł okazało się w przypadku niektórych beneficjentów problematyczne, zwłaszcza na początku realizacji ich projektów, jednakże obecnie kwestia ta nie rodzi znacznych komplikacji. -------------------------------------------------------------------Agrotec Polska Sp. z o.o. & POLINVEST Sp. z o.o.

115

„Ocena problemów związanych z realizacją zamówień publicznych oraz innych sposobów wyłaniania wykonawców w ramach projektów wdrażanych z udziałem funduszy strukturalnych w sektorze kultury w ramach XI priorytetu PO IiŚ” – Raport końcowy --------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------

Z pewnością duży wpływ na zmniejszenie potencjalnych problemów w tym zakresie ma powołana aktualizacja Wytycznych, której uzasadnienie da się wywieść z konstrukcji „niewielkiego znaczenia gospodarczego” niektórych zamówień, wyinterpretowanej m.in. w ramach orzeczenia ETS z dnia 21.7.2005 r. w sprawie Coname (C-231/03). Kolejnym problemem, na który powołali się niektórzy beneficjenci, był standard kontroli prowadzonych przez IP II w zakresie postępowań w sprawie udzielanie zamówień publicznych. Należy podkreślić, iż beneficjenci w większości bardzo dobrze oceniają współpracę z IP II w zakresie konsultacji dotyczących realizacji projektów. Wskazywali oni jednak na przypadki, w których szczególnie czas trwania kontroli negatywnie wpływał na przeprowadzanie postępowań. Beneficjenci podkreślają, iż uważają za pomocne korzystanie z fakultatywnej kontroli ex-ante w zakresie dokumentacji przetargowej. Jeden z beneficjentów powołał natomiast przypadek, w którym czas oczekiwania na wyniki kontroli przekroczył 21 dni przewidziane Załącznikiem nr 2 Wytycznych w zakresie kontroli realizacji Programu Operacyjnego Infrastruktura i Środowisko 2007-2013, co doprowadziło do utrudnień w zakresie przeprowadzenia postępowania o udzielenie zamówienia. W opisywanym przypadku wyniki dokonanej przez IP II kontroli zbiegły się bowiem z końcem okresu ważności przeprowadzonego przez beneficjenta szacunku wartości dostaw (określonego w art. 35 ust. 1 PZP), co spowodowało, że potrzebne było powtórzenie długotrwałego procesu szacowania wartości niezwykle specyficznego przedmiotu zamówienia. Ponadto, niektórzy z beneficjentów doświadczyli sytuacji, w której postępowanie pozytywnie zaopiniowane w ramach kontroli ex-ante stało się podstawą do uznania danych wydatków za niekwalifikowalne na etapie kontroli ex-post. Jeden z beneficjentów skomentował taki fakt następująco: „w całym projekcie jeden raz otrzymaliśmy jednoznaczną informację pokontrolną, pozytywną, z której po kilku miesiącach WWPE wycofała się narażając projekt na stratę ok. 800 000 zł”. Należy jednak zwrócić uwagę na fakt, iż były to pojedyncze sytuacje i ich wystąpienie nie może podważać sensu kierowania dokumentacji do kontroli ex-ante. Jest ona niewątpliwie podstawowym czynnikiem pozwalającym na eliminowanie naruszeń skutkujących niekwalifikowalnością wydatków. Inną problemową kwestią jest zakres dokumentacji przesyłanej do kontroli ex-post. Jak wskazują beneficjenci, w każdym przypadku wymagane jest przesłanie dokumentacji w pełnym zakresie, niezależnie od wartości postępowania. Zdaniem beneficjentów, w przypadku nisko cennych zamówień uzasadnione byłoby umożliwienie im przesyłania oświadczeń o prawdziwości przekazanych danych, zamiast stosowania bezwzględnego wymogu przesyłania całościowej dokumentacji do IP II. Niekiedy bowiem wymaga to niewspółmiernych nakładów pracy w stosunku do korzyści płynących z kontroli. Należy jednak zwrócić uwagę, iż kwestie metodyki doboru próby regulowane są Wytycznymi w zakresie kontroli realizacji PO IiŚ, zgodnie z którymi określenie zakresu kontroli postępowań należy do prerogatyw IP. Instytucja ta, kierując się specyfiką danego priorytetu, ma prawo decydować o stosowaniu odpowiedniej metodyki kontroli (w niektórych przypadkach wymaga to uzgodnienia z IZ). W ramach XI Priorytetu PO IiŚ, IP uznała, iż z uwagi na charakter realizowanych w tym Priorytecie projektów, celowe jest poddawanie kontroli całości postępowań dotyczących udzielania zamówień. Ponadto, zaobserwowano brak konsekwentnego stanowiska IP II w zakresie wymogów formalnych stawianych dostarczanej dokumentacji. Dotyczy to zwłaszcza sposobu spełnienia obowiązku potwierdzania kopii dokumentów za zgodność z oryginałem. W większości przypadków beneficjenci twierdzą, iż pozwolono im przesyłać bardzo obszerne, kilkusetstronicowe niekiedy pliki dokumentów, potwierdzone za zgodność z oryginałem na stronie tytułowej, określającej ilość stron danego materiału. Kilku beneficjentów wskazuje natomiast przypadki, gdy taka praktyka została uznana przez IP II za błąd formalny i niezbędne było uzupełnienie dokumentacji. Inną kwestią, na którą zwrócono uwagę w kontekście wpływu specyfiki PO IiŚ na udzielanie zamówień publicznych, było powołane przez niektórych z beneficjentów zagrożenie koniecznością -------------------------------------------------------------------Agrotec Polska Sp. z o.o. & POLINVEST Sp. z o.o.

116

„Ocena problemów związanych z realizacją zamówień publicznych oraz innych sposobów wyłaniania wykonawców w ramach projektów wdrażanych z udziałem funduszy strukturalnych w sektorze kultury w ramach XI priorytetu PO IiŚ” – Raport końcowy --------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------

dostosowywania harmonogramu postępowań do okresu kwalifikowalności wydatków, ustanowionego zapisem umowy o dofinansowanie, bez związku z aktualnymi potrzebami beneficjenta. Należy jednak zauważyć, iż problem ten był poruszany niezwykle rzadko, z czego można wnosić, że większość beneficjentów prawidłowo oszacowała harmonogram działań objętych projektem już na etapie przygotowania dokumentacji aplikacyjnej. Nie zmienia to faktu, iż nawet w przypadku prawidłowo zaplanowanych i dobrze prowadzonych projektów, możliwe są przesunięcia harmonogramowe (np. wynikające z uchylenia uzyskanych decyzji administracyjnych) lub inne komplikacje niezależne od działań beneficjenta. Szereg beneficjentów, którzy doświadczyli takich sytuacji, stanęło przed koniecznością aneksowania umowy o dofinansowanie. Poza wyjątkowymi przypadkami, gdy procedura ta trwała np. niecały tydzień, zdecydowana większość beneficjentów musiała oczekiwać na rozstrzygnięcie tej kwestii ok. 3 miesiące lub dłużej. Beneficjenci, wskazują na to, że rozumieją uwarunkowania natury formalnej, które mogą wpływać na tak długi okres oczekiwania, jednakże liczą na usprawnienie tej procedury. Niektórzy z nich dodają, iż pożądany byłby łatwiejszy dostęp do informacji o tym, na jakim etapie jest zmiana danej umowy.

3.3

Ocena trudności w stosowaniu Wytycznych MRR oraz innych dokumentów i aktów prawa

W toku przeprowadzonej ewaluacji, 28 beneficjentów przyznało, że stosowanie Wytycznych sprawiało im trudności. Poniższy wykres wskazuje, w jakich obszarach występowały komplikacje. Rysunek 41 Problemy ze stosowaniem wytycznych

Źródło: Opracowanie własne na podstawie wyników wywiadów IDI

Jak wynika z powyższego zestawienia, problemy te dotyczyły najczęściej kwestii nadzoru autorskiego. Skalę wątpliwości powstałych w tym temacie uwidacznia również statystyka zaprezentowana w Rozdziale 2.7.1. Liczna grupa beneficjentów prezentuje pogląd, zgodnie z którym brak jest podstaw prawnych do uznania, iż zlecenie usługi pełnienia nadzoru autorskiego wykonawcy dokumentacji projektowej w trybie zamówienia z wolnej ręki prowadzi na naruszenia konkurencji. Przywołują oni brzmienie art. 16 pkt 5 Ustawy z dnia 4 lutego 1994 r. o prawie autorskim i prawach pokrewnych, zgodnie z którym „jeżeli ustawa nie stanowi inaczej, autorskie prawa osobiste chronią nieograniczoną w czasie i niepodlegającą zrzeczeniu się lub zbyciu więź twórcy z utworem, a w -------------------------------------------------------------------Agrotec Polska Sp. z o.o. & POLINVEST Sp. z o.o.

117

„Ocena problemów związanych z realizacją zamówień publicznych oraz innych sposobów wyłaniania wykonawców w ramach projektów wdrażanych z udziałem funduszy strukturalnych w sektorze kultury w ramach XI priorytetu PO IiŚ” – Raport końcowy --------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------

szczególności prawo do (…) nadzoru nad sposobem korzystania z utworu”. Zdaniem tych beneficjentów, powołane prawo osobiste autora dokumentacji projektowej w zakresie nadzoru stanowi prawo wyłączne w rozumieniu art. 67 ust. 1 pkt 1 lit. b PZP i tym samym zawsze uprawnione jest stosowanie trybu niekonkurencyjnego. Stanowisko to kwestionowane jest przez IP II, jak również przez Prezesa Urzędu Zamówień Publicznych. Zgodnie z prezentowanymi przez nich poglądami, zlecanie nadzoru autorskiego w trybie zamówienia z wolnej ręki stoi w sprzeczności z art. 7 ust. 1 PZP, zgodnie z którym na zamawiającym ciąży obowiązek zapewnienia uczciwej konkurencji oraz równego traktowania wykonawców. Problematyka ta jest również przedmiotem orzecznictwa Krajowej Izby Odwoławczej. Jeden z beneficjentów wskazał na Uchwałę KIO z dnia 5 stycznia 2011 r., sygn. akt KIO/KD 106/10, w ramach której skład orzekający stwierdził dopuszczalność stosowania trybu niekonkurencyjnego w przypadku zlecania omawianej usługi, przy spełnieniu pewnych warunków. W tym kontekście warto zwrócić uwagę na Uchwałę KIO z dnia 14 grudnia 2010 r., sygn. KIO/KD 99/10, zbliżoną czasowo do poprzedniej, przedstawiającą jednakże przypadek skutkujący przeciwnym rozstrzygnięciem. Zarysowane powyżej kontrowersje wokół zlecania nadzoru autorskiego w trybie zamówienia z wolnej ręki oraz mnogość interpretacji w tym zakresie, opartych niekiedy również na zapisach Ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane, nie sprzyjają klarownemu rozumieniu Wytycznych, które stanowią w tej kwestii, iż „wydatki związane z prowadzeniem nadzoru autorskiego nad robotami budowlanymi przez projektanta w zakresie zgodnym z prawem oraz niezbędnym dla realizacji projektu mogą być uznane za kwalifikowalne”. Zgodność z prawem jest w tym kontekście kwestią przyjętego rodzaju wykładni przepisów. Kolejnym z częstych problemów jest niejasny status robót dodatkowych w ramach badanych projektów. Kwestia ta została poruszona w ramach omawiania wpływu specyfiki sektora kultury na udzielanie zamówień publicznych (Rozdział 3.1 niniejszego Raportu). Jako że kwestia ta ma szczególne znaczenie w przypadku obiektów stanowiących dziedzictwo narodowe, beneficjenci liczą na jak najszybsze zajęcie stanowiska przez Komisję Europejską w tej sprawie. Następną kategorią zagadnień, wywołujących wątpliwości, jest rozszerzający charakter Wytycznych w stosunku do zapisów PZP w zakresie zamówień powyżej 14 tys. euro. Beneficjenci twierdzą, iż w odniesieniu do wydatków przewidzianych do dofinansowania, stosowanie PZP powinno być gwarancją ich kwalifikowalności. Potwierdzają to zresztą zapisy zawarte w rozdziale 5.3 Wytycznych, zgodnie z którymi „za kwalifikowalny może być uznany jedynie wydatek efektywny, tj. wydatek zapewniający osiągnięcie najlepszego efektu przy możliwie najniższych kosztach” oraz „w przypadku wydatków ponoszonych na podstawie umów zawartych z zastosowaniem ustawy Pzp istnieje domniemanie, iż wymóg efektywności poniesienia wydatku jest zachowany”. Tymczasem istnieją kwestie, w stosunku do których zastosowanie PZP nie jest wystarczające – dotyczy to np. wymogów względem szacowania wartości dostaw lub usług. Zgodnie z art. 32 ust. 1 PZP, „podstawą ustalenia wartości zamówienia jest całkowite szacunkowe wynagrodzenie wykonawcy, bez podatku od towarów i usług, ustalone przez zamawiającego z należytą starannością”. Według jednego z beneficjentów, stosowanie tego zapisu w sposób dopuszczalny w ramach jego bieżącej działalności, tj. określanie szacunkowej wartości w oparciu o wieloletnie doświadczenie, nie zaś zapytania kierowane do potencjalnych wykonawców, było uznawane przez IP II za niewystarczające. W przypadku tego beneficjenta, z uwagi na specyficzny przedmiot zamówienia, procedura szacowania wartości trwała wiele miesięcy z uwagi na fakt, iż uzyskanie odpowiedzi na zapytania było znacznie utrudnione. Wykonawcy nie byli bowiem zainteresowani przesyłaniem takich informacji, co wymusiło znaczne przesunięcia w harmonogramie. Jak wskazał niezależny ekspert w zakresie sektora kultury, zapisy Wytycznych doprowadzają do pewnej „automatyzacji” procesu szacowania wartości przedmiotu zamówienia. Zdaniem eksperta, wprowadzenie sztywnego wymogu co do sposobu przeprowadzania szacunku (uzyskiwanie trzech odpowiedzi na zapytania kierowane do potencjalnych wykonawców) kłóci się z powołanym powyżej -------------------------------------------------------------------Agrotec Polska Sp. z o.o. & POLINVEST Sp. z o.o.

118

„Ocena problemów związanych z realizacją zamówień publicznych oraz innych sposobów wyłaniania wykonawców w ramach projektów wdrażanych z udziałem funduszy strukturalnych w sektorze kultury w ramach XI priorytetu PO IiŚ” – Raport końcowy --------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------

obowiązkiem dochowania „należytej staranności” przez zamawiającego. Szacowanie jedynie na podstawie otrzymanych zapytań, bez dopuszczenia innych form działania w tym zakresie, niejednokrotnie okazuje się niedokładne. Jak twierdzi ekspert, uzasadnione byłoby dopuszczenie szacowania np. poprzez uwzględnienie wartości ofert dotyczących podobnych przedmiotów zamówienia. Z opisywanym zagadnieniem łączy się kwestia o zasadniczym znaczeniu, tj. niejasny dla niektórych beneficjentów charakter prawny Wytycznych. W toku ewaluacji niejednokrotnie spotkano się z poglądem, zgodnie z którym Wytyczne nie mogą stanowić źródła obowiązków beneficjentów, ponieważ nie stanowią powszechnie obowiązującego aktu prawa w rozumieniu art. 87 Konstytucji RP. Należy podkreślić, iż twierdzenie to jest nieuzasadnione, ponieważ obowiązki beneficjentów w zakresie realizacji projektu wynikają nie tylko z aktów normatywnych, ale również z zapisów umowy o dofinansowanie. Umowa ta przewiduje natomiast zobowiązanie beneficjenta do stosowania Wytycznych, które tym samym stają się prawem kontraktowym pomiędzy stronami umowy. Beneficjenci wskazują ponadto, iż niekiedy pojawiają się trudności z uwagi na konieczność śledzenia zmian dokumentacji programowej. Zwracają oni uwagę na wielość dokumentów oraz na rozproszenie informacji na stronach internetowych kilku instytucji: - www.pois.gov.pl, - www.mrr.gov.pl, - poiis.mkidn.gov.pl, - www.wwpe.gov.pl. Zdaniem beneficjentów, brakuje źródła wiedzy, zbierającego wszelkie niezbędne informacje w jednym miejscu. Najbogatsza treściowo strona www.pois.gov.pl nie zawiera np. informacji o treści pisma IZ z dnia 14 lutego 2011 r., znak DWI-II-82110-(4)-5-TW/11, dostępnej zarówno na stronie poiis.mkidn.gov.pl, jak i www.wwpe.gov.pl. Z kolei na stronie www.wwpe.gov.pl w miesiąc od aktualizacji Wytycznych, wciąż dostępna jest jedynie ich wersja z dnia 3 września 2009 r. Ponadto w zakładce „Akty prawne -> Wytyczne MRR” na stronie poiis.mkidn.gov.pl widnieją Wytyczne w wersji z 12 maja 2009 r., bez odnośnika do aktualnej wersji, dostępnej w zakładce „Dokumenty programowe -> Przydatne informacje”. Należy jednakże zauważyć, że przywołane strony internetowe stanowią bogate źródła wiedzy na temat realizacji projektów w ramach XI Priorytetu POIiŚ. Zawierają one liczne opracowania pomocnicze przeznaczone dla beneficjentów (opisane w Rozdziale 3.4 niniejszego Raportu), jak również interpretacje dokumentów programowych. Na stronie poiis.mkidn.gov.pl dostępny jest ponadto newsletter, którego subskrypcja pozwala na bieżące śledzenie aktualnych informacji dotyczących realizacji projektów. Pozostałe kwestie poruszone przez beneficjentów w odniesieniu do problemów ze stosowaniem Wytycznych, dotyczyły kwestii incydentalnych. Jeden z beneficjentów wskazał na przypadek, w którym komplikacje wynikły związku z faktem, iż w ramach projektu prowadzonego w formule partnerstwa, partnerzy nie uwzględniali wymogów określonych Wytycznymi. Innym przykładem rzadkiej komplikacji była sytuacja, w której beneficjent, po bezskutecznym wykorzystaniu trybu odwoławczego na poziomie IP II oraz IP w stosunku do uznania wydatków za częściowo niekwalifikowalne, złożył w tej kwestii odwołanie do IZ, która przychyliła się do jego argumentacji. Jednakże, wniosek IZ do IP II o zmniejszenie wskaźnika niekwalifikowalności wydatku spotkał się z odrzuceniem, co IP II argumentowała wyczerpaniem trybu odwoławczego. Kolejną rzadko powoływaną sytuacją problemową była kwestia wątpliwości co do kwalifikowalności opłaty za przyłączenie do sieci elektroenergetycznej lub gazowej w sytuacji, gdy umowa przy-------------------------------------------------------------------Agrotec Polska Sp. z o.o. & POLINVEST Sp. z o.o.

119

„Ocena problemów związanych z realizacją zamówień publicznych oraz innych sposobów wyłaniania wykonawców w ramach projektów wdrażanych z udziałem funduszy strukturalnych w sektorze kultury w ramach XI priorytetu PO IiŚ” – Raport końcowy --------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------

łączeniowa przewidywała zapewnienie budowy niezbędnej infrastruktury przez przedsiębiorstwo energetyczne. Umowa przyłączeniowa z operatorem sieci dystrybucyjnej jest zawierana w trybie zamówienia z wolnej ręki, co wynika z faktu, iż przedsiębiorstwo takie działa w warunkach monopolu naturalnego. Zdaniem IP II, aby nie doszło do naruszenia zasad uczciwej konkurencji, beneficjent powinien samodzielnie zapewnić realizację technicznych warunków przyłączenia do sieci, określonych przez takie przedsiębiorstwo, wybierając wykonawcę robót w trybie konkurencyjnym. Wydaje się, że pomocne dla beneficjentów byłoby opisanie tej kwestii w Sekcji 6.8.2 Wytycznych. Jak wynika z przeprowadzonego badania, beneficjenci w większości nie zauważają zbyt dużego wpływu zasad rozliczania XI Priorytetu PO IiŚ na realizowane zamówienia publiczne. Niektórzy z nich podają jednak przykłady sytuacji, gdy wpływ ten był zauważalny. Dotyczy to zwłaszcza problemów pojawiających się w odniesieniu do zaliczek. Jak wskazał jeden z beneficjentów, przesunięcia harmonogramowe związane z wysokimi wymaganiami w zakresie zamówień publicznych w ramach XI Priorytetu PO IiŚ stwarzają zagrożenie zrealizowania się dyspozycji art. 189 ust. 3 Ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych, zgodnie z którym, „w przypadku niezłożenia wniosku o płatność na kwotę lub w terminie, o których mowa w przepisach wydanych na podstawie ust. 4 (odsyłają one do postanowień umowy o dofinansowanie), od środków pozostałych do rozliczenia, przekazanych w ramach zaliczki, nalicza się odsetki jak dla zaległości podatkowych, liczone od dnia przekazania środków do dnia złożenia wniosku o płatność”. Ponadto w opinii tego beneficjenta, praktyka długotrwałego prowadzenia procedury zatwierdzania wniosku o płatność rodzi komplikacje w przypadku kontroli NIK, czy też regionalnej izby obrachunkowej. Instytucje te nie uznają bowiem komplikacji z uzyskaniem zatwierdzenia wniosku za przesłankę wyłączającą odpowiedzialność beneficjenta za niedotrzymanie prawidłowej gospodarki finansowej jednostki. Inny z beneficjentów wskazał natomiast na przypadek, w którym z przyczyn od niego niezależnych, a związanych z przesunięciami terminowymi postępowań, niezbędne było aneksowanie umowy o dofinansowanie w zakresie warunków dotyczących zaliczki. Procedura zmiany umowy trwała w tym przypadku 3 miesiące, co negatywnie odbiło się na sprawności realizacji projektu. W toku ewaluacji, jeden z beneficjentów poruszył również pewną zasadniczą kwestię, dotyczącą wpływu zasad rozliczenia na prowadzenie postępowań o udzielenie zamówienia publicznego. Wspomniał on o zapisie zawartym w umowie o dofinansowanie, zgodnie z którym „wypłata dofinansowania następuje pod warunkiem jego dostępności”. Powoduje to brak symetrii między sytuacją zamawiającego a wykonawcy w przypadku realizowania zamówień dofinansowywanych w ramach PO IiŚ. Beneficjent jako zamawiający nie może bowiem zawrzeć podobnego zapisu w umowie z wykonawcą (uzależnić wypłaty wynagrodzenia od posiadania środków), ponieważ, jak twierdzi Sąd Najwyższy, naruszyłby w ten sposób zasady współżycia społecznego, o których mowa w art. 5 Kodeksu cywilnego. Niewątpliwie jednak jest to nieodłączne ryzyko wiążące się z realizowaniem projektów dofinansowywanych ze środków unijnych.

3.4

Ocena dokumentów pomocniczych

W toku realizacji projektów w ramach XI Priorytetu PO IiŚ, beneficjenci korzystają z licznych dokumentów pomocniczych, wydawanych przez instytucje realizujące Program. Poniższy rozdział poświęcony jest ocenie tych dokumentów, sformułowanej przez beneficjentów w toku prowadzonego badania. Analiza dotyczyła następujących dokumentów pomocniczych: -

Zalecenia dla beneficjentów funduszy UE dotyczące interpretacji przepisów ustawy Prawo Zamówień Publicznych,

-

Zalecenia Nr 6/2010 Instytucji Zarządzającej Programem Infrastruktura i Środowisko w sprawie stosowania dokumentu pn. Wymierzanie korekt finansowych za naruszenia prawa zamó-------------------------------------------------------------------Agrotec Polska Sp. z o.o. & POLINVEST Sp. z o.o.

120

„Ocena problemów związanych z realizacją zamówień publicznych oraz innych sposobów wyłaniania wykonawców w ramach projektów wdrażanych z udziałem funduszy strukturalnych w sektorze kultury w ramach XI priorytetu PO IiŚ” – Raport końcowy --------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------

wień publicznych związane z realizacją projektów współfinansowanych ze środków funduszy UE, -

Podręcznik Wdrażania - Przewodnik po Programie Operacyjnym Infrastruktura i Środowisko,

-

Vademecum Beneficjenta dużego projektu w ramach Programu Operacyjnego Infrastruktura i Środowisko,

-

Podręcznik beneficjenta XI priorytetu „Kultura i dziedzictwo kulturowe” Programu Operacyjnego „Infrastruktura i Środowisko” – część 2. Jak wdrażać i rozliczać projekt?

-

Kryteria wyboru oferty najkorzystniejszej ekonomicznie – rekomendacje dla beneficjentów realizujących projekty indywidualne,

-

Listy sprawdzające,

-

Procedura zawierania umów dla zadań objętych projektem.

Rysunek

42

Przydatność

dokumentu

Zalecenia

dla

beneficjentów

funduszy

UE

dotyczące

interpretacji przepisów ustawy Prawo Zamówień Publicznych

4%

W ogóle nieprzydatne

7%

Przydatne w małym stopniu 26% Przydatne w średnim stopniu Przydatne w dużym stopniu

63%

Nie korzystaliśmy z tego dokumentu Źródło: Opracowanie własne na podstawie wyników ankiet CAWI

Zdecydowana większość beneficjentów (63%) wskazuje dokument Zalecenia dla beneficjentów funduszy UE dotyczące interpretacji przepisów ustawy Prawo Zamówień Publicznych jako przydatny w dużym stopniu. 26% respondentów uważa, że jest on przydatny w średnim stopniu, 7% nie korzystało z niego wcale, zaś 4% stwierdziło, że nie jest on wcale przydatny.

-------------------------------------------------------------------Agrotec Polska Sp. z o.o. & POLINVEST Sp. z o.o.

121

„Ocena problemów związanych z realizacją zamówień publicznych oraz innych sposobów wyłaniania wykonawców w ramach projektów wdrażanych z udziałem funduszy strukturalnych w sektorze kultury w ramach XI priorytetu PO IiŚ” – Raport końcowy --------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------

Rysunek 43 Przydatność dokumentu Zalecenia Nr 6/2010 Instytucji Zarządzającej Programem Infrastruktura i Środowisko w sprawie stosowania dokumentu pn. Wymierzanie korekt finansowych za naruszenia prawa zamówień publicznych związane z realizacją projektów współfinansowanych ze środków funduszy UE

9%

W ogóle nieprzydatne

8%

Przydatne w małym stopniu

11%

Przydatne w średnim stopniu

15%

Przydatne w dużym stopniu

57%

Nie korzystaliśmy z tego dokumentu Źródło: Opracowanie własne na podstawie wyników ankiet CAWI

Większość beneficjentów (57%) uważa, że dokument Zalecenia Nr 6/2010 Instytucji Zarządzającej Programem Infrastruktura i Środowisko w sprawie stosowania dokumentu pn. Wymierzanie korekt finansowych za naruszenia prawa zamówień publicznych związane z realizacją projektów współfinansowanych ze środków funduszy UE jest przydatny w dużym stopniu. 15% stwierdziło, że jest przydatny w średnim stopniu, 11%, że w małym, zaś 9% nie używało go wcale. Brak przydatności wskazało 8% respondentów.

Rysunek

44

Przydatność

dokumentu

Podręcznik

Wdrażania

-

Przewodnik

po

Programie

Operacyjnym Infrastruktura i Środowisko

4%

W ogóle nieprzydatne

6% 15%

Przydatne w małym stopniu Przydatne w średnim stopniu

50%

25%

Przydatne w dużym stopniu Nie korzystaliśmy z tego dokumentu

Źródło: Opracowanie własne na podstawie wyników ankiet CAWI

Dokument Podręcznik Wdrażania - Przewodnik po Programie Operacyjnym Infrastruktura i Środowisko 50% beneficjentów określiło jako przydatny w dużym stopniu. 25% uznało, że jest on przydatny w średnim stopniu, 15%, że w małym stopniu. 6% nie używało go wcale, zaś 4% uznały go za w ogóle nie przydatny.

-------------------------------------------------------------------Agrotec Polska Sp. z o.o. & POLINVEST Sp. z o.o.

122

„Ocena problemów związanych z realizacją zamówień publicznych oraz innych sposobów wyłaniania wykonawców w ramach projektów wdrażanych z udziałem funduszy strukturalnych w sektorze kultury w ramach XI priorytetu PO IiŚ” – Raport końcowy --------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------

Rysunek 45 Przydatność dokumentu Vademecum Beneficjenta dużego projektu w ramach Programu Operacyjnego Infrastruktura i Środowisko

W ogóle nieprzydatne 10% 34%

13%

Przydatne w małym stopniu

Przydatne w średnim stopniu 13% Przydatne w dużym stopniu 30%

Nie korzystaliśmy z tego dokumentu

Źródło: Opracowanie własne na podstawie wyników ankiet CAWI

Wielu beneficjentów (34%) nie korzystało z dokumentu Vademecum Beneficjenta dużego projektu w ramach Programu Operacyjnego Infrastruktura i Środowisko. 30% uznało go za bardzo przydatny, po 13% za odpowiednio średnio i mało przydatny, zaś 10% za w ogóle nie przydatny. Taki stan rzeczy wynika z faktu, że nie tylko część beneficjentów realizowała duże projekty. Rysunek 46 Przydatność dokumentu Podręcznik beneficjenta XI priorytetu „Kultura i dziedzictwo kulturowe” Programu Operacyjnego „Infrastruktura i Środowisko” – część 2. Jak wdrażać i rozliczać projekt?

2% 2% W ogóle nieprzydatne 15%

Przydatne w małym stopniu Przydatne w średnim stopniu

55%

26%

Przydatne w dużym stopniu Nie korzystaliśmy z tego dokumentu Źródło: Opracowanie własne na podstawie wyników ankiet CAWI

55% beneficjentów uważa dokument Podręcznik beneficjenta XI priorytetu „Kultura i dziedzictwo kulturowe” Programu Operacyjnego „Infrastruktura i Środowisko” – część 2. Jak wdrażać i rozliczać projekt? za bardzo przydatny, 26% za średnio przydatny, 15% za mało przydatny, zaś 2 za w ogóle nie przydatny. 2% respondentów nie korzystało z tego dokumentu.

-------------------------------------------------------------------Agrotec Polska Sp. z o.o. & POLINVEST Sp. z o.o.

123

„Ocena problemów związanych z realizacją zamówień publicznych oraz innych sposobów wyłaniania wykonawców w ramach projektów wdrażanych z udziałem funduszy strukturalnych w sektorze kultury w ramach XI priorytetu PO IiŚ” – Raport końcowy --------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------

Rysunek 47 Przydatność dokumentu Kryteria wyboru oferty najkorzystniejszej ekonomicznie – rekomendacje dla beneficjentów realizujących projekty indywidualne

4%

W ogóle nieprzydatne 13%

26%

20%

Przydatne w małym stopniu

Przydatne w średnim stopniu Przydatne w dużym stopniu

37% Nie korzystaliśmy z tego dokumentu Źródło: Opracowanie własne na podstawie wyników ankiet CAWI

Dokument Kryteria wyboru oferty najkorzystniejszej ekonomicznie – rekomendacje dla beneficjentów realizujących projekty indywidualne 37% beneficjentów uznało za przydatny w dużym stopniu. 26% respondentów nie używało wcale tego dokumentu. Wiąże się to faktem, iż w zdecydowanej większości postępowań jedynym kryterium była cena, a wykorzystanie innych kryteriów spotyka się wśród beneficjentów z obawą o popełnienie błędów. 20% uważa dokument za przydatny w średnim stopniu. 13% uznało, że dokument jest przydatny w małym stopniu, zaś 4%, że wcale nie jest przydatny.

Rysunek 48 Przydatność dokumentu Listy sprawdzające

W ogóle nieprzydatne

11% 6% 13%

Przydatne w małym stopniu

Przydatne w średnim stopniu 46%

24%

Przydatne w dużym stopniu Nie korzystaliśmy z tego dokumentu

Źródło: Opracowanie własne na podstawie wyników ankiet CAWI

Największa cześć beneficjentów (46%) stwierdziła, że dokument Listy sprawdzające jest przydatny w dużym stopniu. 24% uznało, że jest on przydatny w średnim stopniu, 13%, że w małym, 11% w ogólnie z niego nie korzystało, zaś 6% uznało go za całkowicie nieprzydatny.

-------------------------------------------------------------------Agrotec Polska Sp. z o.o. & POLINVEST Sp. z o.o.

124

„Ocena problemów związanych z realizacją zamówień publicznych oraz innych sposobów wyłaniania wykonawców w ramach projektów wdrażanych z udziałem funduszy strukturalnych w sektorze kultury w ramach XI priorytetu PO IiŚ” – Raport końcowy --------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------

Rysunek 49 Przydatność dokumentu Procedura zawierania umów dla zadań objętych projektem

W ogóle nieprzydatne 10% 11% Przydatne w małym stopniu

Przydatne w średnim stopniu 35% 44%

Przydatne w dużym stopniu Nie korzystaliśmy z tego dokumentu

Źródło: Opracowanie własne na podstawie wyników ankiet CAWI

44% beneficjentów uznało, że dokument Procedura zawierania umów dla zadań objętych projektem jest przydatny w dużym stopniu, zaś 35% oceniło, że przydatny jest w średnim stopniu. 11% stwierdziło, że jest on przydatny małym stopniu, zaś 10% nie korzystało z niego wcale.

Jak wynika z przeprowadzonych badań pojawiają się pewne rozbieżności co do stosowania wytycznych przez beneficjentów. Należy zaznaczyć także, że w zdecydowanej większości dokumenty programowe, z których korzystają beneficjenci, są oceniane jako przydatne w trakcie realizacji projektów. Świadczy to także o wysokiej jakości tych dokumentów. Inna ocena wynika zazwyczaj ze specyfiki dokumentów odnoszących się nie do wszystkich projektów.

-------------------------------------------------------------------Agrotec Polska Sp. z o.o. & POLINVEST Sp. z o.o.

125

„Ocena problemów związanych z realizacją zamówień publicznych oraz innych sposobów wyłaniania wykonawców w ramach projektów wdrażanych z udziałem funduszy strukturalnych w sektorze kultury w ramach XI priorytetu PO IiŚ” – Raport końcowy --------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------

4 DOBRE PRAKTYKI WE WDRAŻANIU PZP 4.1

Przygotowanie dokumentacji przetargowej

Kluczowym zagadnieniem, mającym wpływ na kwalifikowalność wydatków poniesionych w toku realizacji projektu, jest należyte opracowanie dokumentacji przetargowej, spełniającej wszelkie wymogi wynikające zarówno z przepisów prawa powszechnie obowiązującego, jak i Wytycznych. Poniżej przedstawiono dobre praktyki w zakresie prawidłowego formułowania dokumentacji.

DOBRA PRAKTYKA 1: Restrykcyjne stosowanie art. 29 ust. 3 PZP OPIS: Formułując opis przedmiotu zamówienia, należy restrykcyjnie stosować art. 29 ust. 3 PZP, zgodnie z którym „przedmiotu zamówienia nie można opisywać przez wskazanie znaków towarowych, patentów lub pochodzenia, chyba że jest to uzasadnione specyfiką przedmiotu zamówienia i zamawiający nie może opisać przedmiotu zamówienia za pomocą dostatecznie dokładnych określeń, a wskazaniu takiemu towarzyszą wyrazy «lub równoważny»”. W sytuacji, gdy beneficjent ma zamiar zastosować do opisu znak towarowy, powinien zwrócić szczególną uwagę na konieczność spełnienia łącznie wszystkich przesłanek zawartych w powołanym przepisie. W szczególności oznacza to, iż sama specyfika przedmiotu zamówienia nie usprawiedliwia używania znaków towarowych w opisie. PRZYKŁAD BŁĘDU: Beneficjent udzielający zamówienia polegającego na dostawie skanerów do digitalizacji starodruków użył w opisie przedmiotu zamówienia znaków towarowych (z wielokrotnym przywołaniem dopuszczalności rozwiązań równoważnych). Na etapie oceny kwalifikowalności wydatków związanych z tym zamówieniem, IP II uznała, iż użycie znaków towarowych było nieuprawnione ze względu na brak spełnienia przesłanek zawartych w art. 29 ust. 3 PZP. Ten błąd beneficjenta doprowadził do uznania wydatków za częściowo niekwalifikowalne. Inny z beneficjentów, również dokonujący zakupu skanerów do digitalizacji, zawnioskował do IP II o przeprowadzenie kontroli ex-ante dokumentacji przetargowej, co pozwoliło na wyeliminowanie zagrożenia wynikającego z użycia znaków towarowych w opisie przedmiotu zamówienia. MIEJSCE W RAPORCIE: Rozdział 3.1 Wpływ specyfiki sektora kultury na prowadzone postępowania

DOBRA PRAKTYKA 2: Zawieranie możliwie najaktualniejszych projektów budowlanych w ramach dokumentacji przetargowej OPIS: W odniesieniu do zamówień dotyczących robót budowlanych, bardzo istotne jest posługiwanie się jak najaktualniejszymi projektami budowlanymi. Pozwala to minimalizować pewne zagrożenia dla projektu, wynikające np. z konieczności dostosowywania dokumentacji do zmienionych warunków terenowych. Daje to ponadto podstawę do dokładnego sformułowania przedmiaru robót, co jest niezwykle ważne z punktu widzenia obowiązywania zasady niekwalifikowalności robót nieprzewidzianych przedmiarem. Ponadto, pozwala to zminimalizować ryzyko wystąpienia robót dodatkowych. PRZYKŁAD BŁĘDU: W innym przypadku dokumentacja projektowa wykonana została w 2007 r., przez co część materiałów wykończeniowych zaproponowanych w projekcie stała się niedostępna na etapie realizacji umowy o roboty budowlane. Z tego względu zaistniała konieczność doboru innych materiałów w uzgodnieniu z autorem projektu. MIEJSCE W RAPORCIE: Rozdział 2.4.3 -------------------------------------------------------------------Agrotec Polska Sp. z o.o. & POLINVEST Sp. z o.o.

126

„Ocena problemów związanych z realizacją zamówień publicznych oraz innych sposobów wyłaniania wykonawców w ramach projektów wdrażanych z udziałem funduszy strukturalnych w sektorze kultury w ramach XI priorytetu PO IiŚ” – Raport końcowy --------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------

DOBRA PRAKTYKA 3: Stosowanie rozszerzającej wykładni art. 29 ust. 2 PZP OPIS: Opisując przedmiot zamówienia, beneficjent musi ściśle brać pod uwagę sens regulacji zawartej w art. 29 ust. 2 PZP, zgodnie z którą „przedmiotu zamówienia nie można opisywać w sposób, który mógłby utrudniać uczciwą konkurencję”. Zapis ten należy traktować szeroko i, co za tym idzie, unikać stosowania opisu przedmiotu zamówienia, który mógłby choćby potencjalnie faworyzować konkretnego wykonawcę. PRZYKŁAD BŁĘDU: Beneficjent dokonując zakupu sprzętu komputerowego, zamiast doprecyzować wymagania funkcjonalne dla zamawianego sprzętu, użył w opisie przedmiotu zamówienia parametrów dotyczących częstotliwości taktowania procesora (3.0 GHz). IP II uznała taki opis za wskazujący na konkretną markę i uznała, iż w opisanej sytuacji następuje naruszenie zasad konkurencyjności. MIEJSCE W RAPORCIE: Rozdział 2.7 Korekty finansowe

DOBRA PRAKTYKA 4: Stosowanie warunków udziału w postępowaniu gwarantujących zachowanie zasady uczciwej konkurencji oraz równego traktowania wykonawców OPIS: Zgodnie z art. 22 ust. 1 PZP, „o udzielenie zamówienia mogą ubiegać się wykonawcy, którzy spełniają warunki, dotyczące: 1)

posiadania uprawnień do wykonywania określonej działalności lub czynności, jeżeli przepisy prawa nakładają obowiązek ich posiadania,

2)

posiadania wiedzy i doświadczenia,

3)

dysponowania odpowiednim potencjałem technicznym oraz osobami zdolnymi do wykonania zamówienia,

4)

sytuacji ekonomicznej i finansowej”.

Wybór odpowiednich warunków udziału w postępowaniu ma gwarantować zamawiającemu, iż w wyniku przeprowadzenia postępowania zostanie dokonany wybór podmiotu zdolnego do realizacji danego zamówienia. Zamawiający, formułując warunki udziału, musi jednakże pamiętać o dyspozycji art. 7 ust. 1 PZP – „zamawiający przygotowuje i przeprowadza postępowanie o udzielenie zamówienia w sposób zapewniający zachowanie uczciwej konkurencji oraz równe traktowanie wykonawców”. Przepis ten obliguje do stworzenia uwarunkowań zapewniających uczciwą konkurencję w ramach postępowania, a na te uwarunkowania wpływa m.in. wybór warunków udziału, które nie są nadmiernie restrykcyjne i nie służą wyeliminowaniu z postępowania wykonawców, którzy byliby rzeczywiście zdolni do realizacji zamówienia. PRZYKŁAD BŁĘDU: W ramach postępowań dotyczących wyboru inwestora zastępczego, niektórzy z beneficjentów niesłusznie wymagali od potencjalnych wykonawców posiadania doświadczenia w realizowaniu inwestycji współfinansowanych ze środków unijnych. Stosowanie takiego rozwiązania jest błędne - IP II uznaje taki wymóg za nieuprawniony, ponieważ, zgodnie ze stanowiskiem Komisji Europejskiej zaprezentowanym w audycie projektów realizowanych ze środków Funduszy Spójności, nie ma przesłanek uzasadniających ograniczanie dostępu dla wykonawców mających doświadczenie w realizacji zbliżonych projektów, finansowanych z innych środków. MIEJSCE W RAPORCIE: Rozdział 2.2.1 Ocena efektywności udzielania zamówień publicznych

-------------------------------------------------------------------Agrotec Polska Sp. z o.o. & POLINVEST Sp. z o.o.

127

„Ocena problemów związanych z realizacją zamówień publicznych oraz innych sposobów wyłaniania wykonawców w ramach projektów wdrażanych z udziałem funduszy strukturalnych w sektorze kultury w ramach XI priorytetu PO IiŚ” – Raport końcowy --------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------

DOBRA PRAKTYKA 5: Klarowne formułowanie warunków udziału w postępowaniu OPIS: Ustalając warunki udziału wykonawców w postępowaniu, beneficjent powinien zwracać szczególną uwagę na klarowność użytych sformułowań. Zgodnie z wyrokiem KIO z dnia 16 grudnia 2008 r., sygn. KIO/UZP 1412/08, „warunki udziału w postępowaniu i dokumenty składane celem ich potwierdzenia, jako istotne elementy decydujące o udziale danego wykonawcy w postępowaniu winny być interpretowane w sposób ścisły, zgodnie z ich literalnym brzmieniem (…)”. Z tego względu należy unikać sformułowań ogólnych, bądź mogących budzić wątpliwości co do ich prawidłowej interpretacji. PRZYKŁAD KOMPLIKACJI: Beneficjent, prowadzący postępowanie dotyczące udzielenia zamówienia na roboty budowlane, sformułował warunek udziału w postępowaniu, zgodnie z którym oferent musiał wykazać się realizacją jednej roboty budowlanej, polegającej na wykonaniu i montażu konkretnego elementu konstrukcyjnego. Po uzyskaniu jedynej oferty, zamawiający powziął wątpliwości co do spełnienia powołanego warunku przez oferenta, z uwagi na fakt, iż z przedstawionej referencji wynikało, że wykonany przez niego element konstrukcyjny został jedynie zmontowany i odebrany, nie nastąpił natomiast montaż stanowiący robotę budowlaną, rozumianą jako fizyczne związanie opisywanego elementu z gruntem. Wykluczony wykonawca odwołał się do KIO, argumentując, iż „montaż” i „zmontowanie” należy uznać za synonimy. W zakresie opisywanego zagadnienia, KIO przychyliła się do stanowiska beneficjenta. PRZYKŁAD KOMPLIKACJI: W ramach postępowania dotyczącego wyboru inżyniera kontraktu, beneficjent sformułował warunek polegający na posiadaniu wiedzy i doświadczenia potwierdzonych wykonaniem lub wykonywaniem m.in. usługi polegającej na pełnieniu funkcji inżyniera kontraktu podczas realizacji inwestycji kubaturowej o wartości co najmniej 200 mln zł. W toku badania ofert, zamawiający wezwał jednego z wykonawców do wyjaśnienia wątpliwości dotyczących faktycznej wartości inwestycji, w ramach której wykonawca pełnił wówczas funkcję inżyniera kontraktu. Z informacji uzyskanych od wykonawcy, jak również z innych źródeł, beneficjent ustalił, iż wykazana usługa dotyczyła zadania inwestycyjnego o wartości niższej niż 200 mln zł. W związku z tym, wykluczono wykonawcę z udziału w postępowaniu. W toku postępowania przed KIO wykonawca wykazał jednak, iż zadanie to stanowiło I etap inwestycji o łącznej szacunkowej wartości wynoszącej 205 mln zł. W związku z powyższym, KIO uznała dokonane przez zamawiającego wykluczenie wykonawcy za bezzasadne, ponieważ, jak wynika z wyroku, sformułowanie „podczas realizacji inwestycji” należało rozumieć szeroko, z uwzględnieniem wartości wszystkich przewidzianych etapów inwestycji. Błędna ocena beneficjenta wynikała z nieprawidłowej interpretacji terminu „podczas realizacji inwestycji”. Jak pokazuje ten przykład złej praktyki, beneficjenci powinni zwracać szczególną uwagę na precyzyjne formułowanie zapisów w specyfikacjach. MIEJSCE W RAPORCIE: Rozdział 2.2.1 Ocena efektywności udzielania zamówień publicznych

DOBRA PRAKTYKA 6: Stosowanie pozacenowych kryteriów oceny ofert OPIS: Formułując definicję najkorzystniejszej oferty (art. 2 pkt 5 PZP), ustawodawca zawarł pewną sugestię w zakresie wyboru kryteriów oceny ofert przez zamawiających. Sugestia ta dotyczy priorytetowego stosowania kryteriów mieszanych (cena oraz inne kryteria oceny) względem kryterium cenowego. Tak bowiem należy odczytywać umieszczenie „bilansu ceny i innych kryteriów” przed „najniższą ceną” w ramach powołanej definicji. Nie jest to rzecz jasna zapis kreujący obowiązek po stronie zamawiających, jednak można go uznać za rozsądną wskazówkę. W odniesieniu do kryteriów oceny ofert, należy przywołać zapis art. 44 ust. 3 Ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych, zgodnie z którym „wydatki publiczne powinny być dokonywane:

-------------------------------------------------------------------Agrotec Polska Sp. z o.o. & POLINVEST Sp. z o.o.

128

„Ocena problemów związanych z realizacją zamówień publicznych oraz innych sposobów wyłaniania wykonawców w ramach projektów wdrażanych z udziałem funduszy strukturalnych w sektorze kultury w ramach XI priorytetu PO IiŚ” – Raport końcowy --------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------

1) w sposób celowy i oszczędny, z zachowaniem zasad: a) uzyskiwania najlepszych efektów z danych nakładów, b) optymalnego doboru metod i środków służących osiągnięciu założonych celów, 2) w sposób umożliwiający terminową realizację zadań, 3) w wysokości i terminach wynikających z wcześniej zaciągniętych zobowiązań”. Jako że wydatkowanie środków w ramach PO IiŚ objęte jest powyższą regulacją, należy każdorazowo oceniać, czy dany wydatek jest oszczędny, ale zarazem czy gwarantuje uzyskanie najlepszych efektów z danych nakładów. Z tego względu, wskazane jest formułowanie przez beneficjentów XI Priorytetu PO IiŚ takich kryteriów oceny ofert, które pozwalać będą na spełnienie obu tych warunków, jak również pozostałych, określonych powyższych przepisem. Należy zwrócić uwagę, iż zgodnie z powołanym art. 2 pkt 5 PZP, w przypadku zamówień publicznych w zakresie działalności twórczej lub naukowej, których przedmiotu nie można z góry opisać w sposób jednoznaczny i wyczerpujący, cena nie może stanowić jedynego kryterium oceny ofert. To samo dotyczy postępowań o udzielanie zamówień, w ramach których dopuszczalne jest składanie ofert wariantowych, jak i prowadzonych w trybie dialogu konkurencyjnego. Jak wynika z art. 91 ust. 1 PZP, „kryteria oceny ofert nie mogą dotyczyć właściwości wykonawcy, a w szczególności jego wiarygodności ekonomicznej, technicznej lub finansowej”. Należy jednak pamiętać, iż reguła ta nie ma zastosowania do udzielania zamówień w zakresie usług niepriorytetowych, określonych rozporządzeniem wydanym na podstawie art. 2a PZP. Ma to znaczenie dla beneficjentów XI Priorytetu PO IiŚ z uwagi na fakt, iż w zakres takich usług wchodzą również usługi o obszarze kultury. PRZYKŁAD: Beneficjent udzielający zamówienia na usługi konserwatorskie uznał, iż są podstawy do uznania ich za usługi niepriorytetowe. W związku z tym, w ramach kryteriów oceny ofert zawarł m.in. doświadczenie wykonawcy. Dla potwierdzenia swojego stanowiska w tej kwestii, zwrócił się o opinię do Prezesa UZP, który zgodził się z argumentacją beneficjenta. Przyjęte rozwiązanie przyczyniło się do stworzenia optymalnych warunków do wyboru odpowiedniego wykonawcy skomplikowanych usług konserwatorskich przy obiekcie zabytkowym. PRZYKŁAD: Beneficjent zamawiający instrumenty muzyczne zawarł w ramach specyfikacji istotnych warunków zamówienia szereg jakościowych kryteriów oceny ofert: - barwa dźwięku w zakresie (maksymalnie pełna) ilości tonów składowych dla każdego rejestru dźwiękowego) 0-5 punktów, - wyrównana intonacja (w pełnym zakresie) brzmienia instrumentu w dźwiękach basowych, średnicy i dyszkancie) - w zakresie 0 – 5 punktów, - wyrównany dźwięk (w pełnym zakresie instrumentu) - w zakresie 0-5 punktów, - precyzyjna mechanika (właściwa twardość i precyzja mechaniki charakterystyczna dla danego rodzaju instrumentu) w zakresie – 0-5 punktów. Powyższym kryteriom przypisano wagę 40 % w ramach postępowania. Ich ocenę powierzono komisji przetargowej złożonej z ekspertów zewnętrznych. W celu upowszechnienia prawidłowych rozwiązań w zakresie konstruowania kryteriów mieszanych, -------------------------------------------------------------------Agrotec Polska Sp. z o.o. & POLINVEST Sp. z o.o.

129

„Ocena problemów związanych z realizacją zamówień publicznych oraz innych sposobów wyłaniania wykonawców w ramach projektów wdrażanych z udziałem funduszy strukturalnych w sektorze kultury w ramach XI priorytetu PO IiŚ” – Raport końcowy --------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------

IZ wydała w 2010 r. dokument pn. Kryteria wyboru oferty najkorzystniejszej ekonomicznie – rekomendacje dla beneficjentów realizujących projekty indywidualne. Przedstawia on zalecenia ogólne oraz dotyczące poszczególnych przedmiotów zamówienia. Może on stanowić skuteczną pomoc dla beneficjentów XI Priorytetu PO IiŚ z uwagi na szczegółowy charakter i dużą ilość zawartych w nim przykładów. Jak wskazuje objęty badaniem niezależny ekspert w zakresie sektora kultury, dobrym rozwiązaniem w przypadku zamawiania usług jest użycie kryteriów oceny ofert dotyczących metodologii prowadzenia danego zamówienia oraz organizacji realizacji usługi. Jego zdaniem, nie należy dopuszczać do sytuacji, gdy do sformułowania oferty przez wykonawcę usługi wystarcza jedynie użycie danych zawartych w SIWZ – lepszą jakość zamówionych usług można bowiem uzyskać poprzez skłonienie wykonawców do większego zaangażowania na etapie przygotowania oferty. Wymóg przedstawienia metodologii procesu realizowania usługi powoduje, iż po stronie wykonawców dochodzi do rzeczywistego rozważenia sposobu realizacji zamówienia, co jest korzystne dla zamawiającego. Analiza postępowań prowadzonych przez beneficjentów Osi Priorytetowej XI PO IiŚ wskazuje, iż mimo że wciąż dominuje stosowanie kryterium cenowego jako jedynego, to nierzadkie są przypadki posługiwania się kryteriami mieszanymi. Stosowane są m.in. następujące kryteria dodatkowe: - długość okresu gwarancji, - termin realizacji, - doświadczenie wykonawcy (w przypadku, gdy jest to prawnie dozwolone), - jakość (np. prędkość skanowania jako parametr zamawianego sprzętu, barwa dźwięku w przypadku instrumentu). Należy zgodzić się z powszechną wśród beneficjentów opinią, według której stosowanie kryteriów jakościowych nie jest niezbędne w przypadku prawidłowego sformułowania opisu przedmiotu zamówienia. Szczegółowy opis, zawierający wszelkie wymagania funkcjonalne, pełni bowiem taką samą rolę, jak użycie wymagających kryteriów w zakresie jakości przedmiotu zamówienia. Przy formułowaniu opisu przedmiotu zamówienia należy dążyć do tego, by był on na tyle dokładny, ażeby zastosowanie tego rodzaju kryteriów nie było niezbędne. MIEJSCE W RAPORCIE: Rozdział 2.3 Ocena procesu przygotowania i udzielania zamówień publicznych

DOBRA PRAKTYKA 7: Określanie katalogu dopuszczalnych zmian umowy OPIS: W związku z restrykcyjnym brzmieniem art. 144 ust. 1 PZP („zakazuje się istotnych zmian postanowień zawartej umowy w stosunku do treści oferty, na podstawie której dokonano wyboru wykonawcy, chyba że zamawiający przewidział możliwość dokonania takiej zmiany w ogłoszeniu o zamówieniu lub w specyfikacji istotnych warunków zamówienia oraz określił warunki takiej zmiany), beneficjenci powinni bardzo skrupulatnie rozpatrywać ewentualną potrzebę wprowadzenia zapisów do SIWZ lub ogłoszenia o zamówieniu w kwestii dopuszczalnych zmian umowy. PRZYKŁAD: W odniesieniu do projektów realizowanych w ramach Osi Priorytetowej XI PO IiŚ, istotne znaczenie ma regulacja zawarta w § 43 Rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 4 kwietnia 2011 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o podatku od towarów i usług, zgodnie z którą, usługi polegające na prowadzeniu prac konserwatorskich i restauratorskich są tymczasowo zwolnione od podatku VAT (do dnia 31 grudnia 2011 r.). Od początku 2012 r. usługi te ponownie -------------------------------------------------------------------Agrotec Polska Sp. z o.o. & POLINVEST Sp. z o.o.

130

„Ocena problemów związanych z realizacją zamówień publicznych oraz innych sposobów wyłaniania wykonawców w ramach projektów wdrażanych z udziałem funduszy strukturalnych w sektorze kultury w ramach XI priorytetu PO IiŚ” – Raport końcowy --------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------

będą objęte stawką 23%, co w sposób zasadniczy zmieniać będzie sytuację wykonawcy realizującego umowę zawartą w 2011 r. Z tego względu, zamawiający powinien przewidzieć podwyższenie wynagrodzenia do wysokości stawki VAT, by nie doprowadzić do zagrożenia realizacji zamówienia. MIEJSCE W RAPORCIE: Rozdział 2.4.2 Aneksy w umowach z wykonawcami

DOBRA PRAKTYKA 8: Priorytetowe stosowanie otwartych trybów udzielania zamówień publicznych (przetarg nieograniczony oraz przetarg ograniczony) OPIS: W toku badania postępowań prowadzonych przez beneficjentów Osi Priorytetowej XI PO IiŚ ustalono, iż dominującym sposobem wyłaniania wykonawców jest wybór w trybie przetargu nieograniczonego. Jest to podyktowane chęcią spełnienia podstawowego wymogu w zakresie konkurencyjności, czyli dopuszczenia maksymalnego kręgu potencjalnych wykonawców do udziału w postępowaniu. Mając na uwadze konieczność efektywnego wydatkowania środków, należy jednak każdorazowo rozważyć, czy istnieją odpowiednie warunki (zwłaszcza czasowe) do przeprowadzenia postępowania w drugim z trybów podstawowych, tj. w trybie przetargu ograniczonego. Przetarg ograniczony, jako dwuetapowy, wymaga co prawda dłuższego procedowania, jednak pozwala na wyselekcjonowanie podmiotów, które mają potencjalnie najlepsze przygotowanie do realizacji danego zamówienia. Ponadto, należy bardzo restrykcyjnie podchodzić do udzielania zamówień w trybach niekonkurencyjnych, zwłaszcza w trybie z wolnej ręki. Zgodnie z ogólną regułą wykładni przepisów prawnych, wyjątki od zasady należy interpretować ściśle i zawężająco. Dotyczy to wyjątków opisanych w art. 67 PZP, a więc opisujących sytuacje, w których możliwe jest stosowanie trybu najmniej konkurencyjnego. PRZYKŁAD BŁĘDU: Beneficjent udzielający zamówienia dodatkowego, dotyczącego wykonania niezbędnych prac wynikających z dokonanych odkryć archeologicznych, uznał, iż w opisywanym przypadku spełniony został warunek braku możliwości przewidzenia tych robót (badania geologiczne poprzedzające rozpoczęcie robót budowlanych nie wskazywały na prawdopodobieństwo dokonania odkryć). Jako że zamówienie podstawowe realizowane było na terenie zabytku nieruchomego, IP II uznała, iż nie można powoływać się na nieprzewidywalność odkryć archeologicznych, ponieważ ich dokonanie jest bardzo prawdopodobne w przypadku realizowania tego rodzaju inwestycji. MIEJSCE W RAPORCIE: Rozdział 3.1 Wpływ specyfiki sektora kultury na prowadzone postępowania

DOBRA PRAKTYKA 9: Włączanie usługi nadzoru autorskiego w zakres zamówienia dotyczącego dokumentacji projektowej OPIS: Zgodnie ze stanowiskiem instytucji programowych POIiŚ oraz Prezesa UZP, zamówienie dotyczące wykonania dokumentacji projektowej powinno dotyczyć dodatkowo pełnienia usługi nadzoru autorskiego. Powoduje to, iż dochowany jest obowiązek tworzenia warunków dla jak najszerszej konkurencyjności postępowania, wywodzony z brzmienia art. 7 ust. 1 PZP, zgodnie z którym „zamawiający przygotowuje i przeprowadza postępowanie o udzielenie zamówienia w sposób zapewniający zachowanie uczciwej konkurencji oraz równe traktowanie wykonawców”. W przypadku braku zamówienia usługi nadzoru autorskiego wraz z projektem, powstaje bowiem podstawa do udzielenia zamówienia z wolnej ręki (na podstawie art. 67 ust. 1 pkt 1 ppkt 2 PZP) autorowi projektu w zakresie usługi nadzoru, co wynika z norm prawa autorskiego. W konsekwencji może to prowadzić do konieczności poniesienia zawyżonych wydatków względem rynkowej wartości tej usługi (z uwagi na monopol autora projektu).

-------------------------------------------------------------------Agrotec Polska Sp. z o.o. & POLINVEST Sp. z o.o.

131

„Ocena problemów związanych z realizacją zamówień publicznych oraz innych sposobów wyłaniania wykonawców w ramach projektów wdrażanych z udziałem funduszy strukturalnych w sektorze kultury w ramach XI priorytetu PO IiŚ” – Raport końcowy --------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------

MIEJSCE W RAPORCIE: Rozdział 2.2.1 Ocena efektywności udzielania zamówień publicznych

DOBRA PRAKTYKA 10: Dostosowanie sposobu wynagradzania wykonawców robót budowlanych do uwarunkowań danego Projektu OPIS: Sposób wynagrodzenia wykonawcy robót budowlanych powinien znajdować uzasadnienie w uwarunkowaniach dotyczących danego Projektu. Kluczowe uwarunkowania, które powinien brać pod uwagę zamawiający to: aktualność dokumentacji projektowej, prawdopodobieństwo wystąpienia utrudnień w realizacji przedmiotu umowy (np. zabytkowy charakter obiektu), stopień skomplikowania robót budowlanych. W przypadku zamówień narażonych na sytuacje problemowe (np. świadomość zamawiającego o braku aktualności projektu budowlanego), uzasadniony jest wybór kosztorysowego rozliczania robót budowlanych. Wpływa to na większą konkurencyjność postępowania poprzez fakt, iż wykonawcy nie są zniechęcani do udziału w przetargu koniecznością ponoszenia ryzyka złego oszacowania robót na etapie składania oferty. Z kolei w przypadku robót o niskim stopniu skomplikowania, nienarażonych zdaniem zamawiającego na komplikacje, zasadne jest stosowanie modelu wynagrodzenia ryczałtowego (w odniesieniu do tego rodzaju zamówień nie jest obserwowane składanie przez wykonawców ofert o zawyżonej wartości). Należy jednakże brać pod uwagę, czy cena oferowana przez wykonawcę nie jest rażąco niska, ponieważ zawarcie umowy na warunkach w sposób oczywisty niekorzystnych dla wykonawcy może prowadzić do zagrożenia realizacji zamówienia. PRZYKŁAD BŁĘDU: Beneficjent udzielający zamówienia na roboty budowlane dokonał wyboru wykonawcy oferującego zrealizowanie przedmiotu zamówienia w zamian za szczególnie niskie wynagrodzenie, przy zastosowaniu ryczałtowego modelu rozliczenia. Z uwagi na zmianę warunków rynkowych w toku realizacji zamówienia (podwyżkę cen materiałów budowlanych), wykonawca rozważał odstąpienie od umowy z uwagi na grożącą mu stratę lub zastosowanie zapisu art. 632 § 2 Kodeksu cywilnego, zgodnie z którym „jeżeli jednak wskutek zmiany stosunków, której nie można było przewidzieć, wykonanie dzieła groziłoby przyjmującemu zamówienie rażącą stratą, sąd może podwyższyć ryczałt lub rozwiązać umowę”. Powyższe komplikacje nie wynikłyby w przypadku zastosowania przez beneficjenta rozliczenia kosztorysowego. MIEJSCE W RAPORCIE: Rozdział 2.2.1 Ocena efektywności udzielania zamówień publicznych

DOBRA PRAKTYKA 11: Stosowanie kryterium równoważności rozwiązań w ramach dokumentacji sporządzanej na cele uzyskania pozwolenia konserwatorskiego OPIS: W celu formalnej wykonalności przedsięwzięcia polegającego na wykonaniu prac konserwatorskich przy zabytku wpisanym do rejestru, niezbędne jest uzyskanie pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków. W myśl Rozporządzenia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 27 lipca 2011 r. w sprawie prowadzenia prac konserwatorskich, do wniosku o wydanie takiego pozwolenia należy dołączyć program prac konserwatorskich, który powinien zawierać „wykaz planowanych czynności i zabiegów konserwatorskich z podaniem metod, materiałów i technik”. Jako że program ten stanowi następnie istotny element SIWZ, należy unikać używania w opisie materiałów nazw znaków towarowych, a jeśli okaże się to niezbędne, zaznaczyć dopuszczalność równoważnych rozwiązań. MIEJSCE W RAPORCIE: Rozdział 3.1 Wpływ specyfiki sektora kultury na prowadzone postępowania

-------------------------------------------------------------------Agrotec Polska Sp. z o.o. & POLINVEST Sp. z o.o.

132

„Ocena problemów związanych z realizacją zamówień publicznych oraz innych sposobów wyłaniania wykonawców w ramach projektów wdrażanych z udziałem funduszy strukturalnych w sektorze kultury w ramach XI priorytetu PO IiŚ” – Raport końcowy --------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------

4.2

Korzystanie z narzędzi pomocniczych

W ramach XI Priorytetu PO IiŚ beneficjenci maja do dyspozycji szereg narzędzi pomocniczych, pozwalających na usprawnienie oraz weryfikację podejmowanych przez nich działań w zakresie udzielania zamówień publicznych. W celu prawidłowego prowadzenia postępowań, beneficjenci powinni korzystać z istniejących w tym zakresie rozwiązań.

DOBRA PRAKTYKA 12: Wnioskowanie o kontrolę ex-ante projektu dokumentacji przetargowej OPIS: Beneficjenci mają możliwość przekazywania dokumentacji na postępowanie o udzielenie zamówienia do weryfikacji przez WWPE jeszcze przed przeprowadzeniem postępowania. Jest to ogólnie przyjęta dobra praktyka, także w ramach priorytetów PO IiŚ.Taka forma wsparcia beneficjenta ma niewątpliwe korzyści, beneficjent po zakończonej kontroli otrzymuje bowiem zestaw zaleceń pokontrolnych, które pozwalają mu na wyeliminowanie ewentualnych błędów już na etapie właściwej procedury. Po przeprowadzonej kontroli ex-ante, beneficjent ma informację na temat zgodności postępowania z dokumentami programowymi i PZP oraz dzięki nim może ustrzec się popełnienia błędów w kolejnych postępowaniach. Kontrole umożliwiają skuteczne planowanie i koordynację elementów projektu, tak aby cały projekt mógł być realizowany w terminie. Sama ocena takiego wsparcia przez beneficjentów także jest bardzo wysoka. Jednocześnie ważna kwestią jest uwzględnienie odpowiedniego czasu na przeprowadzenie takiej kontroli, tak aby móc zdążyć wykorzystać wszystkiej jej zalecenia. MIEJSCE W RAPORCIE: Rozdział 2.6.2 Kontrole prowadzone przez WWPE oraz 2.10 tucji Pośredniczącej II stopnia we wdrażaniu XI Priorytetu PO IiŚ

Rola

Insty-

DOBRA PRAKTYKA 13: Przekazywanie do kontroli ex-post zakończonych postępowań przed złożeniem wniosku o płatność OPIS: Ocena wniosków o płatność to skomplikowany i czasochłonny proces, który wymaga dużego nakładu pracy opiekunów projektu WWPE. Elementem tej oceny jest kontrola ex-post przeprowadzonych postępowań o udzielenie zamówienia. Aby przyśpieszyć ten proces pożądaną praktyką jest przesyłanie do WWPE dokumentacji przetargowej zaraz po podpisaniu umowy z wybranym wykonawcą, natomiast jeszcze przed złożeniem wniosku o płatność. Pozwala to na szybkie skontrolowanie danego postępowania, przez co weryfikacja wniosku o płatność przebiega sprawniej. MIEJSCE W RAPORCIE: Rozdział 2.6.2 Kontrole prowadzone przez WWPE

DOBRA PRAKTYKA 14: Uczestnictwo w szkoleniach organizowanych przez instytucje programowe OPIS: Uzasadnione i pomocne jest uczestnictwo w szkoleniach organizowanych przez IP, IP II oraz IZ podczas których beneficjenci mają możliwość poszerzania swojej wiedzy związanej z realizowaniem projektów dofinansowywanych w funduszy europejskich, jak również konfrontowania swoich poglądów z opiniami przedstawicieli IP II, jak i innych beneficjentów. Jest to dobra platforma wymiany doświadczeń między beneficjentami, realizującymi projekty o zbliżonej charakterystyce. MIEJSCE W RAPORCIE: Rozdział 2.1.4 Ocena potrzeb szkoleniowych po stronie beneficjentów

-------------------------------------------------------------------Agrotec Polska Sp. z o.o. & POLINVEST Sp. z o.o.

133

„Ocena problemów związanych z realizacją zamówień publicznych oraz innych sposobów wyłaniania wykonawców w ramach projektów wdrażanych z udziałem funduszy strukturalnych w sektorze kultury w ramach XI priorytetu PO IiŚ” – Raport końcowy --------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------

DOBRA PRAKTYKA 15: Subskrybowanie newslettera wydawanego przez IP OPIS: Jako że śledzenie zmian dokumentów programowych oraz branie pod uwagę wszelkich innych informacji dotyczących realizacji projektów jest dla beneficjentów niezbędne, należy korzystać z możliwości subskrybowania newslettera, dostępnego pod adresem http://poiis.mkidn.gov.pl/. Stanowi to ułatwienie w procesie monitorowania uwarunkowań dotyczących projektów, m.in. w zakresie udzielania zamówień publicznych. MIEJSCE W RAPORCIE: Rozdział 3.3 Ocena trudności w stosowaniu Wytycznych MRR oraz innych dokumentów i aktów prawa

DOBRA PRAKTYKA 16: Korzystanie z dokumentów dot. wdrażania PO IiŚ (listy sprawdzające, wytyczne, przewodniki dotyczące korekt finansowych i zamówień publicznych) OPIS: Strony internetowe instytucji programowych PO IiŚ stanowią bogate źródło informacji o zasadach udzielania zamówień publicznych oraz o pozostałych kwestiach dotyczących realizacji projektów. Stąd dobrą praktyką jest przyjęcie takich rozwiązań organizacyjnych, które pozwolą na stałe śledzenie wszelkich dokumentów pomocniczych, opracowywanych z myślą o beneficjentach. Prowadzi to do minimalizacji ryzyk dotyczących projektu oraz na wzmożenie efektywności podejmowanych działań. Przykładem dokumentów, z których warto korzystać, są listy sprawdzające opracowane przez MRR, służące pracownikom WWPE do kontroli udzielanych zamówień publicznych. Korzystanie z tych list we własnym zakresie pozwala beneficjentowi na weryfikację ewentualnych błędów popełnianych w postępowaniach. . PRZYKŁAD: Jeden z beneficjentów XI Priorytetu PO IiŚ stosuje listy sprawdzające dostępne na stronie internetowej WWPE jako materiał pomocniczy przy wewnętrznej kontroli postępowań przetargowych. Ponadto poszukuje on wszelkich dostępnych materiałów opisujących popełniane uchybienia w zakresie prowadzenia zamówień publicznych (wyniki kontroli, audytów, opinie i ekspertyzy z innych programów operacyjnych), co wpływa na wysoki stopień jego merytorycznego przygotowania do realizacji projektu. MIEJSCE W RAPORCIE: Rozdział 2.6.2 Kontrole prowadzone przez WWPE

DOBRA PRAKTYKA 17: Branie udziału w prowadzonych konsultacjach zmian wprowadzanych w dokumentach programowych (zgłaszanie uwag do projektów nowelizacji wytycznych) OPIS: W toku prac nad zmianą zapisów dokumentacji programowych prowadzone są otwarte konsultacje. Każda uwaga zgłoszona w trakcie prowadzonych konsultacji musi zostać rozpatrzona. Z tego względu beneficjenci jako podmioty posiadające dużą wiedzę w zakresie uwarunkowań realizacji projektów zgodnie z wymogami programowymi aktywnie uczestniczyli w kreowaniu zmian w ramach dokumentacji programowej. PRZYKŁAD: Jeden z beneficjentów w szeroki sposób uczestniczył w konsultacjach ostatniej aktualizacji Wytycznych, w sposób wyczerpujący opisując problemowe zagadnienie dotyczące jego projektu (brak jasności co do kwalifikowalności wydatków związanych z sądowym podwyższeniem ceny kontraktowej w przypadku zastosowania wynagrodzenia ryczałtowego). MIEJSCE W RAPORCIE: Rozdział 2.2.1 Ocena efektywności udzielania zamówień publicznych

-------------------------------------------------------------------Agrotec Polska Sp. z o.o. & POLINVEST Sp. z o.o.

134

„Ocena problemów związanych z realizacją zamówień publicznych oraz innych sposobów wyłaniania wykonawców w ramach projektów wdrażanych z udziałem funduszy strukturalnych w sektorze kultury w ramach XI priorytetu PO IiŚ” – Raport końcowy --------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------

DOBRA PRAKTYKA 18: Aktualizacja własnych dokumentów wg wytycznych. Śledzenie zmian na stronach, zmian ustawy, wytycznych OPIS: Istotne informacje dot. wdrażania projektów w XI Priorytecie PO IiŚ zamieszczone są w ogólnodostępnych miejscach (strony internetowe, biuletyny itp.). Istotne jest, aby każdy beneficjent realizujący projekt był świadomy tego, iż uwarunkowania realizacji projektu są zmienne. Z uwagi na dynamizm tej sytuacji kluczowe jest, aby beneficjenci samodzielnie wykazywali zainteresowanie i śledzili najważniejsze źródła informacji (strony internetowe MRR, MKiDN, WWPE, PO IiŚ, UZP oraz portali branżowych dot. zamówień publicznych). Ważne jest także podejmowanie przez beneficjentów odpowiednich reakcji (procesów decyzyjnych) w kontekście ogłaszanych zmian (np. wytycznych dot. kwalifikowalności). PRZYKŁAD BŁEDU: W ramach badania stwierdzono, iż niektórzy z beneficjentów nie są świadomi aktualizacji Wytycznych z dnia 21 czerwca 2011 r. i nie dostosowali wewnętrznych instrukcji udzielania zamówień podprogowych do nowych wymagań w tym zakresie. MIEJSCE W RAPORCIE: Rozdział 2.1.3 Instrukcje prowadzenia postępowań

DOBRA PRAKTYKA 19: W przypadku beneficjentów z niewielkim doświadczeniem (np. typu instytucje kultury, szkoły, uczelnie) posiłkowanie się wsparciem pracowników administracji JST OPIS: Z uwagi na charakter działalności kulturalnej, niektórzy beneficjenci z natury rzeczy nie dysponują rozbudowanymi komórkami delegowanymi do udzielania zamówień. Stąd może wynikać potrzeba roboczego kontaktu z miejscową administracją (JST), której przygotowanie merytoryczne w zakresie prowadzenia postępowań przetargowych daje możliwość prawidłowego rozstrzygnięcia powstających wątpliwości. PRZYKŁAD: W przypadku kilku projektów zidentyfikowane zostały próby konsultowania wydziałów zamówień publicznych w starostwach i urzędach marszałkowskich w celu zasięgnięcia opinii (np. w zakresie formułowania warunków udziału w postępowaniu na roboty budowlane). Pracownicy JST w większości przypadków chętnie odnoszą się do próśb zaopiniowania pewnych kwestii podnoszonych przez mniej doświadczonych beneficjentów (jak np. szkoły i uczelnie artystyczne). MIEJSCE W RAPORCIE: Informacja pochodzi z Panelu Ekspertów

DOBRA PRAKTYKA 20: Wymiana dobrych praktyk między beneficjentami (kontakty robocze beneficjentów) OPIS: W celu jak najlepszego przygotowania do realizacji projektu, należy korzystać z doświadczeń nabytych przez beneficjentów realizujących zbliżone projekty. Okazją do skonfrontowania spostrzeżeń między beneficjentami są przede wszystkim szkolenia organizowane przez instytucje programowe POIiŚ. Poza tym należy aktywnie szukać możliwości wymiany praktycznych doświadczeń, co ma realne znaczenie dla przebiegu podejmowanych działań w ramach projektu. PRZYKŁAD BŁĘDU: Jeden z beneficjentów zrealizował przetarg na specyficzny przedmiot zamówienia z naruszeniem zasad uczciwej konkurencji. Przed ogłoszeniem postępowania nie skontaktował się z beneficjentem realizującym tożsamą inwestycję w sąsiednim województwie. Uprzednia konsultacja mogłaby uchronić beneficjenta przed nałożeniem korekty finansowej. MIEJSCE W RAPORCIE: Informacja pochodzi ze Spotkania Fokusowego -------------------------------------------------------------------Agrotec Polska Sp. z o.o. & POLINVEST Sp. z o.o.

135

„Ocena problemów związanych z realizacją zamówień publicznych oraz innych sposobów wyłaniania wykonawców w ramach projektów wdrażanych z udziałem funduszy strukturalnych w sektorze kultury w ramach XI priorytetu PO IiŚ” – Raport końcowy --------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------

DOBRA PRAKTYKA 21: Zwracanie się do Prezesa UZP o wyrażenie stanowiska w kwestii danego postępowania OPIS: Za pomocne należy uznać zwracanie się o wyrażenie stanowiska do Prezesa UZP. Jak wynika z doświadczeń jednego z beneficjentów, w pewnej sytuacji pozwoliło to uniknąć uznania wydatków za niekwalifikowalne. Ponadto, jak podkreślił w toku badania przedstawiciel UZP, rozstrzygnięcia w bardzo zawiłych kwestiach mogą stanowić pożytek również dla innych beneficjentów, ponieważ w kwestiach ważnych dla całego sektora UZP publikuje materiały, opisujące stanowiska Prezesa. Niezależnie od zalet wskazanej dobrej praktyki, należy brać pod uwagę czasochłonność procedury uzyskiwania stanowiska Prezesa UZP (w praktyce nawet do kilku miesięcy) oraz fakt, iż odpowiedź Prezesa UZP może nie rozstrzygać wszystkich wątpliwości beneficjenta (może nie uwzględniać specyfiki projektów dofinansowywanych, np. nie odnosić się do interpretacji reguł udzielania zamówień zawartych w sprawozdaniach z audytów przeprowadzonych przez Komisję Europejską). Zwracanie się do Prezesa UZP o wyrażenie opinii powinno dotyczyć kwestii szczególnie skomplikowanych. MIEJSCE W RAPORCIE: Rozdział 2.9 Rola Prezesa Urzędu Zamówień Publicznych w procesie przetargowym

4.3

Odpowiedni model organizacyjny

Prawidłowe i skuteczne przeprowadzanie postępowań przetargowych w ramach projektów dofinansowywanych ze środków europejskich wymaga uprzedniego zorganizowania profesjonalnego zespołu, przeznaczonego do zarządzania takim projektem.

DOBRA PRAKTYKA 22: Ustanowienie Pełnomocnika ds. Realizacji Projektu OPIS: Zgodnie z zapisami Instrukcji sporządzania Wniosku o dofinansowanie, osoba przewidziana do kontaktów oficjalnych (określona w punkcie A.2.3 Wniosku), „powinna pełnić funkcję pozwalającą na podejmowanie decyzji w sprawie projektu, a po uzyskaniu pozytywnego wyniku selekcji być uprawniona do podpisania umowy o dofinansowanie”. Dobrą praktyką w tym zakresie jest ustanawianie Pełnomocnika ds. Realizacji Projektu, którego wyznaczenie ma na celu usprawnienie realizacji projektu poprzez przeniesienie ciężaru kontaktów oficjalnych z osób pełniących u beneficjenta funkcje kierownicze najwyższego szczebla na osoby mogące, z racji pełnionych zadań, utrzymywać częstsze kontakty robocze z Jednostką Realizującą Projekt. Jak ponadto stanowi zapis umowy o dofinansowanie, „efektywna realizacja postanowień Umowy wymaga skoncentrowania ze strony Beneficjenta kompetencji do dokonywania wszelkich czynności związanych z realizacją Umowy przez ustanowionego pełnomocnika”. MIEJSCE W RAPORCIE: Rozdział 2.1 Ocena potencjału beneficjentów

DOBRA PRAKTYKA 23: Ustanowienie doświadczonego Kierownika Jednostki Realizującej Projekt OPIS: Kolejną z kluczowych funkcji w ramach realizacji projektu jest Kierownik Jednostki Realizującej Projekt, którego dane kontaktowe są co do zasady ujmowane w punkcie A.2.7 Wniosku o dofinansowanie. Osoba pełniąca tę funkcję ma kluczowy wpływ na realizację projektu, toteż niezbędne jest, aby posiadała niezbędną wiedzę i doświadczenie w tym zakresie, jak też charakteryzowała się konsekwencją w działaniu i miała zdolności kierowania zespołem. PRZYKŁAD: W ramach kilku projektów objętych badaniem, na etapie realizacji dokonywano zmia-------------------------------------------------------------------Agrotec Polska Sp. z o.o. & POLINVEST Sp. z o.o.

136

„Ocena problemów związanych z realizacją zamówień publicznych oraz innych sposobów wyłaniania wykonawców w ramach projektów wdrażanych z udziałem funduszy strukturalnych w sektorze kultury w ramach XI priorytetu PO IiŚ” – Raport końcowy --------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------

ny na stanowisku kierownika JRP, co wynikało z konieczności usprawnienia zarządzania tymi projektami. W dwóch przypadkach zaobserwowano, iż beneficjent postanowił zaangażować we własnej instytucji osoby pełniące przedtem rolę doradców zewnętrznych w ramach projektu. Osoby te dysponują wieloletnim doświadczeniem w realizacji projektów dofinansowywanych ze środków pomocowych, co pozwoliło na znaczne zoptymalizowanie rozwiązań zarządczych, w tym procesu udzielania zamówień. MIEJSCE W RAPORCIE: Rozdział 2.1 Ocena potencjału beneficjentów

DOBRA PRAKTYKA 24: Utworzenie skutecznej struktury organizacyjnej na potrzeby zarządzania projektem (z uwzględnieniem specyfiki struktury macierzowej) OPIS: Na etapie oceny Wniosku o dofinansowanie beneficjent składa oświadczenie o posiadaniu struktury organizacyjnej na potrzeby zarządzania projektem. W ramach dokumentu wewnętrznego ustanawiającego tę strukturę należy przedstawić szczegółowy opis zadań każdego z członków zespołu realizującego projekt. Istotne jest, aby deklarowana struktura odzwierciedlała rzeczywisty podział obowiązków w zakresie zarządzania projektem oraz aby była odpowiednio dostosowywana w przypadku stwierdzenia konieczności wprowadzenia modyfikacji (np. związanych ze zmianami kadrowymi w instytucji). Jako że zarządzanie projektem łączy się z licznymi działaniami o charakterze technicznym (np. konieczność sporządzania kopii wielostronicowych dokumentów, potwierdzania kopii za zgodność z oryginałem), istotne jest, aby osoby realizujące takie czynności zostały należycie poinformowane o celu tego rodzaju działań. Częste jest bowiem, iż zadania te są realizowane przez osoby pozostające poza strukturą JRP, nie mające informacji na temat realizowanego projektu. W strukturze do zarządzania projektem zakresy odpowiedzialności są definiowane w kategoriach ról, a nie stanowisk pracy poszczególnych osób. O przydzieleniu ról powinien decydować specjalnie powołany Komitet Sterujący. W praktyce (w miarę potrzeby) jednej osobie można przydzielić kilka ról, jak też może ona piastować różne role na różnych etapach projektu. Komitet Sterujący stanowi najwyższą władzę w projekcie, zwykle mianowaną przez kierownictwo beneficjenta, ponoszącą ogólną odpowiedzialność i sterującą projektem. Komitet Sterujący obejmuje zazwyczaj trzy role kierownicze, reprezentujące główne interesy w projekcie: 

Przewodniczący (Pełnomocnik ds. Realizacji Projektu) mianowany przez kierownictwo beneficjenta w celu zapewnienia ogólnego kierowania i całościowej oceny projektu,



Główny Użytkownik – reprezentuje użytkowników (operatorów) wyników projektu,



Główny Dostawca (Wykonawca) – odpowiada za dostarczenie ostatecznego produktu, będącego przedmiotem projektu.

Jako że zarządzanie projektem, czyli pełnienie tzw. ról przypisanych uczestnikom Komitetu Sterującego i JRP (struktura projektowa), odbywa się zazwyczaj równolegle z wypełnianiem przez tych pracowników obowiązków wynikających z zajmowanych stanowisk służbowych (struktura funkcjonalna), konieczne jest utworzenie struktury macierzowej, czyli równoległego istnienia struktury zarządzania projektowego oraz zarządzania funkcjonalnego, opisanego w regulaminie organizacyjnym beneficjenta. W tym celu, wskazane jest przeprowadzenie przez beneficjenta szeregu ustaleń formalnych oraz szeregu szkoleń, ułatwiających m.in. prowadzenie następnie postępowań przetargowych.

-------------------------------------------------------------------Agrotec Polska Sp. z o.o. & POLINVEST Sp. z o.o.

137

„Ocena problemów związanych z realizacją zamówień publicznych oraz innych sposobów wyłaniania wykonawców w ramach projektów wdrażanych z udziałem funduszy strukturalnych w sektorze kultury w ramach XI priorytetu PO IiŚ” – Raport końcowy --------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------

DOBRA PRAKTYKA 25: Rozważne korzystanie z usług podmiotów zewnętrznych oraz odpowiedni podział zadań pomiędzy podmiot zewnętrzny a beneficjenta OPIS: Beneficjenci w zależności od doświadczenia, potencjału kadrowego i organizacyjnego, decydują się sami prowadzić wszelkie prace związane z procesem wyboru wykonawców, bądź zlecać ich całość lub część wykwalifikowanym podmiotom zewnętrznym. Bardzo istotną kwestią jest odpowiednie ustalenie zakresu prac firmy zewnętrznej i dokładny podział zadań w projekcie pomiędzy beneficjenta a firmę doradczą. Jeśli taka współpraca zostanie jasno określona, wtedy realizacja projektu przebiega sprawnie. Jest to szczególnie istotne u beneficjentów nie dysponujących doświadczenia w realizacji projektów i nie posiadających w swej strukturze wykwalifikowanej kadry odpowiedzialnej za prowadzenie zamówień publicznych. PRZYKŁAD: Jeden z beneficjentów będący instytucją kultury całość obowiązków przygotowywania postępowań na wybór wykonawcy powierzył inwestorowi zastępczemu. Beneficjent jest bardzo zadowolony z takiego trybu, gdyż jako instytucja kultury nie posiada w swoich strukturach wykwalifikowanej kadry, która mogłaby prowadzić postępowania. Dzięki temu rozwiązaniu procedura przetargowa w projekcie jest prowadzona sprawnie. PRZYKŁAD BŁĘDU: Inny beneficjent, także będący instytucją kultury, wprowadził funkcję menadżera projektu. To rozwiązanie nie sprawdza się jednak w praktyce, gdyż menadżer w celu wykonywania swoich obowiązków potrzebuje szeregu informacji stanowiących tajemnicę beneficjenta. Stąd potrzebne jest odpowiednie przetwarzanie informacji celem przekazania ich doradcy. Generuje to dodatkowe czynności po stronie beneficjenta i okazuje się nieefektywne. MIEJSCE W RAPORCIE: Rozdział 2.1 Ocena potencjału beneficjentów

DOBRA PRAKTYKA 26: Przemyślany podział praw i obowiązków w stosunku do partnerów projektów realizowanych w formule partnerstwa OPIS: W przypadku, gdy projekt jest realizowany w formule partnerstwa, tj. z zaangażowaniem kilku podmiotów upoważnionych do ponoszenia wydatków, zasadne wydaje się rozważenie opracowania ujednoliconych dokumentów opisujących procedury i sposób postępowania przy wyłanianiu wykonawców. PRZYKŁAD: W przypadku jednego z beneficjentów, który jest liderem projektu, opracowane zostały instrukcje dla wszystkich partnerów w projekcie dotyczące postępowania w sprawie wyłaniania wykonawców. Powyższe działanie było odpowiedzią na pojawiające się problemy w projekcie związane z naruszaniem Wytycznych przez poszczególnych partnerów projektu. Partnerzy projektu nie mieli doświadczenia w wyłanianiu wykonawców zgodnie z Wytycznymi w związku z czym popełniane były przez te instytucje powtarzalne uchybienia, takie jak np. niewystarczające przeprowadzenie rozeznania rynku, brak ogłoszenia postępowania w Internecie, czy naruszenie polegające na nierównym traktowaniu wykonawców. Radca prawny lidera projektu przygotował opisywane instrukcje wyłaniania wykonawców, które następnie zostały zaakceptowane przez wszystkich partnerów. Powyższe działanie pozwoliło uniknąć problemów przy udzielaniu kolejnych zamówień w ramach projektu. MIEJSCE W RAPORCIE: Rozdział 2.1.3 Instrukcje prowadzenia postępowań

-------------------------------------------------------------------Agrotec Polska Sp. z o.o. & POLINVEST Sp. z o.o.

138

„Ocena problemów związanych z realizacją zamówień publicznych oraz innych sposobów wyłaniania wykonawców w ramach projektów wdrażanych z udziałem funduszy strukturalnych w sektorze kultury w ramach XI priorytetu PO IiŚ” – Raport końcowy --------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------

5 REKOMENDACJE Wnioski i rekomendacje zostały przedstawione w formie tabeli wdrażania rekomendacji stanowiącej załącznik nr 2 do opracowanego przez Krajową Jednostkę Oceny „Zintegrowanego systemu zarządzania wnioskami i rekomendacjami”20 dla badań ewaluacyjnych realizowanych w ramach programów operacyjnych na lata 2007-2013. Wzór przedmiotowej tabeli został przedstawiony poniżej zgodnie z załącznikiem nr 1 do SOPZ do niniejszego badania. Tabela 10 Schemat tabeli rekomendacji Wniosek

Rekomendacja

Brak ustandaryzowania opisów nt. wyników kontroli WWPE oraz brak jednolitego zakresu informacji w opisach wyników kontroli (np. wartość umowy, kwota potrącenia, odwołania)

Umieszczanie w bazie KSI jednolitych informacji (w odniesieniu do nowych spraw), które pozwoliłyby na uproszczenie prowadzenia zestawień i statystyk podsumowujących zagadnienia dotyczących prowadzonych u beneficjentów kontroli

Lp.

Klasa rekomendacji

Adresat rekomendacji

2

IP II

Proponowany sposób wdrożenia

Ustandaryzowanie narzędzia w sposób pozwalający na zamieszczanie w pliku (w osobnych pozycjach) następujących informacji: 1) data prowadzenia kontroli, 2) numer umowy/decyzji,

Termin realizacji Rozpoczęcie wdrażania rekomendacji jak najszybciej

3) tytuł projektu, 4) instytucja prowadząca kontrolę,

Rozdział 2.7

5) numer kontroli, 6) wynik kontroli, 7) zalecenia pokontrolne, 8) kto utworzył wpis, 1

9) kontrola na zakończenie projektu, 10) rodzaj kontroli, 11) nazwa zamówienia, 12) wykryte naruszenia – zgodne z kwalifikacją prawną lub kategoria nieprawidłowości (zgodnie z taryfikatorem), 13) wartość umowy (koszty kwalifikowalne) 14) wysokość wskaźnika procentowego, 15) czy beneficjent się odwoływał, 16) wynik rozpatrzenia odwołania, 17) kwota potrącenia, 18) uwagi

2

20

Wysoki stopień powtarzalności błędów popełnianych przez beneficjentów

Systematyzowanie i upowszechnianie wśród beneficjentów informacji/ wiedzy nt. przyczyn nałożonych

1

IP II, IP

1. Bieżąca analiza najczęściej pojawiających się uchybień

Do końca 2011 roku

Przedmiotowy dokument jest dostępny na stronie internetowej: http://www.ewaluacja.gov.pl/Dokumenty_ewaluacyjne/Strony/Dokumenty_systemowe.aspx -------------------------------------------------------------------Agrotec Polska Sp. z o.o. & POLINVEST Sp. z o.o.

139

„Ocena problemów związanych z realizacją zamówień publicznych oraz innych sposobów wyłaniania wykonawców w ramach projektów wdrażanych z udziałem funduszy strukturalnych w sektorze kultury w ramach XI priorytetu PO IiŚ” – Raport końcowy --------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------

Wniosek

Rekomendacja

(np. w zakresie nadzoru autorskiego, dopuszczalności podwykonawstwa)

korekt finansowych w celu zmniejszania liczby nieprawidłowości w przygotowywanych postępowaniach o udzielenie zamówienia

Lp.

Klasa rekomendacji

Adresat rekomendacji

Proponowany sposób wdrożenia

Termin realizacji

2. Publikowanie informacji o najczęściej pojawiających się uchybieniach wraz z komentarzem (zaleceniem, przykładem) na stronie internetowej IP, IP II

Rozdział 2.7

3. Publikowanie informacji o najczęściej pojawiających się uchybieniach wraz z komentarzem (zaleceniem, przykładem) w newsletterze 4. Uwzględnienie tematyki najczęściej pojawiających się uchybień w zakresie szkoleń. Uwzględnienie tej tematyki w planach szkoleń na 2012 rok.

Występowanie nieaktualnych dokumentów na stronach internetowych instytucji zaangażowanych we wdrażanie XI Priorytetu 3

Rozdział 3.3

1

IP, IP II

Umieszczanie na stronach internetowych instytucji programowych aktualnych danych programowych dotyczących realizacji projektów w ramach XI Priorytetu PO IiŚ, w tym:

Nieotrzymywanie newslettera przez niektórych beneficjentów Zbyt duże obciążenie zadaniami pracowników IP II odpowiedzialnych za prowadzenie kontroli ex-ante

5

Zbyt duże obciążenie zadaniami pracowników Departament Finansów IP (w obszarze kontroli oraz przygotowywania aneksów do pre-umów i umów z beneficjentami)

Ponowne wysłanie do beneficjentów informacji o możliwości dopisania się do listy subskrybentów newslettera. Rozbudowanie zespołu pracowników w IP II odpowiedzialnych za przeprowadzenie kontroli

IV kw. 2011 roku

2. Bieżąca aktualizacja stron internetowych, jak najszybsze publikowanie pojawiających się dokumentów

- szczegółowy opis priorytetów PO IiŚ, - wytyczne Ministra Rozwoju Regionalnego

4

1. Bieżące monitorowanie aktualności danych umieszczanych na stronach internetowych instytucji odpowiedzialnych za realizację XI Priorytetu PO IiŚ

3. Rozesłanie ponownie informacji do beneficjentów o możliwości zapisania się do newslettera 3

IP

Wysłanie e-maili do beneficjentów z informacją i zaproszeniem. Warto przedstawić korzyści z czytania newslettera

Jak najszybciej

2

IP II, IP – beneficjent rekomendacji

Analiza potrzeb kadrowych w obu instytucjach oraz, w razie potrzeby, zatrudnienie nowych pracowników

Do końca 2012 roku

Rozbudowanie zespołu pracowników Departamentu Finansów IP odpowiedzialnych za kontrole oraz przygotowywanie aneksów do umów

Ograniczona możliwość uczestniczenia w kontrolach na miejscu u beneficjenta

IZ – rola decydująca/ rozdzielająca środki m.in. na zatrudnienie

-------------------------------------------------------------------Agrotec Polska Sp. z o.o. & POLINVEST Sp. z o.o.

140

„Ocena problemów związanych z realizacją zamówień publicznych oraz innych sposobów wyłaniania wykonawców w ramach projektów wdrażanych z udziałem funduszy strukturalnych w sektorze kultury w ramach XI priorytetu PO IiŚ” – Raport końcowy --------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------

Lp.

6

7

Wniosek

Rekomendacja

Pojawiające się problemy beneficjentów z prawidłową interpretacją Wytycznych w stosunku do zamówień podprogowych

Stworzenie ramowych przykładowych założeń dotyczące regulaminów udzielania zamówień podprogowych

Częściowy brak aktualności list sprawdzających stosowanych przez WWPE do prowadzenia kontroli (w dokumencie dopisywane są pytania, natomiast nie są usuwane pytania, które nie mają już zastosowania)

Wyróżnienie w listach sprawdzających pytań, które nie odnoszą się do aktualnego stanu prawnego

Klasa rekomendacji

Adresat rekomendacji

2

IP, IP II

Proponowany sposób wdrożenia 1. Opracowanie niewiążących propozycji w zakresie formułowania regulaminów udzielania zamówień podprogowych

Termin realizacji I kw. 2012 roku

2. Upowszechnienie dokumentu wśród beneficjentów 2

IP II

Wyraźnie oznaczenie pytań odnoszących się do poprzedniego stanu prawnego

I kw. 2012 roku

Aktualizacja list sprawdzających stosowanych przez WWPE do prowadzenia kontroli

Wniosek – wniosek, na podstawie którego sformułowana została rekomendacja powinien być zwięzły i jednoznaczny. Konieczne jest wskazanie odpowiedniej strony lub stron w raporcie końcowym z badania, Rekomendacja – podobnie jak wniosek powinna być zwięzła i jednoznaczna. Konieczne jest wskazanie odpowiedniej strony lub stron w raporcie końcowym z badania, Klasa rekomendacji – klasa odpowiadająca klasyfikacji z systemu rekomendacji – w części A tylko rekomendacje operacyjne, Adresat rekomendacji – instytucja (instytucje) odpowiedzialna za wdrożenie rekomendacji, Proponowany sposób wdrożenia – syntetyczne przedstawienie sposobu wdrożenia rekomendacji, Termin realizacji – planowana (lub faktyczna) data wdrożenia rekomendacji (w kwartałach).

-------------------------------------------------------------------Agrotec Polska Sp. z o.o. & POLINVEST Sp. z o.o.

141

„Ocena problemów związanych z realizacją zamówień publicznych oraz innych sposobów wyłaniania wykonawców w ramach projektów wdrażanych z udziałem funduszy strukturalnych w sektorze kultury w ramach XI priorytetu PO IiŚ” – Raport końcowy --------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------

6 ZAŁĄCZNIKI

6.1

Ocena potencjału beneficjentów (matryca)

6.2

Wykaz wykorzystanych dokumentów

6.3

Sprawozdania z realizacji badań

6.4

Ankiety CAWI

6.5

Matryce zamówień publicznych

6.6

Wykresy

-------------------------------------------------------------------Agrotec Polska Sp. z o.o. & POLINVEST Sp. z o.o.