A Path Forward for Civil Citation Expansion:

A Path Forward for Civil Citation Expansion:    Advancing Public Safety and Improving Youth Outcomes   in Hillsborough County    May 2015      Introd...
Author: Muriel McCarthy
2 downloads 0 Views 642KB Size
A Path Forward for Civil Citation Expansion:    Advancing Public Safety and Improving Youth Outcomes   in Hillsborough County    May 2015     

Introduction    In  August  2014,  the  Project  on  Accountable  Justice  (PAJ)1  entered  an  agreement  with  the  Hillsborough  County  Juvenile  Justice  Board,  as  approved  and  funded  by  the  Hillsborough  County  Commission,2  to  provide  non‐biased,  research‐informed  facilitation  services  to  Hillsborough  County  in  order  to  advance  public safety and youth outcomes through the improvement of a process known as “civil citation.” Civil  citation is similar to a “ticket” or “notice to appear” and is a process that provides Florida youth a one‐ time  opportunity  to  avoid  the  consequences  of  an  arrest,  while  still  providing  an  accountability  mechanism  that  ensures  appropriate  sanctions,  interventions,  and  services  are  offered  for  a  first‐time  non‐serious misdemeanor.3  In Hillsborough County, this civil citation processing is administered through  the Administrative Office of the Courts (AOC) as the Juvenile Arrest Avoidance Program (JAAP).   The purpose of this engagement was to present a set of goals intended to forge a path forward for the  community in ensuring civil citation is meeting the full promise of its intended role in a coordinated, cost‐ effective local and state juvenile justice system.    These  goals  were  to  be  distilled  through  PAJ’s  observations  gathered  through:  1)  discussions  with  key  stakeholders,  including,  but  not  limited  to:    county  officials,  school  officials,  courts  officials,  law  enforcement, state attorney/public defender, service providers, and the Florida Department of Juvenile  Justice;4 2) review of state and local data; 3) review of previous and any ongoing work in identifying the  existing service and implementation gaps;5 and 4) a structured questionnaire.6   PAJ’s  engagement  began—and  continues—with  an  understanding  that  all  stakeholders  are  working  towards achieving positive community outcomes, namely advancing public safety and improving the lives                                                               1

 The Project on Accountable Justice (PAJ) is a nonpartisan, independent research‐and public‐education institution housed at the Florida State  University.  A partnership of Florida State University, Baylor University, St. Petersburg College, and Tallahassee Community College, PAJ is  dedicated to advancing public safety through evidence and research.  See:  iog.fsu.edu/paj/  2  See:  Recap of Hillsborough County Board of County Commissioners meeting, August 20, 2014 at:  http://agenda.hillsboroughcounty.org/cache/00003/515/08‐20‐14%20Recap%20Memo.pdf  3  s. 985.12, Florida Statutes  4  A list of stakeholder interviews is provided as Appendix B  5 th  See:  Hillsborough County Juvenile Justice Task Force, Juvenile Civil Citation Final Report, May 2011; Dembo, R., Process Evaluation of the 13   Judicial Circuit, Juvenile Diversion Program, Juvenile Alternative to Arrest Program, September 2011; and Meyers, K., Hillsborough County Civil  Citation Program Final Evaluation Report: Assessing the existing service delivery system for youth referred from the Juvenile Arrest Avoidance  Program (JAAP) (i.e. civil citation program) so as to develop a strategy to design future evaluations and to understand service effectiveness,  November 2013.    6  See Appendix C, entitled: Structured Questionnaire.  This document was sent via email to members of the Circuit Advisory Board/Juvenile  Justice Board to begin the process of engagement and to gauge stakeholder interest areas.   


of Hillsborough County youth through the community‐supported use of civil citation.   An initial draft of  this report was presented to the Hillsborough County Juvenile Justice Board on March 20, 2015.  At this  meeting,  several  questions  and  concerns  were  raised.    This  report  reflects  follow  up  to  this  discussion,  notably marked progress in key areas, showing continuing community engagement in the success of the  JAAP.    This  report  and  recommendations  are  the  result  of  this  engagement.    Observations  and  recommendations  are  those  of  the  Project  on  Accountable  Justice,  including  any  identified  system  challenges that remain as barriers to continued progress. 

  Summary of Observations   PAJ observed positive community support for the current civil citation process. The stakeholders shared a  desire  to  improve  and  enhance  the  Juvenile  Arrest  Avoidance  Program,  and  the  level  of  community  dialogue and engagement appears positive.  Challenges remain in bridging circuit‐wide and cross‐agency  communication gaps, which appear to weaken confidence in the system. On the whole, the stakeholders  hope to see civil citation offered to as many currently eligible youth as possible across the circuit.   There was no concern expressed regarding inappropriate or over use of civil citation through its current  framework, which is now nearly four years post‐countywide implementation.  In measuring satisfaction  with the process on a scale of one to ten, stakeholders who reported the lowest satisfaction (no less than  a five, or neutral, on a scale to ten) all suggested expansion as a remedy toward improvement.  However,  this is not the case with all stakeholders.   The most challenging community divide exists regarding whether Hillsborough County should expand its  current list of civil citation eligible offenses7 to include misdemeanor marijuana possession. Hillsborough  County is the only county (of the 59 of Florida’s 67 counties that have some process in place for juvenile  civil citation) in the state that excludes misdemeanor drug possession as an eligible offense.8    Finally, in reviewing previous evaluations,9 which most recently examined systemic processing and service  provision  extensively,  it  appears  that  some  observable  weaknesses  remain,  but  solutions  are  in  development  as  well  as  achievable,  though  may  depend  upon  additional  community  resources  and  fall  outside the purview of the administrative staff who are charged with the responsibility of operating the  Juvenile Arrest Avoidance Program.  This is particularly evident given the county’s commitment to enlist  the  outside  expertise  of  Dr.  Kathleen  Meyers  to  follow  up  on  her  previous  evaluation10  with  technical                                                               7


 The 13  Judicial Circuit currently allows the following offenses as eligible for civil citation processing through the Juvenile Arrest Avoidance  Program for youth ages 8‐17:   theft (value less than $300), criminal mischief (damage less than $1,000), trespassing, simple battery/assault,  disorderly conduct, affray, disruption of a school function, and simple possession of alcohol.  County and city ordinances are also listed as  eligible for civil citation.    8  See Appendix E:  Civil Citation Eligibility Criteria by Circuit and County.  9  See Footnote 4.    10  Meyers, K., Hillsborough County Civil Citation Program Final Evaluation Report: Assessing the existing service delivery system for youth  referred from the Juvenile Arrest Avoidance Program (JAAP) (i.e. civil citation program) so as to develop a strategy to design future evaluations  and to understand service effectiveness, November 2013.   


assistance  in  “Infrastructure  Development  and  Standardization  of  Program  Operations within the JAAP.”  An update of progress was provided by the JAAP  to  PAJ  after  the  release  of  PAJ’s  draft  report  on  March  20,  2015.  Significant  progress  has  been  made  through  the  ongoing  development  of  standardized  operating  procedures  in  the  administration  of  the  Juvenile  Arrest  Avoidance  Program.  Challenges remain in 1) securing additional funding sources in order  to  access  treatment  services  for  some  clients;  2)  filling  gaps  in  options  like  mentoring  programs  in  order  to  meet  the  individualized  needs  of  all  youth  across  the  community;  3)  implementing  an  outcome  evaluation  process  for  service providers; and 4) providing transportation services.11   While there  is obvious dedication from staff and engaged community leaders  to  the  success  of  civil  citation,  benchmarking  progress  should  be  an  integral  and essential strategy for overall systemic advancement. The daily operations  of  the  program  appear  to  be  headed  in  a  positive  trajectory,  but  more  effort  can  be  made  to  directly  engage  more  stakeholders  in  monitoring  the  implementation  of  the  program,  tracking  system  outcomes,  and  addressing  shortfalls that are beyond the purview of the dedicated staff.    The following PAJ recommendations build upon the strengths of Hillsborough’s  support for civil citation, are complementary to the previous and ongoing work  of  other  consultants  and  the  Juvenile  Justice  Board,  and  reflect  the  observations gathered over the past several months through this engagement.    

Summary of Recommendations  1) Do More of What Works (follow the evidence):    a) Ensure Optimal Utilization Across the Circuit   b) Establish a “Friendly Door” Option  c) Implement  specific  protocols  for  handling  dual  system/crossover  youth  d) Expand Eligibility to Include Marijuana Possession   2) Improve Data Reporting and Communication    

Florida Civil Citations  Provide Multiple Benefits.  1) Keeps Florida youth  from entering the  juvenile justice system    2) Avoids detrimental  consequences of an  arrest record    3) Saves taxpayer dollars     4) Frees up resources    5) Provides services based  on needs assessment    6) Reduces  disproportionate  representation    7) Addresses zero  tolerance Policies      See:  Florida Department of Juvenile  Justice Civil Citation Presentation at:  http://www.djj.state.fl.us/docs/prob ation‐policy‐memos/2014‐civil‐ citation‐ powerpoint.pdf?Status=Master&sfvr sn=8 


Background:    Success  with  Civil  Citation  in  Florida  and  Hillsborough  County    In  2011,  the  large  number  of  Florida’s  children  entering  the  juvenile  justice  system for misdemeanors – coupled with research and data at both the state and national level revealing  that two‐thirds of these youth would not be arrested again following an 18‐month period12 – prompted                                                               11

Meyers, K., (July 2014). Infrastructure Development and Standardization of Program Operations within the JAAP [PowerPoint Presentation].    Florida Department of Juvenile Justice point to a five‐year analysis of  data that show that that two‐thirds of youth arrested for a first‐time  misdemeanor are not 



Florida to take an intentional policy step toward intervening less punitively, though not less accountably,  with children facing misdemeanor offenses. Though juvenile civil citation previously existed as an option  for  jurisdictions,  the  2011  Florida  Legislature  instead  required  that  civil  citations  (also  known  as  arrest  avoidance programs) be offered to youth in all Florida communities.13      According to the Florida Department of Juvenile Justice, 17 counties operated civil citation programs prior  to  the  passage  of  the  2011  legislation.    As  of  October  2014,  there  were  59  counties  with  active  and  developing civil citation processes.14 The extent to which a county deploys civil citation as an option for  law enforcement varies greatly from county to county, within counties, and within more targeted areas  including school sites.       Across  Florida,  civil  citation  provides  a  non‐criminal  alternative  to  traditional  arrest  and  prosecution  to  youth  at  first  contact  with  law  enforcement  for  non‐serious,  nonviolent,  first‐time  misdemeanors.  Providing  a  swift,  certain,  and  proportionate  accountability  mechanism  to  address  common  youthful  misbehaviors, Florida law enforcement maintains discretion to issue civil citations in lieu of an arrest in  accordance with s. 985.12, Florida Statutes (see Appendix A). Youth must admit guilt to participate in an  entirely voluntary process and will be processed as an arrest for failure to meet the requirements of the  agreement.       Florida law requires an intake assessment be given, appropriate targeted interventions be provided, and  accountability  sanctions  be  imposed,  including  mandatory  community  service  of  up  to  50  hours,  for  all  youth  in  order  to  avoid  the  more  lasting  detrimental  consequences  of  formal  judicial  processing  and  juvenile  justice  system  referral.    With  successful  participation,  civil  citation  offers  Florida  youth  a  voluntary one‐time opportunity to correct one incident of non‐serious childhood delinquency. If a youth  fails to complete the requirements and  sanctions of their civil citation agreement, they will  be formally  processed  in  the  juvenile  justice  system,  which  may  include  arrest  and  prosecution  for  their  original  offense.15     In  Hillsborough  County,  Florida’s  13th  Judicial  Circuit,  the  history  of  juvenile  civil  citation  has  been  well  documented, having  begun with the  establishment  of a school‐based  pilot civil citation program during  the 2005‐2006 School Year noting the county’s high number of juvenile misdemeanor arrests, the highest  number in the state.  In 2011, Hillsborough County further expanded civil citation processing circuit‐wide  through a memorandum of understanding between all law enforcement officers offering one‐time, first‐                                                                                                                                                                                                  arrested again during an 18‐month follow up period.  See:  Don A. Andrews and James Bonta, “The Psychology of Criminal Conduct,” 3rd  edition, Cincinnati, OH: Anderson Pub. Co., 2003, as referenced in the Florida Department of Juvenile Justice, “Roadmap to System Excellence,”  August 2013, at page 31, accessed at: http://www.djj.state.fl.us/docs/town‐hall‐meetings/roadmap‐to‐system‐excellence_8‐1‐ 2013.pdf?sfvrsn=0.  Research recognizes the “risk principle” that demonstrates that more intensive supervision of low‐risk youth actually  increases the likelihood of reoffending while diversion is the most effective strategy for addressing low‐risk youth.  See Department of Juvenile  Justice Briefing, the Risk Principle: http://www.djj.state.fl.us/docs/research2/briefing‐report‐the‐risk‐principle.pdf?sfvrsn=0.    13  The Florida Legislature passed CS/HB 997 on May 2, 2011.     14  See: Florida Department of Juvenile Civil Citation or Similar Diversion program map dated October 2014 at:  http://www.djj.state.fl.us/docs/probation‐policy‐memos/counties‐with‐cc‐as‐of‐april‐21‐2014.pdf?Status=Master&sfvrsn=2  15  For a complete overview of Florida civil citation, see: Florida Department of Juvenile Justice Civil Citation Implementation Guide at  http://www.djj.state.fl.us/docs/partners‐providers‐staff/civil‐citation‐implementation‐guide.pdf?sfvrsn=8 


time  citations  in  lieu  of  arrest  for  eight  agreed  upon,  eligible  misdemeanor  offenses.16      The  Juvenile  Arrest Avoidance Program of the Administrative Office of the Courts is home to this process in Circuit 13.   Hillsborough County began with approximately 400 civil citations issued in the first full school year via the  more  limited  school‐based  program  (2006‐2007),  and  most  recently  issued  500  county‐wide  in  2013‐ 2014.17    One of the State of Florida’s most remarkable public safety stories has been the continuing decrease in  juvenile crime.  As reported by the Florida Department of Juvenile Justice, juvenile arrests are down 36%  since 2009 statewide, the lowest in more than 30 years.    The declines appear in almost every category of offense statewide.18   

Florida 5‐Year Delinquency Trends


38% Reduction in  Total Delinquency 


Reduction in   Felonies 

41%  Reduction in   Misdemeanors 

Source: Florida Department of Juvenile Justice, Delinquency Profile, at:  http://www.djj.state.fl.us/research/delinquency‐data/delinquency‐profile



 See:  Hillsborough County Juvenile Justice Task Force, Juvenile Civil Citation Final Report, May 2011, at p. 18.     See Florida Department of Juvenile Justice, Civil Citation Dashboard 2013‐2014, accessed at:   http://www.djj.state.fl.us/research/delinquency‐data/civil‐citation‐dashboard/cc‐dashboard  18  Five‐year data show overall declines statewide in all misdemeanor offense categories; all felony offense categories, with the exception of  felony grand larceny (excluding auto theft, which increased by three percent; and all “other” offense categories (includes county ordinances,  violations of probation, contempt of court, etc.). Source: Florida Department of Juvenile Justice, Delinquency Profile, 2009‐2014, at:  http://www.djj.state.fl.us/research/delinquency‐data/delinquency‐profile/delinquency‐profile‐dashboard.   17


    5‐Year Florida Juvenile Arrests   140,000 121,734   110,419 120,000   97,234 100,000   85,601 78,447 80,000   60,000   40,000   20,000     0         Hillsborough County experienced notable declines in juvenile crime as well.   While statewide delinquency  is down 36% over a five‐year period, in Hillsborough County it is down 33%.        6,000    

5,000 4,000 3,000



5‐Year Hillsborough County  Juvenile Arrests, Down 33%

4,374 3,440








  Further,  juvenile  arrests  for  misdemeanor  offenses—those  targeted  for  reduction  by  Florida’s  civil  citations—are down even more, both at the state level and in Hillsborough County.      


5‐Year Florida Juvenile Misdemeanor Arrests,  Down 41% 70,000 60,000 50,000 40,000 30,000 20,000 10,000 0


53,553 45,255



  Over the past five years, Florida decreased misdemeanor arrests by 41% (above) while Hillsborough  County decreased misdemeanor arrests by 39% (below).     

5‐Year Hillsborough County Juvenile  Misdemeanor Arrests, Down 39% 6,000 5,000 4,000 3,000 2,000 1,000 0


4,374 3,440



    Tracking  these  data  is  important  for  its  fundamental  impact  to  public  safety:    less  crime  translates  to  fewer victims, less taxpayer burden, healthier families and communities and better outcomes for youth.    Tracking  these  data  is  also  a  vitally  important  accountability  mechanism—a  check  on  the  overall  effectiveness  of  our  juvenile  justice  system,  which  in  Florida  is  deeply  dependent  upon  engagement  at  the local circuit, county, and community levels in addition to the policy framework and guidance provided  by  the  state.    If  the  fundamental  purpose  of  the  juvenile  justice  system  is  to  curb  delinquency,  then  it  would appear that Florida is steadily heading in the right direction.19                                                                  19

 The U.S. is also experiencing a longer‐term national decline in juvenile crime as well, which has declined 11 percent year‐to‐year in 2011, and is  down a total of 31 percent since 2002.  See:  Puzzanchera, C. (2013).  Office of Juvenile Justice and Delinquency Prevention, U.S. Department of  Justice.  “Juvenile Arrests 2011,” accessed at: http://www.ojjdp.gov/pubs/244476.pdf.  



  Reviewing these data provides insight not only into what patterns of misbehavior youth are falling into,  but also how well juvenile justice systems are responding.  The data reflect a reduction in delinquency,  but also illustrate the effectiveness of a recent portfolio of purposeful policy and practice strategies.   

“Although juvenile arrest rates for many crimes are at their lowest levels in more than 30 years, many states and communities are instituting legislative, policy, and practice changes to reduce juvenile arrests even further. As a growing body of evidence underscores the corrosive effects that system involvement and confinement can have on healthy adolescent emotional, mental, behavioral, and social development, many jurisdictions are examining and developing ways to divert nonserious offenders from entering the system.” Robert L. Listenbee, Administrator, Office of Juvenile Justice and Delinquency Prevention 

Florida’s juvenile justice system has undergone a remarkable transformation over the past several years,  notably since the beginning of 2011 under the Scott Administration led by then‐Department of Juvenile  Justice  Secretary  Wansley  Walters  and  continuing  under  the  leadership  of  current  Secretary  Christina  Daly.    This  transformation  has  been  driven  through  a  multi‐faceted  strategic  plan20  that  places  an  emphasis  on  prevention  and  early  intervention  through  individualized  rehabilitative  strategies  aimed  to  redirect youthful misbehavior early.   Statewide  strategic  goals  intend  to  lead  Florida  away  from  an  historical  reliance  on  ineffective,  harmful,  and  expensive  practices  that  over‐emphasized  arrest,  detention,  and  incarceration.  Instead, the state is undergoing a promising shift,  an  evolution  that  is  growing  in  breadth  across  the  nation  and  backed by years and reams of research that recognizes that the  more  deeply  a  youth  goes  into  the  system,  the  more  negative  and costly the outcomes become.21   One  vital  component  of  the  State’s  strategies  to  continue  to  reduce  delinquency  has  noticeably  been  the  statewide  expansion of a civil citation process.   

Strategic Goals of the                        Florida Department of Juvenile Justice  Prevent and divert more youth from entering the  juvenile justice system.  Provide appropriate, less restrictive, community‐ based sanctions and services.  Reserve more serious sanctions for youth who pose  the greatest risk to public safety.  Focus on rehabilitation. 

The  Florida  Department  of  Juvenile  Justice’s  comprehensive  reform  package  has  contributed  to                                                                                                       continuing  declines  in  notable  categories  such  as  arrests,  placement  in  secure  detention,  and  in  residential  commitments.    An  example  of  the  immediate  impact  of  civil  citation  is  noted  in  the  figures  shared on the following page, which specifically identifies the significant decrease in arrests in Broward  County, while noting the corresponding increase in the use of civil citations.   


 Florida Department of Juvenile Justice, Roadmap to System Excellence, 2013, found at:  http://www.djj.state.fl.us/docs/town‐hall‐ meetings/roadmap‐to‐system‐excellence_8‐1‐2013.pdf?sfvrsn=0, accessed on November 20, 2014.    21  Florida Department of Juvenile Justice, Roadmap to System Excellence, 2013, found at:  http://www.djj.state.fl.us/docs/town‐hall‐ meetings/roadmap‐to‐system‐excellence_8‐1‐2013.pdf?sfvrsn=0, accessed on November 20, 2014.   


As reported recently by the Department of Juvenile Justice, overall delinquency declined throughout most  of Florida during FY 2013‐14. The changes highlighted below reflect the percentage change between FY  2012‐13 and FY 2013‐14.     • Felony offenses declined by ‐3%.   • Misdemeanor offenses declined by ‐11%.   • “Other” offenses declined by ‐10%.   • Overall delinquency declined in 45 of 67 counties.   • Pinellas and Polk were the only large jurisdictions with an overall increase in  delinquency.   • Significant decline in overall arrests in Broward County (1,229 fewer misdemeanor  arrests). This decline corresponds to a significant increase in the use of civil citations.22    But how do we know civil citation is working?  If civil citation were an ineffective strategy, evidence would  have emerged very quickly thorough recidivism data.  Fortunately, this was not the case, and civil citation  has proven to be an effective strategy to curb delinquency in Florida.  In fact, it has been proven to be the  most effective strategy for Florida in comparison to other types of interventions. As shown in the chart  below, statewide one‐year recidivism rates23 for civil citation are 4%. In comparison, statewide recidivism  rates for other placement options are as follows: prevention –11%, diversion—13%, probation—17%, and  residential—42%.    

Statewide Recidivism Rates by  Placement Type, FY 2011‐2012   50


40 30 20









Source:  Florida Department of Juvenile Justice, “Briefing Report: Civil Citation Effectiveness Review,” 2014, accessed at:  http://www.djj.state.fl.us/docs/research2/briefing‐report‐cc‐(8‐6‐14).pdf?sfvrsn=0 


 Highlights extracted from 2013‐2014 Delinquency Briefing Report, Florida Department of Juvenile Justice, 2015, accessed at:  http://www.djj.state.fl.us/docs/research2/briefing_report‐delinquency_in_florida_(fy_2013‐14)‐(updated_2‐4‐15).pdf?sfvrsn=2  23  The Florida Department of Juvenile Justice found across placement types that 14% of recidivists re‐offended within the first 30 days of service  completion and that more than half of youth who will re‐offend, will do so within the first 5 months of service completion (by day 150).  See:  Briefing Report: Recidivism Time to Failure by Placement and Risk Level, Florida Department of Juvenile Justice, 2014. Accessed at:  http://www.djj.state.fl.us/docs/par‐data/briefing‐report‐recidivism‐time‐to‐failure.pdf?sfvrsn=0 


Furhermore, by comparing the outcomes of civil citation programs to those of diversion programs (which  are  sometimes  offered  to  youth  facing  first‐time  misdemeanors  and  involve  formal  judicial  interaction  and an arrest), it is evident that youth who participate in civil citation experience lower recidivism rates  than those who participate for the same offenses in diversion programs (see DJJ Table below, 5 percent  for civil citation versus 10 percent for diversion for drug offenses).   

Florida Statewide Recidivism for Civil Citation and Diversion Completers During FY 2011‐12  Civil Citation Completers  

Diversion Completers2 


Offense Category (all Misdemeanors)  

Recidivism  Rate 

Total  Completers 

Recidivism  Rate 

Total  Completers 

Disorderly Conduct    

3%  5%  5%  5%  6%  7%  3%  5%1 

1,594  631  562  56  144  91  131  389 

7%  12%  10%  21%  16%  15%  9%  8%1 

4,020  2,309  2,025  194  398  395  300  666 

Alcohol Offenses    





Petit Theft***  Assault and or Battery (not aggravated)***  Drug Offenses***  Loitering and Prowling***  Trespassing***  Obstruction of Justice**  Vandalism** 

Other      Weapon‐Firearm Offense 


15%   1

10%   1










Violation of Hunt, Fish, Boat Laws  Total*** 








Domestic Violence*** 






Italics indicate there was no significant difference in the recidivism rate of the two groups. (p>.05) 


Only includes youth who completed diversion for a Civil Citation eligible arrest.


Domestic Violence category is a subcategory of the Assault and Battery offense category and therefore is already included  in the Total above for the completers.  4

The offense category represents the most serious offense the youth completed the civil citation or diversion program for.

Note: **p