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BALANZAS FISCALES FISCAL BALANCES Punto de vista IEB IEB view point Núria Bosch, Marta Espasa

1. El debate metodológico sobre las balanzas fiscales: un factor de confusión para los ciudadanos 1.The Methodological Debate on Inter-regional Fiscal Balances: An Element of Confusion for the Citizens Ramón Barberán

2. El debate de las balanzas fiscales: diálogo de sordos 2. Debating the Fiscal Balance or Talking at Cross-Purposes Guillem López i Casasnovas

3. Flujos fiscales regionales cuantificación, determinantes e interpretación 3. Regional Fiscal Flows: Measurement, Determinants and Interpretation François Vaillancourt

El Institut d’Economia de Barcelona (IEB) es un centro de investigación en Economía Aplicada, cuyo objetivo es aportar a la sociedad un análisis riguroso de aquellas cuestiones económicas que constituyen sus áreas de especialización, como las finanzas públicas de gobiernos multinivel; la economía urbana y la innovación o la economía de los transportes y las infraestructuras.

The Barcelona Economics Institute (IEB) is a centre for research in Applied Economics. Its mission is to provide broader society with a rigorous analysis of those issues in economics that make up its specialist lines of study. These include the public finances of multilevel systems of government, the urban economy and innovation and the economics of transport and infrastructure.

Creado en 2001, reconocido por la Generalitat de Cataluña y la Universidad de Barcelona, en 2008 se constituyó la Fundación IEB (con el apoyo del Ayuntamiento de Barcelona y Diputación de Barcelona, Abertis, Applus, Gas Natural Fenosa y La Caixa), con la finalidad de reforzar el papel del IEB. También acoge la Cátedra de Federalismo Fiscal de la UB y la Cátedra de Sostenibilidad Energética de la UB.

Founded in 2001, the IEB enjoys the recognition of the Catalan Government and the University of Barcelona (UB). In 2008, the IEB Foundation was set up (with the support of the Barcelona City Hall and Provincial Council, Abertis, Applus, Gas Natural Fenosa and La Caixa), with the aim of further strengthening the Institute’s role. The IEB today hosts the UB’s Chair in Fiscal Federalism and the UB’s Chair in Sustainable Energy.

Además de realizar actividades relacionadas con la investigación académica, el IEB pretende dar a conocer y difundir la investigación realizada mediante la organización de simposios y jornadas, así como diversas publicaciones entre las que cabe destacar cada año el Informe IEB de Federalismo Fiscal. El IEB Report pretende dar continuidad a dicho informe, si bien con una periodicidad mayor y un contenido más ágil para poder adaptarse mejor a la cambiante actualidad, ampliando asimismo el ámbito de la temática analizada.

In addition to undertaking academic research, the IEB seeks to bring the results of its research to a wider audience through the organization of symposiums and conferences, as well as through its various publications, including most importantly the annual IEB Report on Fiscal Federalism. The IEB now seeks to promote this report further, by increasing the frequency of its publication and by endowing its contents with greater agility so as to adapt better to the changing circumstances of reality, while at the same time broadening the range of issues addressed.

Institut d’Economia de Barcelona (IEB) Universitat de Barcelona Facultat d’Economia i Empresa C/ Tinent Coronel Valenzuela, 1-11 08034 Barcelona, Spain www.ieb.ub.edu

© Institut d’Economia de Barcelona (IEB) / Instituto de Estudios Fiscales (IEF)

Consejo de redacción: Núria Bosch (Directora), Alejandro Esteller-Moré, Pilar Sorribas-Navarro Coordinación y Supervisión: Institut d’Economia de Barcelona (IEB) Diseño y producción gráfica: EPA Disseny S.L. Traducción: Servicios Lingüísticos de la Universidad de Barcelona / Sara Sicart Depósito legal: B.- 24280-2013 ISSN: 2339-7292

Editorial Board: Núria Bosch (Director), Alejandro Esteller-Moré, Pilar Sorribas-Navarro Coordination and Supervision: Institut d’Economia de Barcelona (IEB) Design and graphic production: EPA Disseny S.L. Translation: Language Services of the University of Barcelona / Sara Sicart Legal deposit number: B.- 24280-2013 ISSN: 2339-7292

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Punto de vista IEB IEB view point Balanzas fiscales / Fiscal Balances

Las balanzas fiscales: un tema polémico

Fiscal Balances: A Controversial Issue The fiscal balance is the difference between a central government’s tax revenues and its spending in a particular territory. It may be negative (a deficit) or positive (a surplus). The balance resulting from the calculation indicates the degree of territorial redistribution of the central government’s budget.

La balanza fiscal calcula la diferencia entre los gastos que el gobierno central realiza en un territorio y los ingresos fiscales que obtiene del mismo, diferencia que puede resultar negativa (déficit) o positiva (superávit). El saldo resultante nos informa del grado de redistribución territorial del presupuesto del gobierno central.

In Spain, there is some debate about the methodology that should be applied to calculate the fiscal balance. In academic circles both in Spain and abroad, two methods are used: taxbenefit incidence approach, and flow approach. Tax-benefit approach allocates revenue to the territory where the people who finally bear the tax burden reside, and expenditure to the territory where the beneficiaries reside, regardless of where the public service is provided or the investment is made. In contrast, the flow approach method allocates revenue to the territory where the taxable economic capacity is located, and expenditure to the territory in which the money is spent, regardless of the geographical location of the beneficiaries.

En España existe un debate en torno a la metodología aplicable para el cálculo de dichas balanzas.Académica e internacionalmente, están homologados dos enfoques: el de carga-beneficio y el del flujo monetario. El primero imputa los ingresos al territorio donde residen las personas que finalmente soportan la carga fiscal y los gastos dónde residen los beneficiarios, independientemente de dónde se produce el servicio público o se realiza la inversión. En cambio, el método del flujo monetario imputa los ingresos al territorio donde se localiza la capacidad económica sometida a gravamen y los gastos al territorio en que éstos se materializan, independientemente del lugar geográfico donde se ubiquen los beneficiarios.

Professor Barberán, author of the first piece, favours the taxbenefit approach, while Professor López i Casasnovas, author of the second piece, argues that there is no answer to the question of which approach is better, because each one responds to different issues. Tax-benefit approach explains the degree of territorial redistribution implicit in the central government’s budget policy, while the flow approach aims to establish the potential spending capacity of a territory in favour of its citizens if, instead of being funded through central fiscal flows, it were financed from its own resources. The first approach focuses on who bears the tax burden and who benefits from the spending, so how much the government spends and where it allocates the spending are of little importance. This view is often justified by arguing that it is not the territories that matter, but the citizens. In the flow approach, on the other hand, the territories do matter, because according to Professor López i Casasnovas the taxes paid by the citizens of a territory belong in some degree to the institutions that represent them inside this territory, since these institutions claim fiscal sovereignty over the revenues levied there. With regard to expenditure, this approach assesses the economic impact of this spending on the territory.

El profesor Barberán, autor de la primera contribución, es partidario del enfoque carga-beneficio, mientras que el profesor López i Casasnovas, autor de la segunda contribución, argumenta que no hay una respuesta sobre qué enfoque es el mejor, sino que cada uno responde a cuestiones distintas. Así, el enfoque cargabeneficio explica el grado de redistribución territorial implícito de la actuación presupuestaria del gobierno central, mientras que el enfoque del flujo monetario trata de responder a la pregunta de qué capacidad de gasto podría tener un territorio en favor de sus ciudadanos si en lugar de ser financiado a través de los flujos fiscales centrales fuese a partir de sus propios recursos. El primer enfoque se centra en quién soporta la carga tributaria y en quién se beneficia del gasto, de manera que importa poco qué gobierno gasta y dónde lo gasta. Esta visión muchas veces se justifica argumentado que los territorios no cuentan y que sólo cuentan los ciudadanos. En cambio, en el segundo enfoque sí que importan los territorios, ya que según el profesor López i Casasnovas los impuestos pagados por los ciudadanos de un territorio son poco o mucho de las instituciones que los representan en este territorio, ya que reivindican todo o parte de la soberanía tributaria de los ingresos recaudados en su territorio. En relación al gasto, este enfoque valora el impacto económico de dicho gasto sobre el territorio.

Most international studies use the flow approach for the allocation of public expenditure. Studies of fiscal balances in

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A nivel internacional, de forma predominante se utiliza el enfoque del flujo monetario en la imputación del gasto público. Por ejemplo, en Bélgica y Canadá los estudios realizados de balanzas fiscales siguen este criterio. En Australia y los Estados Unidos, utilizan el flujo monetario tanto en la imputación del gasto como del ingreso1. Sin embargo, en el único estudio promovido por la UE que estima las balanzas fiscales regionales en varios países europeos, se han utilizado ambos enfoques2.

Belgium and Canada apply this method, and in Australia and the United States it is used in the allocation of both expenditure and revenue1. However, the only study promoted by the EU estimating regional fiscal balances in several European countries used both approaches2. As for the question of who performs the calculation, in some cases it is done by independent institutions, and in others by government bodies, in addition to the studies by academics.

Por lo que se refiere a quien realiza el cálculo, en unos casos lo realizan instituciones independientes y, en otros, instituciones gubernamentales, además de los estudios realizados por académicos.

Note also that the monetary flow approach is much more objective; unlike the tax-benefit approach, it avoids the need to posit multiple controversial hypotheses about who bears the burden of taxation and who is the beneficiary of the expenditure.

Cabe también señalar que el enfoque del flujo monetario es mucho más objetivo, ya que evita tener que plantear múltiples y discutidas hipótesis sobre quién soporta la carga impositiva y quién es el beneficiario del gasto, como requiere el enfoque carga-beneficio.

Another issue that sparks debate is whether or not the deficit should be neutralized. Professors Barberán and López i Casanovas both address the question in their pieces. To analyse the fiscal balances of different territories vis-à-vis the central public sector, the budget of the central public sector must be in equilibrium. The existence of a deficit or a surplus would influence the result of the calculation: for example, if the central government budget deficit is very high, it may be that all the territories have a fiscal surplus. A central budget deficit causes a general improvement in all the balances, and a surplus causes a deterioration. Therefore, to analyze the redistributive effects of fiscal flows the sum of the fiscal balance must be zero, and this is only possible when the central budget is balanced. The operation to balance the budget is called “neutralization.” The international studies mentioned above balance (or neutralize) the central budgets.

Otra cuestión que suscita debate es la necesidad o no de neutralizar el déficit público, como también se refleja en las aportaciones del profesor Barberán y del profesor López i Casasnovas. Para analizar los saldos fiscales resultantes de las balanzas fiscales de distintos territorios con el sector público central, es necesario que el presupuesto de dicho sector público central esté equilibrado, es decir, que no haya déficit ni superávit. En caso contrario, la existencia de un déficit o un superávit influye sobre la magnitud de los saldos fiscales. Así, por ejemplo, si el déficit presupuestario del gobierno central fuera muy elevado, pudiera darse el caso de que todos los territorios tuvieran superávit fiscal. Un déficit presupuestario central provoca una mejora generalizada de todos los saldos y un superávit, un empeoramiento. Por ello, para analizar los efectos redistributivos de los flujos fiscales es necesario que la suma de los saldos fiscales sea cero, y ello sólo es posible cuando el presupuesto central está equilibrado. A la operación de equilibrar el presupuesto se le conoce como “neutralización”. Los estudios internaciones antes citados equilibran (neutralizan) los presupuestos centrales.

Other points that are likely to generate discussion are, for example, who should calculate the fiscal balances, or what operations should be considered or excluded.These questions are raised by Professor Vaillancourt, author of the third piece. Even though fiscal balances are a matter of considerable controversy in this country, we believe that, in the name of democracy and transparency, their calculation is necessary. Citizens have the right to know whether the community where they live is a net contributor or a net beneficiary of resources. And since the two methods of estimating the fiscal balances respond to different questions, government bodies should use both in their calculations.

Además de las cuestiones mencionadas existen otros elementos que pueden generar cierta discusión como, por ejemplo, quién debe calcular las balanzas fiscales o qué operaciones deben considerarse o excluirse, tal y como pone de manifiesto el profesor Vaillancourt, que es el autor de la tercera contribución.

References

Para finalizar, cabe decir que, a pesar de la polémica que las balanzas fiscales generan en nuestro país, creemos que es necesario su cálculo por motivos de transparencia democrática, ya que los ciudadanos tienen derecho a saber si la comunidad donde viven es aportadora o receptora neta de recursos. Asimismo, ya que los dos

Bosch, N., Espasa, M. & Solé, A. (2010) (Ed.), The Political Economy of Inter-Regional Fiscal Flows. Measurement, Determinants and Effects on Country Stability, Edward Elgar Publishing Ltd, Cheltenham.

  Véase Bosch et. al.(2010) y Montasell y Sánchez (2012).   Davezies et al. (1996).

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  See Bosch et. al.(2010) and Montasell & Sánchez (2012).   Davezies et al. (1996).

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métodos de cálculo de las balanzas fiscales enumerados responden a preguntas distintas, lo más deseable es que cuando los poderes públicos calculen las balanza fiscales utilicen ambos métodos.

Davezies, L., Nicot, B.H. & Prud’homme, R. (1996), Economic and social cohesion in the European Union: the impact of Member States’ own policies, European Commission. Montasell, G. & Sánchez, E. (2012), Comparació internacional de les balances fiscals de les regions amb el sector públic central: una anàlisi de l’efecte redistributiu, Papers de Treball, nº 1/2012, Barcelona: Generalitat de Catalunya, Departament d’Economia i Coneixement.

Referencias bibliográficas Bosch, N., Espasa, M. y Solé, A. (2010) (Ed.), The Political Economy of Inter-Regional Fiscal Flows. Measurement, Determinants and Effects on Country Stability, Edward Elgar Publishing Ltd, Cheltenham. Davezies, L., Nicot, B.H. y Prud’homme, R. (1996), Economic and social cohesion in the european union: the impact of member State’own policies, European Commission. Montasell, G. y Sánchez, E. (2012), Comparació internacional de les balances fiscals de les regions amb el sector públic central: una anàlisi de l’efecte redistributiu, Papers de Treball, nº 1/2012, Barcelona: Generalitat de Catalunya, Departament d’Economia i Coneixement.

Núria Bosch Institut d’Economia de Barcelona (IEB) / Universitat de Barcelona Marta Espasa Institut d’Economia de Barcelona (IEB) / Universitat de Barcelona

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Ramón Barberán Universidad de Zaragoza

El debate metodológico sobre las balanzas fiscales: un factor de confusión para los ciudadanos

The Methodological Debate on Inter-Regional Fiscal Balances: An Element of Confusion for the Citizens

Una Balanza Fiscal puede definirse idealmente como un registro sistemático de los flujos fiscales provocados por la actividad presupuestaria de un gobierno –habitualmente el central- en los distintos territorios de su jurisdicción durante un determinado periodo de tiempo con la finalidad de obtener el saldo fiscal resultante en cada territorio. A estos efectos, los ingresos del gobierno (impuestos, tasas, cotizaciones sociales, etc.) se registran con signo negativo y los gastos (remuneración de asalariados, compra de bienes corrientes y servicios, inversiones, transferencias, etc.), con signo positivo. Sin embargo, en la práctica, la Balanza Fiscal dista mucho de ser un mero registro y es una operación estadística compleja que requiere de numerosos cálculos para imputar territorialmente los ingresos y gastos del gobierno. Además, esa imputación es objeto de controversia porque hay distintos modos de aproximarse a la dimensión territorial de los flujos fiscales.

A “fiscal balance” can, in theory, be defined as the systematic record of the fiscal flows caused by the tax activity of a government - usually the central one - in the different territories under its jurisdiction, during a defined period of time, with the aim of obtaining the net fiscal flows for each territory. To this end, government revenues (be they from taxes, fees, social security contributions, etc.) are recorded with a negative sign, while its expenditures (wages, acquisition of current goods and services, investments, transfers, etc.) are recorded with a positive sign. However, in practice, the fiscal balance, far from being a simple record, is a complex statistical operation that requires numerous calculations to allocate government revenues and expenditures on a territorial basis. Furthermore, this allocation is the subject of much controversy because there are various methodological approximations to the territorial dimension of fiscal flows. In Spain the debate is focused on the choice between two approaches to the computation: the tax-benefit approach and the flow approach. Clearly, the choice of one or the other does not mean an end to the methodological problems, since the implementation of each approach is open to many variations in the criteria for the territorial allocation of revenues and expenditures. But it is a transcendental decision, as can be seen if we look at the net flows calculated for Catalonia (the Spanish region in which the fiscal balance has the greatest social and political repercussions).Thus, the difference between the net fiscal flow obtained with the flow approach and that obtained with the tax-benefit approach is, in this case, around 2.5 points of GDP (the former giving a greater deficit than the latter). Moreover, the differences in the estimates reported by different authors applying the same approach are about one point of GDP for the last year for which data are available from more than one author (the deficit being higher in the estimates made within the region than in those made outside).

En España el debate está centrado en la elección entre dos enfoques de cálculo: el enfoque de carga-beneficio y el enfoque de flujo monetario. Obviamente, la elección entre uno u otro no implica acabar con los problemas metodológicos, puesto que la puesta en práctica de cada enfoque está abierta a numerosas variantes en los criterios de imputación territorial de los ingresos y gastos. Pero es una decisión de gran trascendencia. Como puede apreciarse atendiendo en los saldos calculados para Cataluña (la región española en la que más repercusión social y política tiene la Balanza Fiscal). Así, la diferencia entre el saldo obtenido con el enfoque de flujo monetario y el de carga-beneficio está, en este caso, en el entorno de 2,5 puntos de PIB (mayor déficit con el primero que con el segundo). A su vez, la diferencia entre las estimaciones realizadas por distintos autores con un mismo enfoque son de aproximadamente un punto de PIB en el último año para el que se dispone de datos de más de un autor (el déficit es mayor en las estimaciones realizadas desde dentro de la región que en las realizadas desde fuera).

In the tax-benefit approach, revenues are allocated to the territory in which the tax burden bearers are resident, irrespective of who they are and where the people legally obliged to pay reside. The expenditures meanwhile are allocated to the territory in which the beneficiaries reside, irrespective of the territory in which the public services are produced. In the flow approach, revenues are allocated to the territory in which the economic capacity

En el enfoque de carga-beneficio los ingresos se imputan al territorio donde residen las personas que finalmente soportan su carga, con independencia de quién sea y dónde resida el obligado legal a pagar o ingresar, en tanto que los gastos se imputan al territorio donde residen las personas que se benefician del gasto, con independencia de cuál sea el territorio en que se producen los

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servicios públicos. En el enfoque de flujo monetario los ingresos se imputan al territorio donde se localiza la capacidad económica sometida a gravamen (objeto imponible), con independencia de dónde residan las personas que finalmente soportan la carga y de quiénes sean y dónde residan los obligados legales a pagar o ingresar; los gastos se imputan al territorio donde tiene lugar la producción de los servicios públicos, con independencia del lugar de residencia de las personas que se benefician de ellos y con independencia también del lugar de origen de los inputs empleados.

subject to tax is located (taxable value), irrespective of where the people who bear the tax burden reside and irrespective of who they are and where the people legally obliged to pay reside. The expenditures meanwhile are allocated to the territory in which the public services are produced, irrespective of the place of residence of those who benefits from them and irrespective of the point of origin of the inputs used. Specialists agree that they are not alternatives but rather complementary approaches and that they should be used for different purposes in line with the different meaning of the results they provide. Only the tax-benefit approach enables a computation of the difference between what the residents of a region pay to the central government and what they receive from the central government. Therefore, any analysis of the equity of the interregional redistribution of central government revenues and expenditures should be based exclusively on this approach1.The flow approach, on the other hand, has traditionally been defended on the grounds that it serves to evaluate the macroeconomic impact caused by the budgetary activity of the central government in each region. However, the suitability of this approach for this purpose does not stand up to critical analysis, and as such seems dispensable. Recently, in fact, it has been attributed another purpose: the quantification of the fiscal dividend of a region’s independence. But there are several contraindications to accept that the net fiscal flow from the flow approach is the equivalent of this dividend.

Hay acuerdo entre los especialistas en que no son enfoques sustitutivos sino complementarios y deben utilizarse para finalidades distintas en coherencia con el distinto significado de sus resultados. Solo el enfoque carga-beneficio permite calcular la diferencia entre lo que los residentes de una región aportan y reciben del gobierno central. Por tanto, cualquier análisis de la equidad de los efectos redistributivos interregionales ocasionados por los ingresos y gastos del gobierno central debería basarse exclusivamente en ese enfoque1. En cuanto al enfoque de flujomonetario, se ha defendido tradicionalmente con el argumento de que sirve para valorar el impacto macroeconómico ocasionado por la actividad presupuestaria del gobierno central en cada región. Pero la idoneidad de este enfoque para atender dicha finalidad no resiste un mínimo análisis crítico, de modo que parece un enfoque prescindible. Recientemente se le ha atribuido otra finalidad: cuantificar el dividendo fiscal de la independencia de una región. Pero también hay diversas contraindicaciones para aceptar el saldo fiscal del enfoque de flujo monetario como equivalente al citado dividendo.

Along with the above debate another, of equal importance, is taking place on the question as to whether the replacement of “real” net fiscal flow by the so-called net fiscal flow “neutralized” by the economic cycle is acceptable. The difference between these net fiscal flows depends on the economic situation, above all on the degree of budgetary imbalance in the central government, since the neutralization of the net fiscal flow implies that this imbalance – deficit or surplus – is allocated territorially as if it were revenues – in the case of a deficit – or as if it were expenditures – in the case of a surplus. In Catalonia, the neutralized net fiscal flow of the taxbenefit approach exceeded the real outcome by approximately -8 points of GDP in 2009 and by -5.5 points in 2010. Those in favour of the use of neutralized net fiscal flows claim they are essential for analysing the interregional redistributive effects of the central budget and for undertaking year-on-year comparisons. However, these analyses can be undertaken just as readily without the need to resort to neutralization; moreover, there is a general consensus that neutralized net fiscal flows should in no case be

En paralelo al anterior debate se produce otro igualmente importante sobre si es o no aceptable la sustitución de los saldos fiscales “reales” por los llamados saldos fiscales “neutralizados” por el ciclo económico. La diferencia entre unos y otros saldos depende de la coyuntura económica, en particular de la cuantía del desequilibrio presupuestario del gobierno central, ya que la neutralización del saldo implica que tal desequilibrio –déficit o superávit- se imputa territorialmente como si se tratase de un ingreso –si hay déficit- o un gasto –si hay superávit-. En Cataluña, el déficit neutralizado de carga-beneficio excedía al real en aproximadamente 8 puntos de PIB en 2009 y en 5,5 puntos en 2010. Los argumentos para el uso de los saldos neutralizados apelan a que es imprescindible para poder analizar los efectos redistributivos interregionales del presupuesto central y para efectuar comparaciones intertemporales. Sin embargo, tales  Véase, entre otros: Comisión de Expertos sobre Metodología para la Elaboración de las Balanzas Fiscales de las Regiones Españolas (2006), Informe sobre Metodología de Cálculo de las Balanzas Fiscales, Madrid, Instituto de Estudios Fiscales; Generalitat de Catalunya (2013), Resultats de la balança fiscal de Catalunya amb el sector públic central any 2010, Barcelona, Generalitat de Catalunya, Departament d’Economia i Coneixement.

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 See, among others: Comisión de Expertos sobre Metodología para la Elaboración de las Balanzas Fiscales de las Regiones Españolas (2006), Informe sobre Metodología de Cálculo de las Balanzas Fiscales, Madrid, Instituto de Estudios Fiscales; Generalitat de Catalunya (2013), Resultats de la balança fiscal de Catalunya amb el sector públic central any 2010, Barcelona, Generalitat de Catalunya, Departament d’Economia i Coneixement.

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análisis pueden hacerse perfectamente sin necesidad de recurrir a estos saldos; además, hay acuerdo mayoritario sobre que los saldos neutralizados no deben utilizarse en ningún caso para referirse al importe de la contribución neta de una región al gobierno central.

used to refer to the amount of a region’s net contribution to the central government. Leaving to one side the agreements and disagreements between specialists and their varying degrees of support for one or other methodological approximation, the social and political debate tends to be unaware of the academic criteria for the proper use of the net fiscal flows2. This would not be especially relevant if we were dealing with any other economic statistic; but in this case it clearly is, given the highly singular nature of the fiscal balance.

Al margen de los acuerdos y desacuerdos entre los especialistas y de su mayor o menor apoyo a una u otra opción metodológica, en el debate social y político se tiende a ignorar los criterios académicos sobre el buen uso de los saldos fiscales2. Lo cual no sería muy relevante si se tratase de cualquier otra estadística económica, pero en este caso sí lo es por ser la Balanza Fiscal una estadística muy singular.

The proof of its singularity is that, while for any economic statistic a good result (e.g., a reduction in the trade balance deficit or an increase in GDP growth) is celebrated as good news by the government and the social agents in that region, a good result as regards the fiscal balance (a smaller fiscal deficit or a larger surplus) is usually received with suspicion or even outright hostility. Thus, for the other economic statistics regional governments usually do their best to identify good outcomes and to minimize the bad outcomes affecting their territory, the opposite is the case of the fiscal balance: the regional governments do their best to hide the good results and to highlight the bad. That is, regarding the fiscal balance, the worst outcome is the best, because a large, negative net fiscal flow is a powerful argument for enlisting the support of the regional population in demanding substantial changes in fiscal relations with the central government or for promoting other institutional changes such as political secession.

La prueba de esta singularidad es que, mientras en cualquier estadística económica un buen resultado (por ejemplo una reducción del déficit de la balanza comercial o un mayor crecimiento del PIB) es celebrado como una buena noticia por el gobierno y los agentes sociales de la región afectada, en la Balanza Fiscal un buen resultado (un menor déficit o un mayor superávit fiscal) suele ser recibido con desconfianza o incluso con abierta hostilidad. Por tanto, mientras en las demás estadísticas económicas los gobiernos regionales suelen hacer lo imposible para encontrar resultados positivos y por minimizar los negativos que afectan a su territorio, en la Balanza Fiscal sucede lo contrario: los gobiernos regionales hacen todo lo posible por ocultar los buenos resultados y por destacar los malos. Es decir, en materia de balanzas fiscales, lo peor es mejor. Y esto es así porque un saldo fiscal negativo y de gran tamaño constituye un potente argumento para recabar el apoyo de la población regional a la reclamación de cambios sustanciales en las relaciones fiscales con el gobierno central o para promover otros cambios institucionales como la secesión.

The methodological debate on the fiscal balance, and the use of net fiscal flows in practice, are fully conditioned by this singularity. Therefore, in the short-term, we cannot expect the use of net fiscal flows to comply with academic standards nor can we expect a cessation in the public controversy with regard to them. Moreover, the methodological arguments at times appear to be a mere pretext for the continuing use of irregular practices in the use of net fiscal flows.

El debate metodológico sobre la Balanza Fiscal, así como el uso de los saldos en la práctica, están absolutamente condicionados por esta singularidad. Por tanto, a corto plazo no cabe esperar que el uso de los saldos se atenga a los criterios académicos ni que cese la controversia pública sobre los mismos. Es más, en ocasiones, la discrepancia metodológica parece simplemente un pretexto para seguir amparando prácticas irregulares en el uso de los saldos.

The upshot is that citizens are extremely confused or simply mistaken as to the reality of fiscal relations between their region and the central government and the equitable treatment of people according to their place of residence. And this confusion affects the basis of their preferences on key questions of institutional design in the country, resulting in their anomalous formation.

La consecuencia es que los ciudadanos están extraordinariamente confusos o, simplemente, confundidos sobre la realidad de las relaciones fiscales entre su región y el gobierno central y sobre la equidad en el tratamiento de las personas según su lugar de residencia. Confusión que afecta a los fundamentos de sus preferencias sobre cuestiones esenciales del diseño institucional del país, provocando su malformación.

Finding solutions to this situation is not easy, but it is necessary. The citizens should, at the very least, be offered clear information on the net contribution of the residents of each region to the central government and, therefore, to interregional solidarity. The publication of the fiscal balances of all the Spanish regions for the  For more details on the methodological debate in Spain and on the use of the net fiscal flows, see Barberán (2014), Economía y Política de las balanzas fiscales en España, Navarra, Thompson-Reuters, Estudios Aranzadi.

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 Para un mayor detalle sobre el debate metodológico en España y sobre el uso de los saldos fiscales, véase Barberán (2014), Economía y Política de las balanzas fiscales en España, Navarra,Thompson-Reuters, Estudios Aranzadi.

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last few years (the latest correspond to 2005) using the tax-benefit approach and without neutralization is essential (and the Spanish central government has recently committed itself to do just that). But this is not enough. Specialists need to collaborate by explaining the meaning of the data and by undertaking rigorous analyses of them. Speaking of fiscal balances, from a federal perspective, should be the same as referring to the outcomes of the tax-benefit approach; just as speaking of net fiscal flow, without qualification, should be the same as referring to the “real” net fiscal flow of the fiscal balances calculated with this approach.

Encontrar soluciones a esta situación no es sencillo, pero es necesario. Al menos debería ofrecerse a los ciudadanos información clara sobre la contribución neta de los residentes de cada región al gobierno central y por tanto a la solidaridad interregional. La publicación de las balanzas fiscales de todas las regiones españolas para los años recientes (las últimas corresponden a 2005) según el enfoque de carga-beneficio y sin neutralizar los saldos es imprescindible (el gobierno central se ha comprometido recientemente en esa dirección). Pero no basta.También es precisa la colaboración de los especialistas haciendo pedagogía sobre el significado de los datos y aportando análisis rigurosos de los mismos. Hablar de balanzas fiscales, desde una perspectiva federal, debería ser equivalente a referirse a los resultados del enfoque carga-beneficio; del mismo modo que hablar de saldo fiscal, sin calificativos, debería equivaler al saldo “real” de las balanzas fiscales obtenidas con ese enfoque.

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Guillem López i Casasnovas Universitat Pompeu Fabra

El debate de las balanzas fiscales: diálogo de sordos

Debating the Fiscal Balance or Talking at Cross-Purposes

La disputa de si hay o no un mejor método para computar las balanzas fiscales no es técnica. No hay una respuesta a qué enfoque es el mejor. Diferentes métodos sirven a diferentes propósitos y estos propósitos tienen a menudo motivaciones diferentes. Un ciudadano se puede sentir maltratado por lo que cree que es un residuo fiscal excesivo como resultado del impuesto que debe pagar y los beneficios que cree que se le devuelven a cambio. Aquí el análisis de la incidencia carga-beneficio puede clarificar quién soporta realmente la carga fiscal del impuesto (no siempre quién lo paga, en la medida que la carga del gravamen se traslade a algún otro agente en la economía), y cuáles son los beneficios de las prestaciones públicas (a menudo el contribuyente no percibe lo que le suponen las externalidades y otros servicios centrales). Se trata de un ejercicio cuando menos pedagógico, para eliminar ilusión fiscal y explicitar el grado de redistribución implícito en el sistema presupuestario. En otros casos no son los individuos sino las jurisdicciones que los representan legítimamente en un determinado territorio quien cuestiona aquellos flujos fiscales. La pregunta es aquí la de qué capacidad de gasto podría tener este territorio en favor de sus ciudadanos si en lugar de ser financiado a través de los flujos fiscales centrales pudiese hacerlo a partir de sus propios recursos. Notemos que en el primer caso –carga beneficio- los territorios y las jurisdicciones no cuentan: ‹quién gasta› es lo de menos, ni tan siquiera importa demasiado el ‹dónde› se gasta: se centra el estudio en para quién se gasta y quién soporta en último término el coste de la financiación (pérdida inevitable de recursos privados que supone el impuesto y el exceso de gravamen de la ineficiencia asignativa que de la tributación se deriva sobre la economía). Este ejercicio lo podríamos calificar de preconstitucional: no precisa el título VIII de la Constitución española, es más sustancial (y de hecho menos complejo) en un estado unitario, y la agrupación final tanto puede ser geográfica, como funcional, como por grupos de edad, género o apellidos.

Whether there is a best method for calculating the fiscal balance is not a technical debate. Quite simply there is no straight answer as to what best in this context might mean. Different methods seek to satisfy different goals and these goals typically reflect different motives. On the one hand, from an individual point of view, the average taxpayer can feel hard done by at what he sees as an excessive fiscal residue resulting from the taxes he has to pay and the benefits he believes he receives in return. Here, an analysis of this fiscal residue can help clarify just who the tax burden falls on (not always the party that pays the tax, as the tax burden can be transferred to another economic agent) and just what the public service benefits are (often the taxpayer fails to appreciate the benefits he derives from externalities and other centralised services). Such an analysis is anything but a pedagogical exercise since it serves to dispel any fiscal delusions and makes clear the degree of redistribution implicit in the tax system. However, on the other hand, it is not only the taxpayer but also the territorial authorities that may question the legitimacy of fiscal imbalances. Here the question is what the spending capacity of the territory would be if instead of being financed through centralised tax transfers, it was to finance itself from its own resources. Note that in the first case – henceforth the ‘tax-benefit incidence’ approach – the territories and the authorities do not enter into the equation: who does the spending is of no consequence and where the money is spent is similarly of little importance. Here the study centres on who the money is spent on and who ultimately benefits and who bears the costs of funding (the inevitable loss of private resources due to taxation and the deadweight loss of the tax system affecting the economy). To this extent, such an exercise can be undertaken ignoring Part VIII of the Spanish Constitution – the Territorial Organisation of the State. If anything the analysis is more coherent (and, in fact, less complex) in a unitary State where distribution policies are not shared among jurisdictions, and it could be completed along individual income or functional lines, or even simply by age, sex or even surname!!

La segunda cuestión tiene una interpretación más política: reivindica que los impuestos pagados por los ciudadanos de un territorio poco o mucho son también de las instituciones que los representan sobre este territorio, de jurisdicciones que reivindican todo o parte de esta soberanía. No es por tanto un ejercicio neutro respecto cuál sea la legitimidad de la pregunta: es en sede parlamentaria que los representantes de este territorio deben valorar la reivindicación, que implícitamente acepta

The second question to be raised is far more political in nature: it has to do with the claim that the taxes/benefits paid/received by the citizens of a territory can be allocated to the institutions that represent those taxpayers and the authorities that defend that territorial sovereignty. The exercise is, as such, not neutral with respect to the legitimacy of the question: it is in the parliamentary seat that the representatives of the territory should assess the

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que la redistribución individual interna queda a decisión del parlamento de la jurisdicción, mientras que la externa, llamémosla interjurisdiccional, es la cuestionada. En aquellos territorios que consideran injusto el trato de los flujos centrales con su jurisdicción, el cambio se remite a la recuperación de los balances desde una mayor capacidad de decisión sobre estos flujos. Y es el impacto de poder decidir gastar sobre el territorio, todo o una mayor parte de los ingresos generados en este mismo territorio, lo que valora el enfoque del flujo monetario desde la valoración de los impactos sobre el territorio, arrastres económicos agregados y creación de renta y riqueza.

validity of the claim, which implicitly accepts that the internal redistribution is a matter for that parliament to decide, while the external or inter-jurisdictional redistribution is what is called into question.Territories that consider themselves to be unfairly treated by centralised tax/benefit transfers seek to restore the fiscal balance by having a greater say in these ‘flow approach’. And it is precisely this greater say in the spending in a territory of all (or most of) the revenue generated within that territory that is appraised in the ‘flow approach’, concerned as it is with the impact of the budget on the territory, direct and additional economic side-effects for the creation of income and wealth.

Por lo tanto, el método de la incidencia carga beneficio y el del flujo monetario divergen básicamente en la consideración que dan a la jurisdicción territorial: un simple ‹velo› en el primer caso para sumar residuos fiscales individuales y, en el segundo, la base última de la reivindicación total o parcial de la soberanía fiscal. En el primer caso la varianza importa: la progresividad fiscal mueve el residuo total por agregación del residuo individual; en el segundo, son las medias (siendo la desigualdad un tema interno). En el enfoque de la incidencia ‹carga beneficio›, la pretensión requiere de múltiples y complicadas hipótesis. Desde los años sesenta sabemos en la Hacienda Pública teórica que la incidencia requiere modelos de equilibrio general (como mínimo ‹a la Harberger›), no siendo innocuo el marco de referencia diferencial (un impuesto o un gasto sustituye a otro) o de presupuesto equilibrado (con asunciones tanto de fuentes de recursos como de aplicaciones de estos); ya en economías cerradas o internacionalmente abiertas, con libre movimiento de capital y trabajo (inmigración) o con restricciones; en mercados competitivos, monopolísticos u oligopolizados, ya por la banda de la oferta o de la demanda, tanto del trabajo como del capital.Y todas estas hipótesis para un país y un momento determinado, sin validez normativa universal, sino tan solo empírica según sean las elasticidades respectivas de demanda, oferta, precio, renta y de sustitución factorial en cada circunstancia. Hipótesis la mayoría de las cuales se desconocen en la realidad de la economía española y que a menudo los estudios improvisan: así cuando De la Fuente (2014 en el Manual sobre Cuentas Regionales Territorializadas) reconoce que imputa ‹a ojo›, o cuando para eludir el cálculo de la incidencia del impuesto de sociedades de la cifra relativa de negocios (tal como asume el flujo monetario y se hace, por otra parte, en el País Vasco en el régimen del concierto económico), improvisa coeficientes tan sorprendentes como la media (¿?) (aritmética) de imputar (1) según el excedente bruto de explotación al 100%, (2) más el 30% (¿?) según participación relativa (general, todos los bienes) del consumo (a pesar de la economía sumergida, sin reflejo fiscal) y el 70% (¿?) según el excedente bruto de explotación regional (por suma provincial) ¡y (3) a tercios (¿?) según el excedente bruto de explotación (EBE), consumo y salarios relativos de todos los sectores! De manera similar resultan más que cuestionables los supuestos de traslado hacia adelante o hacia atrás de las cotizaciones sociales, o el traslado, hacia precios o a menos

So, the ‘tax-benefit incidence’ and the ‘flow approach’ differ basically in the importance they attach to the territorial jurisdiction: in the case of the former, it is nothing more than a cloak behind which individual fiscal residues are summed, while in that of the latter, it is the basis for fiscal sovereignty. From the perspective of the first approach, the variance matters since tax progressivity shifts the total residue through the aggregation of individual residues; whereas from the perspective of the second, they are only means (with inequality being an internal affair).The tax-benefit incidence approach requires that many complicated hypotheses be formulated: thus, since the sixties it has been well known among tax scholars that incidence requires general equilibrium models (à la Harberger, at the very least), and so much the better if combined with the differential framework (where one tax or one expense substitutes another) and with that of the balanced budget (with its assumptions about the origins and applications of resources); applied then in autarkies or open economies, with either free or restricted movements of capital and labour (migration); in competitive, monopolistic or oligopolistic markets, be it from the supply side or the demand side of labour as well as capital. And all these hypotheses are formulated for a specific country at a given moment in time, with no universal validity, just an empirical validity depending on the respective elasticities of supply, demand, price, income and factor substitution effects for each specific set of circumstances. Yet most of these hypotheses are untested in the Spanish economy and so they are typically improvised in the studies undertaken. Thus, when De la Fuente (2014, Manual sobre Cuentas Regionales Territorializadas) admits that he allocates values in a rough and ready fashion in his computations for territorialized regional accounts or, when to avoid calculating the impact of corporate tax on the related business figures (as the flow approach assumes and as occurs in the Basque Country under its economic agreement with the Spanish State), he improvises such surprising coefficients as the (arithmetic) mean (?) to be allocated either: (1) according to the gross operating surplus (GOS) at 100%, or (2) 30% (?) according to the (general) relative participation (considering all goods) of consumption (despite the informal economy, with no fiscal implications whatsoever) and 70% (?) according to the regional GOS (by summing the provincial figures); or even most surprisingly, (3) by third parts (?) of the GOS, household consumption and the relative wages in all sectors!

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Equally, assumptions regarding forward or backward transfers of social security contributions are more than questionable, as are the assumptions of  VAT being shifted forward to prices or backward to profits, in both instances without specifying the sector, the degree of exposure to competition or the price elasticity of demand. This contrasts with the allocation of VAT within flow approach analyses, where it is treated proportionally to internal consumption, just as the Spanish National Institute of Statistics allocates it when dividing VAT among the territories in the financing of Spain’s regions or its Comunidades Autónomas (henceforth, ACs).

beneficios, del IVA en los dos casos sin especificidad de sectores, exposición a la competencia o elasticidad precio de demanda conocida. Esto contrasta con la imputación que el flujo monetario hace del IVA, en proporción relativa al consumo interior, tal y como, por otra parte, asigna el INE cuando territorializa el IVA en la financiación autonómica. En otras palabras, el enfoque de la incidencia carga beneficio de la imposición y del gasto es muy ambicioso, más pretendidamente ‹academicista›, pero demasiado pretencioso conociendo lo poco que se conoce de la realidad de esta incidencia aplicada a la economía española (uno de los pocos estudios publicados y para un solo impuesto -las cotizaciones sociales- es el de Melguizo y González Páramo en la Revista ‹Series›, 2013 o en VOX EU 2014 que muestra las dudas y ambigüedades postulando un repartimiento al 50% entre trabajadores y empresarios) y, por lo tanto, basándose en supuestos muy subjetivos, ausentes de rigor académico.

In short, the tax-benefit incidence approach is extremely ambitious, supposedly more scholarly, but quite overblown given the little we know of its actual impact when applied to the Spanish economy (indeed, one of the few published studies, focusing on just one tax – social security contributions – is the work of Melguizo and González Páramo, published in 2013 in the open-access journal SERIEs and in 2014 in VoxEU, which demonstrates the uncertainties and ambiguities by postulating a 50:50 division of the burden of social contributions between workers and employees). All in all, given its dependence on highly subjective suppositions, the approach may lack academic rigour.

Por contra, el enfoque del flujo monetario es más limitado (también en sus conclusiones), pero más cercano a la realidad: los gastos se territorializan allá donde marcan los propios presupuestos y contablemente se materializan los gastos, de acuerdo con una determinada capacidad de decidir donde se producen los servicios. A la vez, los no territorializados (sobre todo en servicios fuertemente centralizados como la defensa, servicios exteriores, penitenciarios, fomento del empleo, protección ciudadana) se imputan según el peso de aquel gasto territorializado sobre el total en cada caso (bajo la idea de que los servicios centrales son de apoyo a los descentralizados). En cambio, el de carga beneficio los imputaría por población, considerando irrelevantes los efectos de que se gasten en un lugar u otro bajo el supuesto de que son ‹bienes públicos› que benefician a todos por igual. Nótese la contradicción que esta afirmación supone respecto de los que niegan que se descentralicen las sedes de esta provisión de servicios, porque coherentemente también con los que asumen las llamadas Cuentas Regionales Territorializadas ¡¡quién gasta o dónde gasta no debería importar!! Por ejemplo, de manera similar se haría también desde el flujo monetario para el gasto en I+D+i, mientras que el de carga beneficio improvisaría un reparto al 75% (¿?) por población y un 25% (¿?) según VAB.

In contrast, the flow approach is more limited (as are its conclusions), but it remains closer to reality: expenditure is “territorialized”, i.e., in the territories in which it has been allocated in the budget and where in accounting terms the expenditure occurs, in line with the capacity to decide where the services are to be delivered. Meanwhile, spending that is not allocated to the territories (above all the financing of the highly centralised services of defence, overseas services, prisons, work creation programmes and civil defence) is assigned according to the ratio between territorialized spending and total spending in each case (in keeping with the idea that centralised services support the decentralised services). In contrast, the tax-benefit incidence approach would assign expenditure according to population, deeming irrelevant the effects of whether money is spent in one place or another under the assumption that these are ‘public goods’ that benefit everyone equally. Note the contradiction inherent in this last claim for those who argue against decentralising central state institutions for the provision of services, because to be coherent with those that accept the socalled territorialized regional accounts, who does the spending and where the money is spent should make no difference! Otherwise, the flow approach would deal with R&D+i spending in a similar fashion, while the tax-benefit incidence approach would improvise a 75% (?) share according to population and 25% (?) according to gross value added.

¿Cuál es, en este contexto, la pregunta a responder a través del cómputo de la balanza fiscal? En Cataluña, guste o no, se crea más o menos encajable la pregunta en la Constitución española, con el supuesto ‹como si› (de la recaudación propia de los recursos sobre el territorio) más o menos discutible, es, desde la época de la segunda República, la segunda, la que formula el enfoque monetario: ¿Cuántos recursos retornan de aquellos que del territorio proceden? Cómo compara (i) lo que el Estado gasta en la Comunidad en ejercicio de sus competencias y lo que transfiere para las que tiene descentralizadas, con (ii) la capacidad de gasto que resultaría si se dispusiera de estos recursos a partir

Against this backdrop, what question are we seeking to answer when we calculate the fiscal balance? In Catalonia, like it or not, since the Second Republic of the 1930s, the question prone to be answered by the flow approach has been: What proportion of the tax resources raised within the territory is in fact returned to it? In other words, the

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approach compares what the State spends in the AC in providing its services plus what the State transfers to that AC to pay for decentralised services with what the AC’s spending capacity would be if it were able to collect these resources itself.Those that deny the very validity of the question base their claims (i) on a Constitution that provides for an indivisible and exclusive fiscal sovereignty in the hands of central tax authorities, (ii) on the sociological argument that in fiscal terms “there are no Catalans, only Spaniards living in Catalonia”, and (iii) on the notion that the ACs have no redistributive powers other than those which the State determines. However, in opposition to such arguments, stands the political reality of the claims of the Catalan Parliament and the fact that, even recognising that deficits are the result of personal redistributive fiscal flows, some authors (see López Casasnovas and Joan Rosselló in a recent paper in Hacienda Pública Española, 2014) have shown that this is simply not the case in Spain. Indeed, in terms of expenditure, empirically we do not observe a systematic pattern of regional flows that matches personal differences in income. ACs with similar income levels clearly receive discretionary levels of resources from the central government, contrary to what the supporters of the tax-benefit incidence approach claim. When López-Casasnovas and Rosselló (op. cit.) test this hypothesis to determine whether it has a purely random political bias or whether it derives from compensation for supply costs (that take into account the existence of scale economies, the additional costs associated with being an island, population density, etc.), their analysis does not allow any definite conclusions to be drawn either.

de la recaudación propia. A los que niegan la virtualidad de la pregunta les ayuda cierta interpretación de la CE en lo que se refiere a la soberanía fiscal única y excluyente, y la concepción de los poderes tributarios centrales, la concepción sociológica de que fiscalmente ‹no hay catalanes sino españoles que viven en Cataluña›, y la noción de que las CC.AA. no tienen pauta redistributiva otra que la que el Estado determine. Tienen pero en contra estos partidarios la realidad política de la reivindicación parlamentaria y la constatación de que incluso asumiendo que los déficits son resultado de los flujos fiscales personales redistributivos, algunos autores como López Casasnovas y Joan Rosselló en un artículo reciente en HPE, 2014 han mostrado que este no es, de todas maneras, el caso español. En efecto, por el lado del gasto, no se observa empíricamente una pauta de flujos regionales que replique de manera apropiada las diferencias personales en renda. CC.AA. con niveles de renda similares reciben claramente niveles discrecionales de recursos del gobierno central contrariamente a lo que afirman los partidarios del método carga beneficio. Cuando López y Rosselló validan la hipótesis de si aquellas diferencias tienen un sesgo político puramente aleatorio o si se derivan de una compensación por unos costos de provisión (que tengan en cuenta la existencia de economía de escala, los costes de insularidad, la dispersión de la población, etc.), tampoco el análisis de datos no permite ser concluyente. En resumen, el debate sobre métodos de balanzas fiscales es un falso debate ya que los que niegan el método del flujo monetario lo que están haciendo realmente es negar, desde una supuesta posición académica, la pregunta que se quiere responder con este método en el cómputo de la balanza fiscal. Un tema, este, cansino, de un diálogo de sordos cuando una de las partes no quiere escuchar lo que una representación, al menos la parlamentaria catalana, bastante sustantiva (casi un 80 por ciento largo), reivindica. Contra esto, y desde supuestas posiciones académicas, primero se pretendió negar la posibilidad del cómputo; después se argumentó la existencia de múltiples métodos e hipótesis sorprendentemente posibles, incluyendo de no neutralización de déficits públicos, que venían a descalificar la virtualidad del cálculo. A pesar de ello, más tarde se validaron los dos métodos, avalados por la Comisión plural de expertos del Instituto de Estudios Fiscales. Finalmente hoy, ya sin eufemismos, se niega la virtualidad de la pregunta en sí misma o se sustituye por la presentación de unas tales Cuentas Regionales Territorializadas de nueva creación con tal de crear todavía más confusión.

In summary, the debate concerning the best methodological approximation for calculating fiscal balances is a fallacy, since what those who would deny the validity of the flow approach method are in fact denying – with their supposedly scholarly arguments – is the very question that this methodology seeks to answer when it calculates the fiscal balance, at least in our country. The subject has become tiresome, as the two sides do little more than talk at cross purposes. In this ongoing debate one of the parties does not want to hear what a fairly substantial sector in the Catalan parliamentary assembly (almost 80% of the MPs) is arguing for. The opposition, drawing on their supposedly scholarly arguments, initially concluded that it was impossible even to perform the calculation of these fiscal imbalances; later, they claimed that there were a surprising number of possible methods and forwarded a multiplicity of hypotheses, including that of the ‘non-neutralization’ of public deficits, all aimed at invalidating the calculations. Despite this, two methods were subsequently validated, with the full endorsement of a broad-based commission of experts from the Spanish Institute of Fiscal Studies. This brings us to the situation today, in which the validity of the very question is again denied, now without recourse to euphemism, but by replacing the question with the presentation of newly drawn up territorialised regional accounts that are bound to create even more confusion.

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IEB Report

François Vaillancourt Université de Montréal

Flujos fiscales regionales: cuantificación, determinantes e interpretación

Regional Fiscal Flows: Measurement, Determinants and Interpretation

Introducción

Introduction

En este artículo se plantean seis preguntas que atañen a las balanzas fiscales y que pueden interesar a los lectores de este número del IEB Report.

This note raises six questions with respect to fiscal balances that may be of interest to readers of this issue of the IEB Report. 1.  What methodology should be used? There are three approaches feasible: flow approach, economics gains and taxbenefit approach1. The first is inappropriate as it neglects possible shifting of taxes from the point of collection to the point of effective payment. The second is also inappropriate in that it assumes that all the benefits from public spending accrue to the region where it takes place. Put differently public goods are assumed away. Thus we argue that the incidence approach with explicit shifting assumptions is the proper one.

1. ¿Qué metodología debería aplicarse? Hay tres aproximaciones factibles: flujo monetario, flujo de ganancias económicas y flujo carga-beneficio1. La primera es inadecuada porque no tiene en cuenta la posible traslación de los impuestos desde donde se recaudan hasta donde se hace efectivo el pago. La segunda tampoco resulta adecuada porque asume que todos los beneficios derivados del gasto público recaen en la región en que tiene lugar ese gasto. Dicho de otro modo, se pasa por alto el bien público. A nuestro entender, pues, el enfoque pertinente es de la carga-beneficio, con supuestos explícitos de traslación.

2. What territory/time period should be considered? The methodology selected must be applied to the relevant territorial units. This is usually first –tier SNGs such as autonomous communities or provinces although if the central government uses different territorial units for policy purposes, these could be used. One could also look at cities or metropolitan areas, often important engines of economic growth at the national or subnational level. In practice, SNGs, often recipients of central transfers, are the most commonly units used2 .The time period is usually one year although several are better to smooth out unusual in/outflows.

2.  ¿Qué territorio y espacio temporal cabe considerar? La metodología seleccionada debe aplicarse a las unidades territoriales relevantes, que suelen ser las subnacionales — tales como comunidades autónomas o provincias—, pero si la Administración Central usa unidades territoriales distintas con motivos políticos, también pueden aplicarse. Se pueden incluir asimismo las ciudades o áreas metropolitanas, que suelen ser importantes motores de crecimiento económico en el ámbito nacional y subnacional. En la práctica, se suele partir de las unidades subnacionales, destino habitual de las transferencias de la Administración Central2. El espacio temporal que suele utilizarse es un año, aunque siempre es preferible partir de varios años, con vistas a difuminar flujos de entrada o salida inusuales.

3. How should one evaluate the quality of fiscal flow calculations? The following criteria while partial are useful: •  Are the basic numbers produced by an independent statistical agency? •  Are explicit data sources discussed? •  Is an explicit methodology clearly laid out to take into account the relevant final incidence of taxes? •  Is there an explicit discussion of the incidence of public expenditures?

3. ¿Cómo se debe evaluar la calidad de los cálculos de los flujos fiscales? Los siguientes criterios, aunque parciales, resultan útiles: •  ¿Los datos de base los ha preparado un organismo estatal independiente? •  ¿Se comentan explícitamente las fuentes de datos utilizadas?

See François Vaillancourt ‘‘Inter-regional Fiscal Flows; Interpretation issues’’ in The Political Economy of Inter-Regional Fiscal Flows (N. Bosch, M. Espasa and A. Solé-Ollé, Eds.) Northampton: Edward Elgar, 2010, p 39-58. 2 As shown in a recent paper The Fiscal Balance of Catalonia: Methodology, Results and Determinants by Núria Bosch and Marta Espasa, mimeo, 2013. 1 

  Véase François Vaillancourt (2010): “Inter-regional Fiscal Flows; Interpretation issues’’, en N. Bosch, M. Espasa y A. Solé-Ollé (ed.), The Political Economy of Inter-Regional Fiscal Flows, Northampton: Edward Elgar, pág. 39-58. 2   Así se demuestra en el artículo “The Fiscal Balance of Catalonia: Methodology, Results and Determinants”, de Núria Bosch y Marta Espasa, mimeo, 2013. 1

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•  ¿Se define una metodología clara y explícita para tener en cuenta la incidencia final relevante de los impuestos? •  ¿Se comenta claramente la incidencia del gasto público? •  ¿Se establece una corrección explícita para neutralizar el déficit o superávit de la Administración Central? •  En cuanto a las operaciones no contabilizadas, si no se hace una estimación de las mismas, ¿se citan al menos y se comenta su posible importancia y su tendencia? •  Los tres casos siguientes, ¿qué peso tienen?: Administración Central / gasto público general; impuestos de la Administración Central con incidencia geográfica incierta / ingresos de la Administración Central; “bienes públicos” de la Administración Central (defensa, etc.) / gasto de la Administración Central.

•  Is there an explicit correction for the surplus or deficit position of the central government? •  Are important off balance sheets flows if not estimated, at least listed and their possible importance and direction discussed? •  What is the importance of the following three shares: central government in overall public spending; central taxes with uncertain geographic incidence in central revenues; central ‘public goods’ (defense, etc.) in central spending? 4. What is the impact of fiscal flows? One can distinguish short/ medium/long term impacts and monetary/real/ welfare measures of such impacts3 . One issue not raised explicitly could be the capitalization of past flows or the current flow value of past capital expenditures.

4. ¿Cuál es el impacto de los flujos fiscales? Se pueden detectar impactos a corto, medio y largo plazo, y medidas que afectan al bienestar, en términos nominales y reales, en relación con esos impactos3. Un tema no tratado explícitamente puede ser la capitalización de los flujos pasados o el valor actual del flujo de inversiones de activo fijo hechas en el pasado.

5. What structural factors play a role in setting fiscal balances? •  Geography: A region can be the gateway for exports or imports for all or part of the country thus attracting central expenditures and generating central revenues; •  History: the cupo/Foral arrangement in Spain or the evolving federalism in Belgium are examples of decisions that affect and change over time regional fiscal balances; •  Demography: differentiated aging or internal/international mobility by region affect regional fiscal flows given central spending programs and tax system •  Political: political arrangements by which regions express their power at the central level may explain fiscal flows4.

5.  ¿Qué factores estructurales son importantes al preparar balanzas fiscales? •  Geografía: Una región puede tener las puertas para las exportaciones o importaciones para todos o para una parte del país, con lo que genera gastos para la Administración Central, pero también le genera ingresos. •  Historia: Hay decisiones que afectan y modifican las balanzas fiscales con el tiempo: el régimen foral o el cupo en España o el federalismo que avanza en Bélgica son ejemplos de ello. •  Demografía: Las diferencias de edad de la población o la movilidad interna/internacional de las regiones afectan a los flujos fiscales regionales si el sistema fiscal y los programas de inversión están centralizados. •  Política: Los acuerdos políticos mediante los cuales las regiones manifiestan su poder en la Administración Central también pueden explicar los flujos fiscales4.

6. What factors should be taken into account when examining the impact and validity of an observed fiscal flow? • The composition of fiscal flows One should distinguish between central transfer payments (pensions, unemployment help) and active spending (wages, investment). •  Fiscal flows and the stock of public capital Existing public capital, provided/ funded by the central government may be linked to expenditures/ revenues important influencing fiscal balances. •  Fiscal flows and mandated private expenditures Centrally mandated private expenditures may require different private spending in specific regions; this can be seen as a tax if the benefits occur in part outside the region. •  Economic balances More broadly, one must look at economic balances since one

6. ¿Qué factores cabe considerar al examinar el impacto y la validez de un flujo fiscal observado? •  La composición de los flujos fiscales Es preciso distinguir entre pagos por transferencia de la Administración Central (pensiones, ayudas al desempleo) y gasto activo (salarios, inversión).  Frey, René L. (1984): “Die Inzidenzanalyse: Ansatz und Probleme der Erfassung von Spillovers”, en René L. Frey y Ernst A. Brugger (ed.), Infrastruktur, Spillovers und Regionalpolitik. Methode und praktische Anwendung der Inzidenzanalyse in der Schweiz, Diessenhofen: Verlag Rüegger, pág. 37-55. 4  Véase, por ejemplo, O’Laughlin, Laura (2007): Red States, Blue states: Examining Federal Transfers to the States, 1983-2004, Notes et Analyses sur les États-Unis / on the USA, n.º 17. http://www.cerium.ca/IMG/pdf/Notes_Analyses017.pdf.

 Frey, René L. (1984). Die Inzidenzanalyse: Ansatz und Probleme der Erfassung von Spillovers. In: René L. Frey & Ernst A. Brugger (Eds.). Infrastruktur, Spillovers und Regionalpolitik. Methode und praktische Anwendung der Inzidenzanalyse in der Schweiz. Diessenhofen: Verlag Rüegger, pp. 37-55. 4  See for example OLaughlin, Laura2007 Red States, Blue states: Examining Federal Transfers to the States, 1983-2004 Notes et Analyses sur les États-Unis /on the USA #17 http://cepea.cerium.ca/IMG/pdf/Notes_Analyses017.pdf

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•  Los flujos fiscales y el capital público El capital público existente, proporcionado o financiado por la Administración Central, puede estar relacionado con gastos/ingresos que tengan una influencia considerable en la balanza fiscal. •  Los flujos fiscales y el gasto privado regulado El gasto privado regulado po la Administración Central ( p.ej.: regulaciones para la preparación de alimentos: embalaje, etc.) puede requerir diferentes niveles de coste según la región, lo cual puede considerarse una suerte de impuesto si parte de los beneficios se producen fuera de la región. •  Los equilibrios económicos Más ampliamente, es preciso fijarse en los equilibrios económicos, ya que una explicación plausible para las transferencias fiscales interregionales es que estas transferencias son un pago o una compensación por un estatus concreto (centro-metropolitano, por ejemplo). •  Los flujos de capital humano Hay transferencias implícitas en los flujos de capital humano interregionales5 si se financia la educación con dinero público. Los flujos fiscales pueden ser útiles para compensar en este caso. •  Impuestos estatales Considerando la distribución regional de la renta, la progresividad o la falta de la misma en los impuestos de la Administración Central puede generar diferentes balanzas fiscales para regiones similares. Así pues, las balanzas fiscales pueden reflejar políticas redistributivas nacionales. •  Nivelación Cuanta más importancia adquiera la solidaridad regional, más nivelación habrá y mayores serán los flujos fiscales interregionales. La nivelación puede considerarse un plan de seguros intertemporal.

possible explanation for fiscal transfers from one region to another is that these transfers are a payment or compensation for a given status (metropolitan hinterland for example). •  Human capital flows There are implicit transfers imbedded in human capital flows between regions5 when there is some public financing of education. Fiscal flows may help pay for this. •  Central taxation Given regional income distributions, the progressivity or lack thereof of central taxes may generate different fiscal balances for similar regions. Thus fiscal balances may reflect national redistributive policies •  Equalization The more important inter regional solidarity is, the more equalization there will be and the greater the fiscal flows will be in/out of regions. Equalization can be seen as an intertemporal insurance scheme.

Conclusion It is not unreasonable for regions/SNGs to care about their fiscal balance but as with protectionist policies not everyone can exhibit a positive balance. In a proper system of fiscal flows, one will observe: a) Horizontal equity with regions in similar circumstances (income levels, infrastructure...) treated in a similar fashion. b) Vertical equity with richer regions contributing more/receiving less than poorer ones. c) Inter-generational equity with economically efficient regional convergence as a long term goal. d) Finally over time one should observe adaptability to changes in the overall inter-regional arrangements. Often there is a pact between ‘have’ and ‘have-not’ regions, with the former gaining by selling into their markets while the latter benefit by obtaining through various transfers some of the tax revenues thus gained by the haves. Such pacts become less viable with the opening up of economies. This may thus tend to reduce at least one possible economic motivation for interregional transfers. Of course, to the extent freer trade increases the economic opportunities of poorer regions and countries, there may be a more than offsetting gain.

Conclusión No es ninguna locura que las regiones y los gobiernos subnacionales se preocupen por su balanza fiscal, pero igual que sucede con las políticas proteccionistas, no todo el mundo puede presumir de un balance positivo. En un sistema adecuado de flujos fiscales, se observará: a) Equidad horizontal con las regiones en circunstancias similares (niveles de renta, infraestructuras, etcétera) tratadas del mismo modo. b) Equidad vertical con regiones más ricas que contribuyan más o reciban menos que las más pobres.   Para las estimaciones sobre Canadá, véase Breguet, Bryan (2007): Evaluating the Human Capital Flows Across Canadian Provinces; An Income Based Approach. En: https://papyrus.bib.umontreal.ca/dspace/ bitstream/1866/1992/1/a1.1g1085.pdf.

 For estimates for Canada see Breguet, Bryan (2007) Evaluating the Human Capital Flows Across Canadian Provinces; An Income Based Approach https://papyrus.bib.umontreal.ca/dspace/bitstream/1866/1992/1/ a1.1g1085.pdf

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c) Equidad intergeneracional con el objetivo a largo plazo de la convergencia regional económicamente eficiente. d)  Finalmente, con el tiempo debería observarse una cierta adaptabilidad a los cambios en los acuerdos interregionales en general. A menudo existe un pacto entre las regiones “que tienen” y “las que no tienen”: las primeras salen ganando al vender en los mercados de las otras y las segundas se benefician al obtener transferencias de los ingresos impositivos obtenidos por las “que tienen”. Con la apertura de las economías, estos pactos devienen menos viables, lo cual puede tender a reducir al menos una de las posibles motivaciones económicas para las transferencias interregionales. Ahora bien, si partimos de la base que liberalizar los mercados incrementa las oportunidades económicas de las regiones y los países más pobres, puede haber ahí una compensación bastante clara.

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Autores / Authors BARBERÁN, RAMÓN es licenciado y doctor en Ciencias Económicas y Empresariales por la Universidad de Zaragoza. Es catedrático de Economía Pública en la Facultad de Economía y Empresa de esta Universidad. Sus principales temas de investigación son el análisis económico de políticas y proyectos públicos, con especial atención al uso y gestión del agua en entornos urbanos, y el análisis económico de la intervención pública en un marco institucional descentralizado, con especial atención a las balanzas fiscales. Ha publicado artículos en revistas especializadas nacionales e internacionales como Applied Economics, Ecological Economics, Economic Modelling, Hacienda Pública Española, Investigaciones Regionales, Revista de Economía Aplicada, Water Resources Management y Water Resources Research, entre otras. También ha publicado diversos libros y capítulos de libro –sólo o en colaboración-, entre otros: Las balanzas fiscales de las Comunidades Autónomas (1991-1996) (Ariel, 2000); Variaciones metodológicas y resultados en el cálculo de balanzas fiscales regionales (Instituto de Estudios Fiscales, 2001); Las balanzas fiscales de las comunidades autónomas con la Administración Pública Central (1991-2005) (Fundación BBVA, 2007); Economía y política de las balanzas fiscales en España (Thomson-Reuters-Aranzadi, 2014).

BARBERÁN, RAMÓN is a graduate and holder of a PhD in Economics and Business Sciences from the University of Zaragoza, where he is currently professor of Public Economics in the Economics and Business Faculty. His main research areas are the economic analysis of public projects and policies, with a particular interest in the use and management of water in urban areas, and the economic analysis of public policy making within a decentralised institutional framework, with a particular interest in fiscal balances. He has published articles in national and international journals, including Applied Economics, Ecological Economics, Economic Modelling, Hacienda Pública Española, Investigaciones Regionales, Revista de Economía Aplicada, Water Resources Management and Water Resources Research, among others. He has also written several books – alone or in collaboration –, among others: Las balanzas fiscales de las Comunidades Autónomas (1991-1996) (Ariel, 2000); Variaciones metodológicas y resultados en el cálculo de balanzas fiscales regionales (Instituto de Estudios Fiscales, 2001); Las balanzas fiscales de las comunidades autónomas con la Administración Pública Central (1991-2005) (Fundación BBVA, 2007); Economía y política de las balanzas fiscales en España (Thomson-ReutersAranzadi, 2014).

BOSCH,NÚRIA es licenciada y doctora en Ciencias Económicas y Empresariales por la Universitat de Barcelona. Actualmente es catedrática de Hacienda Pública de esta universidad, directora de la Cátedra de Federalismo Fiscal del Institut d’Economia de Barcelona (IEB) y codirectora del Programa de Investigación de Federalismo Fiscal en dicho instituto. Está especializada en temas de federalismo fiscal, hacienda autonómica y local, balanzas fiscales y análisis de eficiencia en el sector público. Ha publicado artículos en revistas especializadas nacionales e internacionales como Environment and Planning C: Government and Policy, Internacional tax and Public Finance, Journal of Public Finance and Public Choice, Local Government Studies, PublicFinance, Public Finance Review, Hacienda Pública Española / Revista de Economía Pública, Revista de Economía Aplicada y Papeles de Economía Española, entre otras.

BOSCH, NÚRIA holds an undergraduate degree and a Ph.D in Economics and Business Science from the University of Barcelona. At present, she is chair of Public Finance at this University, as well as director of the Chair in Fiscal Federalism of the Institut d’Economia de Barcelona (IEB) and co-director of its Fiscal Federalism Research Programme. She specialises in fiscal federalism, local and regional public finance, fiscal flows and public sector efficiency analysis. Her work has been published in national and international specialist journals such as Environment and Planning C: Government and Policy, Internacional tax and Public Finance, Journal of Public Finance and Public Choice, Local Government Studies, Public Finance, Public Finance Review, Hacienda Pública Española / Revista de Economía Pública, Revista de Economía Aplicada and Papeles de Economía Española, amongst others.

ESPASA, MARTA es licenciada y doctora en Ciencias Económicas y Empresariales por la Universidad de Barcelona (Premio “Maspons i Anglasell” del Patronat Català Pro EuropaGeneralitat de Catalunya). Es profesora titular de Hacienda Pública en la Universidad de Barcelona e investigadora del Instituto de Economía de Barcelona (IEB). Su investigación se centra en federalismo fiscal, hacienda autonómica y local y eficiencia del sector público. Ha publicado artículos en revistas especializadas como Public Finance Review, Environment and Planning C: Government and Policy, Economía Aplicada, Hacienda

ESPASA, MARTA is a graduate and holder of a PhD in Economics and Business Sciences from the University of Barcelona (Prize “Maspons i Anglasell” from Patronat Català Pro Europa-Generalitat de Catalunya). She is associate professor of Public Finance at the University of Barcelona and researcher at the Barcelona Institute of Economics (IEB). Her research is focused on fiscal federalism, regional and local finances and public sector efficiency. She has published articles in journals like Public Finance Review, Environment and Planning C: Government and Policy, Economía Aplicada, Hacienda Pública Española and

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Pública Española y Papeles de Economía Española, entre otras. También ha publicado capítulos de libro en prestigiosas editoriales, tales como Edward Elgar Publishing, Roudledge, The World Bank, Springer, Ariel, e Instituto de Estudios Fiscales, y es coautora de varios libros entre los que destacan los publicados por Edward Elgar Publishing, Thomson-Civitas y Ariel.

Papeles de Economía Española, among others. She has also written chapters of books published by prestigious publishing houses, such as Edward Elgar Publishing, Roudledge, The World Bank, Springer, Ariel, and Instituto de Estudios Fiscales, and co-authored several books, among which stand out those published by Edward Elgar Publishing, Thomson-Civitas and Ariel.

Lopez i Casasnovas, Guillem es catedrático de Hacienda Pública de la Universitat Pompeu Fabra. El autor ha servido siempre de manera gratuita distintas Comisiones de Balanzas Fiscales, tanto la constituida por encargo del Congreso de los Diputados español (2005-07) como la de la Generalitat de Catalunya para diferentes gobiernos y a lo largo de los últimos diez años. Con M. Colldeforns y Esther Martinez elaboró las balanzas fiscales catalanas por encargo del Instituto de Estudios Autonómicos el año 1992, y con la segunda de las cuales editó un volumen que ganó el Premio Sardá Dexeus al mejor libro (1996). Es autor de ‘Equity and efficiency aspects of the regional redistribution policies in Spain’ en A Mullins i Ch Saunders (eds.) ‘ Economic Union and Federal Systems’ The Federation Press, Melbourne, Australia, en el año 1995, y sobre el tema ha contribuido en Bosch, N., Espasa, M.; Solé-Ollé, A. (Eds.), ‘The political economy of inter-regional fiscal flows’ Edward Elgar Publishing Ltd, Cheltenham, 2010 y, más recientemente, con J Rosselló ‘Fiscal Imbalances in Asymmetric Federal Regimes. The Case of Spain’ Hacienda Pública Española, IEF de próxima publicación.

Lopez i Casasnovas, Guillem is professor in Public Economics at Pompeu Fabra University in Spain. The author has served on a number of Fiscal Balance Commissions, including the commission convened by the Spanish Congress of Deputies (2005-2007) and, over the last ten years and under different governmentsof Generalitat of Catalonia. In 1992, together with M. Colldeforns and E. Martinez, he pioneered the Catalan fiscal balances, commissioned by the Institut d’Estudis Autonòmics. In 1996, he and E. Martinez were awarded the Sardà Dexeus prize for the best book in the field of Economics. He is the author of “Equity and efficiency aspects of the regional redistribution policies in Spain” (1995) published in Economic Union and Federal Systems (Eds. Mullins & Saunders, Federation Press, Melbourne, Australia) and on the subject of fiscal balances he has contributed to The political economy of inter-regional fiscal flows (Eds. Bosch, Espasa & Solé-Ollé, 2010, Edward Elgar Publishing Ltd, Cheltenham) and, more recently, with J. Rosselló: Fiscal Imbalances in Asymmetric Federal Regimes. The Case of Spain (forthcoming, Hacienda Pública Española, IEF, 2014). Vaillancourt, François is a fellow at CIRANO and emeritus professor (economics), Université de Montréal. He has published extensively (more than 200 items) in the area of public policy. He has been a visiting scholar at the Federalism Research Centre (ANU), a Shastri lecturer (India) a Fulbright Scholar (USA) and a visiting Professor at the Institute for Policy Analysis (Toronto) the Andrew Young School(Atlanta) and École Normale Supérieure (Cachan). Work on intergovernmental financial relations in Canada was for the City of Montréal, the Canadian Federation of Municipalities, the Council of the Federation, the Expert Panel on Equalization and Territorial Formula Financing (Ottawa) and the Commission on Québec›s Constitutional Future. International work was in 24 countries for the World Bank, Agence française de développement and UNDP. He has also worked on tax compliance costs for the Department of Finance (Ottawa), the Canadian Tax Foundation, the Fair Tax Commission (Ontario) and the Fraser Institute while work on language economics was for the Conseil de la langue française (Québec), the Office de la langue française (Québec), the Conseil exécutif (Québec) and the Task Force on Canadian Unity.

Vaillancourt, François es fellow de CIRANO y profesor emérito (economía) de la Université de Montréal. Ha publicado extensamente (más de 200 artículos) en el área de políticas públicas. Ha sido académico visitante en el Federalism Research Centre (ANU), Shastri Lecturer (India), Fulbright Scholar (USA) y profesor visitante en el Institute for Policy Analysis (Toronto), en el Andrew Young School (Atlanta) y en la École Normale Supérieure (Cachan). Ha trabajado sobre las relaciones financieras intergubernamentales en Canadá para la ciudad de Montréal, la Canadian Federation of Municipalities, el Council of the Federation, el Expert Panel on Equalization and Territorial Formula Financing (Ottawa) y la Commission on Québec›s Constitutional Future. A nivel internacional, ha trabajado en 24 países para el Banco Mundial, la Agence française de développement y el UNDP. También ha trabajado sobre los costes de cumplimiento tributario para el Department of Finance (Ottawa), el Canadian Tax Foundation, la Fair Tax Commission (Ontario) y el Fraser Institute, y también sobre la economía del lenguaje para el Conseil de la Langue Française (Québec), el Office de la Langue Française (Québec), el Conseil Exécutif (Québec) y la Task Force on Canadian Unity.

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