DICTAMEN 252

DICTAMEN Nº. 252/2010, de 10 de noviembre.*

Expediente relativo a anteproyecto de Ley de Espectáculos Públicos y Actividades Recreativas de Castilla-La Mancha. ANTECEDENTES Primero. Memoria justificativa del anteproyecto.- Con fecha 7 de enero de 2009 el Director General de Protección Ciudadana suscribió memoria justificativa sobre la necesidad y oportunidad de elaborar un anteproyecto de Ley regulador de los espectáculos públicos y las actividades recreativas en la Región, en ejercicio de las competencias exclusivas que corresponden a la Junta de Comunidades en relación a los espectáculos públicos y a la adecuada utilización del ocio. Tras reseñar la regulación existente en la materia, prevista en normativa básica estatal, expresaba que “la progresiva generalización y diversificación de las actividades relacionadas con el ocio requiere un tratamiento normativo adaptado a la realidad de la sociedad actual, de modo que permita conciliar su legítimo ejercicio y desarrollo con la diversificación constante de sus manifestaciones y la creciente sensibilidad de la población en materias de orden público, seguridad y protección ciudadana, salud, ruidos, conservación del medio ambiente y del patrimonio cultural y artístico, así como en los aspectos relativos a movilidad y accesibilidad”. Manifestaba que la iniciativa responde a la necesidad de que nuestra Comunidad Autónoma desarrolle competencias exclusivas en materia de espectáculos públicos y actividades recreativas y “se concibe como una oportunidad para el desarrollo económico de la Región en la medida en que [la] importancia del sector servicios y las características de su regulación aconsejan una revisión del marco normativo para eliminar obstáculos no justificados a su correcto funcionamiento, lo cual redunda en el bienestar general de la sociedad a la que se destina”. Añadía que “Desde el punto de vista económico el texto del anteproyecto incorpora una serie de aportaciones para la regulación de la materia que no contemplan ni implican la necesidad de contar con medios económicos adicionales o distintos de los que para su funcionamiento ordinario dispone actualmente la organización administrativa encargada de su directa aplicación, por lo que puede afirmarse que su implantación no supone la generación de coste alguno. [] Todo ello sin perjuicio de que los eventuales desarrollos reglamentarios posteriores impliquen o precisen de medidas complementarias para la implementación de la Ley en la materia concreta de que se trate”. Proseguía describiendo el proceso de elaboración del anteproyecto diseñado y la estructura y contenido de la norma previstos, para concluir que el anteproyecto carecerá de tabla de derogaciones, en cuanto no existe regulación propia en la materia.

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Ponente: José Sanroma Aldea 1

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Segundo. Informe sobre impacto de género.- Con igual fecha 7 de enero la citada autoridad suscribió informe sobre impacto de género, manifestando que la normativa propuesta “beneficia por igual a hombres y a mujeres en el seno de nuestra realidad social, al ofrecer las mismas oportunidades de aprovechamiento de la norma a ambos géneros como miembros del conjunto de la sociedad”. Reproducía seguidamente una serie de datos sobre el sector servicios y su importancia en la economía española y regional, y la incidencia y evolución en el mismo del empleo femenino. Como valoración final del anteproyecto señalaba que cabe esperar como resultados que el aumento del empleo en actividades de servicios favorezca la incorporación de la mujer al mercado laboral; el incremento de la productividad y de los salarios reales de los trabajadores de servicios se reflejará en un aumento de los salarios reales percibidos mayoritariamente por mujeres, contribuyendo a reducir la desigualdad de rentas entre sexos; y la eliminación de barreras a la creación de nuevas empresas facilitará la incorporación de mujeres a la actividad empresarial y directiva en el sector servicios en general. A la vista de lo anterior concluía valorando positivamente el impacto de género producido por la norma. Tercero. Autorización de inicio del procedimiento.- A la vista de los documentos anteriores, la titular de la entonces Consejería de Administraciones Públicas y Justicia ordenó con fecha 9 de enero siguiente la iniciación del procedimiento de elaboración del anteproyecto de Ley de espectáculos públicos y actividades recreativas de Castilla-La Mancha. Cuarto. Remisión a los diferentes departamentos de la Administración Regional.Elaborado un primer borrador de la norma con fecha 14 de enero de 2009, la Secretaria General de la Consejería impulsora de la iniciativa lo sometió el 4 de febrero posterior a los diferentes departamentos que integran la Administración Regional, a fin de que pudieran manifestar cuantas sugerencias y observaciones sobre el mismo estimasen precisas. Consta en el expediente las observaciones expresadas con fecha 25 de febrero siguiente por la Secretaria General Técnica de Agricultura y Desarrollo Rural en relación a la necesidad de plantearse la exclusión expresa del ámbito de la norma de los espectáculos y actividades que tengan lugar en el medio natural y que se hallan regulados por la normativa sectorial de aplicación, debiendo en caso contrario, aunar posturas y dejar claro el aspecto competencial en los ámbitos autorizatorio y sancionador. Por su parte, el 26 de marzo posterior se sugirió por la Secretaría General Técnica de Cultura, Turismo y Artesanía que en el anexo comprensivo de los establecimientos públicos y locales se incluyera a las casas de cultura, por el papel que desempeñan en el desarrollo de eventos culturales en aquellas poblaciones que carecen de otro tipo de instalaciones. Asimismo, con fecha 6 de abril de 2009 la Secretaria General Técnica de Industria, Energía y Medio Ambiente incidía en que habrían de considerarse en la norma los recintos feriales que se constituyen de forma transitoria en las vías públicas. Quinto. Información pública.- Redactado con fecha 30 de abril de 2009 un segundo texto del anteproyecto, se sometió a información pública mediante su remisión a distintas entidades representativas de los intereses afectados, otorgándoles igualmente un plazo para que pudieran formular alegaciones.

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Constan en el expediente las observaciones manifestadas al texto por el Director General de Administración Local con fecha 15 de junio de 2009; por la Confederación de Asociaciones Vecinales, Consumidores y Usuarios de Castilla-La Mancha de 2 de julio; y por la Federación Regional de Empresarios de Hostelería de Castilla-La Mancha de 6 de julio. Sexto. Memoria complementaria.- Con fecha 21 de enero de 2010 el Director General de Protección Ciudadana suscribió memoria complementaria de la inicialmente formulada, justificativa de la adaptación del texto propuesto a la normativa de transposición de la Directiva 2006/123/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, relativa a los servicios del mercado interior. Afirmaba que en el anteproyecto “se ha mantenido el régimen de autorizaciones y licencias, al no existir duda de que en materia de espectáculos públicos y actividades recreativas existen razones, fundamentalmente de orden público y seguridad ciudadana, que justifican su mantenimiento; nos encontramos con objetivos prioritarios de salud pública, seguridad pública, protección de los consumidores o de los destinatarios de los servicios y de los trabajadores, las exigencias de la buena fe, la lucha contra el fraude, la protección del medio ambiente y el entorno urbano, la sanidad animal, la propiedad intelectual e industrial, la conservación del patrimonio histórico y artístico y los objetivos de la política social y cultural. Todas ellas son razones de interés general que han de prevalecer siempre ante situaciones y actividades cuyo desarrollo pueda generar riesgos evidentes a personas y bienes, que no pueden ser analizados o valorados en su total dimensión si no es mediante control previo que garantice el cumplimiento de los mínimos establecidos por la normativa vigente”. Añadía en cuanto al régimen del silencio administrativo que “la Ley que surja del anteproyecto que se presenta, dentro de su ámbito de aplicación y motivado por la protección del interés legítimo de terceros, justifica plenamente, de acuerdo con la Directiva de Servicios, la aplicabilidad del silencio administrativo negativo”. Reiteraba la necesidad y oportunidad de la norma, no sólo en ejercicio de las competencias exclusivas, sino también dando adecuada respuesta a la necesidad de adecuación a la Directiva de Servicios. Diseñaba nuevamente el proceso de elaboración de la norma y la estructura y contenido de la misma. Séptimo. Informe del Director General de Protección Ciudadana.- Elaborado un tercer borrador de la norma con fecha 25 de enero de 2010, el Director General de Protección Ciudadana emitió informe sobre el mismo el 31 de marzo siguiente, valorando las observaciones realizadas desde los diferentes ámbitos consultados y reflejando el tratamiento dispensado a las mismas. Octavo. Nuevas alegaciones.- Se incorpora al expediente un cuarto texto del anteproyecto fechado el 6 de abril de 2010, del cual se dio nuevo traslado a las diferentes Consejerías que integran la Administración Regional posibilitando que pudieran formular alegaciones y sugerencias al mismo. En respuesta a lo anterior emitió informe el Jefe del Servicio de Régimen Jurídico del Instituto de Consumo con fecha 3 de mayo posterior, planteando observaciones a diversos preceptos del articulado.

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Asimismo, con fecha 18 de mayo siguiente el Director General de Turismo y Artesanía manifestó que la existencia del anexo limita a la regulación por Ley de cualquier modificación o cambio que se produzca en el tiempo en relación al concepto de espectáculo, actividad recreativa o establecimiento público. Por otro lado, solicitaba que cuando se hiciera referencia a las empresas que prestan servicios hoteleros, se coordinara con la normativa turística. Noveno. Informe del Consejo Regional de Consumo de Castilla-La Mancha.- Figura a continuación en el expediente informe emitido el 19 de mayo de 2010 por el Secretario del Consejo Regional de Consumo de Castilla-La Mancha, con el visto bueno del Vicepresidente, en el que manifiesta que el texto del anteproyecto de Ley fue remitido a los miembros del citado órgano colegiado a fin de que formularan cuantas alegaciones estimaran pertinentes, a la vista de las cuales se informó favorablemente por unanimidad. Adjuntaba a dicho informe los escritos de alegaciones presentados por el Consejo de Consumidores y Usuarios de Castilla-La Mancha -el 6 de julio de 2009- y por el Comité de Representantes de Personas con Discapacidad de Castilla-La Mancha -el 3 de mayo de 2010-, comprensivos ambos de sugerencias afectantes específicamente a distintos preceptos del articulado. Décimo. Informe del Consejo Regional de Municipios.- Elaborado un quinto borrador de la norma con fecha 20 de mayo de 2010, se sometió el mismo al Consejo Regional de Municipios, órgano que en sesión celebrada en igual fecha se pronunció unánimemente de manera favorable al mismo. Tal acuerdo ha resultado acreditado en el expediente con el certificado expedido el mismo día por el Secretario del órgano colegiado con el visto bueno de la Presidenta. Undécimo. Informe del Servicio de Asuntos Jurídicos y Generales de la Dirección General de Protección Ciudadana.- Para continuar el procedimiento, con fecha 21 de mayo posterior la Jefa del Servicio de Asuntos Jurídicos y Generales de la Dirección General de Protección Ciudadana emitió informe favorable sobre el anteproyecto, en el que tras citar las competencias que se ejercitaban con el mismo, el objetivo perseguido por la Ley y el contenido que presentaba, describía el procedimiento sustanciado, expresando la preceptividad del dictamen de este Consejo Consultivo. Duodécimo. Informe del Gabinete Jurídico de la Junta de Comunidades de Castilla-La Mancha.- Sometido el texto redactado al Gabinete Jurídico de la Junta de Comunidades, el Letrado Jefe de dicha unidad emitió informe favorable al mismo con fecha 24 de mayo posterior, afirmando en términos genéricos que “no se observa vulneración de normativa estatal básica”, si bien llamando la atención, entre otros extremos, sobre la regulación del silencio en el procedimiento de otorgamiento de licencias. Decimotercero. Informe del Jefe del Servicio de Espectáculos Públicos y Autorizaciones Administrativas.- Se incorpora a continuación al expediente el informe emitido el 25 de mayo siguiente por el Jefe del Servicio de Espectáculos Públicos y Autorizaciones Administrativas, en el que se valoraban las alegaciones formuladas por los diversos integrantes del Consejo Regional de Consumo. En igual fecha se redactó un sexto borrador del anteproyecto.

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Decimocuarto. Informe del Director General de Presupuestos y Fondos Comunitarios.- Previa petición cursada al efecto, el Director General de Presupuestos y Fondos Comunitarios de la Vicepresidencia y Consejería de Economía y Hacienda, emitió con fecha 26 de mayo de 2010 el informe favorable exigido por el artículo 15 de la Ley 5/2009, de 17 de diciembre, de Presupuestos Generales de la Junta de Comunidades de Castilla-La Mancha para 2010, indicando que “La financiación para el ejercicio 2010 deberá proceder de las dotaciones presupuestarias consignadas en la sección 22 “Administraciones Públicas y Justicia”; y que “La financiación para ejercicios futuros deberá quedar supeditada a las dotaciones financieras que para tal fin se consignen en las sucesivas leyes de presupuestos y, en cualquier caso, a la consecución de los objetivos marcados por el Plan de Austeridad de Castilla-La Mancha”. Decimoquinto. Informe del Servicio de Coordinación y Planificación Jurídica.Para completar el expediente se incorporó al mismo el informe favorable al anteproyecto emitido el 11 de junio de 2010 por la Jefa del Servicio de Coordinación y Planificación Jurídica, en el que reflejaba las competencias ejercitadas, el objeto de la iniciativa y el procedimiento sustanciado, expresando asimismo la preceptividad del dictamen de este Consejo. Decimosexto. Informe de la Secretaria General.- Consta igualmente en la documentación enviada el informe favorable emitido el mismo 11 de junio por la Secretaria General de la entonces Consejería de Administraciones Públicas y Justicia. Decimoséptimo. Toma en consideración por el Consejo de Gobierno.- Se acredita con certificación expedida el 6 de julio de 2010 por el Consejero de Presidencia y Administraciones Públicas, en su calidad de Secretario del Consejo de Gobierno, que en reunión de igual fecha, dicho órgano ejecutivo colegiado tomó en consideración el anteproyecto de Ley de espectáculos públicos y actividades recreativas de Castilla-La Mancha, al tiempo que acordó solicitar el dictamen del Consejo Económico y Social y su posterior remisión al Consejo Consultivo de Castilla-La Mancha. Señalaba que ambos dictámenes se solicitan con carácter de urgencia “teniendo en cuenta que la legislación estatal en la materia y de aplicación supletoria en Castilla-La Mancha (Real Decreto 2816/1982, de 27 de agosto, por el que se aprueba el Reglamento General de Policía de Espectáculos Públicos y Actividades Recreativas) va a ser derogada en el primer semestre del año en curso”. Decimoctavo. Dictamen del Consejo Económico y Social.- Sometido el texto elaborado al Consejo Económico y Social de Castilla-La Mancha dicho órgano emitió el dictamen 10/2010, de 10 de septiembre, pronunciándose favorablemente sobre el mismo. Tras destacar los antecedentes y el contexto normativo en el que se desenvuelve la disposición, expresaba el contenido de la norma propuesta. Seguidamente exponía valoraciones de carácter general, incidiendo en que “es básico que el legislador haga un especial esfuerzo por motivar un régimen autorizatorio aplicado a estas actividades, que no sólo deberá basar en la existencia de inexcusables razones de interés general, sino también concebir como una excepción de lo que debe ser régimen general de ausencia o mínimas limitaciones de ejercicio”. Instaba a la Administración a que en este punto hiciera un especial esfuerzo de acomodación del anteproyecto, pues “no se enumera ninguna razón imperiosa que justifique este concreto régimen sino un específico mandato para que sea el propio legislador el 5

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que los busque y los argumente”. Añadía que “la gran experiencia con la que ya cuenta nuestra Administración regional con la intervención administrativa en estos ámbitos permitían haber configurado legalmente una serie de espectáculos que, por su régimen especial y particular afectación a los derechos de los particulares, requerían un intenso control e inspección administrativa y dejando que el régimen liberalizador hubiera tenido un mayor ámbito de protagonismo en los restantes”. Destacaba a continuación diversas observaciones a específicos puntos del articulado examinado. Decimonoveno. Informe del Director General de Protección Ciudadana.- Con fecha 14 de octubre de 2010 el Director General de Protección Ciudadana emitió informe en relación al tratamiento dispensado a las diferentes observaciones manifestadas por el Consejo Económico y Social, concretando su aceptación o no por la Consejería. No se reflejaba en el mismo alusión alguna a la observación general expresada en tal dictamen. Vigésimo. Anteproyecto sometido a dictamen.- El texto del anteproyecto que se somete a dictamen, redactado con fecha 8 de octubre de 2010, consta de Exposición de Motivos, cincuenta y siete artículos divididos en cinco Títulos y algunos de éstos divididos a su vez en Capítulos y Secciones, una disposición adicional, cuatro transitorias, cuatro finales y un anexo. La Exposición de Motivos consta de tres apartados en los que se reflejan, respectivamente, las competencias ejercitadas por la Junta de Comunidades con la presente iniciativa legislativa, la adaptación de la misma a la Directiva 2006/123/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 12 de diciembre, relativa a los Servicios del Mercado Interior y sus normas de desarrollo, y el contenido que presenta la disposición. El Título I, “Disposiciones Generales”, expresa en los artículos 1 a 3 el objeto de la Ley y definiciones de los conceptos manejados por ésta, el ámbito de aplicación al que se extiende y los espectáculos y actividades que resultan prohibidos. El Título II, “Régimen competencial. Autorizaciones, licencias, comunicaciones previas y declaraciones responsables”, se divide en cinco Capítulos que determinan, respectivamente, el régimen competencial (artículos 4 a 6); el régimen general de autorizaciones, licencias, comunicaciones previas y declaraciones responsables (artículos 7 a 15); los establecimientos sometidos al régimen de licencia (artículos 16 y 17); los establecimientos sujetos a comunicación previa (artículo 18); y las instalaciones eventuales, espacios abiertos y vía pública (artículos 19 y 20). El Título III, “Condiciones y requisitos. Organización y celebración de espectáculos públicos y actividades recreativas. Registro de organizadores y establecimientos”, se halla conformado por cinco Capítulos dedicados a las condiciones y requisitos de los espectáculos públicos, las actividades recreativas y los establecimientos públicos (artículos 21 a 23); los organizadores de espectáculos públicos, actividades recreativas y establecimientos públicos: organizadores, registro y obligaciones (artículos 24 a 26); los artistas (artículo 27); la protección de consumidores y usuarios (artículos 28 a 31); y la celebración de espectáculos públicos y actividades recreativas (artículos 32 a 36). El Título IV, “Comisión Regional de Espectáculos Públicos y Actividades Recreativas”, contempla en los artículos 37 a 39 la creación de dicho órgano colegiado, su adscrip6

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ción y las funciones que tiene encomendadas, remitiendo al desarrollo reglamentario su composición, organización y funcionamiento. El Título V, “Vigilancia, inspección y régimen sancionador”, comprende tres Capítulos reguladores de la vigilancia e inspección (artículos 40 a 42); las medidas provisionales (artículos 43 y 44); y el régimen sancionador, dentro del que se recoge una Sección 1ª dedicada a infracciones (artículos 45 a 49), una Sección 2ª concerniente a sanciones (artículos 50 a 52), una Sección 3ª relativa a prescripción (artículos 53) y una Sección 4ª referente a competencia y procedimiento (artículos 54 a 57). La Disposición adicional única lleva por título “Cumplimiento de la obligación de notificación a la Comisión Europea”, y prevé que el órgano administrativo competente comunique a la Dirección General competente en materia de asuntos europeos, antes de su aprobación, cualquier proyecto legal, reglamentario o administrativo en que se prevean requisitos del artículo 15.2 o del 16 de la Directiva 2006/123/CE antes citada, motivando su compatibilidad con los criterios de necesidad, proporcionalidad y no discriminación. La disposición transitoria primera, denominada “Régimen transitorio”, establece que hasta la entrada en vigor de la Ley mantendrán su vigencia las que vienen aplicándose, en tanto no contradigan esta Ley. La disposición transitoria segunda se rubrica “Licencias y autorizaciones”, determinando que todas las que hayan sido presentadas antes de la entrada en vigor de la Ley se rigen por la normativa vigente en el momento en que se solicitaron. La disposición transitoria tercera lleva por título “Aplicación de la Ley a los prestadores de servicios autorizados o habilitados”, y prevé que las disposiciones por las que se sustituye el régimen de autorización administrativa previa por el de presentación de declaración responsable o comunicación previa, resultarán de aplicación a los prestadores autorizados o habilitados, debiéndose entender que la autorización concedida sustituye a la declaración responsable o comunicación previa de forma automática. La disposición transitoria cuarta se halla referida a “Expedientes sancionadores”, señalando que los abiertos antes de la entrada en vigor de la Ley se rigen por la normativa vigente en el momento de su apertura, salvo que la regulación prevista en la nueva norma sea más favorable para los expedientados. Las cuatro disposiciones finales se dedican, respectivamente, a la “Habilitación para el desarrollo de la Ley”, que se encomienda al Consejo de Gobierno; al “Plazo para el desarrollo reglamentario”, que se concreta en un año desde la entrada en vigor; a la “Actualización de las cuantías de las sanciones”, facultad que se otorga a la Consejería competente en la materia; y a la “Entrada en vigor” de la norma, que se fija el día siguiente al de su publicación en el Diario Oficial de Castilla-La Mancha. El Anexo recoge el Catálogo de espectáculos públicos, actividades recreativas y establecimientos públicos, dividiendo tales categorías en diferentes apartados. En tal estado de tramitación V.E. dispuso la remisión del expediente a este Consejo Consultivo con carácter urgente, en el que tuvo entrada con fecha 22 de octubre de 2010. Iniciado el examen del anteproyecto trasladado y en virtud de lo dispuesto en el artículo 53.3 de la Ley 11/2003, de 25 de septiembre, del Gobierno y del Consejo Consultivo de 7

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Castilla-La Mancha, desde este órgano se formuló invitación a la Dirección General promotora de la iniciativa legislativa para informar oralmente acerca de determinadas cuestiones suscitadas en relación con el expediente. Para dar cumplimiento a tal solicitud, el 3 de noviembre de 2010 comparecieron en la sede de este Consejo el Jefe del Servicio de Espectáculos Públicos y Autorizaciones Administrativas y la Jefa del Servicio de Asuntos Jurídicos y Generales de la Dirección General de Protección Ciudadana, dando respuesta a los diversos aspectos que les fueron planteados y clarificando cuantos extremos le fueron requeridos. A la vista de dichos antecedentes, procede formular las siguientes CONSIDERACIONES I Carácter del dictamen.- Se somete al Consejo Consultivo el anteproyecto de Ley de Espectáculos Públicos y Actividades Recreativas de Castilla-La Mancha, invocando lo dispuesto en el artículo 54 de la Ley 11/2003, de 25 de septiembre, del Gobierno y del Consejo Consultivo de Castilla-La Mancha, que establece que este órgano deberá ser consultado “en los siguientes asuntos: [...] 3.- Anteproyectos de Ley”. De acuerdo con dicho precepto se emite el presente dictamen con carácter preceptivo. II Examen del procedimiento tramitado.- El procedimiento de elaboración de la norma ha de ajustarse a lo previsto en el artículo 35 de la Ley 11/2003, de 25 de septiembre, del Gobierno y del Consejo Consultivo de Castilla-La Mancha, regulador del ejercicio de la iniciativa legislativa por el Consejo de Gobierno. Este precepto dispone que “los textos que tengan tal objeto se elaboran y tramitan como anteproyectos de Ley elevándose, junto con todas las actuaciones y antecedentes, a la consideración del Consejo de Gobierno”. Asumida la iniciativa legislativa, este órgano ejecutivo colegiado, a la vista del texto del anteproyecto, “decide sobre ulteriores trámites y consultas y, cumplidos éstos, acuerda su remisión al Consejo Consultivo de Castilla-La Mancha. Emitido el preceptivo informe, el Consejo de Gobierno acuerda la remisión del proyecto a las Cortes de Castilla-La Mancha, acompañado del informe del Consejo Consultivo y de los antecedentes necesarios”. Los genéricos términos en que se halla formulado tal precepto, dejan al criterio del órgano encargado de la elaboración de la norma en su primera fase y del Consejo de Gobierno después, una vez que ha tomado en consideración el texto redactado, la apreciación de qué antecedentes o trámites concretos son precisos para la elaboración de una disposición de este rango, siendo las Cortes regionales, en última instancia, a quienes corresponde apreciar la suficiencia o carencia de los mismos. En el expediente sometido a consulta ha quedado acreditado que, de acuerdo con lo previsto en el citado precepto, el Consejo de Gobierno, en su reunión de 6 de julio de 2010, ha tomado en consideración el anteproyecto de Ley de Espectáculos Públicos y Actividades

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Recreativas de Castilla-La Mancha, acordando solicitar el dictamen del Consejo Económico y Social y, tras su emisión, el de este Consejo Consultivo. Como actuaciones previas y antecedentes se incluye una memoria justificativa de los objetivos, medios necesarios, conveniencia e incidencia de la norma, suscrita por el Director General de Protección Ciudadana; informe sobre impacto de género, de conformidad con lo previsto en las instrucciones sobre el Régimen Administrativo del Consejo de Gobierno de 23 de septiembre de 2008; autorización de inicio de la Consejera competente en la materia; audiencia y alegaciones de las diversas Consejerías que forman parte de la Administración regional; audiencia a los sectores afectados -Confederaciones Vecinales, de Consumidores y Usuarios de Castilla-La Mancha y Federación Regional de Empresarios de Hostelería de Castilla-La Mancha-; memoria complementaria; informe del Consejo Regional de Municipios -en virtud de lo previsto en el artículo 77.a) de la Ley 3/1991, de 14 de marzo, de Entidades Locales de Castilla-La Mancha-; informe del Consejo Regional de Consumo -de acuerdo con el artículo 4.1.f) del Decreto 343/2008, de 18 de noviembre, por el que se regula dicho órgano-; informe del Gabinete Jurídico de la Junta de Comunidades, según exigen los artículos 4.1.d), de la Ley 4/2003, de 27 de febrero, de Ordenación de los Servicios Jurídicos de la Administración de la Junta de Comunidades de Castilla-La Mancha, y el artículo 11.a) del Decreto 128/1987, de 22 de septiembre, sobre Organización y Funcionamiento de dicho órgano; informe del Director General de Presupuestos y Fondos Comunitarios de acuerdo con lo exigido en el artículo 15 de la Ley 5/2009, de 17 de diciembre, de Presupuestos Generales de la Junta de Comunidades de Castilla-La Mancha para 2010; e informe de la Secretaria General de la Consejería impulsora de la iniciativa, al que se suman otros emitidos por diferentes Jefes de Servicio de dicho departamento. Se ha emitido con posterioridad el dictamen del Consejo Económico y Social, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 3.1.a) de la Ley 2/1994, de 26 de julio, reguladora del citado órgano. Para conformar adecuadamente el expediente se han acompañado a los trámites anteriores los diferentes borradores de la norma que se han ido redactando y que se han manejado durante los distintos momentos de la tramitación, los cuales han sido ordenados cronológicamente plasmando, en todos ellos, la fecha de su elaboración. La aportación de dichos borradores ha permitido apreciar las alteraciones que se han ido introduciendo en el texto inicial con las sucesivas aportaciones de los diversos órganos y entidades participantes en el procedimiento, aspecto que se ve completado con los informes del Director General de Protección Ciudadana y del Jefe de Servicio de Espectáculos Públicos y Autorizaciones de la Consejería promotora acerca del tratamiento otorgado a las observaciones manifestadas en cada ámbito, que han contribuido a hacer patentes las razones que justifican, en cada caso, la aceptación o no de las mismas y su eventual incorporación al texto final resultante. Asimismo, hay que destacar que nada consta en el expediente respecto a las manifestaciones que hayan realizado los municipios en relación a la norma proyectada, ya que se aporta únicamente un certificado expresivo de que el texto fue informado favorablemente por el Consejo Regional, pero sin acompañar ninguna documentación expresiva del eventual debate del que derivó dicho acuerdo, ni tan siquiera el acta de la reunión. Así pues, de la participación de los municipios en la elaboración de la norma no queda otra huella en el expediente, que el cumplimiento formal del trámite de informe. No consta que se haya realizado ninguna modificación a su instancia, ni puede presumirse que hayan 9

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sido realizadas; lo cual constituye una pérdida de oportunidad para la más adecuada regulación en un materia en la que vienen interviniendo con amplias competencias. Resta por ultimo reseñar que el dictamen de este Consejo ha sido solicitado por la vía de urgencia, que reduce notablemente el plazo para su emisión. La razón aducida en fundamento de tal decisión se consigna en el acuerdo de toma en consideración por el Consejo de Gobierno afirmando que se derogará en el primer semestre del 2010 la norma que actualmente se está aplicando de forma supletoria, esto es, el Real Decreto 2816/1982, de 27 de agosto, por el que se aprueba el Reglamento General de Policía de espectáculos públicos y actividades recreativas. Esta afirmación tiene origen en una comunicación verbal de la Administración General del Estado sobre la tramitación de una nueva norma que dejará sin vigor la anterior en esa fecha. A día de hoy no se ha materializado tal razón, pues la norma estatal no se ha derogado expresamente. Aun así, se emite el dictamen en el plazo urgente en que se ha requerido. III Marco constitucional, estatutario y legal en que se inserta el anteproyecto de Ley.Pasando al examen del marco competencial y normativo en el que viene a insertarse la norma proyectada, conviene señalar primeramente que la principal competencia autonómica ejercida a través del anteproyecto de Ley sometido a dictamen es la de carácter exclusivo correspondiente a la materia de espectáculos públicos, que con esa dicción se halla recogida en el artículo 31.1.23ª del Estatuto de Autonomía de Castilla-La Mancha, aprobado por Ley Orgánica 9/1982, de 10 de agosto. Ahora bien, dada la proyección multidisciplinar que cobra en nuestra sociedad la organización o explotación comercial de los espectáculos y de las muy diversas actividades recreativos existentes, así como la determinación de las condiciones de diferente índole que han de reunir los establecimientos públicos destinados a esa finalidad, es notorio que la regulación contenida en dicho anteproyecto puede tener una incidencia indirecta, pero de gran importancia, sobre otros ámbitos competenciales, también de titularidad autonómica, como son los referidos en la Exposición de Motivos del anteproyecto y algún otro que no ha sido aludido en la misma. En tal sentido, cabe hacer mención a las competencias exclusivas de titulad autonómica enunciadas en las reglas 19ª -promoción del deporte y de la adecuada utilización del ocio-, 14ª -sobre artesanía, fiestas tradicionales y demás manifestaciones populares de la Región-, 16ª -patrimonio monumental, histórico, artístico y arqueológico-, 20ª -asistencia y servicios sociales, incluyendo la facilitación de la accesibilidad para discapacitados- y 28ª -sobre procedimiento administrativo derivado de las especialidades de la organización propia- del artículo 31 del referido Estatuto de Autonomía de la Región. De otro lado, es preciso también hacer alusión a las diversas competencias autonómicas de desarrollo legislativo y ejecución, ejercidas en el marco de la legislación básica del Estado, que han sido enunciadas en los siguientes apartados del artículo 32 del texto estatutario: Régimen Local -apartado 1-, sanidad e higiene, promoción, prevención y restauración de la salud -apartado 2-, defensa del consumidor y usuario -apartado 6- y protección del Medio Ambiente y de los ecosistemas -apartado 7-. Proviniendo la competencia autonómica en materia de espectáculos públicos de la modificación estatutaria operada por medio de la Ley Orgánica 7/1994, de 24 de marzo, de Reforma del Estatuto de Autonomía de Castilla-La Mancha, es lo cierto que hasta el mo10

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mento presente no se ha abordado por el legislador autonómico una regulación de dicha materia, pudiendo citarse, como puntual manifestación del ejercicio de dicha competencia normativa, la aprobación de la Orden del titular de la Consejería de Administraciones Públicas de 4 de enero de 1996 -modificada parcialmente mediante otra de 24 de abril siguiente-, por la que fue establecido el horario general de los Espectáculos Públicos y Actividades Recreativas en la Región. Pese al carácter exclusivo con el que ha sido configura la competencia autonómica referida, ha de tenerse muy presente que su ejercicio incorpora algunos aspectos que entran en conexión con otros diversos títulos competenciales estatales, particularmente con varios de ellos por los que corresponde al Estado la fijación de la normativa básica en cuyo marco ha de desenvolverse la regulación autonómica que sea aprobada. Es por ello que la norma legal proyectada ha de tener presente determinadas disposiciones estatales, como algunas de las que han sido dictadas al amparo de los títulos competenciales recogidos en las reglas 1ª, 13ª, 16ª, 18ª o 23ª, del artículo 149.1 de la Constitución. Así, es preciso señalar que las circunstancias que marcan el panorama jurídico actual, en relación con la materia que quiere ser objeto de regulación, imponen una especial mención a la más reciente normativa producida con el fin de procurar una mayor liberalización en el acceso a las actividades de prestación de servicios, que tiene su origen en las medidas impulsadas desde la Unión Europea por medio de la conocida Directiva de Servicios 2006/123/CE, de 23 de diciembre de 2006, del Parlamento Europeo y del Consejo, habida cuenta de que su artículo 9 ha venido a imponer la excepcionalidad de los regímenes de previa autorización en el acceso a las actividades de prestación de servicios y su ejercicio. De igual modo, conviene recordar que el artículo 13.4 de la referida Directiva establece con carácter general que, cuando excepcionalmente sea necesario mantener un régimen de autorización, la falta de respuesta administrativa en el plazo establecido al efecto implicará la concesión de la autorización. Como es bien sabido, la referida Directiva europea ha dado lugar a dos principales Leyes estatales encaminadas a materializar la trasposición y aplicación de su contenido a nuestro ordenamiento jurídico, siendo varios los preceptos de las aludidas normas legales los que han de ser traídos a colación con el fin de perfilar adecuadamente el marco normativo en el que viene a insertarse la disposición legal proyectada. Por un lado, es ineludible hacer mención a la llamada Ley “Paraguas”, 17/2009, de 23 de noviembre, del libre acceso a las actividades de servicios y su ejercicio, dictada con base en los títulos competenciales estatales previstos en las reglas 1ª, 13ª y 18ª del 149.1 de la Constitución, la cual establece en sus artículos 5 y 6 sobre estos dos capitales asuntos: - “Artículo 5.- Regímenes de autorización [ ] La normativa reguladora del acceso a una actividad de servicios o del ejercicio de la misma no podrá imponer a los prestadores un régimen de autorización, salvo excepcionalmente y siempre que concurran las siguientes condiciones, que habrán de motivarse suficientemente en la ley que establezca dicho régimen. [ ] a) No discriminación: que el régimen de autorización no resulte discriminatorio ni directa ni indirectamente en función de la nacionalidad o de que el establecimiento se encuentre o no en el territorio de la autoridad competente o, por lo que se refiere a sociedades, por razón del lugar de ubicación del domicilio social; [ ] b) Necesidad: que el régimen de autorización esté justificado por una razón imperiosa de interés general, y [ ] c) Proporcionalidad: que dicho régimen sea el instrumento más adecuado para garantizar la consecución del objetivo que se persigue porque no existen otras medidas menos restricti11

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vas que permitan obtener el mismo resultado, en particular cuando un control «a posteriori» se produjese demasiado tarde para ser realmente eficaz. Así, en ningún caso, el acceso a una actividad de servicios o su ejercicio se sujetarán a un régimen de autorización cuando sea suficiente una comunicación o una declaración responsable del prestador mediante la que se manifieste, en su caso, el cumplimiento de los requisitos exigidos y se facilite la información necesaria a la autoridad competente para el control de la actividad”. - Artículo 6. Procedimientos de autorización. [ ] Los procedimientos y trámites para la obtención de las autorizaciones a que se refiere esta Ley deberán tener carácter reglado, ser claros e inequívocos, objetivos e imparciales, transparentes, proporcionados al objetivo de interés general y darse a conocer con antelación. En todo caso, deberán respetar las disposiciones recogidas en la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, así como garantizar la aplicación general del silencio administrativo positivo y que los supuestos de silencio administrativo negativo constituyan excepciones previstas en una norma con rango de ley justificadas por razones imperiosas de interés general”. Además, el concepto de “razón imperiosa de interés general”, proveniente de la referida Directiva de Servicios 2006/123/CE, queda reflejado en el artículo 3.11 de la citada Ley, relativo a definiciones, donde se señala: “«Razón imperiosa de interés general»: razón definida e interpretada la jurisprudencia del Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas, limitadas las siguientes: el orden público, la seguridad pública, la protección civil, la salud pública, la preservación del equilibrio financiero del régimen de Seguridad Social, la protección de los derechos, la seguridad y la salud de los consumidores, de los destinatarios de servicios y de los trabajadores, las exigencias de la buena fe en las transacciones comerciales, la lucha contra el fraude, la protección del medio ambiente y del entorno urbano, la sanidad animal, la propiedad intelectual e industrial, la conservación del patrimonio histórico y artístico nacional y los objetivos de la política social y cultural”. Por otro lado, conviene también hacer referencia a la llamada Ley “Ómnibus”, 25/2009, de 22 de diciembre, de modificación de diversas leyes para su adaptación de la antedicha Ley 17/2009, de 23 de noviembre, sobre el libre acceso a las actividades de servicios y su ejercicio, que incluye numerosas innovaciones que afectan parcialmente a varias leyes, entre otras, la Ley 7/1985, de 2 de abril, de Bases de Régimen Local, o la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común. En relación con esta última, cabe destacar el contenido de su nuevo artículo 71 bis, en el que se introduce una regulación general definitoria de las dos figuras de control referidas en el artículo 5 de la Ley 17/2009, de 23 de noviembre: declaración responsable y la comunicación previa, significando al respecto: “1. A los efectos de esta Ley, se entenderá por declaración responsable el documento suscrito por un interesado en el que manifiesta, bajo su responsabilidad, que cumple con los requisitos establecidos en la normativa vigente para acceder al reconocimiento de un derecho o facultad o para su ejercicio, que dispone de la documentación que así lo acredita y que se compromete a mantener su cumplimiento durante el período de tiempo inherente a dicho reconocimiento o ejercicio. [ ] Los requisitos a los que se refiere el párrafo anterior deberán estar recogidos de manera expresa, clara y precisa en la correspondiente declaración responsable. [ ] 2. A los efectos de esta Ley, se entenderá por comunicación previa aquel documento mediante el que los interesados ponen en conocimiento de la Administración Pública competente sus datos identificativos y demás requisitos exigibles para el ejercicio de un derecho o 12

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el inicio de una actividad, de acuerdo con lo establecido en el artículo 70.1. [ ] 3. Las declaraciones responsables y las comunicaciones previas producirán los efectos que se determinen en cada caso por la legislación correspondiente y permitirán, con carácter general, el reconocimiento o ejercicio de un derecho o bien el inicio de una actividad, desde el día de su presentación, sin perjuicio de las facultades de comprobación, control e inspección que tengan atribuidas las Administraciones Públicas. [ ] No obstante lo dispuesto en el párrafo anterior, la comunicación podrá presentarse dentro de un plazo posterior al inicio de la actividad cuando la legislación correspondiente lo prevea expresamente. [ ] 4. La inexactitud, falsedad u omisión, de carácter esencial, en cualquier dato, manifestación o documento que se acompañe o incorpore a una declaración responsable o a una comunicación previa, o la no presentación ante la Administración competente de la declaración responsable o comunicación previa, determinará la imposibilidad de continuar con el ejercicio del derecho o actividad afectada desde el momento en que se tenga constancia de tales hechos, sin perjuicio de las responsabilidades penales, civiles o administrativas a que hubiera lugar. […]”. No conviene ultimar esta visión, necesariamente incompleta, de la regulación conformadora del marco normativo aplicable, sin hacer una última referencia a la disposición reglamentaria, aún no derogada de forma expresa y aplicada en nuestra Comunidad Autónoma, por la que el Estado efectuó una regulación general de la materia que ahora quiere abordarse mediante el anteproyecto legal que se dictamina, acogida en el Real Decreto 2816/1982, de 27 de agosto, por el que se aprobó el Reglamento General de Policía de Espectáculos públicos y actividades recreativas, cuya vigencia puede estar siendo cuestionada por virtud de lo anteriormente señalado en la consideración II y lo prevenido en la disposición derogatoria de la Ley 17/2009, de 23 de noviembre, que señala textualmente: “1. Quedan derogadas cuantas disposiciones de igual o inferior rango se opongan a lo establecido en esta Ley. 2.- No obstante, las disposiciones vigentes a la entrada en vigor de esta Ley que resulten incompatibles con los Capítulos II, III, el artículo 17.1 del Capítulo IV y los artículos 24 y 25 del Capítulo V mantendrán su vigencia hasta que sean objeto de reforma expresa y, en todo caso, quedarán derogadas el 27 de diciembre de 2009”. IV Sobre la adaptación a la Directiva y a la normativa básica.-El anteproyecto de Ley sometido a dictamen se promovió desde la voluntad de ejercer la competencia exclusiva que a la Junta le corresponde en materia de espectáculos públicos, según consta en la Memoria de 14 de enero de 2009. Pero solo fue a partir de la Memoria complementaria de 21 de enero de 2010, fecha en la que ya obraban en el expediente dos sucesivos textos, cuando se incorporó la finalidad de adaptación a la Directiva 2006/123/CE; si bien en dicha Memoria complementaria se formulaba un taxativo juicio sobre la innecesariedad de modificar el mismo régimen de autorizaciones y licencias vigente “al no existir dudas de que en materia de espectáculos públicos y de actividades recreativas existen razones fundamentalmente de orden público y de seguridad ciudadana que justifican su mantenimiento”; en suma, para los promotores de la norma proyectada esta no quedaba obligada por la Directiva 2006/123/CE a eliminar el control de la autorización o licencia en ninguna de las actividades y espectáculos a regular. En esa fecha ya se habían publicado las referidas leyes del Estado, 13

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“Paraguas” y “Ómnibus”. Las determinaciones de las mismas, singularmente las contenidas en los artículos citados en la consideración anterior, cuyo carácter básico no ha sido objetado, han de ser aplicadas al examen del anteproyecto para concluir dictaminando si este impone con motivación suficiente un régimen de autorización no discriminatorio, y si lo hace tan sólo en los casos justificados de necesidad por concurrir una razón imperiosa de interés general, y con la debida proporcionalidad, porque no sean suficientes para el control de los objetivos perseguibles otras medidas menos restrictivas, como la comunicación o la declaración responsable, técnicas incorporadas a la ley 30/1992, de 26 de noviembre, por la Ley “Ómnibus”. El texto finalmente resultante es el 7º que lleva fecha de 8 de octubre, tras las modificaciones incorporadas tras el Informe del Consejo Económico y Social, de contenido netamente jurídico, en el que este había objetado la sistemática y numerosos artículos, partiendo de la consideración general que ha quedado reflejada en antecedentes. El examen del anteproyecto permite concluir que se ha optado -en concordancia con el juicio manifestado en la Memoria complementaria- por el mantenimiento generalizado del régimen autorizatorio hasta ahora vigente. Sin embargo no puede decirse que esta opción haya quedado plasmada con la claridad exigible; por el contrario, se utilizan formulaciones equívocas en diversos preceptos generadoras de múltiples incertidumbres que no pueden ser despejadas fácilmente ni tan siquiera con una interpretación sistemática del conjunto de la ley proyectada, interpretación a la que tampoco ayuda su Exposición de motivos. Veámoslo con algunos ejemplos. En primer término, el párrafo segundo del apartado II de la Exposición de Motivos explica sobre el contenido de la Ley que, “de conformidad con la normativa en vigor, la presente ley establece en materia de espectáculos públicos y actividades recreativas, así como para los establecimientos públicos en que se llevan a cabo, el sometimiento a licencia o autorización municipal, y en determinados casos, autorización de la Junta de Comunidades, cuando el objetivo perseguido no se pueda conseguir mediante una medida menos restrictiva, teniendo en cuenta que el control a posteriori se produciría demasiado tarde para ser realmente eficaz. En este sentido, existen razones imperiosas de interés general, que contempla la Directiva de Servicios, en su artículo 9.1.b), que justifican la aplicación del régimen de autorización, de conformidad con la jurisprudencia del Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas. Dichas razones son las siguientes: el orden público, la seguridad pública, la protección civil, la salud pública, la protección de los consumidores, de los destinatarios de los servicios y de los trabajadores, la protección del medio ambiente y del entorno urbano y la conservación del patrimonio histórico y artístico”. De otro lado, en el artículo 7.4 del anteproyecto, relativo a los diversos mecanismos de control aplicables, se establece: “Salvo en los casos [en los] que por ley se exija autorización o licencia, mediante desarrollo reglamentario se podrá sustituir el régimen de autorización y licencia por el de comunicación previa y declaración responsable, si se considera que no existe una razón imperiosa de interés general, a que se refiere el artículo 9.1.b de la Directiva 2006/123 (CE) del Parlamento Europeo y del Consejo, de 12 de diciembre de 2006, relativa a los servicios en el mercado interior [...]”. En cuanto a los supuestos de control residenciados en la Administración Regional, el apartado siguiente del mismo artículo recurre igualmente a la mera cita de las mencionadas razones de interés general para implantar un régimen autorizatorio, en los siguientes términos: “5. El orden público, la seguri14

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dad pública, la protección civil, la salud pública, la protección de los consumidores, de los destinatarios de los servicios y de los trabajadores, la protección del medio ambiente y del entorno urbano y la conservación del patrimonio histórico y artístico son razones imperiosas de interés general que motivan la necesidad de autorización administrativa previa para la celebración de los siguientes espectáculos públicos y actividades recreativas contemplados en el artículo 4. I) [sic], j), k) y l) de esta ley”. Por último, es en el artículo 16 del anteproyecto, titulado “Licencia municipal de funcionamiento”, donde se encuentra la más clara y categórica determinación sobre la pervivencia de un régimen autorizatorio respecto al control de los establecimientos públicos destinados a la realización de espectáculos o a la organización de actividades recreativas, al señalarse que, “Previamente a su puesta en funcionamiento y sin perjuicio de otras autorizaciones que fueran exigibles, los establecimientos en suelo urbano regulados en la presente ley necesitarán la oportuna licencia municipal de funcionamiento o el cambio correspondiente en la ya concedida, cuyo otorgamiento requerirá, necesariamente, la previa contratación del seguro a que se refiere el artículo 22 de esta ley”. Tampoco el texto del anteproyecto contiene ningún precepto del que pueda extraerse con certidumbre qué tipo de sistema de control quiere instaurase respecto de la celebración de espectáculos y actividades recreativas en espacios abiertos, en la vía pública o en instalaciones portátiles o desmontables -es decir, fuera de establecimientos, recintos, locales o instalaciones de carácter fijo-, ya que los artículos que de manera dispersa van haciendo referencia a esta suerte de actividades no se decantan por la especificación de medida alguna. Véanse, en tal sentido, las previsiones contenidas en el artículo 5.2, en sus apartados d), e), f), g), h), k), en el 7.6.b), o los artículos 19.1 y 20.1. En este mismo aspecto, ha de hacerse notar la concurrencia de otro factor de incertidumbre y consiguiente rasgo de inseguridad jurídica, que viene dado por el hecho de que, como en la definición de “establecimiento público” recogida en el artículo 1.2.c) del anteproyecto, se incluye “cualquier local, recinto o instalación de concurrencia pública fija, portátil o desmontable”, resulta incierto si la exigencia de autorización contemplada para los establecimientos en el artículo 16.1 sería predicable a dichas instalaciones portátiles o desmontables, ya que las mismas son tratadas separadamente en el artículo 19, donde se admite para ellas cualquiera de las tres alternativas normalizadas de control enunciadas en la propia Ley, es decir: autorización, declaración responsable o comunicación previa. En suma, hay que concluir que el anteproyecto mantiene -aunque no de forma indubitada- un régimen de autorización para todos los servicios actividades y establecimientos contenidos en el anexo. Esta opción no resulta concordé con lo establecido en los citados artículos, 5 y 6 de la Ley “Paraguas”, motivados por la necesidad de adaptación del ordenamiento jurídico español a la referida Directiva. Ha de recordarse que según lo establecido en el artículo 5 de la llamada Ley “Paraguas”, 17/2009, de 23 de noviembre, el establecimiento de un régimen de autorización previo al acceso a las actividades de prestación de servicios -entre las que se encuentran, obviamente, los consistentes en la organización de espectáculos y actividades recreativas- ha de revestir un carácter excepcional y venir impuesto por una norma con rango de Ley en la que se motive suficientemente que se dan las condiciones señaladas en dicho artículo, principalmente, que concurra una imperiosa razón de interés general por la cual no existan me15

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didas menos restrictivas que permitan lograr el mismo resultado; es decir, cuando el control a posteriori, precedido de una declaración responsable o de una de comunicación previa, se produzca demasiado tarde para ser realmente eficaz. Como se deduce de los preceptos y manifestaciones del anteproyecto de Ley previamente referidos, éste pretende dar cumplimiento a esa exigencia legal de justificación motivada y así proporcionar una cobertura formal al mantenimiento generalizado del tradicional régimen de autorización existente -proveniente del Reglamento General de Policía de Espectáculos de 27 de agosto de 1982-, pero ello se hace mediante una mera invocación de algunas de las razones de tal naturaleza que han sido mencionadas, tanto en el artículo 4.8 de la referida Directiva de Servicios 2006/123/CE, como en el artículo 3.11 de la Ley 17/2009, de 23 de noviembre, sin entrar en modo alguno en la explicación de la vinculación de cada una de esas razones con las muy diversas actividades, servicios y establecimientos, a los que resultan vinculadas que pudiera justificar, de forma realmente concreta, la concurrencia de tales razones de interés general en su relación específica con cada uno de los servicios, actividades y establecimientos contemplados en el Anexo del anteproyecto. Pero es más, justificada esa conexión, la más adecuada adaptación a la tan citada Directiva y a las normas básicas exigiría motivar que tal exigencia era proporcional, puesto que el control debido a esa razón imperiosa de interés general no podría lograrse ni con la comunicación ni con la declaración responsable. Lo expuesto lleva a considerar que el texto legal proyectado viene a cumplir, de una forma genérica y meramente formal, el requisito de motivación de las razones imperiosas de interés general que han de justificar la instauración de un régimen de autorización previa en el acceso a las actividades de prestación de servicios -exigido por la Ley 17/2009, de 23 de noviembre-, ya que se ha limitado a citar escuetamente algunas de las razones relacionadas en el artículo 3.11 de esta, sin hacer comprender por qué en cada uno de los supuestos de actividades y establecimientos recogidos en su Anexo el citado régimen de autorización no puede ser sustituido por un sistema de declaración o comunicación previas y comprobación a posteriori, que, siendo también eficaz, resulte más proporcionado y menos restrictivo para el ejercicio de la libertad de empresa. Téngase en cuenta que en el referido Anexo se incluyen una amplia variedad de establecimientos, entre los que se encuentran pistas de tenis, salones de billar, locales de apuestas o rifas, terrazas o simples cafeterías y bares, donde, especialmente si son de aforo reducido, no parecen darse razones de seguridad ciudadana, salubridad pública o medioambientales distintas de las que concurren en la mayoría de los establecimientos comerciales, para los cuales, con carácter general, la Ley 1/2010, de 1 de marzo, de Reforma de la de Ordenación del Comercio Minorista, ha eludido la aplicación del régimen de autorización previa -nuevo artículo 6-. En suma, no queda resuelta la principal cuestión que el texto legal debiera esclarecer desde la perspectiva de su adaptación a la Directiva 2006/123/CE y a las Leyes “Paraguas” y “Ómnibus”-, cual es la identificación de las actividades servicios y establecimientos en que sería aplicable el régimen de autorización y su nítida disociación por tanto de aquellos otros en que bastaría la declaración responsable o la comunicación. No desconoce este Consejo las dificultades que puede conllevar esta necesaria distinción, pero su postergación al desarrollo reglamentario no supone ningún paso en su clarificación. Más bien al contrario, se añade inseguridad jurídica, al introducir en todo el texto del anteproyecto referencias continuadas e indiscriminadas a la autorización, a la declaración 16

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responsable y a la comunicación; y además quedarían complicados los posteriores desarrollos reglamentarios por las incertidumbres contenidas en la ley. Resulta revelador de la artificiosidad y del carácter contradictorio de la fórmula adoptada, el contenido del contradictorio artículo 7.4 del anteproyecto, antes reproducido, donde se expresa: “salvo en los casos [en los] que por Ley se exija autorización o licencia, mediante desarrollo reglamentario se podrá sustituir el régimen de autorización y licencia por el de comunicación previa y declaración responsable, si se considera que no existe una razón imperiosa de interés general [...]”. Es decir, si la tan citada Ley 17/2009, de 23 de noviembre, exige en su artículo 5, párrafo primero, que el mantenimiento excepcional de un sistema de autorización previa ha de ir respaldado de una motivación suficiente plasmada en una norma con rango de Ley que establezca dicho régimen, el hecho de que la propia Ley que lo impone de forma generalizada -al menos, para los establecimientos-, permita sustituir el mismo por otro de control a posteriori determinado reglamentariamente, constituye un signo tangible de que la Ley proyectada no está cumpliendo adecuadamente la función justificativa y habilitante querida por el legislador estatal, lo que supone, de facto, un peculiar modo de elusión de la singular reserva de Ley instaurada a esos efectos con sustento en las competencias básicas estatales citadas en la disposición final primera de la referida Ley “Paraguas”, 17/2009, de 23 de noviembre. En sentido análogo, cabe hacer también mención a lo señalado en el artículo 7.6. b) del texto proyectado, donde se trata de un caso muy singular de remisión a la reglamentación municipal para imponer la exigencia de autorización, lo que parece igualmente incompatible con las referidas exigencias de la precitada Ley 17/2009, de 23 de noviembre. En otro orden de cosas, ni siquiera el examen de los preceptos en que se hace referencia a los dos últimos instrumentos de control a posteriori deja claro si están siendo concebidos como mecanismos alternativos o acumulativos. Así, en los artículos 5.2, párrafo primero, y 7.1, la referencia consecutiva a los mismos aparece separada de la conjunción disyuntiva “o”, lo cual sugiere que los mecanismos de control aludidos en estos preceptos -ambos de proyección general para los diversos tipos de actividades y establecimientos- se configuran como opciones diferentes y de uso alternativo. En el mismo sentido parece que se mueven las referencias deslizadas en los artículos 19.1 -“Instalaciones eventuales, portátiles o desmontables”-, 20.1 -sobre espectáculos y actividades recreativas en espacios abiertos y la vía pública- o en la disposición transitoria tercera, atinente a la aplicación de la ley a los prestadores de servicios ya autorizados o habilitados. Sin embargo, en el artículo 18, relativo a los establecimientos sujetos a “comunicación previa”, se dispone textualmente: “1 Para los establecimientos sujetos a comunicación previa [ha de suponerse que se trata de aquellos en que así se determine reglamentariamente], antes de su puesta en funcionamiento se requerirá la preceptiva comunicación previa y la declaración responsable correspondiente. Reglamentariamente se establecerán los requisitos y condiciones en que se deberán formular las declaraciones responsables y su respectiva comunicación previa así como la comprobación material por parte de la Administración correspondiente”. Igualmente se recurre a este tipo de formulación acumulativa en los artículos 46.12 y 47.2, pertenecientes al régimen sancionador establecido en el anteproyecto. Para mayor desconcierto, hay además algunos preceptos del mismo en los que únicamente aparecen referencias a la mencionada “comunicación previa”, como se observa en las titulaciones del citado artículo 18 y del propio capítulo IV -en los que se encuadra el apartado previamente reproducido- o en los artículos 14, 22 y 32; en tanto que el párrafo tercero del apartado III de la Exposición de 17

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Motivos, explicativo del contenido del referido capítulo IV del título II de la Ley, hace mención únicamente a la técnica de la “declaración responsable”. Los artículos 5 y 7 de la llamada Ley “Paraguas”, 17/2009, de 23 de noviembre, así como el nuevo artículo 71 bis de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, -reproducido en la Consideración III-, al igual que toda la normativa que se ha ido aprobando con el fin de sustituir los regímenes autorizatorios preexistentes a la Directiva 2006/123/CE por otros sistemas de control a posteriori, recurren alternativamente a una de las dos figuras analizadas -bien la declaración responsable o bien la comunicación previa-, pero no a una sucesión acumulada de las dos, sin que se alcance a comprender por qué en el supuesto tratado en el referido artículo 18, de autorización de establecimientos, quieren recabarse ambas manifestaciones, toda vez que los efectos garantistas que se logran con la recepción de la declaración responsable vienen a subsumir los de menor rigurosidad que han sido ideados para configurar el trámite de comunicación previa; circunstancia esta que vendría a justificar la posibilidad de que en determinados casos pueda iniciarse la actividad incluso antes de la presentación de la comunicación previa, auspiciada por el artículo 71. bis. 3 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre. Una repetida lectura del texto del anteproyecto lleva a considerar que no revela con la deseable claridad en qué supuestos -a definir reglamentariamente- va a ser posible abrir un establecimiento público sujeto a su ámbito de aplicación mediante la formulación de una declaración responsable o de una comunicación previa, y si ambas cosas serían necesarias o bastaría sólo una de ellas. Lo mismo cabe señalar respecto de la realización de espectáculos y actividades recreativas fuera de establecimientos permanentes dedicados a espectáculos y actividades recreativas; es decir, en espacios abiertos, vías públicas y establecimientos dedicados ocasional o extraordinariamente a albergar espectáculos o actividades recreativas, para los que el texto del anteproyecto deja siempre abierta la posibilidad de ambas alternativas, junto al posible sometimiento a un régimen de autorización. Además, ha de advertirse que, como no podía ser de otro modo, todos estos elementos de incertidumbre tienen su consiguiente repercusión en el modo en que ha quedado definido el régimen sancionador diseñado a través de los preceptos incluidos en el título V del anteproyecto, fundamentalmente en lo que concierne a la tipificación de infracciones (artículos 46.2 y 12; 47.1, 2 y 5; y 48.1), pues es evidente que si no se han diseñado con claridad los regímenes de control que quieren imponerse, difícilmente el régimen sancionador ligado su observancia puede operar sobre una base consistente. Por último, ha de hacerse notar que el anteproyecto de Ley contiene además menciones a otras dos situaciones singulares en las que se hace referencia a instrumentos de control que resultan de dudoso engarce dentro de la tipología de sistemas previstos en el mismo y en la Ley 17/2009, de 23 de noviembre. Así, en el artículo 5.2, que relaciona sin orden ni criterio perceptibles ciertas competencias municipales en la materia, su epígrafe e) incluye entre estas “la instalación de atracciones de feria en espacios abiertos dentro de suelo urbano, previa comprobación de que las mismas reúnen las condiciones técnicas de seguridad y de emisiones sonoras, a tenor de la normativa específica aplicable”; en tanto que su epígrafe j) hace alusión a “Los espectáculos públicos y actividades recreativas que sean distintos de los que se realizan habitualmente en los establecimientos en que se desarrollen y que no figuren expresamente autorizados en la correspondiente licencia, debiendo contar en todo caso con informe previo y favorable emitido por el órgano competente del ayuntamiento correspondiente”. La lectura de ambos preceptos, en los que se hace referencia a actuacio18

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nes administrativas previas y condicionantes de la puesta en funcionamiento o la realización de las actividades tratadas, sugiere el mantenimiento de una suerte atípica de autorización, que, por su propia indefinición, parece querer dejarse al margen de la sistemática fiscalizadora adoptada por el propio anteproyecto y la tan citada Ley 17/2009, de 23 de noviembre. En correlación con el análisis crítico hasta aquí mantenido éste podría prolongarse con el relativo a la falta de claridad que lógicamente se deriva en la regulación de los procedimientos que debieran corresponder a los sistemas de control, los cuales difícilmente se adecuan a las exigencias señaladas en el citado artículo 6 de la llamada Ley “Paraguas”, en donde se determina que “Los procedimientos y trámites para la obtención de las autorizaciones a que se refiere esta Ley deberán tener carácter reglado, ser claros e inequívocos, objetivos e imparciales, transparentes, proporcionados al objetivo de interés general y darse a conocer con antelación”. En virtud de todo lo anterior, ha de concluirse que el texto legal proyectado adolece, en su conjunto, de un alto margen de indefinición, con la consiguiente afectación del principio constitucional de seguridad jurídica, respecto al tipo de régimen de control que quiere imponerse para las distintas actividades, servicios y establecimientos incluidos dentro de su ámbito de aplicación, e incurre, además, en un perceptible incumplimiento del mandato legal establecido en el artículo 5 de la tan citada Ley 17/2009, de 23 de noviembre, en relación con la exigencia de motivación de las razones imperiosas de interés general y demás condiciones que justifican la implantación excepcional de un régimen de autorización previa para todos los supuestos de autorización de establecimientos contemplados en el mismo, lo que supone un apartamiento de la normativa básica estatal de aplicación, dictada, como se ha dicho, al amparo de las reglas 1ª, 13ª y 18ª del artículo 149.1 de nuestra carta magna, que se halla en contravención del orden constitucional de distribución de competencias. Por las razones expuestas, entre las que adquiere una relevancia destacada el inadmisible grado de inseguridad jurídica generado por la norma proyectada, la presente observación ha de revestir carácter esencial, al ser exigible del texto legal analizado una clara identificación de los supuestos concretos en que se estime que concurren las condiciones de proporcionalidad e imperiosas razones de interés general que posibilitan mantener el excepcional régimen autorizatorio que pretende restringir la tan citada Directiva de Servicios 2006/123/CE. Para alcanzar ese objetivo el autor de la norma habría de valorar detenidamente en qué casos las actividades, servicios y establecimientos sometidos a regulación se encuentran ciertamente mediatizados por las condiciones y razones que han sido habilitadas normativamente al efecto, apreciando una motivación real, singularizada y explícita en su efectiva concurrencia, de tal modo que ese proceso de discriminación permita relacionar el tipo, clase o características de los supuestos sometidos -de forma excepcional- al referido régimen de autorización. A ese fin constituiría pieza clave el Anexo de la propia norma proyectada, comprensivo de la generalidad de actividades y establecimientos sujetos a su ámbito de aplicación, donde podría especificarse el régimen de control utilizable en cada uno de ellos, articulando un sistema de doble lista por el que se diferenciara entre los supuestos sometidos al régimen de autorización y aquellos otros sujetos a un sistema de comprobación a posteriori, previa declaración o comunicación del interesado. Como ha quedado dicho no escapa al Consejo la considerable dificultad que para los redactores de la norma ha supuesto su necesaria adaptación a las innovaciones normativas generadas por la incorporación a nuestro ordenamiento jurídico de la referida Directiva 19

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2006/123/CE, producida principalmente a través de la Ley 17/2009, de 23 de noviembre, en un momento en que el texto proyectado había alcanzado ya un importante grado de desarrollo, así como que, por estas mismas circunstancias, el anteproyecto sometido a dictamen viene a estar entre los primeros, dentro del derecho autonómico comparado, tras la aprobación de la Directiva y el único que simultanea la pretensión de adaptación a la misma con el ejercicio de la competencia exclusiva en materia de espectáculos, toda vez que la totalidad de las normas legales reguladoras de la materia dictadas por otras Comunidades Autónomas fueron aprobadas con anterioridad a la referida Ley “Paraguas”. Pero ello no es óbice para esperar del mismo que cumpla adecuadamente el objetivo motivador demandado por la mencionada Ley y, consiguientemente, que clarifique de manera diáfana y con suficiente grado de detalle, a través de su articulado y de su Anexo, los supuestos en que se estime imprescindible conservar un régimen de autorización previa y las condiciones y razones de interés general concurrentes a tal efecto, lo cual quiere postergarse impropiamente para la ulterior fase de desarrollos reglamentarios. V Otras observaciones de carácter esencial.- Tras el examen pormenorizado del anteproyecto sometido a dictamen, procede a continuación efectuar varias observaciones a las que también debe atribuirse carácter esencial. 1.- Restricción del ámbito de la Ley al suelo urbano.- El estudio pormenorizado del texto remitido para dictamen suscita cierta problemática vinculada a la pretendida circunscripción del ámbito de aplicación de la Ley y de las competencias municipales en materia de espectáculos y actividades recreativas, a sólo aquello que tenga lugar en suelo urbano. En efecto, siguiendo sugerencias efectuadas por la Consejería de Agricultura y Medio Ambiente se han introducido en el texto del anteproyecto varias previsiones dirigidas a excluir de su ámbito de aplicación todo aquello que se radique en el “medio natural”. Por ello, se han efectuado diversos cambios en los apartados 1 y 5 del artículo 2, que presentan finalmente el siguiente tenor: “1. La presente ley será de aplicación a los espectáculos públicos y actividades recreativas que tengan lugar en establecimientos públicos. Igualmente se aplicará esta ley cuando los establecimientos públicos se encuentren situados en espacios abiertos, en la vía pública o en zonas del dominio público que no formen parte del medio natural”. -artículo 2.1-; y “5. Las actividades y espectáculos deportivos, turísticos, pirotécnicos y de juego, así como los establecimientos e instalaciones fijas o portátiles donde dichas actividades y espectáculos se desarrollen, y los [sic] que se desarrollen o ubiquen en el medio natural, se regirán por su legislación específica y supletoriamente por lo dispuesto en esta ley”. -artículo 2.5-. De otro lado, en los artículos 5.2, apartados b), d) y e), y 16.1, las competencias municipales tratadas en los mismos han sido circunscritas al “suelo urbano”. En particular, el último de los preceptos citados señala textualmente: “1. Previamente a su puesta en funcionamiento y sin perjuicio de otras autorizaciones que fueran exigibles, los establecimientos en suelo urbano regulados en la presente ley necesitarán la oportuna licencia municipal de funcionamiento correspondiente [...]”. El concepto de “medio natural”, al que se refieren los apartados 1 y 5 del artículo 2, parece venir dado por la definición acuñada en el artículo 2 de la Ley 9/1999, de 26 de mayo, de Conservación de la Naturaleza de Castilla-La Mancha, que considera al efecto: “la parte del territorio no urbanizada ni con la clasificación del suelo urbano o urbanizable 20

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con Programa de Actuación Urbanizadora aprobado”. De tal modo, estima este Consejo que no parece posible, ni razonable, despojar a los Ayuntamientos de las competencias multidisciplinares que sobre todo su territorio les corresponden conforme a la normativa de régimen local -artículo 25 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, de Bases del Régimen Local-; máxime cuando la ubicación de algunos de los establecimientos encuadrables en el Anexo de la norma, tales como campos de golf o clubes hípicos, encuentran su ubicación natural en terrenos rústicos, y, en cualquier caso, una gran parte de los mismos puede llegar a enclavarse en suelo de naturaleza rústica mediante el procedimiento de calificación urbanística previsto en los artículos 60, 61 y concordantes del Texto Refundido de la Ley de Ordenación del Territorio y de la Actividad Urbanística de Castilla-La Mancha, plasmado actualmente en el Decreto Legislativo 1/2010, de 18 de mayo. Además, no es entendible por qué hay apartados del artículo 5.2 -relativo a las competencias municipales en la materia-, donde se hace la referida puntualización sobre la naturaleza exclusivamente urbana de los espacios afectados por el precepto -epígrafes b), d) y e)-, y en otros casos muy similares no se hace una alusión semejante -epígrafes f), g), h) y k)-, generando el consiguiente desconcierto. En conclusión, ha de señalarse que las determinaciones analizadas entran en visible confrontación con la normativa básica estatal reguladora de las atribuciones conferidas a las entidades locales, sin que las razones alegadas por la Consejería de Agricultura y Medio Ambiente en defensa de sus competencias sobre el medio natural y los espacios sujetos a medidas de especial protección, puedan constituir una justificación suficiente para incidir sobre dicho ámbito de atribuciones a través de la competencia autonómica señalada en el artículo 32.1 del Estatuto de Autonomía de Castilla-La Mancha, ni tan siquiera invocada en la Exposición de Motivos del texto legal proyectado. El respeto de las normas de protección ambiental aplicables por virtud de su regulación específica, a las que hace referencia la Consejería de Agricultura y Medio Ambiente para motivar sus propuestas, queda a salvo con los preceptos del anteproyecto de Ley que hacen referencia a que la regulación dada por la misma resulta de aplicación, sin perjuicio de otras licencias, autorizaciones o condiciones que fueren precisas -en tal sentido, véanse los artículos 5.2, 16.1 ó 21.1-. 2.- Sentido negativo del silencio administrativo. Enlazando con lo expuesto en la consideración precedente, cabe efectuar también un reparo similar en relación con la operatividad del silencio administrativo negativo pretendida por el anteproyecto, cuyo mantenimiento quiere justificarse en el artículo 10, apartado 2, mediante simples referencias a las mismas razones de interés general citadas en la Exposición del Motivos, al señalar que las Administraciones Públicas competentes en materia de espectáculos públicos, actividades recreativas y establecimientos públicos están obligadas a dictar resolución expresa en el plazo establecido en todas las solicitudes de autorizaciones o licencias sometidas al ámbito de aplicación de esta Ley que les sean presentadas, agregando: “[ ] 2. Transcurrido el plazo sin que se haya producido la notificación de la resolución, el interesado podrá entender denegada la autorización o licencia solicitada, por existir las siguientes razones imperiosas de interés general: el orden público, la seguridad pública, la protección civil, la salud pública, la protección de los consumidores, de los destinatarios de los servicios y de los trabajadores, la protección del medio ambiente y del entorno urbano y la conservación del patrimonio histórico y artístico”. En sentido concordante, aparece también una alusión a esta consecuencia denegatoria e igual fórmula de motivación en el párrafo tercero del apartado II de la Exposición de Motivos. 21

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Esta aplicación generalizada del citado régimen de silencio negativo viene a adolecer de similares problemas de insuficiencia justificativa a los ya vistos con anterioridad, toda vez que el artículo 6 de la ley 17/2009, de 23 de noviembre, señala sobre los procedimientos de autorización, que “En todo caso, deberán respetar las disposiciones recogidas en la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, así como garantizar la aplicación general del silencio administrativo positivo y que los supuestos de silencio administrativo negativo constituyan excepciones previstas en una norma con rango de ley justificadas por razones imperiosas de interés general”. 3.- Limitaciones a la concesión de licencias.- El artículo 11 del anteproyecto, titulado “Limitaciones a la concesión de licencias”, señala: “1. Mediante el planeamiento urbanístico y las ordenanzas y reglamentos municipales, se podrán establecer prohibiciones, limitaciones o restricciones a la instalación, apertura y ampliación de los establecimientos y locales sujetos a esta ley en zonas urbanas, cuando se produzca una excesiva acumulación de los mismos. [ ] 2.- Igualmente, mediante los instrumentos señalados en el número anterior, podrá acordarse, motivadamente, la suspensión temporal de la concesión de licencias para una clase determinada de actividad o establecimientos en zonas o calles previamente delimitadas”. En sentido concordante, hay una referencia análoga a estas discutibles facultades en el artículo 5.1.b), donde se indica que corresponde a los Ayuntamientos, “El establecimiento de prohibiciones, limitaciones o restricciones en zonas urbanas mediante el planeamiento urbanístico o las ordenanzas y reglamentos municipales respecto de la instalación, apertura y ampliación de los establecimientos públicos sometidos al ámbito de la presente ley, de acuerdo con lo establecido en la misma y en el resto del ordenamiento jurídico aplicable”. Pues bien, es preciso señalar que los artículos mencionados presentan un grave problema de compatibilidad con lo establecido en el artículo 12 de la referida Directiva de Servicios 2006/123/CE, el cual ha sido traspuesto a nuestro ordenamiento jurídico por medio del artículo 8 de la tan citada Ley “Paraguas”, donde se establece: “Limitación del número de autorizaciones [ ] 1. Sólo podrá limitarse el número de autorizaciones cuando esté justificado por la escasez de recursos naturales o inequívocos impedimentos técnicos. [ ] 2. Cuando el número de autorizaciones para realizar una determinada actividad de servicios esté limitado: [ ] a) El procedimiento de concesión por las Administraciones Públicas garantizará el cumplimiento de los principios de publicidad, objetividad, imparcialidad, transparencia y concurrencia competitiva. En dicho procedimiento, las Administraciones Públicas podrán tener en cuenta consideraciones en materia de salud pública, objetivos de política social, de salud y seguridad de los trabajadores por cuenta ajena y por cuenta propia, de protección del medio ambiente, de conservación del patrimonio cultural y cualquier otra razón imperiosa de interés general, siempre que estos criterios estén contemplados en las bases reguladoras de la concesión de las autorizaciones y guarden relación con el objeto de la concesión. [ ] b) La autorización que se conceda tendrá una duración limitada y proporcionada atendiendo a las características de la prestación del servicio y no dará lugar a un procedimiento de renovación automática ni conllevará, una vez extinguida la autorización, ningún tipo de ventaja para el prestador cesante o para personas especialmente vinculadas con él”. La Federación Regional de Empresarios de Hostelería de Castilla-La Mancha ha objetado el contenido del proyectado artículo 11 y ha propuesto su supresión, alegando al efecto 22

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que las previsiones que acoge ya vienen impuestas por la normativa sobre el ruido (folio 160). No obstante, en las versiones del anteproyecto subsiguientes se ha mantenido dicho precepto, reconociendo el Director General impulsor de la norma que “efectivamente, es remisión a la legislación técnica vigente, pero sin aportar regulación nueva, distinta o contradictoria y sí una medida necesaria para informar al ciudadano de lo que se estima necesario en cada momento” (folio 252). Ahora bien, el texto de los dos artículos analizados no hace referencia alguna a la normativa sobre ruido -recogida fundamentalmente en la Ley 37/2003, de 17 de noviembre, y en sus reglamentos de desarrollo aprobados por los Reales Decretos 1513/2005, de 16 de diciembre, y 137/2007, de 19 de octubre-, cuyo contenido y trascendencia sobre la materia regulada habría que ponderar sosegadamente, ya que, propiciando, en efecto, la imposición de cierto tipo de restricciones autorizatorias por razones de contaminación acústica, tal posibilidad vendría dada por la articulación de las medidas previstas en dicha normativa, tales como la confección de los correspondientes mapas de ruidos, la delimitación de áreas acústicas, la instauración de eventuales zonas de servidumbres de ruidos y la aprobación de los oportunos planes zonales de acción. De tal modo, en las condiciones en que los referidos artículos han quedado redactados se ofrece un amplio margen de discrecionalidad a las entidades locales, desligada de la operatividad de la normativa sobre ruidos, y con una potencial y grave incidencia sobre el principio de libertad de empresa, que pone en manos de estas una herramienta, difícilmente conciliable con las disposiciones de la citada Directiva de Servicios 2006/123/CE, a través de la cual atajar indirectamente problemas derivados del incumplimiento de los niveles acústicos y de la omisión de medidas de insonorización o provocados por el consumo de bebidas fuera de los establecimientos, cuya forma de solución natural debería discurrir por cauces diferentes. Por todo ello, se considera que los preceptos analizados, claramente innecesarios en el caso de referirse estrictamente a la normativa aplicable en materia de emisiones sonoras, introducen elementos de incertidumbre que pueden propiciar la implantación de medidas incompatibles con las previsiones del artículo 8 de la Ley 17/2009, de 23 de noviembre, y 12 de la citada Directiva de Servicios 2006/123/CE, así como potencialmente atentatorias de los principios de libre establecimiento y acceso a las actividades de prestación de servicios, y de libertad de empresa, amparado por nuestra Constitución. Consecuentemente, su mantenimiento en el texto de la Ley proyectada -como se ha dicho, prescindible-, no puede dejarse desprovisto de las oportunas remisiones a la normativa comunitaria y estatal de referencia, en las que debe quedar definido su eventual ámbito de aplicación. 4.- Adaptación del régimen sancionador a la legislación básica.-Finalmente, resta señalar en la presente consideración algunos aspectos del régimen sancionador previsto en el Título V del anteproyecto que deben ser adaptados a lo dispuesto en la Ley 30/1992, de 26 de noviembre. El artículo 53, referente a “Prescripción de infracciones y sanciones”, prevé en su apartado 5 que el plazo de prescripción de las sanciones comenzará a contarse desde el día siguiente a aquél en que adquiera firmeza “en vía administrativa” la resolución sancionadora. El artículo 132.3 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, alude al día siguiente “a aquél en que adquiera firmeza la resolución por la que se impone la sanción”, debiendo adaptarse a esta dicción de la norma básica el precepto proyectado.

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Igualmente el apartado 6 del precepto del anteproyecto que se comenta expresa que “interrumpirá la prescripción [de la sanción] la iniciación, con conocimiento del interesado, del procedimiento de ejecución, volviendo a transcurrir el plazo si aquél estuviera paralizado durante más de tres meses por causa no imputable al infractor”. El segundo inciso del artículo 132.3 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, citado fija el periodo de paralización aludido en “más de un mes”, debiendo respetarse tal plazo en el precepto legal autonómico. VI Algunas cuestiones sobre el régimen sancionador.- Dedica el anteproyecto el Título V a regular la vigilancia e inspección y el régimen sancionador en materia de espectáculos públicos y actividades recreativas, comprendiendo tres Capítulos referidos, respectivamente, a la vigilancia e inspección, a las medidas provisionales y al régimen sancionador propiamente dicho, dentro del que se relacionan las infracciones y sanciones, y se establecen distintos aspectos sobre prescripción, competencia y procedimiento. La trascendencia práctica de dicha regulación, tanto para los interesados como para la actividad de la Administración competente en este ámbito material, aconseja formular en la presente consideración una serie de observaciones generales que, aun sin carácter esencial, merecen ser destacadas de las que de modo específico se realizarán en la consideración siguiente a diversos puntos del articulado. 1. Medidas provisionales y cautelares.- Ligada a la función de vigilancia e inspección y antes de normar el régimen sancionador propiamente dicho, contempla el anteproyecto las “Medidas provisionales” en los artículos 43 y 44. Una primera observación cabe realizar a la conformación de este Capítulo, que en los dos preceptos que contiene se limita a citar varias de estas medidas y algunos aspectos de su regulación, pero sin orden ni estructuración lógica alguna, lo que suscita en el lector dudas acerca de su alcance y de su adecuada aplicación. De este modo, el artículo 43 hace referencia a la medida consistente en “Prohibición y suspensión de espectáculos públicos y actividades recreativas” enumerando los supuestos en que puede ser adoptada y citando a la vez la posibilidad de proceder al decomiso de bienes relacionados con el espectáculo y la actividad, actuación ésta que no deja de ser sino otra medida distinta para la que además se especifican determinados requisitos de procedimiento en el mismo precepto. Por su parte, el artículo 44 contempla la “Clausura y precinto de establecimientos públicos”, aludiendo otra vez al decomiso y contemplando además reglas aplicables con carácter general a todas las medidas provisionales, como es que se mantendrán mientras subsistan razones determinantes de su adopción y la remisión a la futura norma reglamentaria de indeterminadas e imprecisas “medidas de control adicionales”. Tal estructuración -carente de esquema lógico de exposición- resulta confusa, por lo que se estima necesaria su revisión determinando con claridad suficiente y de modo estructurado las distintas medidas provisionales que comprende -en cuya definición deberán evitarse, en la medida de lo posible, los conceptos jurídicos indeterminados, nada favorecedores de la seguridad jurídica-, los órganos competentes para acordarlas y los requisitos fundamentales del procedimiento que les sea aplicable. 24

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La ausencia de regulación clara en este último aspecto introduce asimismo dudas acerca de la diferenciación, alcance y sentido de las “Medidas cautelares” contempladas en el artículo 57 del anteproyecto, las cuales coinciden en su mayor parte con las referidas anteriormente como “provisionales”. Las denominadas “cautelares” previstas en el artículo 57 se encuentran vinculadas al procedimiento sancionador ya iniciado -así lo expresa su apartado 1-, por lo que parece que las “provisionales” que contemplan los artículos 43 y 44 aludirían a las que pudieran adoptarse con anterioridad a su eventual iniciación. No obstante, esta posible diferenciación -que no se expresa con claridad y contundencia en el texto- parece resultar cuestionada cuando el apartado 5 del artículo 57 dispone que “Las medidas cautelares pueden ser adoptadas por la autoridad competente para incoar el procedimiento antes de iniciar el preceptivo procedimiento sancionador, cuando concurra alguno de los supuestos de urgencia del artículo 43”. La resolución de tales aspectos dudosos no puede quedar a la eventual interpretación del aplicador de la norma, por lo que se considera necesario proceder a la revisión de los citados preceptos y a la concreción clara de los mismos, introduciendo en el texto la debida diferenciación entre las dos categorías de medidas reguladas y los requisitos de competencia y procedimiento precisos para la debida adopción de cada una de ellas. 2. Tipificación de infracciones.- El Capítulo III regula el “Régimen sancionador” contemplando en la Sección Primera un listado de infracciones que han sido clasificadas como muy graves, graves y leves. La dificultad que entraña ya de por sí la determinación de las conductas infractoras se ve incrementada en este caso por la imbricación de la materia afectada con otros ámbitos competenciales en los que se prevén regímenes sancionadores específicos (consumidores y usuarios, salud pública, seguridad, medio ambiente, ...). Se observa así que se han definido tipos que pueden verse afectados por regulaciones recogidas en otras normas jurídicas. Tal es el caso del artículo 46.1 que prevé como infracción muy grave “La permisividad o tolerancia de actividades o acciones ilegales, en relación con el consumo o tráfico de drogas”; el artículo 47 en sus apartados 5, 11, 12 y 20 que contempla como infracciones graves, respectivamente, “El incumplimiento de las condiciones de seguridad o sanitarias establecidas en la normativa vigente y en las licencias o autorizaciones correspondientes o comunicadas previamente”; “El incumplimiento de las condiciones de insonorización de los establecimientos, recintos e instalaciones establecidos por la normativa correspondiente, así como la emisión de ruidos o vibraciones que superen los límites establecidos en la normativa de aplicación”; “La información, promoción o publicidad que pueda inducir a engaño o confusión”; y “El desarrollo de espectáculos públicos, la instalación de elementos decorativos en los establecimientos o la realización de publicidad al respecto, que pongan en riesgo la integridad física, psíquica o moral de los menores de edad”. Y las conductas recogidas en el artículos 48, apartados 5 y 6, contemplando como infracciones leves “La falta de hojas de reclamaciones o la negativa a facilitarlas”, y “No disponer en lugar visible al público y perfectamente legible, de copia del documento acreditativo de la habilitación correspondiente, del cartel de horario de apertura y cierre, de las limitaciones de entrada y prohibición de consumo de alcohol y tabaco a menores de edad, las condiciones de admisión, de la información que establezca la normativa reguladora de la prohibición de fumar y de las normas particulares o instrucciones necesarias para el normal desarrollo del espectáculo o actividad”. 25

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La debida coordinación con la nueva regulación de dichas normativas sectoriales aconseja la introducción en el articulado de un precepto que declare la aplicabilidad de las mismas, sin perjuicio de la prevista novedosamente en el anteproyecto. Se desconoce si es este el fin que pretende el último inciso del artículo 45.1 en el que se expresa, en términos confusos, que las infracciones previstas “se sancionarán por la norma que resulte aplicable como consecuencia de la aplicación del principio de especialidad”. Sin perjuicio de que así fuera, se sugiere una nueva redacción del precepto evitando la indeterminación de que adolece y salvaguardando, en todo caso, el principio non bis in idem recogido con carácter general en el artículo 133 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre. Asimismo y en cuanto a la especificación y concreción de los tipos infractores es necesario incidir en la necesidad de proceder a una definición precisa de los mismos, evitando el solapamiento que se produce en relación a algunos de ellos en los diferentes tramos de clasificación de la infracción. Tal es el caso de las previstas en los artículos 46.12 y 47.2. El primero prevé como infracción muy grave “La realización sin haber formulado la comunicación previa y declaración responsable o sin contar con la autorización o licencia correspondiente, de modificaciones sustanciales en establecimientos o instalaciones que supongan alteración de las condiciones con grave riesgo para la salud y seguridad de las personas o bienes”, y el segundo contempla como grave “La realización, sin haber formulado la comunicación previa y declaración responsable o sin contar con la autorización o licencia correspondiente, de modificaciones sustanciales en establecimientos o instalaciones que supongan alteración de condiciones”. Este último se halla redactado de un modo más genérico por lo que, en puridad, englobaría a la clasificada como muy grave. Se sugiere, por ello, que su redacción sea acotada añadiendo “que no suponga grave riesgo para la salud y la seguridad”. Similar circunstancia concurre en los artículos 47.4 y 46.4 que recogen, respectivamente, como muy grave “La superación del aforo máximo cuando suponga un grave riesgo para la seguridad de las personas o bienes y se produzcan accidentes o incidentes con resultado de daños o lesiones”, y como grave “La superación de aforo máximo autorizado, cuando suponga un grave riesgo para la seguridad de las personas y bienes”. Debería limitarse esta última aludiendo a que no se hayan producido daños. En otro orden de cosas y para más precisión del precepto, se sugiere la revisión de la dicción empleada en la definición de las infracciones previstas en el artículo 47.14 y 48.11 relativas a incumplimientos de horario de apertura y cierre. Tal como se encuentran redactadas en el anteproyecto sólo podría sancionarse cuando se hubiera producido un anticipo o retraso de sesenta o treinta minutos respectivamente en dicho horario. Se propone que como infracción grave se recoja en el artículo 47.14 “El incumplimiento grave del horario de apertura o cierre, entendido como el anticipo o retraso de más de treinta minutos respectivamente”, y como leve en el artículo 48.11 “El incumplimiento de los horarios de apertura y cierre, entendido como el anticipo o retraso de hasta treinta minutos respectivamente”. Finalmente hay que señalar que no es posible apreciar la lógica que subyace en la determinación como grave en el artículo 47.20 de “El desarrollo de espectáculos públicos, la instalación de elementos decorativos en los establecimientos o la realización de publicidad al respecto, que pongan en riesgo la integridad física, psíquica o moral de los menores de edad”, cuando el artículo 48.8 contempla únicamente como leve “La admisión o participa-

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ción de menores en espectáculos, actividades y establecimientos donde tengan prohibida su entrada o participación”. 3. Régimen competencial en materia sancionadora.- Una última observación general al régimen sancionador previsto en el anteproyecto debe hacerse a la distribución de competencias que contempla. El artículo 54 regulador de las “Competencias para el ejercicio de la potestad sancionadora”, establece en el apartado 1 que la incoación, instrucción y resolución de expedientes sancionadores por faltas leves y graves corresponderá a los Ayuntamientos de la Región. Indica en el apartado 2 que la incoación y tramitación de expedientes sancionadores por faltas muy graves corresponderá a la Junta de Comunidades “a través de los órganos competentes por razón de la materia”, competiendo la resolución de dichos expedientes a la persona titular de la “Consejería competente en dicha materia”. La distribución competencial así diseñada introduce un margen de inseguridad jurídica pues, en primer término, no parece tener sentido que se otorgue la competencia sancionadora atendiendo al grado de la infracción cometida en algunos casos, por ejemplo la realización de espectáculos o actividades recreativas sin autorización, pues aquí parecería más adecuado que interviniera en las actuaciones de inspección y sanción el órgano que hubiera tenido que otorgarla, que será principalmente el Ayuntamiento correspondiente. Así lo ha manifestado en el periodo de información pública el Director General de Administración Local, si bien no ha expresado nada al respecto el Consejo Regional de Municipios, constando en el expediente su conformidad con la regulación propuesta. Por otro lado y en lo que concierne a infracciones muy graves cuya sanción se encomienda a la Administración autonómica, la alusión al departamento competente “por razón de la materia” resulta indeterminada, ya que parece indicar que no serán los órganos competentes en materia de espectáculos públicos los que intervengan pese a haberse fijado un específico régimen sancionador en este ámbito, sino aquellos otros que se vean afectados según la infracción de que se trate (consumo, medio ambiente...). Además, atendiendo a la relación de infracciones muy graves -único tramo que corresponde a la Administración Autonómica- recogida en el artículo 46, esta interpretación no parece tener aplicación, ya que casi en su totalidad las conductas en él recogidas conciernen a la propia materia de espectáculos públicos. Por las razones expuestas, se sugiere del órgano impulsor de la iniciativa una reflexión sobre el orden competencial en materia sancionadora diseñado en el anteproyecto, despejando las dudas que surgen de la mera lectura de la redacción actual. VII Otras observaciones sobre el texto del anteproyecto.- Se plasman en la presente consideración diversas observaciones advertidas tras el examen de fondo del texto del anteproyecto presentado, que pretenden contribuir a la mejora de su técnica normativa y a facilitar la comprensión, interpretación y aplicación de la norma. Tales consideraciones vienen condicionadas, sin duda alguna, por la urgencia con que este Consejo ha tenido que examinar el expediente de elaboración de la norma, derivada de la formulación de la solicitud de dictamen con tal carácter por la autoridad consultante. 27

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Artículo 5. Competencias municipales: Este artículo, que consta de 2 apartados, subdivididos a su vez en varios epígrafes, acoge con un planteamiento dual discutible dos grupos de competencias municipales relacionadas con la ordenación y el control de las actividades y establecimientos objeto de regulación. Especial crítica merece, dentro de su desafortunado contenido, el párrafo introductorio de las determinaciones llevadas al apartado 2, con el que quiere darse paso a un ulterior listado de atribuciones municipales concernientes al otorgamiento de licencias y a la recepción de declaraciones o comunicaciones, empleando la siguiente redacción: “2. Las licencias y autorizaciones otorgadas por otras Administraciones Públicas no eximen a sus titulares de obtener las correspondientes licencias de los ayuntamientos o de presentarles la comunicación previa o la declaración responsable [que] corresponda en relación con: [ ] a) La celebración de espectáculos públicos y actividades recreativas así como el funcionamiento de los establecimientos públicos según lo establecido en esta ley. [ ] b) […]. [así, hasta la n)]”. Pues bien, siendo el propósito del párrafo transcrito servir como proposición introductoria del listado de facultades municipales que son relacionadas seguidamente en 14 epígrafes diferenciados, estima el Consejo que la construcción sintáctica elegida, por su formulación circunstancial e indirecta, resulta claramente inapropiada para el objetivo perseguido, haciendo complicada la comprensión del precepto y su verdadera finalidad. Igualmente cabe cuestionar si el elenco de supuestos plasmados en los mencionados epígrafes ha sido concebido de forma meditada, evitando solapamientos entre ellos y procurando que su orden de disposición responda a algún criterio lógico perceptible. Artículo 12. Excepciones al régimen general de licencias: En el mismo se dispone que “Por motivos de interés público acreditados en el expediente, los ayuntamientos podrán conceder licencias, previo informe favorable de los órganos autonómicos competentes en Patrimonio Histórico de Castilla-La Mancha, para aquellos locales o edificios de valor cultural cuyas características arquitectónicas no permitan el pleno cumplimiento de las condiciones técnicas establecidas con carácter general, siempre y cuando se garantice la seguridad y salubridad del edificio y para [sic] las personas, la insonorización de [sic] local y se disponga el [sic] seguro exigido en esta ley [...]”. El texto reproducido, del que hay precedentes en otras regulaciones autonómicas, tales como las de Aragón, Baleares, La Rioja o la Comunidad Valenciana, presenta como rasgo distintivo de aquellas que en los preceptos equivalentes de esas regulaciones autonómicas el control de las situaciones excepcionales abordadas por el precepto, mediante informe favorable, se deja en manos del órgano autonómico con atribuciones en materia de espectáculos y no en el competente en materia de Patrimonio Histórico. De este modo, debe significarse que la opción seguida en el precepto proyectado sugiere una postergación de los aspectos sanitarios, medioambientales o de protección ciudadana comprometidos en el mismo, a los objetivos de preservación del referido patrimonio monumental concernidos en este particular caso, lo cual parece difícilmente conciliable con el primordial propósito que debe presidir una normativa reguladora de los espectáculos y las actividades recreativas, como es la mejor salvaguarda de la seguridad y salud de los ciudadanos. Artículo 16. Licencia municipal de funcionamiento: Este artículo prevé, en su apartado 5, sobre la vigencia de las licencias municipales de funcionamiento de establecimientos, que “la falta de realización del objeto de la licencia o el cierre del establecimiento durante un período ininterrumpido de seis meses, desde la fecha comunicada por el titular, 28

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determinará la suspensión de la vigencia de la licencia de funcionamiento, sin que pueda procederse a su reapertura hasta que la Administración, tras comprobar nuevamente el cumplimiento de las condiciones exigibles para el establecimiento emita resolución motivada previa audiencia al interesado”. La norma trascrita parece obviar la realidad de algunas actividades o establecimientos de temporada, como terrazas de verano, heladerías u otros, cuyo funcionamiento puede verse interrumpido de manera ordinaria durante espacios de tiempo superiores a los seis meses, sin que por ello parezcan convenientes las medidas de suspensión de vigencia y control de reapertura previstas en el precepto. Sobre el tratamiento de este tipo de situaciones singulares puede servir de referente la solución arbitrada en el artículo 52 del reciente Reglamento de espectáculos, establecimientos públicos y actividades recreativas de Valencia -Decreto 52/2010, de 26 de marzo-, en el que se dispone sobre la caducidad de las licencias de funcionamiento: “La inactividad durante un período ininterrumpido de seis meses podrá determinar la caducidad de la licencia de funcionamiento, que será declarada, previa audiencia del interesado, por el Ayuntamiento que la concedió. No obstante, cuando el desarrollo normal del espectáculo o la actividad, suponga períodos de interrupción iguales o superiores a los seis meses, el plazo de inactividad que pueda originar la declaración de caducidad de la licencia de funcionamiento se fijará en la resolución de concesión, [...]”. Título VI. Comisión Regional de espectáculos públicos y actividades recreativas: Se sugiere que en la rúbrica del título se consigne adecuadamente la denominación del órgano, añadiendo “[...] de Castilla-La Mancha”. Artículo 38. Funciones: En el apartado a) relativo a “Informar los proyectos de disposiciones de carácter general referidas a espectáculos públicos y actividades recreativas y, específicamente, las que hayan de dictarse en desarrollo de la presente ley”, se sugiere que se introduzca el adverbio “preceptivamente”, para evitar dudas acerca del carácter que ha de revestir la intervención del órgano colegiado. Asimismo se sugiere que, para una mayor precisión y estructuración del texto, se incluya en el listado de funciones la de informar las modificaciones del catálogo de espectáculos públicos, actividades recreativas y establecimientos públicos, que figura de soslayo en el artículo 2.2 del anteproyecto. Artículo 40. Actividad inspectora: El apartado 1 dispone que las actividades inspectora y de control sobre el cumplimiento de lo previsto en la presente Ley serán efectuadas por funcionarios de las Corporaciones Locales, la Comunidad Autónoma y “de la Administración del Estado” habilitados al efecto en sus respectivos ámbitos competenciales. Para evitar cualquier atisbo de injerencia en la competencia estatal, aun no pretendido por la norma autonómica, se propone modificar la redacción del apartado, señalando “Sin perjuicio de las competencias del Estado en la materia [...]”, haciendo alusión únicamente a los funcionarios locales y autonómicos. Artículo 50. Sanciones pecuniarias: El apartado 1 recoge los distintos tramos en que se fijan las sanciones que habrán de ser aplicadas a las diversas infracciones según su tipificación. Se observa una gran desproporción entre los citados tramos, por lo que se sugiere su replanteamiento y, en su caso, revisión. Artículo 53. Prescripción de infracciones y sanciones: Para lograr una mayor precisión en la redacción del precepto comentado y dado que en el mismo se regula la prescrip29

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ción de ambas, se sugiere que en el apartado 2 se hable de que el plazo de prescripción “de infracciones” comenzará a contarse “desde la fecha de la” comisión del hecho que constituye la infracción. Del mismo modo, en el apartado 3 se sugiere que se aluda a la prescripción “de infracciones”. Artículo 54. Competencias para el ejercicio de la potestad sancionadora: Prevé el apartado 3 que, en las condiciones establecidas en el artículo 60 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, reguladora de las Bases del Régimen Local, la Administración de la Comunidad Autónoma podrá “asumir la competencia” de iniciación, instrucción y resolución de los expedientes sancionadores por faltas graves, en el supuesto de falta de actuación de los ayuntamientos y previo requerimiento a éstos. El citado precepto legal dispone que en tal supuesto la Administración autonómica “procederá a adoptar las medidas necesarias para el cumplimiento de la obligación a costa y en sustitución de la Entidad local”. Dado que en tales casos no existe en puridad un traslado de la competencia afectada, se sugiere que se elimine la referencia a la asunción de la competencia y se sustituya por la propia dicción del artículo 60 aludido. Disposición adicional única. Cumplimiento de la obligación de notificación a la Comisión Europea: Prevé esta disposición que el órgano competente comunique a la Dirección General competente en materia de asuntos europeos, antes de su aprobación, cualquier proyecto legal, reglamentario o administrativo en el que se prevean requisitos del artículo 15.2 ó 16 de la Directiva 2006/123/CE. Su contenido coincide con el previsto en la Disposición adicional segunda de la Ley “Ómnibus” autonómica, 7/2009, de 17 de diciembre, por la que se modifican diversas leyes para su adaptación a dicha Directiva, careciendo por ello de sentido su integración en el texto actual. Se estima, por tanto, que debería ser eliminada del anteproyecto. Disposición transitoria primera. Régimen transitorio: Establece que hasta la entrada en vigor de las normas de desarrollo de la presente Ley, “mantendrán su vigor” las actualmente aplicables en todo lo que no contradigan lo dispuesto en esta Ley. Tal dicción se considera incorrecta, en cuanto la actualmente aplicable es el Reglamento General de Policía de Espectáculos Públicos dictado por el Estado, y no puede una norma autonómica declarar la vigencia de una estatal. Se sugiere, por ello, que no se haga referencia a su vigencia, sino que se aluda a que “será de aplicación”. Disposición transitoria segunda. Licencias y autorizaciones: Resulta indeterminada la referencia contenida al final de la disposición que afirma “sin perjuicio del cumplimiento de las condiciones técnicas que puedan afectar a la seguridad de las personas y de los bienes o la convivencia entre los ciudadanos”. Se sugiere su revisión y concreción. Disposición transitoria cuarta. Expedientes sancionadores: La alusión a “los expedientados” que figura al final de la disposición, resultaría más precisa si se realizara a “los presuntos infractores”, por lo que se sugiere su sustitución. Disposición final tercera. Actualización de las cuantías de las sanciones: Contempla que la Consejería competente en materia de espectáculos públicos y actividades recreativas pueda actualizar mediante índices oficiales o revisar mediante criterios de oportunidad debidamente justificados, los importes de las sanciones contemplados en la presente Ley. 30

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Por seguridad jurídica dicha actualización o revisión debería llevarse a cabo por el Consejo de Gobierno, otorgando a dicha decisión la debida publicidad. Disposición final cuarta. Entrada en vigor: Fija la entrada en vigor de la Ley el día siguiente al de su publicación en el Diario Oficial de Castilla-La Mancha. En aras al principio de seguridad jurídica debería contemplarse un plazo prudente y razonable de vacatio legis que permitiera el conocimiento de la nueva norma por los destinatarios a que va destinada. Anexo. Catálogo de espectáculos públicos, actividades recreativas y establecimientos públicos: Es necesario señalar en este punto la existencia de repeticiones de alguna categoría de establecimientos, pues se contemplan tanto en los relativos a espectáculos públicos, como en los concernientes a actividades recreativas. Así, las “Salas de exposiciones”, reseñadas como establecimiento de espectáculos públicos en el apartado 1.1.8 y de actividades recreativas en el apartado 6. Igualmente sucede con las “Boleras”, pues figuran tanto en el apartado 1.3.1 dentro de los relativos a espectáculos públicos, como en el apartado 2 de los alusivos a actividades recreativas. También hay que destacar esta misma observación en relación a los “hipódromos” y “canódromos”, previstos como establecimientos de espectáculos públicos en el apartado 1.3.1 y de actividades recreativas en el apartado 1. Desarrollo reglamentario: Enlazando con lo expuesto en consideraciones anteriores, respecto al amplio margen de ambigüedad e incertidumbre de que adolece el cuerpo del anteproyecto en su conjunto, y especialmente en cuestión tan principal como es la determinación de los supuestos en que se mantendría el actual régimen autorizatorio de actividades y establecimientos, conviene hacer mención, en cuanto signo visible de su escaso contenido concreto, a que su texto está sembrado de numerosas referencias a futuros desarrollos reglamentarios, en más de treinta ocasiones, para cuya materialización la disposición final segunda concede el plazo máximo de un año. Aun siendo loable el propósito perseguido con el escaso plazo fijado y sin perjuicio de la celeridad y eficacia con que habrá de actuar la Administración, se estima aconsejable sustituir el mismo por otro más realista que permita su efectivo cumplimiento. Tan abultada recurrencia a lo que haya de regularse mediante ulteriores complementos reglamentarios deja entrever, por sí sola, la exigua virtualidad práctica de la iniciativa legal emprendida, la cual parece más dirigida a proporcionar una mera base legal sobre la que cimentar los mencionados desarrollos reglamentarios, que a acometer una eficaz regulación legal de la materia. Por ello, dadas las carencias de contenido que muestra el texto redactado, es inevitable advertir sobre su escasa eficacia instrumental para afrontar el incierto panorama que pudiera provocar el vacío normativo causado por una eventual derogación del referido Reglamento General de Policía de Espectáculos de 27 de agosto de 1982, hipótesis esta que se ha invocado como razón de urgencia en la petición de dictamen formulada a este Consejo. Correcciones gramaticales: Por último, se sugiere efectuar un repaso general del texto elaborado a fin de depurarlo de posibles incorrecciones gramaticales, imprecisiones o erratas, como las que, sin ánimo exhaustivo y a modo de ejemplo, se exponen a continuación:

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- En el artículo 2.5, tercera línea, la expresión “y los que se desarrollen o ubiquen”, habría de sustituirse por “que se ubiquen”. - En el artículo 5.2, párrafo introductorio, cuarta línea, se ha omitido el pronombre “que”, entre “responsable” y “corresponda”. - En el artículo 7.5, última línea, la referencia al primero de los epígrafes del artículo 4 mencionados en la misma, alude erróneamente al identificado con la letra “I)”, cuando debería ser la “i)”. - En el artículo 12, séptima y octava líneas, se han encadenado tres erratas sucesivas, para cuya subsanación el texto resultante debería adoptar la siguiente dicción: “[...] siempre y cuando se garantice la seguridad y salubridad del edificio y las personas, la insonorización del local y se disponga del seguro exigido en esta ley [...]”. - En el artículo 40.3, último inciso, debería hablarse de ser requeridos “para” comparecer. Asimismo, debería evitarse la repetición del verbo “practicar”.

En mérito de lo expuesto, el Consejo Consultivo de Castilla-La Mancha es de dictamen:

Que tenidas en cuenta las observaciones contenidas en el presente dictamen, puede V.E. elevar al Consejo de Gobierno, para su aprobación como proyecto de Ley, el anteproyecto de Ley de Espectáculos Públicos y Actividades Recreativas de Castilla-La Mancha, señalándose como esenciales las observaciones formuladas en las consideraciones IV y V.

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