DICTAMEN 112

DICTAMEN Nº. 112/2009, de 17 de junio.*

Expediente relativo a resolución del contrato de servicio de transporte escolar de la ruta 821S16000991N - Cuenca- Institutos de Enseñanza Secundaria (IES) de la Capital, adjudicado a la empresa W, SL. ANTECEDENTES Con fecha 1 de octubre de 2008 se suscribió contrato administrativo especial entre el Delegado Provincial de la Consejería de Educación y Ciencia en Cuenca y D. Z, en representación de la empresa W, SL., cuyo objeto era el transporte escolar a realizar en la ruta 821S16000991N - Cuenca- Institutos de Enseñanza Secundaria (IES) de la Capital, con los vehículos M y J. El precio del contrato se fijaba en 60.105,5 euros con el siguiente desglose para cada ejercicio: Año 2008.....................11.119,52 euros Año 2009.....................30.052,75 euros Año 2010.................... 18.933,23 euros Para responder del cumplimiento de las obligaciones derivadas del contrato, el adjudicatario presentó un aval de la Caja de Ahorros y Pensiones de Barcelona “la Caixa”, por importe de 2.925,77 euros. Figura en el expediente enviado a este Consejo el Pliego de Cláusulas Administrativas Particulares rector de la citada contratación aprobado el 15 de julio de 2008 y suscrito por el contratista, en el que se califica el contrato como administrativo especial al que le son de aplicación las normas administrativas especiales que regulan el transporte escolar, así como el contenido del Pliego y de las Prescripciones Técnicas y, en su defecto, por la Ley 30/2007, de 30 de octubre, de Contratos del Sector Público. En la cláusula 6.5 dispone que “la resolución del contrato tendrá lugar en los supuestos que se señalan en este Pliego y en los fijados en los artículos 206 y 284 LCP y en las condiciones y con los efectos señalados en los artículos 208 y 285 de la citada norma”. A continuación, en la cláusula 6.7 se dice que “Se consideran incumplimientos graves del contrato, pudiendo dar lugar a la resolución del mismo, los siguientes: [...] Realizar el servicio con vehículo no autorizado en contrato como titular o suplente, salvo lo dispuesto en la cláusula VII de este pliego…”, añadiéndose posteriormente que “Cuando el contratista, por causas imputables al mismo, hubiere incumplido la ejecución parcial de las prestaciones definidas en el contrato, la Administración podrá optar, indistintamente, por su resolución o por la imposición de penalidades. Se consideran incumplimientos parciales del contrato, a estos efectos, los siguientes: [...] El incumplimiento de la ruta a seguir, los puntos de origen y destino y las paradas establecidas, así como calendario, horario y expedi*

Ponente: Enrique Belda Pérez-Pedrero 1

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ciones establecidas para la prestación del servicio, sin la correspondiente autorización por causa justificadas. [...] La utilización de vehículos suplentes sin la debida notificación por parte de la empresa a la Administración educativa [...] El deterioro del vehículo no atendido: filtraciones de agua o aire, rotura de asientos, mal funcionamiento de la calefacción, etc. [...] Estos incumplimientos serán calificados de leves. La comisión por tercera vez, en un período de tres meses, de algún incumplimiento de los enumerados anteriormente, será asimismo considerado como incumplimiento grave y podrá ser causa de resolución”. Finalmente, en el punto 7.2 de la cláusula VII se establece que “El contrato de transporte se prestará, exclusivamente, por alguno de los vehículos relacionados en su oferta. Solo en casos suficientemente justificados a juicio del órgano de contratación de la Consejería y previa aprobación del mismo, podrá utilizarse por el transportista, por un plazo máximo de 15 días lectivos a lo largo del año natural, vehículos de titularidad de otros transportistas que, cumpliendo los requisitos exigidos a los vehículos del transportista principal, se utilicen para la prestación del servicio de forma ocasional”. Se acompaña asimismo el Pliego de Prescripciones Técnicas, suscrito igualmente por la contrata, en el que se establece como recorrido de la ruta la recogida de alumnos en las localidades de Villar de Olalla y Urbanización Las Pernalosas, añadiéndose en la cláusula 2.4 que “La empresa deberá mantener la puntualidad del servicio, garantizándose, en todo caso, la llegada al centro educativo a la hora del comienzo de período lectivo, salvo que se den causas de fuerza mayor que lo justifiquen. El tiempo de espera de los alumnos en el Centro para la entrada y salida de clase no podrá ser superior a 10 minutos. Sólo en aquellas rutas de transporte escolar a varios centros se podrá superar este tiempo de espera, de acuerdo con lo regulado en el art. 7ª de Orden de 22 de junio de 2004”. En el expediente tramitado por la Administración obran las comunicaciones de incidencias siguientes: 1.- El 7 de octubre de 2008 el Director del IES “San José” de Cuenca remitió comunicación de incidencia de carácter urgente ocurrida el día 6 de octubre de 2008. En la misma se dice que según manifiestan los alumnos la puerta del autobús no cerraba el habitáculo. Por ello un alumno tuvo que hacer el recorrido sentado en el pasillo sujetando la puerta para que no se abriese. 2.- El 28 de octubre de 2008 el indicado Director envió nueva comunicación de incidencia según la cual del 20 al 24 de octubre de 2008 se ha realizado el servicio con vehículo matrícula F, vehículo no autorizado para realizar la ruta. 3.- El 5 de diciembre de 2008 la Directora del IES “Fernando Zobel” de Cuenca remite comunicación mensual de incidencias a la que se adjunta la reclamación presentada por D.ª X (madre de una alumna del IES “San José” de Cuenca), en la que pone de manifiesto el gran retraso sufrido el día 1 de diciembre de 2008 y el gran descontrol y descoordinación que se venía sufriendo desde que comenzó el curso, utilizándose autobuses diferentes. 4.- El 15 de diciembre de 2008 el Alcalde de la localidad de Villar de Olalla remitió a la Delegación Provincial los escritos y firmas de los padres y madres de alumnos que cursaban estudios de Enseñanza Secundaria Obligatoria en los IES Fernando Zóbel, Lorenzo Hervás y Panduro y San José de Cuenca, afectados por problemas con el transporte escolar, consistentes fundamentalmente en faltas en las condiciones básicas de seguridad en los 2

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autobuses, conductores de los mismos poco experimentados y el frecuente incumplimiento de horarios en la recogida de los alumnos. 5.- El 23 de diciembre de 2008 el Director del IES “San José” de Cuenca comunicó nuevamente con carácter urgente una nueva incidencia, según la cual “el 22 de diciembre de 2008 la ruta ha sido hecha por el autobús cuya matrícula es Q, vehículo no autorizado, recogiendo a los alumnos en Villar de Olalla a las 8:25 y dejándolos en el Centro a las 8:45”. 6.- El 9 de enero de 2009 se realiza otra comunicación de incidencia de carácter urgente, efectuada por la Dirección del mismo IES, conforme a la cual “la ruta de ese día ha sido hecha por el autobús P, vehículo que no figura entre los autorizados. Además ha recogido a los alumnos a las 8:30 y los ha dejado en el centro a las 8:45”. 7.- El 20 de enero de 2009 se envían comunicaciones de padres y de la propia directiva del Instituto “Fernando Zóbel” según las cuales “el día 19-1-09 a las 8:23 h salieron los alumnos de Villar de Olalla y llegaron a las 8:40 al Instituto”. 8.- El 21 de enero de 2009 se recibió comunicación mensual de incidencias de la Directora del IES “Fernando Zóbel”, según la cual el día 8 de enero de 2009 a las 8:20 ocurrió lo siguiente: “igual que en otras tantas ocasiones el autobús volvió a llegar tarde con las consecuencias que ello conlleva. Es una situación que se está repitiendo de forma reiterada y pedimos que esto se solucione inmediatamente”. 9.- También el 21 de enero se remite por el Director del IES “San José” comunicación de incidencia de carácter urgente, en la que se dice que “el 20 de enero se realizó el servicio con autobús matrícula T (vehículo no autorizado) y que recogió a los alumnos a las 8:30 y los dejó a las 8:50. […] También se comunica que el 19 de enero se realizó el transporte con autobús matrícula R, vehículo tampoco autorizado para hacer el servicio”. 10.-El 22 de enero se recibe queja de D.ª X (madre de una alumna del IES “San José” de Cuenca), exponiendo que el 21 de enero de 2009 vuelve a retrasarse el autobús. El informe jurídico incorporado al expediente, elaborado el 28 de abril de 2009 por la Asesora Jurídica de la Delegación Provincial de Educación y Ciencia en Cuenca ponía de manifiesto que “muchas veces, la Jefe de Sección de Gestión Educativa se ha puesto en contacto telefónico con el enlace del transportista aquí en Cuenca […] para aclarar lo sucedido y exhortándolo al buen cumplimiento del contrato. Su réplica ha sido en algunos casos desconocimiento y en otros excusas que en modo alguno justifican los incumplimientos, añadiendo que no se volverían a repetir, lo cual, como se ha visto, no se ha cumplido”. EXTRACTO DE LA DOCTRINA La propuesta formulada por la Consejería instructora pretende la resolución del contrato de transporte escolar con fundamento en el informe de la asesoría jurídica de fecha 28 e abril de 2009, en el que se imputan a la empresa contratista los siguientes incumplimientos: a) Realización del servicio con vehículos no autorizados en el contrato ni como titulares ni como suplentes. b) Incumplimiento del horario de llegada de los autobuses al centro escolar. 3

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Por su parte, la empresa contratista niega que hayan existido tales incumplimientos, y respecto de la utilización de vehículos distintos a los que figuran en el contrato, justifica dicha actuación en la previsión contenida en el artículo 107 del ROTT. Respecto al primer incumplimiento imputado, se incorporan al expediente cuatro comunicaciones del Director del IES “San José” de Cuenca, de fechas 28 de octubre y 23 de diciembre de 2008, y 9 y 21 de enero de 2009, en las que se ponía de manifiesto que el transporte escolar se había efectuado en esas fechas con vehículos no autorizados para hacer el servicio, con matrículas F, Q, P, T y R. Como obra en el primer antecedente del presente dictamen, en el contrato formalizado entre las partes los vehículos con los que la contratista se obligaba a prestar el servicio de transporte escolar tenían matrículas M y J. En consecuencia, de la documentación obrante en el expediente, cabe tener por acreditado que en la prestación del servicio se han utilizado cinco vehículos diferentes a los previstos en el contrato, sin que en ningún caso se haya solicitado la autorización para ello. El representante de la empresa alega que la utilización de esos vehículos está amparada por el artículo 107 del ROTT, según el cual para la prestación del servicio de transporte regular de uso especial -consideración que tiene el transporte-, además de los vehículos expresados en la correspondiente autorización de uso especial podrán utilizarse otros vehículos amparados por autorizaciones de transporte discrecional, siempre que los tráficos que se realicen con los mismos no excedan anualmente del 50 por 100 del total. Es lo cierto, como se dice en la propuesta de resolución, que la posibilidad de utilizar vehículos diferentes es una facultad contenida en el ROTT, cuya limitación pueden pactarla las partes en el contrato administrativo correspondiente, del cual el Pliego de Cláusulas Administrativas forma parte, como ha sucedido en el presente supuesto. Como ha destacado la jurisprudencia “el pliego de condiciones es para las partes la Ley del contrato, cualquiera que sea el objeto de éste, por lo que ha de estarse siempre en lo que en aquél se consignare para el cumplimiento de éste” (Sentencia del Tribunal Supremo de 7 de febrero de 2006, y las que en ella se citan, Ar. RJ 2006/2828). Asimismo resulta pacífica la doctrina elaborada por la Sala Tercera del Tribunal Supremo según la cual el pliego de condiciones constituye la Ley del concurso, debiendo someterse a sus reglas tanto el organismo convocante como quienes soliciten tomar parte en el mismo, especialmente cuando no hubieran impugnado previamente sus bases, pues si una entidad licitante se somete al concurso tal y como ha sido convocado, sin impugnar en ningún momento las condiciones y bases por las que se rige, tomando parte en el mismo con presentación de su correspondiente oferta y prestando su consentimiento al Pliego de Condiciones, carece de legitimación para posteriormente impugnar el contenido de sus cláusulas. Al respecto, en la cláusula 6.7 del Pliego de Condiciones administrativas particulares se dice que “Se consideran incumplimientos graves del contrato, pudiendo dar lugar a la resolución del mismo, los siguientes: [...] Realizar el servicio con vehículo no autorizado en contrato como titular o suplente, salvo lo dispuesto en la cláusula VII de este pliego”. Dicha cláusula VII se refiere a la subcontratación excepcional del transporte escolar previa aprobación del órgano de contratación, circunstancia que en este caso no se ha producido. Todas las circunstancias descritas implican que ha existido un claro incumplimiento del contrato y que el mismo tiene la consideración de grave.

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Asimismo, del contenido de las comunicaciones de incidencias que se incorporan al procedimiento, también se puede considerar acreditado el incumplimiento relativo al horario que el autobús tenía fijado como llegada al centro escolar, obligación que tiene su fundamento en la propia esencia del servicio, esto es, que los alumnos puedan asistir a clase. Estos incumplimientos, son calificados como leves en el pliego de condiciones, pero si los mismos se cometen por tercera vez en un período de tres meses, (cláusula 6.7 del pliego de condiciones administrativas particulares) como sucede en el presente supuesto, se califican de graves y también son considerados en el Pliego de Condiciones como posible causa de resolución del contrato. Los incumplimientos señalados más arriba, además de graves, han sido reiterados, afectando al normal desarrollo de la función educativa de los alumnos que es la finalidad primordial a la que debe contribuir el servicio de transporte escolar. De esta afectación queda constancia en el expediente en la comunicación remitida el día 21 de enero de 2009 por el Director del IES “Fernando Zóbel”, en el que se dice que “igual que en otras tantas ocasiones el autobús volvió a llegar tarde con las consecuencias que ello conlleva. Es una situación que se está repitiendo de forma reiterada y pedimos que esto se solucione inmediatamente”. Además, las deficiencias en el cumplimiento del contrato están causando un gran malestar en los alumnos y a sus padres, lo cual queda acreditado en el escrito del Alcalde de Villar de Olalla de 15 de diciembre de 2008. En conclusión, las razones apuntadas justifican la decisión de la Administración de resolver el contrato suscrito con la empresa el día 1 de octubre de 2008. DICTAMEN Que procede informar favorablemente la resolución del contrato del servicio de transporte escolar relativo a ruta 821S16000991N - Cuenca- Institutos de Enseñanza Secundaria (IES) de la Capital, adjudicado a la empresa W, SL., de conformidad con la causa prevista en el artículo 206.h) de la Ley 30/2007, de 30 de octubre, de Contratos del Sector Público.

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