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DICTAMEN Nº. 31/2000, de 24 de mayo.*

Expediente relativo a segregación parcial del término municipal de Alcolea de Tajo (Toledo), para su agregación al término municipal de El Puente del Arzobispo (Toledo), cuya conclusión se pretende mediante Proyecto de Decreto, de sentido desestimatorio, sometido a la consideración del Consejo de Gobierno en reunión celebrada el día 11 de abril de 2000. ANTECEDENTES El Consejo de Gobierno de la Junta de Comunidades de Castilla-La Mancha acordó, mediante Decreto de 22 de abril de 1986, la segregación de 298 hectáreas del municipio de Alcolea de Tajo y su anexión al de El Puente del Arzobispo. Impugnada en vía contenciosa la referida alteración de términos municipales e interpuesto posteriormente contra la misma recurso contencioso-administrativo por el Ayuntamiento de Alcolea de Tajo, la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Supremo dictó sentencia a 12 de diciembre de 1989, en la que declaraba procedente la referida segregación; si bien determinó la anulación del acto impugnado, afirmando que no aparecía debidamente justifica la superficie a segregar -considerada como excesiva- y no se contaba con previsiones adecuadas sobre la división de bienes, derechos, acciones, deudas y cargas derivadas del proceso de segregación. En consecuencia, el fallo de dicha sentencia determinó estimar parcialmente el recurso interpuesto, anulando el Decreto de segregación impugnad y ordenando reponer las actuaciones al trámite adecuado para que por el mencionado Consejo de Gobierno se practicasen debidamente las actuaciones necesarias, en la forma señalada en la sentencia, dictándose después, previo nuevo informe del Consejo de Estado o, en su caso, del órgano asesor pertinente, nueva resolución que ultimara el expediente de segregación. Tras un dilatado periodo de inactividad, en el que tan sólo se llevaron a cabo infructuosas gestiones, con fecha 6 de mayo de 1999, la Corporación Municipal de El Puente del Arzobispo determinó reimpulsar el procedimiento de alteración de términos municipales mencionado, acordando en sesión plenaria y de modo unánime: “Solicitar de la Junta de Comunidades de Castilla-La Mancha, por medio de su Consejería de Administraciones Públicas, el reinicio, sin más dilación, del expediente de segregación parcial del término de Alcolea de Tajo para su agregación al de El Puente del Arzobispo, iniciado en fecha 17 de diciembre de 1982, en cumplimiento de la sentencia de la Sala Tercera del Tribunal Supremo de 12 de diciembre de 1989”. El citado acuerdo municipal fue remitido a la Administración Regional mediante comunicación cursada a 17 de mayo de 1999, a la que se adjuntaba la siguiente documentación: 1º.- Dictamen Jurídico elaborado por los Profesores del Departamento de Derecho Público de la Universidad de Alcalá de Henares D. Miguel Sánchez Morón -Catedrático de

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Ponente: José Rodríguez Jiménez 1

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Derecho Administrativo- y D. Pedro A. Martín Pérez -Profesor Asociado de Derecho Administrativo. 2º.- Memoria justificativa de la Segregación, en la que se fundamenta la acción pretendida en la existencia de confusión de núcleos de población entre el caso urbano de El Puente del Arzobispo y las edificaciones localizadas en la zona de Alcolea de Tajo que se pretende agregar, la concurrencia de razones de convivencia geográfica, económica, social y administrativa, la prestación de servicios mínimos por El Puente del Arzobispo a la zona a segregar y la aquiescencia de los vecinos dueños de fincas y edificios radicados en la misma. 3º.- Informe sobre el levantamiento parcelario del término municipal de El Puente del Arzobispo, incluyendo planos sobre situación actual, zona a segregar, término municipal final y relación de propietarios de la superficie a segregar. 4º.- Informe económico sobre la operación planteada, que contiene el estudio de la incidencia económica que produciría en las economías de ambas entidades locales la alteración territorial proyectada. 5º.- Encuestas individuales realizadas por el Ayuntamiento de El Puente del Arzobispo entre 55 propietarios de fincas urbanas, rústicas y establecimientos ubicados en la zona pretendida, en las que éstos manifiestan su postura favorable a la referida alteración. 6º.- Copia de diversas comunicaciones mantenidas desde finales de 1996 entre el Ayuntamiento de El Puente del Arzobispo, la Junta de Comunidades de Castilla-La Mancha y el Ayuntamiento de Alcolea de Tajo sobre la mencionada segregación parcial. Con fecha 27 de octubre de 1999 el Director General de Administración Local de la Consejería de Administraciones Públicas dictó resolución por la que se resolvió abrir un trámite de audiencia en relación con el referido expediente de segregación, que fue posteriormente objeto de publicación y notificación a los dos Ayuntamientos interesados. En el plazo conferido al efecto ambas entidades locales realizaron las oportunas alegaciones, reiterando la de El Puente del Arzobispo las ya efectuadas en apoyo de la segregación y rechazando plenamente Alcolea de Tajo dicha medida, argumentando, entre otras razones, que dicha alteración resultaría contraría a lo previsto en el artículo 13, en relación con el 15, de la Ley 3/1991, de Entidades Locales de Castilla-La Mancha, por no contar dicho municipio con una población superior a los 1.000 habitantes. Se ha sustanciado posteriormente trámite de audiencia a la Delegación del Gobierno en Castilla-La Mancha y a la Diputación Provincial de Toledo, organismos que han evacuado las correspondientes alegaciones, favorables en ambos casos a la cuestionada alteración. Posteriormente, se ha incorporado al expediente el informe y propuesta del Director General de Administración Local, informando negativamente la segregación parcial planteada por el Ayuntamiento de El Puente del Arzobispo, pues aunque se consideran cumplidos los requisitos de fondo señalados en la Ley de Entidades locales de Castilla-La Mancha “el municipio originario no reúne las condiciones exigidas para la creación de nuevos municipios... al no contar con una población de 1.000 habitantes”. Examinado el proyecto de Decreto elaborado al efecto, de sentido desestimatorio, el Consejo de Gobierno de la Junta de Comunidades de Castilla-La Mancha ha resuelto tomarlo en consideración en su reunión de 11 de abril de 2000, ordenando su envío a este Consejo Consultivo para la emisión del correspondiente dictamen El aludido proyecto de Decreto 2

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contiene en su parte dispositiva un primer punto que literalmente dice: “Se deniega la segregación parcial del Término Municipal de Alcolea de Tajo para su agregación al de Puente del Arzobispo, ambos de la provincia de Toledo por no reunir, la segregación pretendida, los requisitos establecidos en la legislación aplicable”. EXTRACTO DE LA DOCTRINA El artículo 13 de la Ley Reguladora de las Bases de Régimen Local constituye la norma básica, conteniendo al efecto una regulación muy escueta y que permite a las Comunidades Autónomas políticas diferenciadas y más permisivas, teniendo en cuenta las peculiaridades de cada Comunidad. No es misión, por tanto, de la Ley de Bases, agotar la regulación legal de los supuestos de alteración de términos municipales, sino señalar los límites y exigencias que las leyes de desarrollo autonómico han de respetar. La regulación estatal se complementa, conforme ha quedado dicho, por los correspondientes preceptos del Texto Refundido de las disposiciones legales vigentes en materia de Régimen Local, y su desarrollo se ha llevado a cabo por el Reglamento de Población y Demarcación Territorial, normativa ésta que no tiene carácter de básica, y por tanto, sólo resulta de aplicación en ausencia de normativa autonómica. Por consiguiente, existiendo legislación autonómica de desarrollo -La Ley 3/1991, de 14 de marzo, de Entidades locales de Castilla-La Mancha- ésta será la aplicable quedando exceptuada la aplicación de aquella normativa no básica del estado. La ley regional prevalece, obviamente, sobre el texto refundido y el RPDT de 1986 y excluye por tanto la aplicación de ambos, teniendo en cuenta que no son básicos y por supuesto el inferior rango normativo del segundo. Esta normativa estatal sólo es supletoria de la aprobada por la Comunidad Autónoma -salvo el artículo 2º del Texto Refundido que aquí no hace al caso-; por lo que sólo puede tomarse en consideración en aquellos aspectos o extremos que no encuentren regulación en la ley autonómica. El artículo 13 de la Ley 3/1991, de 14 de marzo, previene literalmente: “No procederá la segregación parcial cuando ello suponga al Municipio originario una disminución de recursos que menoscabe el número o calidad de los servicios que venía prestando o no reuniese las condiciones exigidas para la creación de nuevos municipios”. Estas condiciones y limitaciones que la Comunidad Autónoma ha estimado oportuno desarrollar, forman parte esencial de la ordenación que contiene sobre los mecanismos de creación de nuevos Municipios. Concretamente, el artículo 15. 1 determina lo siguiente: “para que pueda crearse un Municipio independiente por segregación de parte del territorio de uno o varios Municipios, es preciso que se den todos y cada uno de los siguientes requisitos: a)

Que se trate de uno o varios núcleos de población territorialmente diferenciados.

b)

Que el núcleo o núcleos a segregar cuenten con una población mínima de 1.000 habitantes y que el Municipio del que se segrega no baje de este límite poblacional.

c)

Que el nuevo Municipio cuente con recursos propios suficientes para la implantación y mantenimiento de los servicios que la Ley les exija y no suponga, en ningún caso, disminución en la calidad de los que se venían prestando”.

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La interpretación gramatical del artículo 13 de la Ley 3/1991, de 14 de marzo, valorando el sentido de los verbos suponer y reunir, -traer consigo, causar o producir el primero, congregar, juntar o tener el segundo-, así como el modo y tiempo en que se utilizan, presente y pretérito imperfecto del subjuntivo-, inducen a estimar que la primera oración o supuesto que diseña prohibe la segregación si con ella se causa al Municipio originario disminución de recursos que menoscabe el número y calidad de los servicios que venía prestando, y que la segunda oración o supuesto alternativo que integra exige que el mismo Municipio tenga ya, antes de la segregación, todas las condiciones necesarias para la creación de nuevos Municipios, o, lo que es igual, este segundo inciso lo que dispone es que la segregación no se hará, -no procederá-, cuando no concurran esas condiciones con anterioridad. Se requiere, pues, que el núcleo a segregar cuente con una población mínima de 1.000 habitantes y que el Municipio del que se segrega no baje de esta cuantía poblacional. Tal es la literalidad del precepto. No obstante, si se admite, como en buena lógica procede, que la primera precisión tiende a procurar, específicamente, que el nuevo Municipio cuente por lo menos con ese número de habitantes, pero que en estos supuestos se pretende segregar un núcleo o núcleos para agregarlos a otro Municipio preexistente, lo que no cabe eludir es poder dar satisfacción, en el momento mismo de la segregación, a la exigencia de que el Municipio del que se segregue no sufra disminución del mínimo establecido y para antes requerido, de forma que, previamente, debe tener, por lo menos, 1.000 habitantes, más el número de los mismos a segregar, conforme viene impuesto por la interpretación relacionada y sistemática con el artículo 13 ya explicado, integradora del ordenamiento autonómico, en cuanto concebido a fin de garantizar, en esta modalidad, que los requisitos del Municipio originario de inicial y explícita mención en el precepto, no sufran menoscabo como consecuencia de la segregación, y exigir también que estos mismos requisitos y los que conciernen al núcleo poblacional existan ya antes de que la operación tenga lugar. En cualquier caso, la cobertura legal ampara, por iguales o mayores razones, a toda magnitud inferior a la mínima señalada, según el sentido y espíritu de la norma, llamada a tutelar, en toda su extensión, al módulo mínimo legal y objetivamente prevenido para que sea dado decretar la segregación. CONSIDERACIONES I Este expediente tiene por objeto la segregación parcial de territorio del término municipal de Alcolea del Tajo para su agregación al de Puente del Arzobispo. Por consiguiente, el presente dictamen se emite con carácter preceptivo, por imperativo de lo dispuesto en el artículo 54. 9 f) de la ley 7/1997, de 5 de Septiembre, del Gobierno y del Consejo Consultivo de Castilla la Mancha, en relación con el artículo 13. 1 de la ley 7/1985, de 2 de abril, reguladora de las Bases de Régimen Local, y 20. 5 de la ley 3/1991, de 14 de marzo, de Entidades Locales de Castilla la Mancha, que mantienen exigencia idéntica a la que venía establecida en el artículo 14.2º del Reglamento de Población y Demarcación Territorial de las Entidades Locales, aprobado por Decreto de 17 de mayo de 1952, y artículo 20.1-b) de la Ley de Régimen Local, texto articulado y refundido, aprobado por Decreto 4

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de 24 de junio de 1955, sin otra diferencia que la lógica referencia exclusiva al Consejo de Estado en los textos citados de 1952 y 1955 y la doble base de determinación en los posteriores con atribución preferente al órgano consultivo de la Comunidad Autónoma allí donde existiere. II Ante todo conviene precisar la normativa aplicable a la materia propia del presente dictamen. El Dictamen de este Consejo Consultivo número 57/1998, de 9 de junio, reiterado por los Dictámenes número 3, 26 y 31/1999, de 19 de enero, 23 de marzo y 13 de abril, respectivamente, sobre segregaciones de Entidades de Ámbito Territorial Inferior pertenecientes a determinados municipios los tres primeros y sobre segregación parcial de un municipio el último, para constituir en todos los casos Municipios independientes, parte de las competencias que el artículo 148. 1. 2º de la Constitución autoriza pueden atribuirse a las Comunidades Autónomas en materia de “...alteraciones de términos municipales comprendidos en su territorio y, en general, las funciones que correspondan a la Administración del Estado sobre las Corporaciones Locales y cuya transferencia autorice la legislación sobre Régimen Local”, así como de la competencia que asume la Junta de Comunidades, en el artículo 32. 1 del Estatuto de Castilla la Mancha, de desarrollo y ejecución, dentro del marco de la legislación básica del estado, para referirse después al artículo 13. 1 y 2 como legislación básica, artículos 6 y 8 del Texto Refundido de disposiciones legales vigentes en materia de Régimen Local, aprobado por Real Decreto Legislativo 781/1986, de 18 de abril y Reglamento de Población y Demarcación Territorial de las Entidades Locales (RPDT en lo sucesivo) aprobado por Real Decreto 1690/1986, de 11 de julio, como normas estatales no básicas, hasta llegar a la Ley 3/1991, de 14 de marzo, de Entidades Locales de Castilla la Mancha, disposición autonómica de desarrollo, de directa e indudable aplicación, excluyente, además, respecto a la de aquella normativa no básica del estado. Mas el expediente sometido ahora a nuestra consideración versa sobre segregación parcial del territorio de un Municipio para agregarlo a otro limítrofe y ha de contemplarse a la luz del contenido de la sentencia del Tribunal Supremo reflejada en el primer antecedente, especialmente por la cronología de las actuaciones y carácter sobrevenido de la Ley Regional 3/1991, de 14 de marzo. La expresada resolución afirma que el expediente se inició de oficio por Resolución del Consejero de Administración Territorial e Interior de la Junta de Castilla la Mancha de 17 de diciembre de 1982, a petición del Ayuntamiento del Puente del Arzobispo y que se resolvió mediante Decreto del Consejo de Gobierno de 22 de abril de 1986. Y partiendo del principio de autonomía municipal proclamado por el artículo 140 de la Constitución y de sus limitaciones territoriales, que claramente resultan del citado artículo 13 de la Ley de Bases de Régimen Local, dada la ausencia a la sazón de una Ley regional de desarrollo que regulara el tema, acude a la legalidad en vigor cuando el expediente fue iniciado, concretamente a la Ley de Régimen Local de 1955 -artículos 12. 4 y 18 sobre requisitos para decretar la segregación, 19 que exige se haga conjuntamente con la división del territorio, la de los bienes, derechos y acciones, deudas y cargas, en función del número de habitantes y riqueza imponible segregados, y 20 sobre las normas de procedimiento a seguir -, y RPDT de 1952 artículos 11, 12 y 13 sobre presupuestos necesarios y 14 a 20 sobre procedimiento para la 5

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alteración de términos municipales-, si bien poniendo de manifiesto que tanto el Texto Refundido de 18 de abril de 1986, como el RPDT de 11 de julio del mismo año, carecían de vigor cuando el Decreto impugnado fue acordado por el Consejo de Gobierno. La mejor comprensión de cuanto antecede, aconseja recordar que el artículo 13 de la Ley de Bases de Régimen Local de 2 de abril de 1985, establece: “1. La creación o supresión de Municipios, así como la alteración de términos municipales, se regulará por la legislación de las Comunidades Autónomas sobre régimen local. Requerirán en todo caso audiencia de los Municipios interesados y dictamen del Consejo de Estado o del órgano consultivo superior de los Consejos de Gobierno de las Comunidades Autónomas si existiere. Simultáneamente a la petición de este dictamen se dará conocimiento a la Administración del Estado. 2. La creación de nuevos municipios sólo podrá realizarse sobre la base de núcleos de población territorialmente diferenciados y siempre que los Municipios resultantes cuenten con recursos suficientes para el cumplimiento de las competencias territoriales y no suponga disminución de la calidad de los servicios que venían siendo prestados. 3. Sin perjuicio de las competencias de las Comunidades Autónomas, el Estado, atendiendo a criterios geográficos, sociales, económicos y culturales, podrá establecer medidas que tiendan a fomentar la fusión de Municipios con el fin de mejorar la capacidad de gestión de los asuntos públicos locales”. Su disposición derogatoria afecta, entre otras, en cuanto se opongan, contradigan o resulten incompatibles con sus disposiciones, a la Ley de Régimen Local aprobada por Decreto de 24 de junio de 1955, y a todas las demás normas de igual o inferior rango que se encuentren en las mismas circunstancias. Y su Disposición Final Primera autoriza la publicación de un nuevo Texto Refundido de disposiciones legales vigentes y la adaptación, entre otros, del RPDT de 17 de mayo de 1952, previsiones que dieron lugar al Texto Refundido de disposiciones legales vigentes de dieciocho de abril de 1986 que dedica a la alteración de términos municipales sus artículos 3º a 8º y el 9º relativo al procedimiento, y RPDT de 11 de julio del mismo año que hace lo propio en los artículos 2º a 16, refiriéndose a los artículos 6 a 15 a los requisitos procedimentales. La Disposición Transitoria de este Reglamento preceptúa que los expedientes de alteración de términos municipales iniciados antes de la fecha de su entrada en vigor se ajustarán en su tramitación al procedimiento prevenido en el mismo. Ambos textos de 1986 contemplan en su artículo 7º la segregación de parte del territorio de un Municipio para agregarlo a otro distinto, pero el texto legal referido carece de carácter básico en la materia, según se desprende de su Disposición Final 7º.1-a). Y volviendo a la Sentencia del Tribunal Supremo, se observa que aún apreciando procedente la segregación en la motivación que expone el cuarto de sus fundamentos jurídicos, entiende no resulta debidamente justificada la zona a segregar y que al mismo tiempo debía darse observancia estricta a la exigencia del artículo 8º. 2 del Texto Refundido de 18 de abril de 1986, sobre división conjunta de bienes, derechos y acciones, deudas y cargas, agregando al final que las deficiencias apreciadas obligan a anular las actuaciones, incluido el Decreto impugnado y la resolución del recurso de reposición y a reponerlas al trámite de realización de todos los estudios necesarios para que “...en el futuro y con arreglo a la legalidad aplicable, se decida la cuestión planteada por el expediente de segregación iniciado el 17 de diciembre de 1982”, por lo que su parte dispositiva declara la nulidad del Decreto recurrido de 22 de abril de 1986, de la Resolución denegatoria del Recurso de Reposición de 7 de octubre siguiente y de todas las actuaciones necesarias, reponiendo estas “...al trámite adecuado para que por el mencionado Consejo de Gobierno se practiquen debidamente las actuaciones necesarias, en la forma señalada en esta sentencia, dictándose después, previo nuevo infor6

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me del Consejo de Estado o, en su caso, del órgano asesor pertinente, nueva resolución que ultime el expediente de segregación iniciado el 17 de abril de 1982”. Significa todo ello que después de la declaración de nulidad y retroacción de actuaciones decretadas, deben practicarse todas las actuaciones y estudios necesarios para poder valorar la concurrencia de todos los requisitos necesarios para la procedencia de la segregación, así como el cumplimiento de las exigencias prevenidas al efecto, y resolver de nuevo, en definitiva, sobre el particular, de acuerdo con la legislación aplicable en el momento en que se produzca este acto. Las apreciaciones vertidas en la motivación de la sentencia, basadas en la legislación vigente a la sazón, carecen de ultraactividad para imponerse sobre una situación derivada de la legalidad posterior, salvo que ésta la reconociera expresamente. En consecuencia, interesa resaltar la promulgación de la Ley Regional 3/1991, de 14 de marzo, de Entidades Locales de Castilla la Mancha, publicada en el BOE de 25 de abril y DOCLM de 27 siguiente, que entró en vigor a los veinte días de esta publicación (artículo 12.2 del Estatuto de Autonomía de Castilla la Mancha), sin que contenga ninguna norma transitoria sobre el tema que analizamos. Y como este Consejo Consultivo tiene declarado en el primero de los dictámenes citados: “Las Cortes de Castilla la Mancha aprobaron la Ley 3/1991, de 14 de marzo, de Entidades Locales. Según se expresa en su Preámbulo, esta Ley «contiene los mecanismos para la alteración de términos municipales así como para la creación de nuevos municipios, y la segregación -agregación parcial de términos municipales a otros limítrofes, en un intento de racionalizar las actuaciones en la materia», al tiempo que establece «unas limitaciones que se consideran razonables para la constitución de nuevos municipios con el fin de evitar la excesiva proliferación de municipios que pudieran resultar insuficientes para prestar los servicios mínimos previstos en la legislación». De acuerdo con estos principios, la ley impone su propia regulación en la materia, estableciendo una serie de requisitos específicos para la creación de municipios independientes por segregación de parte del territorio de uno o varios municipios (artículos 15 a 19), así como un procedimiento común a seguir en todas alteraciones de términos municipales (artículos 20 a 23)”. “Teniendo en cuenta lo que se acaba de exponer, y dada la distinta regulación de la materia por normativa estatal y autonómica, procede determinar la que sea aplicable en el supuesto sometido a consulta. El artículo 13 de la Ley Reguladora de las Bases de Régimen Local constituye la norma básica, conteniendo al efecto una regulación muy escueta y que permite a las Comunidades Autónomas políticas diferenciadas y más permisivas, teniendo en cuenta las peculiaridades de cada Comunidad. No es misión, por tanto, de la Ley de Bases, agotar la regulación legal de los supuestos de alteración de términos municipales, sino señalar los límites y exigencias que las leyes de desarrollo autonómico han de respetar. La regulación estatal se complementa, conforme ha quedado dicho, por los correspondientes preceptos del Texto Refundido de las disposiciones legales vigentes en materia de Régimen Local, y su desarrollo se ha llevado a cabo por el Reglamento de Población y Demarcación Territorial, normativa ésta que no tiene carácter de básica, y por tanto, sólo resulta de aplicación en ausencia de normativa autonómica. Por consiguiente, existiendo legislación autonómica de desarrollo ésta será la aplicable quedando exceptuada la aplicación de aquella normativa no básica del estado”. Además, el supuesto de segregación del territorio de un término municipal para su agregación a otro limítrofe aparece regulado específicamente en sus artículos 11 a 13. Y el 7

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procedimiento en los artículos 20 y siguientes ya citados, comunes -como se ha dicho- a todas las alteraciones de términos municipales; siendo admisibles y exigibles en el mismo todos los datos, documentos y estudios necesarios para resolver sobre la concurrencia de los requisitos justificativos requeridos por la legislación autonómica, aunque pueden ser coincidentes con lo que antes venía señalada reglamentariamente. En virtud de ello, dada la lógica previsión de futuro que formula la sentencia acreditada en el expediente remitiendo a la legislación aplicable al momento en que dicte nueva resolución, de acuerdo con el principio “tempus regit factum” y ante la ausencia de disposiciones de derecho temporal en la Ley ya en vigor cuando se redactó el Proyecto de Decreto, se está en el caso de reiterar que la materia de fondo planteada debe resolverse mediante la interpretación y aplicación de las disposiciones contenidas en la ley de referencia. Y por lo que al procedimiento afecta, también son de aplicación los preceptos correspondientes del mismo Cuerpo legal, acordes en su desarrollo específico con los requisitos estrictos prevenidos en el artículo 13 de la Ley de Bases de 1985 que, como ya se ha dicho, reconoce plena y exclusiva competencia a la Comunidad Autónoma, sujeta a los criterios materiales y requisitos esenciales de carácter general señalados por la legislación básica, puesto que al Estado resta sólo competencia para elaborar una política de fomento de fusión de municipios según el párrafo final del mismo precepto. La ley regional prevalece, obviamente, sobre el texto refundido y el RPDT de 1986 y excluye por tanto la aplicación de ambos, teniendo en cuenta que no son básicos y por supuesto el inferior rango normativo del segundo. Esta normativa estatal sólo es supletoria de la aprobada por la Comunidad Autónoma salvo el artículo 2º del Texto Refundido que aquí no hace al caso-; por lo que sólo puede tomarse en consideración en aquellos aspectos o extremos que no encuentren regulación en la ley autonómica. III Efectuadas las anteriores consideraciones, procede abordar en la presente el examen de las cuestiones de carácter formal que se suscitan en el estudio del procedimiento seguido para posibilitar la adopción de una resolución que ponga fin a la iniciativa emprendida a instancia del Ayuntamiento de El Puente del Arzobispo, consistente, como ya se ha dicho, en la agregación a su territorio de una porción del término municipal limítrofe de Alcolea del Tajo. Para el adecuado examen de la cuestión se ha de partir de la consideración de que el procedimiento analizado fue efectivamente iniciado en el año 1982, toda vez que en los antecedentes de hecho de la sentencia dictada por el Tribunal Supremo a 12 de diciembre de 1989 se recoge que el Consejero de Administración Territorial e Interior de la Junta de Comunidades de Castilla-La Mancha, por resolución de 17 de diciembre de 1982, acordó la incoación de oficio del expediente de segregación de parte del municipio de Alcolea de Tajo para su agregación al de El Puente del Arzobispo. Se trata, pues, de un procedimiento iniciado de oficio por la Administración Regional, aunque, como también consta en la sentencia, ello tuvo lugar a petición previa del Ayuntamiento anexionista. La pervivencia de dicho procedimiento en el momento en que finalmente se reimpulsan las actuaciones -27 de octubre de 1999-, tras los años de parálisis procesal que siguieron a la Sentencia del Tribunal 8

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Supremo de 12 de diciembre de 1989, ha sido objeto de especial análisis en el informe jurídico aportado por el Ayuntamiento de El Puente del Arzobispo, cabiendo llegar a la misma conclusión que la formulada por sus autores -señores Sánchez Morón, Catedrático de Derecho Administrativo de la Universidad de Alcalá de Henares, y Martín Pérez, profesor asociado de dicha institución docente- quienes sostienen la vigencia del procedimiento primitivo, por no concurrir ninguna de las causas extintivas previstas en el artículo 42 1. de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre -prescripción, renuncia, caducidad, desistimiento o desaparición sobrevenida de su objeto-; debiendo negarse con particular mención la posibilidad de caducidad, pues no se han producido ni la advertencia previa necesaria, ni la resolución expresa en tal sentido, exigidas en el artículo 92 del mismo cuerpo legal, regulador de dicha modalidad de terminación procedimental. Nos hallamos, por tanto, con un procedimiento iniciado en el año 1982, no ultimado en forma alguna, y sobre cuya adecuada finalización existe un mandato judicial, contenido en la sentencia del Tribunal Supremo tantas veces citada, en la que se dispone la anulación de los actos y actuaciones combatidos por Alcolea de Tajo, ordenando reponer éstas al trámite adecuado para que por el Consejo de Gobierno se practiquen debidamente las actuaciones necesarias, en la forma señalada en su contenido, dictándose después, previo informe del Consejo de Estado, nueva resolución que ponga fin al expediente de segregación iniciado en 1982. La culminación del procedimiento, por tanto, aparece como el cumplimiento de un deber impuesto a la Administración Regional por la aludida sentencia, y, por más que en un principio, cuando formalmente se reemprenden las actuaciones mediante la resolución adoptada por el Director General de Administración Local a 27 de octubre de 1999, se acuerda abrir un trámite de audiencia a causa de lo que se denomina tramitación de expediente de segregación por el Ayuntamiento de El Puente del Arzobispo -en términos que suscitan dudas sobre su interpretación-, posteriormente, en la comunicación efectuada por el Director General de Administración Local al Alcalde del Ayuntamiento de El Puente del Arzobispo a 17 de noviembre de 1999 y en la Exposición de Motivos del Proyecto de Decreto sometido a dictamen se hace claramente alusión a que por la Dirección General de Administración Local se reinicia el expediente, tramitando el mismo según el procedimiento señalado en el artículo 20 de la Ley 3/1991, de 14 de marzo, asumiendo, por tanto, la tesis continuista que también comparte este Consejo. No obstante, es necesario dejar constancia de que la concepción del procedimiento como un todo indiviso cuyos orígenes se remontan a 1982 impone advertir de la ausencia de toda la documentación que, conformando el expediente en su primera fase, previa la resolución del Consejo de Gobierno de 22 de abril de 1986, sirvió para posibilitar la decisión inicialmente tomada; así como de la generada después como consecuencia de su impugnación en vía administrativa y jurisdiccional; si bien los datos sobre su contenido que recoge la Sentencia del Tribunal Supremo de 12 de diciembre de 1989, permiten a este Consejo Consultivo soslayar dicha carencia, a los fines de este dictamen, aun cuando hubiere sido deseable y adecuado contar en todo momento con dicha documentación, como parte integrante del procedimiento, sin perjuicio de la función que, en su caso, habría tenido que suplir, llegado el momento de discernir sobre la justificación de las causas y exigencias todas de la segregación, cometido que podría permitir formar juicio definitivo sobre el alcance y esencialidad de tan evidente ausencia, respecto a la que los Ayuntamientos implicados, ciertamente, nada han alegado y parecen estimar actualizado el expediente.

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Admitida la continuidad del procedimiento, y la aplicabilidad al mismo de las normas procedimentales establecidas en la Ley 3/1991, de 14 de marzo, debe analizarse finalmente si se han cumplido adecuadamente las previsiones estipuladas en el artículo 20 del citado texto legal, precepto regulador del procedimiento común para todas las alteraciones de términos municipales. En dicho articulo se establece: “Las alteraciones de términos municipales se ajustarán al siguiente procedimiento: 1.- La iniciativa corresponderá: a)

A los Municipios.

b)

A las Entidades de ámbito territorial inferior al Municipio.

c)

A las dos terceras partes de los vecinos.

d)

A las Diputaciones Provinciales.

e)

De oficio, a la Consejería de Presidencia.

2.- Audiencia por plazo común de un mes a los Municipios o partes interesadas previa publicación en el Diario Oficial de Castilla-La Mancha. 3.- Por idéntico plazo, y con posterioridad, se dará audiencia a la Delegación del Gobierno en Castilla-La Mancha y a la Diputación Provincial. 4.- Informe y propuesta de la Dirección General de Administración Local. 5.- Dictamen del Consejo de Estado u órgano consultivo superior del Consejo de Gobierno de la Comunidad Autónoma. Simultáneamente se dará conocimiento a la Administración del Estado. 6.- Resolución del Consejo de Gobierno de la Junta de Comunidades de Castilla-La Mancha. Partiendo de que, en lo tocante a la incoación, pervive el acuerdo adoptado por el Consejero de Administración Territorial y Gobernación de 17 de diciembre de 1982 -hoy en día la Consejería de Administraciones Públicas-, sobre quien ha recaído la función de dar impulso a la instrucción del procedimiento, se ha despejado toda duda respecto de hasta dónde debía verificarse la retroacción de actuaciones ordenada por el Tribunal Supremo; pues, una vez recibida la documentación aportada por el Ayuntamiento de El Puente del Arzobispo con el fin solventar las carencias que motivaron el fracaso de la anterior tentativa y documentar adecuadamente la iniciativa reemprendida, reduciendo el alcance de sus pretensiones de agregación a poco más de un tercio de lo anteriormente acordado, se han seguido todos los trámites previstos en los apartados 2 al 5 del señalado artículo 20, previos a la resolución final conclusiva del procedimiento. Ha quedado acreditado el cumplimiento del trámite de audiencia, por plazo de un mes, a los municipios o partes interesadas, previa publicación en el Diario Oficial de Castilla-La Mancha; toda vez que obran en el expediente, tanto la copia del anuncio publicado al efecto en el Diario Oficial número 70, de 12 de noviembre de 1999, como las notificaciones de dicho anuncio individualmente practicadas a ambas entidades locales, incorporándose al expediente en tiempo y forma hábiles las alegaciones de los dos municipios, lo que permite afirmar que se ha sustanciado adecuadamente el referido trámite de audiencia. 10

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También consta que por idéntico plazo de un mes, y con posterioridad a la diligencia anterior, se dio audiencia a la Delegación del Gobierno en Castilla-La Mancha y a la Excma. Diputación Provincial de Toledo, quedando tales circunstancias demostradas en el procedimiento con las respectivas notificaciones y los escritos de las alegaciones realizadas por ambas partes: las efectuadas por el Delegado del Gobierno en Castilla-La Mancha, mediante comunicación de 13 de marzo de 2000, y las formuladas por la Excma. Diputación Provincial de Toledo, mediante Decreto de su Presidente nº 123/2000, de 10 de febrero. Seguidamente obra en el expediente informe y propuesta de la Dirección General de Administración Local de la Consejería de Administraciones Públicas, como exige el artículo 20. 4 de la Ley de Entidades Locales de Castilla-La Mancha, emitido con fecha 30 de marzo de 2000 sobre la base del informe de su Servicio de Régimen Jurídico del día anterior. A continuación se ha elaborado el proyecto de Decreto con el que se pretende llevar a efecto la conclusión del procedimiento, informado favorablemente por el Secretario General de la Consejería de Administraciones Públicas con fecha 6 de abril de 2000, que se sometió a dicho órgano colegiado en su reunión de once de abril siguiente, donde fue tomado en consideración para su remisión a este Consejo Consultivo. Finalmente, se ha producido la remisión del expediente a este Consejo, para la emisión del preceptivo dictamen, dándose conocimiento de las actuaciones simultáneamente a la Administración del Estado. En cuanto a la propuesta de resolución dirigida a la finalización del procedimiento, que adopta la forma de proyecto de Decreto, ésta resulta acorde con la previsión contenida en el artículo 35 de la Ley 3/1984, de 25 de abril, de Régimen Jurídico del Gobierno y de la Administración de la Junta de Comunidades de Castilla-La Mancha, que a tal efecto establece: “Adoptarán la forma de Decreto las disposiciones de carácter general, las resoluciones de Consejo de Gobierno, cuando así lo exija una disposición legal, y las disposiciones emanadas de la Presidencia de la Junta de Comunidades de Castilla-La Mancha”, derivando de lo previsto en los artículos 12. 2, 22 y 23 de la Ley 3/1991 la necesidad de tal revestimiento formal. Así mismo, cuenta en su parte expositiva con fundamentación suficiente, a los fines desestimatorios pretendidos, centrada esencialmente en la alusión a la presencia de la causa obstativa recogida en el artículo 13, en relación con el 15 1. b., de la Ley 3/1991, -cuya mención resultaría conveniente- y a las razones que justifican la aplicación de la legislación autonómica, aun cuando el procedimiento fuera iniciado con anterioridad a su entrada en vigor. En definitiva, debemos finalizar afirmando que se han cumplido todos los requisitos formales exigidos legalmente en la tramitación de los expedientes relativos a la alteración de términos municipales, de aplicación a los supuestos en los que se plantea la segregación de parte de un municipio para su agregación a otro limítrofe. IV Establecidas las fuentes a tener en cuenta y analizado el iter procesal conducente a la formulación de una propuesta resolutoria, procede pasar al análisis de las cuestiones de fondo planteadas. Según el artículo 11 de la Ley 3/1991, de 14 de marzo, de Entidades Locales de Castilla-La Mancha, podrá decretarse la segregación parcial de un término municipal para su agregación a otro limítrofe cuando concurra alguna de las causas siguientes: 11

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a)

Confusión de los núcleos urbanos, siempre que todos o alguno no sean capitalidad del Municipio respectivo.

b)

Circunstancias suficientes de índole geográfica, económica, social o administrativa que la aconsejen.

c)

Recepción por el núcleo de población a segregar de los servicios mínimos prestados por el municipio que pretende la segregación.

d)

Solicitud de las dos terceras partes de los vecinos del núcleo afectado.

Las causas necesarias para la segregación deben quedar acreditadas suficientemente en el expediente y su aprobación contener las definiciones tendentes a identificar las modificaciones producidas, las obligaciones a que queden sometidas las partes y las formas de administración futura (artículos 21 y 22). La Ley 3/1991, de 14 de marzo, no contempla la división de bienes, derechos y acciones, cargas y deudas, en los términos expresos de absoluta simultaneidad que lo hacían las normas anteriores no básicas del Estado. Sin embargo, es lógico entender subsistente la exigencia de los datos sobre el particular, en la medida necesaria para que puedan sentarse esas definiciones sobre las modificaciones producidas y obligaciones de las partes. Reconociendo los beneficios que la segregación produce al Municipio ampliado, el artículo 12 regula la indemnización económica que tiene la obligación de satisfacer al que la sufre, “por un importe igual a diez veces el valor actual de las cantidades dejadas de percibir por los impuestos sobre bienes inmuebles y actividades económicas correspondientes a los padrones de dichos impuestos en la porción a segregar para el ejercicio en el que se produzca la agregación”, según valoración que debe figurar en el expediente que se instruya al efecto y que de ser insuficiente se fijará por la Consejería de Presidencia, teniendo como mínimo la cuantía fijada anteriormente. El artículo 13 previene literalmente: “No procederá la segregación parcial cuando ello suponga al Municipio originario una disminución de recursos que menoscabe el número o calidad de los servicios que venía prestando o no reuniese las condiciones exigidas para la creación de nuevos municipios”. Estas condiciones y limitaciones que la Comunidad Autónoma ha estimado oportuno desarrollar, forman parte esencial de la ordenación que contiene sobre los mecanismos de creación de nuevos Municipios. Concretamente, el artículo 15. 1 determina lo siguiente: “para que pueda crearse un Municipio independiente por segregación de parte del territorio de uno o varios Municipios, es preciso que se den todos y cada uno de los siguientes requisitos:

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a)

Que se trate de uno o varios núcleos de población territorialmente diferenciados.

b)

Que el núcleo o núcleos a segregar cuenten con una población mínima de 1.000 habitantes y que el Municipio del que se segrega no baje de este límite poblacional.

c)

Que el nuevo Municipio cuente con recursos propios suficientes para la implantación y mantenimiento de los servicios que la Ley les exija y no suponga, en ningún caso, disminución en la calidad de los que se venían prestando”.

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Visto el contenido de los preceptos anteriores y las tesis dispares mantenidas en el expediente, corresponde analizar, de manera primordial y prioritaria, si la imposición demográfica transcrita y la prohibición que entraña, son aplicables al concreto supuesto de segregación planteado, cuestión sobre la que se pronuncia afirmativamente el Proyecto de Decreto consultado, denegatorio de la misma. La interpretación gramatical del artículo 13 de la Ley 3/1991, de 14 de marzo, valorando el sentido de los verbos suponer y reunir, -traer consigo, causar o producir el primero, congregar, juntar o tener el segundo-, así como el modo y tiempo en que se utilizan, presente y pretérito imperfecto del subjuntivo-, inducen a estimar que la primera oración o supuesto que diseña prohibe la segregación si con ella se causa al Municipio originario disminución de recursos que menoscabe el número y calidad de los servicios que venía prestando, y que la segunda oración o supuesto alternativo que integra exige que el mismo Municipio tenga ya, antes de la segregación, todas las condiciones necesarias para la creación de nuevos Municipios, o, lo que es igual, este segundo inciso lo que dispone es que la segregación no se hará, -no procederá-, cuando no concurran esas condiciones con anterioridad. La creación de Municipios puede formar parte de una ordenación global que ordene el territorio de una Comunidad Autónoma o sobrevenir como consecuencia de la alteración de un término municipal que la conlleve; siempre dentro de los criterios materiales y requisitos que marca la legislación básica. El artículo 11. 2 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, proclama que los elementos del Municipio son el territorio, la población y la organización. Y su ya citado artículo 13. 1 reconoce competencia a las Comunidades Autónomas para regular la creación o supresión de Municipios y la alteración de sus términos municipales, con los criterios y garantías que previene, sujetas, por ello, a los principios limitativos que impone su apartado número 2, expresión real de los requisitos básicos, a cuyo tenor la creación de nuevos Municipios precisa la base de núcleos de población definidos territorialmente, suficiencia de recursos para el cumplimiento de sus competencias y no mermar la calidad de los servicios que se venían prestando. En legítimo ejercicio de esas competencias, los artículos 3 a 20 de la Ley 3/1991 regulan la alteración de términos municipales, que sólo podrá tener lugar entre Municipios colindantes, de alguna de las formas siguientes: a)

Por fusión de dos o más Municipios.

b)

Por incorporación de uno o más Municipios.

c)

Por segregación de parte del territorio de uno o varios Municipios, bien por agregación a otro limítrofe, o bien para constituir municipio independiente.

La fusión de Municipios supone la constitución de uno nuevo en base a otros preexistentes y la incorporación de uno o varios Municipios motiva la extinción de los incorporados e incremento del incorporante. La segregación parcial para constituir Municipio independiente sí genera la creación de un nuevo Municipio, previa observancia, entre otras, de la condición prevenida y desarrollada sobre el núcleo poblacional, aplicable igualmente a la modalidad de segregación para la agregación, en cuanto afecta al Municipio del que se segrega y da sentido a la letra y espíritu del citado artículo 13 de la Ley 3/1991, pues ambas

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parten de un Municipio originario a valorar dentro de esos parámetros, ya sea para poder acrecentar a otro o dar lugar a la creación de uno nuevo. Consecuentemente con el artículo 13. 2 de la Ley básica estatal, del que se infieren los requisitos necesarios ya dichos para crear nuevos Municipios, -núcleo base de población, suficiencia de recursos y mantenimiento de la calidad de los servicios-, el artículo 13 de la Ley Autonómica trata en su primera parte de los relativos a recursos y calidad de los servicios, dándolos, lógicamente, por supuestos, ya que los preserva, de cara al futuro, para que no sufran menoscabo como consecuencia de la segregación, al tiempo que la referencia general de la segunda parte los incluye implícitamente, igual que al requisito poblacional, ahora para exigir su existencia previa y concurrente al tiempo de la segregación. Y el artículo 15 del último cuerpo legal invocado incluye las dos condiciones de explícita referencia anterior, a la vez que formula una determinación cuantitativa sobre el substrato humano poblacional del núcleo territorial, introduciendo un factor novedoso y decisivo de la regulación sobre la materia, desarrollo acorde y adecuado de las competencias reconocidas, al establecer en su apartado b) un explícito requisito, exigible aquí antes de la segregación, esencial para que ésta pueda acordarse, consistente en “que el núcleo o núcleos a segregar cuenten con una población mínima de 1.000 habitantes y que el Municipio del que se segrega no baje de este límite poblacional”. Una y otra exigencia gravitan e inciden, de forma conjunta, diferenciada y acumulativa, sobre el municipio originario. Se requiere, pues, que el núcleo a segregar cuente con una población mínima de 1.000 habitantes y que el Municipio del que se segrega no baje de esta cuantía poblacional. Tal es la literalidad del precepto. No obstante, si se admite, como en buena lógica procede, que la primera precisión tiende a procurar, específicamente, que el nuevo Municipio cuente por lo menos con ese número de habitantes, pero que en estos supuestos se pretende segregar un núcleo o núcleos para agregarlos a otro Municipio preexistente, lo que no cabe eludir es poder dar satisfacción, en el momento mismo de la segregación, a la exigencia de que el Municipio del que se segregue no sufra disminución del mínimo establecido y para antes requerido, de forma que, previamente, debe tener, por lo menos, 1.000 habitantes, más el número de los mismos a segregar, conforme viene impuesto por la interpretación relacionada y sistemática con el artículo 13 ya explicado, integradora del ordenamiento autonómico, en cuanto concebido a fin de garantizar, en esta modalidad, que los requisitos del Municipio originario de inicial y explícita mención en el precepto, no sufran menoscabo como consecuencia de la segregación, y exigir también que estos mismos requisitos y los que conciernen al núcleo poblacional existan ya antes de que la operación tenga lugar. En cualquier caso, la cobertura legal ampara, por iguales o mayores razones, a toda magnitud inferior a la mínima señalada, según el sentido y espíritu de la norma, llamada a tutelar, en toda su extensión, al módulo mínimo legal y objetivamente prevenido para que sea dado decretar la segregación. Cuando el preámbulo de la Ley 3/1991 alude a las limitaciones razonables que establece para evitar la proliferación de pequeños municipios que pudieran resultar insuficientes para prestar los servicios mínimos previstos en la legislación, se está haciendo eco de la problemática general que suscitan los pequeños municipios de escasa población, por las deficiencias intrínsecas que conllevan sobre sus estructuras, medios humanos y recursos, que la doctrina apunta pueden resolverse por otros medios, si no por la fusión -medio radical o traumático en ocasiones-, mediante la agrupación o comarcalización para la prestación de 14

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los servicios necesarios, asociación a los mismos fines o estableciendo regímenes especiales para estos pequeños Municipios. En el presente expediente, el núcleo a segregar no cubre el mínimo de población señalado. Y sobre todo no lo alcanza el Municipio originario en su totalidad, por resultar acreditado, fehacientemente, que el número de habitantes de derecho desde Alcolea del Tajo, el 16 de diciembre de 1999, ascendía a 790, razón que basta para apreciar que no reúne las condiciones exigidas para la creación de nuevos Municipios y que no procede por ello acordar la segregación planteada. V Finalmente, procede analizar el contenido del proyecto de resolución mediante la que se pretende poner fin al procedimiento de segregación parcial para agregación tramitado, que como ya se ha dicho en la consideración segunda reviste, de manera adecuada, el rango formal de Decreto. Su contenido se adecua a las previsiones establecidas en los artículos 89 y 54 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, contando con motivación suficiente a los efectos desestimatorios pretendidos; fundamentación que aparece recogida en la exposición previa a su parte dispositiva, en la que se confirma el reinicio del expediente tramitado que dio lugar a anterior acuerdo del Consejo de Gobierno de 22 de abril de 1986, y se afirma la concurrencia de la circunstancia impeditiva prevista en el artículo 13, en relación con el 15. 1. b) de la Ley 3/1991, de 14 de marzo, de Entidades Locales de Castilla-La Mancha, -cuya mención, como ya se ha señalado en la consideración segunda, resultaría conveniente- por no contar el municipio de Alcolea de Tajo con el requisito poblacional derivado de dichas normas, establecido en 1.000 habitantes. Se completa la fundamentación de la resolución desestimatoria con la alusión a las razones que justifican la aplicabilidad de los preceptos de la Ley 3/1991, aun cuando el expediente tiene sus orígenes en una época pretérita, proclamando que la propia sentencia anulatoria del anterior acuerdo de Consejo de Gobierno imponía la reposición de actuaciones “al trámite de realización de todos los estudios necesarios para que, en el futuro y con arreglo a la legalidad aplicable”, siendo la legalidad aplicable la vigente al tiempo de la resolución. En su parte dispositiva, integrada por sólo dos apartados, el proyecto de Decreto establece la denegación de la alteración territorial pretendida por el Ayuntamiento de El Puente del Arzobispo, por no reunir ésta los requisitos establecidos en la legislación vigente, con indicación de los medios impugnatorios que contra el mismo cabe emplear: recurso de reposición potestativo y previo ante el propio Consejo de Gobierno o recurso contencioso administrativo ante la sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Castilla-La Mancha, sin perjuicio de otros recursos que los interesados estimen convenientes en defensa de sus derechos. Por todo lo antedicho, el proyecto de Decreto sometido al dictamen de este Consejo se estima dotado de contenido y fundamentación acordes con los efectos denegatorios procurados, resultando por ello conforme con el ordenamiento jurídico vigente al tiempo de su toma en consideración.

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En mérito de lo expuesto, el Consejo Consultivo de Castilla-La Mancha, es de dictamen:

“Que V.E. puede elevar al Consejo de Gobierno para su aprobación, el proyecto de Decreto por el que se deniega la segregación de parte del término municipal de Alcolea de Tajo (Toledo) para su agregación al de El Puente del Arzobispo (Toledo), por considerar ajustado su contenido al ordenamiento jurídico aplicable”.

Este es nuestro dictamen, que pronunciamos, emitimos y firmamos en el lugar y fecha indicados en el encabezamiento.

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VOTO PARTICULAR QUE FORMULA EL CONSEJERO D. JUAN MARTINEZ MARTINEZ

Al amparo de lo establecido en el artículo 50.2 de la Ley 7/1997, de 5 de septiembre, del Gobierno y del Consejo Consultivo de Castilla-La Mancha, así como en el artículo 42 del Reglamento Orgánico del Consejo, mediante el presente formulo VOTO PARTICULAR al dictamen 31/2000, relativo al expediente de segregación parcial del término municipal de Alcolea del Tajo (Toledo), para su agregación al término municipal de Puente del Arzobispo (Toledo). La discrepancia con la opinión mayoritaria se refiere a: I.- La consideración IV, en cuanto establece, de conformidad con el proyecto de Decreto sometido a dictamen, la imposibilidad legal de la segregación de parte del término municipal de Alcolea del Tajo (Toledo) para su agregación al municipio de Puente del Arzobispo (Toledo) por carecer el municipio del que se pretende la segregación del requisito de contar con al menos mil habitantes. Las razones de mi discrepancia son las siguientes: 1.- El precepto sobre el que se suscita mi discrepancia con la opinión mayoritaria es el artículo 13 de la Ley 3/1991, de 14 de marzo, de Entidades Locales de Castilla-La Mancha, que establece que, la segregación parcial de un término municipal para la agregación a otro municipio no procederá “cuando ello suponga al Municipio originario una disminución de recursos que menoscabe el número o calidad de los servicios que venían prestando o no reuniese las condiciones exigidas para la creación de nuevos Municipios”. Establecido en el artículo 15. b) de la misma Ley que para la creación de nuevos municipios es necesario “Que el núcleo o núcleos a segregar cuenten con una población mínima de 1.000 habitantes y que el Municipio del que se segrega no baje de este límite poblacional” ha entendido la mayoría del Consejo que, contando Alcolea del Tajo sólo con 793 habitantes no resulta posible, de conformidad con lo dispuesto por la Ley, segregación alguna de su término municipal, pues ello infringiría la prohibición de segregación para agregación de partes del termino municipal de Municipios de menos de mil habitantes. Frente a esta posición de la mayoría del Consejo, fundada en la estricta literalidad de las normas legales, entiendo que resulta posible fundar una interpretación de las mismas normas, basada en la finalidad querida por el legislador y en una interpretación armónica del conjunto de dichas normas, que evite que los evidentes problemas que la interpretación formulada por la mayoría del Consejo puede causar solo puedan ser solucionados de “lege ferenda”. En la interpretación que se propugna en este voto particular, ha de partirse de las finalidades explícitamente perseguidas por el legislador regional, entre las que, como señala el dictamen aprobado por la mayoría, se contiene limitaciones “razonables para la constitución 17

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de nuevos municipios con el fin de evitar la excesiva proliferación de municipios que pudieran resultar insuficientes para prestar los servicios mínimos previstos por la legislación”. A dicha finalidad, impresa en la Exposición de Motivos, responde, de modo indudable, las limitaciones contenidas en el artículo 15 de la Ley de que para la constitución de nuevos municipios por segregación de uno anterior ni este debe quedar con una población inferior a mil habitantes ni el nuevo municipio puede ser de población inferior a dicha cifra. Sin embargo no puede olvidarse que, la propia Exposición de Motivos de la Ley hace referencia a otra de las finalidades perseguidas por le legislador regional, la posibilidad de “alteración de los términos Municipales, así como para la creación de nuevos Municipios, y la segregación-agregación de términos municipales a otros limítrofes, en un intento de racionalizar las actuaciones en la materia”. A tal explícita finalidad responden las previsiones del artículo 11 de la propia Ley de Entidades Locales cuando establece las causas por las que es posible la segregación de parte de un término municipal para su agregación a otro. En definitiva, tanto en la restricción a la constitución de nuevos municipios que constituye el canon objetivo de los mil habitantes, como en el establecimiento de las causas que posibilitan la segregación para agregación el legislador se ha fundado en un intento de racionalizar la situación de las Entidades Locales de la Región. Precisamente por ello entiendo que no resulta posible una interpretación de los preceptos legales que lleve a impedir actuaciones congruentes con la finalidad del legislador cuando concurren los presupuestos que la propia Ley establece. 2. - El artículo 11 de la Ley 3/1991, de 14 de marzo, de Entidades Locales de CastillaLa Mancha, determina las causas por las que es posible la segregación de parte de un término municipal para su agregación a otro limítrofe. Concurriendo dichas causas la Ley permite la alteración de los términos municipales, con sólo dos restricciones sustantivas, que dicha alteración no suponga para el municipio originario “una disminución de recursos que menoscaben el número y calidad de los servicios que venían prestando” o que “no reuniese las condiciones exigidas para la creación de nuevos municipios”. Es sobre cómo debe interpretarse esta segunda limitación la cuestión fundamental de la discrepancia que el presente voto particular muestra con respecto al sentir de la mayoría del Consejo. Entiendo frente a la mayoría, que tal limitación originariamente dirigida, según la exposición de motivos de la propia Ley, a evitar la proliferación de municipios que, por su tamaño, no puedan prestar los servicios mínimos previstos por la legislación, no resulta aplicable a aquellos municipios que con poblaciones inferiores a los mil habitantes no ven alterada la calidad o cantidad en la prestación de servicios como consecuencia de la segregación. Otra interpretación supondría la paradoja de que, aún concurriendo todas las causas que posibilitan la segregación-agregación esta no sería posible, precisamente por que el municipio originario no alcanza el mínimo poblacional para constituirse en municipio. Imposibilitar una finalidad expresa de la Ley, la racionalización de las situaciones municipales, por una literal aplicación de un precepto, cuya finalidad en definitiva resulta ser otra, evitar la proliferación de municipios con insuficientes recursos para prestar los servicios mínimos exigidos por la legislación, resulta una contradicción que debe ser salvada con una interpretación integradora y teleologica.

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Dada la finalidad del límite poblacional para la constitución de nuevos municipios, es evidente que dicho límite pretende ser una norma objetivada del nivel a partir del cual se garantiza la prestación de los servicios mínimos exigidos por la legislación. En municipios ya constituidos, con población inferior a mil habitantes, entiendo que la norma no resulta aplicable. Nada hace pensar que el municipio de Alcolea del Tajo no preste los servicios mínimos exigidos por la legislación, ni que la segregación planteada suponga una disminución de recursos que menoscabe el numero y calidad de los servicios. Creemos mas bien que la exigencia de reunir las condiciones exigidas para la creación de nuevos municipios, sólo resulta aplicable, cuando, como consecuencia de la segregación pretendida el municipio originario pierda población en número tal que incumpla el estándar que el legislador ha establecido como mínimo para la creación de nuevos municipios, esto es, responde a la misma finalidad que la primera de las limitaciones del artículo 13 (la disminución de recursos que menoscabe el número o calidad de los servicios que venían prestando) objetivándola, pero por ello mismo resulta inaplicable a los municipios de menos de mil habitantes. Es por todo ello mi criterio que no es posible fundar la denegación de la segregación pretendida en el hecho de que el municipio de Alcolea del Tajo tenga una población inferior a los mil habitantes. Siendo la aprobación de la segregación un acto discrecional mi pronunciamiento sólo puede alcanzar a la fundamentación del Proyecto de Decreto sometido a dictamen y no por el sentido por el que dicho Decreto debiera pronunciarse. Por todo ello, y subrayando el respeto a la posición sostenida en el dictamen mayoritario, este Consejero entiende que la denegación de la segregación de parte del municipio de Alcolea del Tajo para su agregación al municipio de Puente del Arzobispo, ambos de la provincia de Toledo, no puede fundarse en que el municipio originario tenga menos de mil habitantes.

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