Sharkanski, ------_ Ira .... --.._---_......-.... ---- - ..---_ .... _-- ....... _----- .....--

... --- .... _- .. _--_ ....... _.. _-----~--- ....

"'iT"'"

RED NACIONAL DE BIBLIOTECAS PUBLiCAS

J/ '1'1

::.a:: .

eo ¡, eL.

_

ADMINISTRACION PUBLICA

Copyright. Markham Publishmg Company, 1970, 1972 Todos los derechos reservados.

Adaptada del libro original y vuelta a publicar con permiso del autor y del editor. Originalmente publicada en inglés en forma de libro por Markham Publishing Company de Nueva Y ork y en español por Editores Asociados M., S.A. (1972, 1a. edición y 1974, 2a. edición).

© 1977 Editores Asociados,S.A.

Traducción de: Oiga Margarita Rivera.

-0---E O 'T O R e s ~ N G f L

U"

~

~ 1 ~

s O e I {.l o O s. 1322

•

Mf XI

eo

I-l.

S.

12!

D.

f.

ADMINISTRACION PUBLICA ELABORACION DE LA POllTICA EN LAS DEPENDENCIAS GUBERNAMENTALES

Edición condensada para el uso de los estudiantes de las carreras de Licenciado en Administración, Licenciado en Economía y Licenciado en Derecho. Esta es una adaptación preparada por Charles Mundale con la aprobación del autor. Originalmente destinada para los especialistas, ha sido adaptada y condensada para que los lectores no especializados puedan tener acceso a ella.

IRA

JlI~RKA.SKI / BIBLIOTECA L N. A. P.

FECHA

,

li·t..t:/f

GM4R#/ PRSCIO $ 9.fJ , -

PROCEDo

CONTENIDO 1. Introducción / '

//

7

18

2. Comparación en el estudio de la Administración Pública. . Primera parte: los procesos de conversión del sistema administrativo.

39

3. Elaboración de la decisión en las dependencias gubernamentales.

41

4. Organización Administrativa: estructuras y raíces.

72

5. Personal de las dependencias administrativas.

88

6. Administración de las dependencias gubernamentales. Segunda Parte: Insumos delsistema administrativo.

120

7. Condición de la Administración Pública.

122

8. Demandas ciudadanas y dependencias administrativas.

131

9. Ejecutivos, legisladores y administradores. Tercera parte: Productos del sistema administrativo.

152 165

107

10. Relaciones intergubernamentales.

167

11. Variedades de servicios administrativos.

179

j j j j j j j j j j j j j j j j j j j j j j j j j j j

j

CAPITULO 1

INTRODUCCION

Lo;--administradores públicos y los factores que influencian sus actividades son.temas vitales para cualquiera interesado en los asuntos públicos. /la importancia de la administración públi "surge por la amplia gama de (as responsabilidades de los administradore . El poder militar es un tipo de recurso que se ve influenciado por los ad tnistradores públicos, pero los administradores también planean y aplican programas para las escuelas públicas y para las universidades; distribuyen los fondos para la investigación a los proyectos de medicina y de las ciencias naturales y sociales; negocian con los propietarios acerca del precio del terreno que se necesita para las carreteras; desarrollan normas de salubridad y de seguridad para los alimentos, drogas, automóviles y aviones y prueban los productos individualmente para ver si llenan estas normas. Nuestras vidas y fortunas están gobernadas por las entidades que regulan la econom ía nacional. Muchas personas trabajan para las dependencias gubernamentales; así que sus sueldos, órdenes de traba~.o y.tros beneficios se ven afectados por las decisiones de los administradore odas las personas viven en un "estado administrativo"; las dependencias dministrativas son responsables tanto de nuestras privaciones como de nuestras ventajas. Sin embargo, la dependencia en los administradores no significa que las personas son sus esclavos. Se planean los procedimientos administrativos para proteger los derechos y los intereses de los ciudadanos individuales; aunque los "papeleos" son con frecuencia motivo de burl.a, ~en como fin la guía y el control de las decisiones de los administradOres/

8

ADMIN/STRAC/ON PUBLICA

No es posible describir las actividades de un administrador público típico. Algunos administradores están preocupados con las tareas de rutina que han sido cuidadosamente prescritas por la legislatura. Otros están involucrados en esfuerzos más creativos, al ayudar a empujar las fronteras del progreso social, al redactar proposiciones para nuevas leyes y al ayudar a convencer a los legisladores de los méritos de estas proposiciones. También los administradores deben aplicar nuevos programas. Las capacidades de un administrador pueden sigrfificar el éxito o el fracaso dé un proyecto. Se usa en formas diferentes el calificativo de "administrador público". Algunas veces se refiere a todos los empleados del gobierno, excepto a aquellos en las ramas legislativa y judicial y al jefe del ejecutivo. Esto incluye a los empleados de los archivos y a los barrenderos, así como también a las personas que ocupan puestos elevados o de nivel medio en los departamentos de gobierno. Algunas veces el término se reserva para los empleados de alta categoría de los departamentos o de las dependencias del gobierno; aquellos quienes toman las decisiones más importantes y quienes establecen las normas que deben respetar los subordinados. En su mayor parte, este Iibro tratará con el último concepto de los administradores públicos. La mayoría de las discusiones será acerca de los funcionarios que toman decisiones importantes dentro. de las unidades administrativas y que interactúan con funcionarios en otras ramas del gobierno. Sin embargo, a veces; el enfoque incluirá al grupo más extenso de los empleados administrativos.

LA ENSE"'ANZA DE LA ADMINISTRACtON PUBLICA Este libro ha sido destinado para el estudiante del primer año de administración pública; su meta primaria es hacer el estudio de la administración pública interesante. Se concentra en aquellos aspectos que parecen ser más irnportantes en el proceso político, y por lo tanto, han recibido más atención de parte de los científicos poi íticos. Un factor que liga a gran parte del material de administración pública con otros campos de las ciencias poi íticas, es su interés común por la poi ítica pública. El significado del término "política" no es siempre claro y puede refe-

IRASHARKANSKY

9

rirse.a la proposición para un programa, el programa mismo, las metas del programa o el efecto de éste en los problemas sociales que son su objetivo. Una definición de política que ajusta a muchos de los usos que hacen los científicos es: las actividades importantes del gobierno. Una actividad es importante si involucra -o trata de involucrar- grandes cantidades de recursos o si afecta a los intereses de muchas personas. Sin embargo sería erróneo dar una definición de política en este punto. A 10Aargo del libro se utilizarán varios significados; pero las situaciones en que se emplea el término deben indio car los significados subentendidos en cada caso. El proceso político incluye la proposición, la aprobación, y la ejecución de los programas gubernamentales. Une a los administradores públicos con otras personas quienes se interesan en poi ítica. Estas incluyen a los funcionarios en otras ramas del gobierno, a los ciudadanos privados, a los intereses de grupos, a los partidos poi íticos y algunas veces a los representantes de los gobiernos extranjeros. El proceso poi ítico es dinámico y se ve afectado por intensas controversias. Los participantes discuten acerca de las metas adecuadas del gobierno, sobre los programas que son apropiados para obtener cada meta, sobre el efecto de los programas gubernamentales en varios sectores de la poblaci6n y acerca del significado de ciertos programas para otras actividades del gobierno. Muchos de estos argumentos ofrecen mucha emoci6n y muy poca información. Frecuentemente, los fijadores de normas toman importantes decisiones sin contar más que con "una ligera idea" acerca de los efectos que puedan tener estas decisiones sobre los problemas que han de resolver. Para tener éxito al introducir a un estudiante en la administración yen el proceso político, un libro debe disponer su material en tal forma que ayude al lector a comprender tanto las características importantes del proceso político como las relaciones que hacen a cada característic~ importante. Este libro enfocará: a) un medio ambiente que estimule a los administradores y que reciba los productos de su trabajo; b) los datos, o insumas, que lleven los estímulos del medio ambiente a los administradores; e] los productos, o rendi· miento, que lleve los resultados de la administración activa al medio ambiente; d) un proceso de conversión que transforme (conviertal los insumas a productos; y e) la respuesta, o retroalimentaci6n, que transmite los productos de un período -a medida que interactúan con las características en el ambiente- de vuelta al proceso de conversión, como los insumos de una época pos-

ADMINISTRAC/ON PUBLICA

10

terior, Juntos forman el sistema administrativo, como se presenta en la Figura 1.1.

FIGURA 1.1.

El sistema administrativo Los insurnos del medio ambiente incluyen:

PROCESO DE VERSION.

al demandas, bl recursos y el apoyo u oposi· ción de los ciudadanos y funcionarios de otras ramas del gobierno.

Los insumos internos incluyen:

RETROAlIMENTACION:

EL MEDIO AMBIENTE:

CON-

al estructuras, b) procedimientos y el predisposiciones . y expe· riencias de los adminis· tradores.

LOS SERVICIOS PARA EL MEDIO AMBIENTE INCWYEN: bienes y servicios para el público y funcionarios de otras secciones del gobierno.

representa la Influencia que los servicios tienen sobre el medio ambiente, de modo que da forma a los insumos subsiguientes. incluye: al usuarios V clientes, b) costos de los bienes y servicios y el miembros del público y otros funcionarios del gobierno y que respaldan o se oponen a las oepen-

dencias, 105 administradores o los programas.

Medio ambiente e insumas I

ji '

dEl medio ambiente incluye a los diversos problemas sociales económicos y políticos que los establecedores de normas deben tratar de resolver. También el medio ambiente incluye a los factores que ayudan u obstaculizan los esfuerzos de éstos para resolver los problemas. Dentro del medio ambiente se encuentran: las personas quienes se beneficiarán de la politica: un mercado que establece costos para los bienes y servicios que se deben usar para poner en ejecuci6n la política; y los intereses de grupo y miembros del público y de otras

IRA SHARKANSK.Y

11

unidades gubernamentales quienes' expresen apoyo poi ítico por -u oposición nacia- la política. Algunas de las características del medio ambiente ayudan al establecimiento de normas y a la resolución de problemas sociales; otras car~ísticas d-ificultan más el trabajo del establecedor de normas/o' /-,jlos insumos políticos son las transmisiones que se envían del ambiente al proceso de conversión del sistema administrativo. los insumos incluyen: peticiones para una política, recursos y apoyo, oposición o apatía hacia las acciones de los administradores. El pueblo solicita bienes públicos y servicios tales como educación, transporte y sanidad -para su propio uso. También exige el control del comportamiento de otras personas, por medio de la policía o por los militares. En adición a esto, el pueblo pide las satisfacciones emocionales que se derivan de las declaraciones simbólicas o gestos, tales como la celebración de las fiestas patrias o religiosas. Una demanda no describe necesariamente la interacción entre el ciudadano y el administrador. Puede ser una petición de rutina para un servicio, tal como el archivo de una solicitud de empleo con una dependencia gubernamental. Puede ser simplemente una afirmación de que una dependencia debe introducir un nuevo servicio, o bien un enfrepá'miento público. segundo tipo de insumas que son los recursos pueden incluir a los trabaIadores, destrezas, material, tecnología o dinero. El apoyo, oposición o apatía de los ciudadanos hacia una poI ítica -el tercer tipo- se pueden revelar en el grado de disponibilidad del pueblo para pagar impuestos, aceptar el empleo gubernaryental y acatar la regulación del comportamiento por parte del qobiern9(También se puede mostrar con la paciencia de los ciudadanos cuando éstos' enfrentan dificultades, o por su entusiasmo por algo o por una hostilidad hacia los funcionarios administrativos. Entre estos extremos se eneuentran las actividades típicamente más pasivas hacia los empleados gubernamen· tales. Debido a que muchas personas consideran que el servir al gobierno es una profesión indeseable, los reclutadores de ese personal no pueden atraer a. un número suficiente de graduados universitarios de elevada competencia. El sector privado -o la porción no pública de actividad económica y social en una sociedad- es una fuente importante de insumos para el sistema admi· nistrativo, pero no es la única. Otras ramas del gobierno proveen a los administradores con demandas en formas de leyes de la legislatura, instrucciones y peticiones de parte del jefe ejecutivo, o juicios de parte de tas cortes. También

/1:1

12

ADMINISTRACION PUBLICA

proporcionan recursos y apoyo u oposición en la forma de fondos V la autoridad para tomar decisiones. Algunos de estos insumos gubernamentales son informales, unos ni siquiera se expresan. Los administradores reciben sugerencias y recomendaciones de parte de los legisladores a medida que estos aclaran sus intenciones al promulgar estatutos. También los administradores anticipan las demandas que pudieran recibir de otras ramas gubernamentales al estudiar los informes del comité, las decisiones de la corte o los discursos públicos. Proceso de Conversión

No son solamente los insumos los que influencian las acciones de los administradores. sino que también las características del proceso de conversión. En vez de provenir del medio ambiente. estas características se desarrollan dentro del mismo proceso de conversión. Por esta razón. se les llama insumos internos e incluyen los procedimientos que utilizan los funcionarios para tomar sus declsiones, así como las experiencias personales y las actitudes de los administradores. Los conflictos surgen entre los reglamentos formales de la organización y los valores personales de los administradores. Los enfrentamientos entre estos últimos pueden incrementar el costo de los insumos de la dependencia. Los que toman decisiones usan procedimientos rutinarios para simplificar los insumos complejos y numerosos. La dirección y el personal de una dependencia pueden estar en desacuerdo acerca de los sueldos adecuados. las condiciones de trabajo y los servicios para los clientes de la dependencia. Sin duda. debido a sus diversas relaciones con otros sistemas sociales. económicos y pol{tico$¡ los administradores, a veces. están en desacuerdo acerca de lo que es una actividad "adecuada", Por lo tanto. hay conflicto entre los administradores así. como entre estos y los proveedores de los insumos, o los receptores de servicios. Productos

Los productos que los administradores proporcionan a su medio ambiente incluyen servicios, bienes materiales y regulaciones del comportamiento, además de gestos. declaraciones y actividades que confieren mensajes simbóíicos a quienes los pueden comprender. Los administradores facilitan también be-

IRA SHARKANSKY

13

-neficios directos a los1uncionarios de otras unidades {jel gobierno; información, asesoramiento técnico y prcposlciceesconeretes que son necesarias para la formulación deJa política. los legisladores y los ejecutivos viven prometiendo y proporcionando servicios a los votantes. El poi ítico puede proveer los necesarios recursos al administrador V puede exigirle que los utilice para dar al público el servicio deseadc. La falla del administrador al proveer los servicios deseados puede ofender tanto a los ciudadanos como a los legisladores. Tales fallas son "productos negativos'\ ya que tienen un ef~ inmediato adverso sobre las personas del medio ambiente del administradod y eventualmente pueden tener un efecto similar en los mismos administradores.

Retroalimentaci6n La retroalimentación representa la influencia de servicios previos sobre ~as demandas, los recursos y' el apoyo o la oposición -que un sistema administrativo recibe. Las leves actuales sobre impuestos influencian el flujo de los recursos económicos hacia las dependencias administrativas. Los servicios públicos y las normas reguladoras afectan directamente a las satisfacciones de los ciudadanos y así dan forma a las demandas que presentan. Los esfuerzos pasados para promover el desarrollo económico pueden afectar las condiciones en modos que influyan tanto a los recursos proporcionados por los impuestos existentes y las demandas y los apoyos que provienen de la población. Los mecanismos de retroalimentación son evidentes en la continua interacción entre los administradores y en la mayoría de las fuentes de sus insumas y en los receptores de sus productos. Los ciudadanos, los legisladores y el jefe ejecutivo rara vez están todos satisfechos al mismo tiempo; algunos siempre piden más. Solicitan el.mejoramiento de los servicios existentes para satisfacer ciertas necesidades que no lo son por 'as actividades actuales. Los grupos que reciben los servicios de la dependencia o que sienten el efecto de sus regulaciones se pueden unir con los aliados en la legislatura para tratar de cambiar la autoridad legal de la dependencia o su nivel de asignaciones. En casos menos formales, los grupos de usuarios o clientes y los legisladores siempre están tratando de cambiar la poI ítica de los administradores as.í como sus decisiones en casos particulares.

14

ADMINISTRACIDN PUBLICA

LA ESTRUCTURA DE SISTEMAS El medio ambiente, los insumos, el proceso de conversión, los productos y la retroalimentación se relacionan e interactúan unos con otros, de la manera que seinuestra en la Figura 1.1. A todo un conjunto completo de esos elementos y sus interacciones se le llama sistema administrativo. Este sistema no es simplemente la unidad administrativa contenida en el proceso de conversión. Es la combinación de la unidad administrativa y todos los elementos y "procesos que interactúan en la unidad: a. el medio ambiente dentro del que opera la unidad administrativa y que influye en la unidad y es afectado por ésta; y b) los insumos y c) productos de la unidad conectados entre s~ por dI el proceso de conversión y el los mecanismos de retroalimentació~ Un sistema como éste es una estructura útil para tratar temas individuales; no solamente enfoca la atención sobre una simple descripción de las partes separadas, sino también en la importancia y en la relación de esas partes entre ellas. El concepto de un sistema administrátivo nos ayuda a pensar sobre la administración pública. Se puede utilizar para guiar nuestras ideas acerca de los sucesos universales (tales como las generalizaciones acerca de las actividades administrativas en todos los gobiernos) o acerca de los eventos particulares (tales como las actividades administrativas de ciertos gobiernos). No está interesado en un conjunto fijo de personas y actividades. Así, un sistema administrativo puede ser visto incluyendo las acciones de la mayoría de los administradores públicos en todo el país o -para otros propósitos- se puede diseñar un sistema para explicar las acciones de sólo una dependencia. El pensar acerca de la administración pública como un sistema ayuda a explicar las relacione~ ent-re las diferentes actividades y las personas al determinar los tipos de preguntas que se deben hacer y. así organizar la investigación. las preguntas modelo pueden incluir: ¿Cómo las características del proceso de conversión afectan a los productos? lO cómo la cantidad de recursos disponibles afecta a la cantidad y la calidad de los productos? Estas establecen la forma en que la administración pública está relacionada con la política, con la economía y con otras características de su medio ambiente. El sistema administrativo no es un conjunto de actos específicos sino una forma de como prender aquellos actos. Como un mapa, no es el territorio sino una forma de localizar una característica, tal como la de una ciudad o montaña, con refe-

IRA SHARKANSKY

1'5

rencia a las otras. la noción de sistema guía, la selección y la organización de información sobre la administración pública. Con esta noción como guía, se puede recoger información sobre temas que parecían operar como conversión, insumos, productos y retroaHmentación. Entonces se puede ver como estos temas realmente interactúan uno con otro. la Figura 1.1. puede dar la impresión de que los que toman las decisiones solamente responden al efecto de las propias decisiones anteriores que hayan tenido en el medio ambiente. Si esto fuera así, habrá lo que se t\ama un "círculo cerrado", uno en el que se fije et tipo y el número de los insumos; pero éste no es el caso. Los nuevos insumos contínuamente provienen de las demandas de los ciudadanos y de las organizaciones de ciudedanos; También los funcionarios tienen muchas opciones posibles al revisar la retroalimentación de sus anteriores decisiones, debido a que generalmente difieren en la importancia que le den a las precedentes demandas de parte de los ciudadanos y de otros oficiales y a su propio juicio acerca del éxito o fracaso de las actividades actuales. Cuando un sistema deba negociar contínuamente con nuevos insumos, tenderá a ser algo inestable, aunque un sistema administrativo pueda alcanzar la estabil idad si los que toman decisiones pueden satisfacer las demandas con recursos fáciles de conseguir. Sin embargo, para los administradores que serán descritos en este libro la estabilidad es -en lo mejor- una meta incierta. Para muchos de ellos, la estabil idad no es ni aparente ni deseada; prefieren cambios mayores en su dependencia o en sus alrededores. Otros, quienes deseen estabilidad, están frustrados por un medio ambiente que provee no solamente metas ambiguas y variables, sino también recursos que son cambiantes e inciertos.

LOS LIMITES DE LOS SISTEMAS ADMINISTRATIVOS Para examinar los lazos entre unidades administrativas y su medio ambiente, se debe distinguir el proceso de conversión de los insumos y de los productos. El proceso de conversión incluye unidades que proveen servicios, recaudan impuestos e imponen regulaciones. Las unidades administrativas se de-

16

ADMINISTRACION PUBLICA

nominan en diversas formas como; "departamentos", "oñcinas", "dependencias", "comisiones", "secciones", "servicios". Se considerará a las unidades de línea estar dentro del proceso de conversión de los sistemas administrativos. El jefe ejecutivo, los legisladores, los jueces y los miembros del personal que se encuentran directamente a su servicio, se hallan excluidos del proceso de conversión y asignados al "medio ambiente". Hay que observar que la rama administrativa se distingue de la ejecutiva. La ejecutiva, como otros participantes políticos en el sistema, provee dirección a los administradores y busca controlar sus actividades. Desde luego, estos límites entre el proceso de conversión y el medio ambiente a veces no son muy claros. Algo del trabajo de las unidades administra· tivas se parece al de los ejecutivos, legisladores y jueces. Los directores de numerosos departamentos de los gObiernos estatales y locales son elegidos por los votantes y actúan como ejecutivos de sus propios departamentos, separados del jefe del ejecutivo. En todos los niveles, las dependencias reguladoras hacen sus propias regulaciones y entonces actúan como jueces, cuando estas regulaciones se aplican a casos específicos. Los administradores I'fO* aplican las decisiones tomadas en las unidades legislativas, judiciales y ejecutivas del gobierno, sino que también sugieran normas a los miembros de otras ramas y con frecuencia redactan los textos de las leyes promulgadas por la rama legislativa; asimismo, observan una gran discreción al cumplir con las misiones que se les asignan. Además, realizan sus propias contribuciones importantes a las poi íticas del gobierno. A pesar de la irregularidad de los límites del proceso de conversión, siguen constituyendo un tema válido para este libro. Haremos hincapié en la "cuarta. rama del gobierno"; o sea, las personas y las organizaciones que no se incluyen, habitualmente, en las divisiones tripartitas simples, de ejecutivo, leqislativo y judicial., Las características importantes de los sistemas administrativos pueden variar también de una dependencia a otra. El empleo de un método de sistemas no implica uniformidades en el comportamiento, sino qué' proporciona una estructura que nos ayuda a identificar las tendencias generales y las desviaciones, así como también a comprender las causas que las producen. En algunas partes, el término "sistema" tendrá una aplicación general; en otras, el "sistema" se referirá solamente a un número limitado de unidades administrativas.

IRA SHARKANSKY

17

ORGANIZACION

Este capítulo ha definido las categorías abstractas de los sistemas administrativos. En los últimos capítulos, estas categorías se utilizarán para presentar el análisis de la actividad política reaL Sin embargo, antes de proceder con el análisis, se explorarán las contribuciones de la investigación -realizada en otros pafses y en varios niveles de Estados Unidos que puede hacer de un análisis de administración pública, un sistema. El concepto de sistemas se revela claramente en las últimas secciones del libro. Cuatro capítulos examinan los aspectos del proceso de conversión; tres capítulos examinan los insumas y dos capítulos más, los últimos, tratan sobre los productos y la retroalirnentación. Como ya se observó, la total comprensión del sistema administrativo no está aún completa. Y, aunque es obviamente necesario el organizar al libro en capítulos específicos, no puede haber una división simple de todo el material en categorías particulares. Se debe juzgar la idea de los sistemas por la cantidad de claridad que arroja sobre el tema, por el éxito con el que indica las importantes relaciones entre las diversas partes del sistema, y -por últimopor cualquier investigación que provoque para ayudar a aclarar aquellas careeterísticas del sistema que no se hayan comprendido bien.

CAPITULO 2

COMPARACION EN EL ESTUDIO DE LA - ADMINISTRACION PUBLICA

El hecho de que este libro se concentra en los sistemas administrativos en Estados Unidos, no refleja ninguna opinión negativa acerca de la próspera y creciente área cultural de la administración pública comparativa. La estructura de los sistemas apoya -y sin duda requiere- un análisis comparativo. Este capítulo ilustra algunas de las ventajas que se obtendrán al comparar los diferentes sistemas administrativos. Los sistemas dentro de Estados Unidos se examinarán primero, después se considerarán las caracterfstlcas de los sistemas administrativos en todo el mundo. Alguna evidencia sugiere que ciertas características ambientales tienen importantes influencias sobre las unidades administrativas en todo el mundo. Un enfoque sobre los sistemas administrativos en Estados Unidos puede ser tan importante para el extranjero así como para el norteamericano, debido a que los insumos en y los servicios de la administración pública estadounidense son globales en su alcance. Esto es más aparente en la diplomacia, en la ayuda internacional y en la poi ítica militar. En otros programas cuya clientela es más uniformemente nacional, hay también insumos y servicios. En 1968, cerca del 9 por ciento de los empleados civiles del gobierno federal estaban estacionados fuera del país. El Servicio de Sanidad Pública de los Estados Uni· dos se ocupa de las enfermedades de todo el mundo, mientras que la Oficim de Educación patrocina investigaciones en los programas educativos de otro! paises, en parte como programa de ayuda a los educadores de los mismos y en parte, para adquirir información sobre técnicas didácticas desarrolladas er

IRA SHARKANSKY

19

otros lugares. Por abajo del nivel federal, los planeadores de ciudades y los expertos en transportes estudian operaciones de viviendas públicas y tránsito o transporte colectivo en ciudades de todo el mundo, con el fin de incrementar su conocimiento acerca de las alternativas en su país. A menudo las acciones administrativas tienen repercusiones tanto internacionales como nacionales; este es, seguramente, el caso en los programas de investigación y desarrollo de armamentos militares. Una nueva empresa en ese campo proporciona indicios a los gobiernos extranjeros sobre posibles cambios en la potencia de armamentos o en la estrategia ofensiva o defensiva probable; además, al mismo tiempo, esa empresa proporciona recompensas económicas considerables a las comunidades estadounidenses en las que almacenan o fabrican esas armas. Uno de los temas poIíticos más controvertibles que relacionan al sector administrativo con el político y el industrial, tanto en el interior de Estados Unidos como en ultramar, se refiere al "complejo rnllitar- industrial". Se trata de una pretendida trama de ambiciones combinadas. que se dice que impulsa a Estados Unidos hacia niveles elevados de erogaciones militares y a una competencia armamentista internacional muy peligrosa. Supuestamente detrás de estas erogaciones se encuentran alianzas de industriales, los cuales desean obtener los beneficios inherentes a la fabricación de armas, políticos que quieren tener bases militares o nóminas industriales para sus áreas, 1íderes -de partidos poi íticos que desean que sus candidatos ganen las elecciones y oficiales militares que aspiran al poder.

ANAlISIS COMPARATIVO DE LOS SISTEMAS ESTADOUNIDENSES

Dentro de su enfoque, este libro hace un gran esfuerzo para utilizar el método comparativo de análisis. Hasta donde es posible, se basa en estudios que son claramente comparativos en su examen de los procesos administrativos en varias dependencias del gobierno federal de Estados Unidos o en diversos estados o ciudades estadounidenses. El método comparativo identifica las formas en que los sistemas administrativos varían en las diferentes situaciones,' ya que nos muestra cómo ciertas características de los sistemas administrativos tienden a ocurrir todas a la vez.

20

ADMINISTRACIDN PUBLICA

Por ejemplo, como resultado del análisis comparativo, se ha conocido bastante acerca de cómo las condiciones económicas -que son una característica del medio ambiente- influyen en los servicios de las dependencias administrativas. Los estados norteamericanos proporcionan un laboratorio conveniente para el análisis comparativo. Un examen del presupuesto de cada estado, a qué sistemas administrativos estatales se les han dado mayores o menores cantidades de recursos financieros y cuáles son probables que tengan una consecuencia mayor o menor en sus medios ambientes. Los gastos generales per cápita -el promedio que se invierte en cada miembro de la población - es la medida que más frecuentemente se utiliza para juzgar los recursos financieros que están disponibles en cada estado para apoyar sus servicios públicos. Los administradores estatales parecen compensar la debilidad que existe en otros lugares, ya que los gastos estatales son a veces altos donde los sistemas administrativos de los gobiernos locales son relativamente débiles y donde los recursos privados (como se miden por la población y la industrialización) son escasos. Donde los ciudadanos y los gobiernos locales son pobres, las autoridades estatales tienden a proporcionar una parte relativamente mayor de los servicios que recibe la población. Varios factores ayudan a explicar esto: los ciudadanos con ingresos bajos no se pueden proporcionar los niveles de educación, sanidad y beneficencia que obtienen a través del mercado normal los ciudadanos poderosos. Además, muchos gobiernos locales en estados pobres (especialmente en los condados rurales) encuentran difícil satisfacer las demandas de servicios con sus propios recursos. Parte del problema de esto se encuentra en que los gobiernos locales deben depender de una base de impuestos que es dependiente de la economía local. Las leyes orgánicas del estado generalmente restringen a los gobiernos locales al impuesto sobre los bienes inmuebles (terrenos) que se localizan dentro de sus Iímites¡ esto impone una carga pesada sobre las comunidades pobres. En contraste con lo anterior, los estados tienen acceso legal a mayores recursos económicos. Se benefician de una selección más generosa de programas de ayuda federal, y de los impuestos sobre los ingresos estatales y los 'impuestos sobre las ventas han permanecido más productivos durante las condiciones económicas de depresión que el impuesto sobre la propiedad local.

iRA SHARKANSKY

21

Los estados también difieren en sus esfuerzos para hacer sus sistemas administrativos más profesionales. Los administradores profesionales poseen varios atributos: una capacitación avanzada en sus campos de especialización, una preocupación por permanecer actuales de acuerdo a los últimos desarrollos y un deseo de proporcionar el nivel más avanzado de servicio que esté disponible. Un estado que quisiera profesionistas de categoría tal vez ofrecería sueldos altos y otros beneficios para atraer a los mejores candidatos posibles y apoyarían sus actividades con presupuestos generosos. Por ejemplo, un censo sobre 933 administradores estatales en Estados Unidos muestra un aspecto de su profesionalismo. La gran mayoría (el 76%) quería una expansión en los servicios y gastos de su propia dependencia. Los administradores tienen una opción de expansión con niveles de 0-5 por ciento, 5-10 porclento, 10-15 por ciento y más del 15 por ciento. Casi toda una tercera parte escogió la posibilidad más grande de expansión. Si las alternativas específicas hubieren ido más allá del 15 por ciento, hubiéramos conocido los límites máximos de los deseos de los administradores. Como ocurrió, la mayoría de los administradores parecía desear más expansión de la que el investigador había esperado. Los sueldos de los empleados muestran parte de los esfuerzos de los estados para hacer sus sistemas administrativos más profesionales. Un grupo de estados registra una alta consistente en los sueldos que se pagan a los empleados. Los principales estados de este grupo son: Nueva York, California, Ohio, Michigan, Pennsylvania e IIlinois. El nivel más grande de industrialización asociado con estos estados puede proporcionar los recursos necesarios para apoyar los niveles más altos de gastos en el servicio civil. También puede proveer los nivetes salariales en el sector privado que son adoptados por el gobierno estatal. El nivel del desarrollo económico en un estado también afecta los servicios de la poi ítica de su sistema administrativo. Los gobiernos locales y estatales en los estados más pudientes erogan bastante y ofrecen los programas más atractivos en la educación, el bienestar y la salud. Sin embargo, en las carreteras y en los recursos naturales, son los estados pobres los que ofrecen los programas más atractivos. Entonces, la evidencia es bastante clara: que el desarrollo económico V la erogación alta para los servicios administrativos van juntos. Sin embargo, no es seguro cómo o por qué esto es así, por lo que se ofrecen dos teorías. De

ADMINI5TRACION PUBLICA

22

acuerdo con una llamada el punto de vista del recurso, los impuestos que se, necesitan para apoyar a los servicios administrativos son más fáciles de recaudar y se pueden hacer en grandes cantidades cuando la economía es próspera; para cuando sucede esto, un niv8t más alto de servicios es el resultado natural. El punto de vista del recurso implica que las demandas de los ciudadanos son similares de un estado a otro. La diferencia en la erogación se explica por las diferencias en la habilidad para pagar por los servicios y no por las diferencias en las demandas. AI"re/acionar el bienestar de un estado o país al del servicio de sus dependencias públicas, no es la única forma en que se puede ver el desarrollo económico al efectuar a los programas administrativos. Está también el punto de vista de la necesidad, de acuerdo al cual la econom ía puede afectar el tipode necesidades que siente el pueblo y que perciben los hacedores de la poi ítica. Por ejemplo, las áreas rurales pueden hacer gastos fuertes para los caminos--' aunque estén relativamente pobres, debido a que el aislamiento de las comunidades rurales hace que la necesidad para los caminos sea obvia. No hay nada malo en utilizar el proceso de la política del punto de vista del recurso para explicar algunas relaciones entre la economía y la política y el utilizar el punto de vista de la necesidad para explicar otras relaciones. Por ejemplo, en la mayoría de los estados, la cantidad de los beneficios de bienestar que proporciona el estado a los pobres o enfermos o desempleados corresponde al nivel de riqueza; aunque algunos estados con un desarrollo económico relativamente bajo poseen altos beneficios de bienestar. El confiar solamente en el punto de vista del recurso de la unión entre la economía y el nivel de servicios dejaría a estos casos sin explicar. Una investigación adicional encuentra que la economía varía en su influencia en los productos. Un hallazgo es que el desarrollo econ6mico tiene una rnayor influencia en (os productos de los gobiernos locales que la que tiene sobre los productos de los gobiernos estatales. Como se observó anteriormente, la mayoría de los gobiernos locales debe depender de una estrecha área geográfica para los recursos. Además de esto, los gobiernos locales están confinados a sólo una fuente importante de ingreso que es: el impuesto sobre la propiedad. Los gobiernos estatales dependen en sus territorios más grandes y pueden transferir los recursos de las comunidades ricas a las pob~También los funcionarios estatales tienen acceso a los impuestos sobre (os insumos y las ventas (

IRA SHARJs. Las crisis nacionales han afectado el uso de rutinas-tates como el presupuesto incremental y la relación entre las erogaciones y los servicios. En particular, la depresi6neeon6mica; las guerras V las transformaciones de la post-guerra, hacen insostenibles' algunos de los factores que normalmente llevan a estas rutinas. Las ayudás inter9l1bernamenta1espueden transtornar también las rutinas dé los gobiernos que Jas" reciben. "Hay, ciertos individuos que, .euando rson ele~Mos pera ocupar puestos pOblieo. 'ele"ados, pueden 'ser capaces dÉ1slterár,át "menos'tempora.mente,tas', r'utinesde' sus '!lilidades de terminar la universidad y de recibir algún tipo de educación de postgrado y de iniciar sus carreras en una de las profesiones -posiblemente ingeniería, leyes o ciencias. Los administradores de alto nivel difieren menos de otros grupos ocupacionales que ocupan puestos de responsabilidad. Por ejemplo, en sus antecedente~ sociales y en sus logros educativos, los administradores guber· namentales muestran una mayor similitud con los grupos de "líderes de los 1 negocios" q~e la que tiene cualquiera de esos grupos con el público en ge· neral. Las desventajas ocupacionales de dos grupos socialt$ -los. negros y las mujerss-, resultan evidentes por su distribución dentro de las unidad8$ admi· nistrativas. Ambos grupos se encuentran rePresentados de$'proporcJonalmente en los niveles más bajos. Cuando ocupen puestos de .niV......"tIdot. tienen más probabilidlldes de trabajar en depei'ldencias que r8$J)Ondeft.iftter. . . .

106

ADMINISTRAC/ON PUBLICA

pecíficos de los negrO$ o las mujeres. Sin embargo, en los últimos años ha habido aumentos considerables en el número de empleados negros y femeninos en los puestos administrativos. La poca información disponible acerca de los valores, actitudes y personalidades de los administradores sugiere que tienen un gran interés por servir al público, por una aceptación de las restricciones burocráticas y por una necesidad de cooperaci6n con otros administradores. Los administradores federales poseen fuertes motivaciones para mejorar los servicios dentro de sus áreas. Los conflictos internos surgen cuando los administradores sienten que su necesidad de logro está frustrada por las restricciones de la burocracia y el a veces lento proceso político.

CAPITULO 6

ADMINISTRACION DE LAS DEPENDENCIAS GUBERNAMENTALES

1:1 proceso de conversión del sistema administrativo no es un simple dispositivo que utiliza recursos y dema_ndai)t, después de un breve retraso/prodUCe los servicios de la norma PÚblic~ [a toma de decisión racional es u~roce­ so complicado. Sus procedimientos son relativamente fáciles de definir, pero a veces, difíciles de aplicar en situaciones específicas. Esto puede ser provocado Por cualquiera de las siguientes razones: los administradores poseen una variedad de antecedentes y de preferencias que pueden afectar las decisiones que toman; las personas en el medio ambiente del sistema pueden imponer sus preferencias sobre los administradores que se encuentren dentro del sistema; y, a veces, es difícil para aquellos involucrados el estar de acuerdo en una clara declaración de 'as metas. Como resultado, muchos programas del gobierno funcionan, ya sea sin metas declaradas o con metas que son demasiado ambiguas para servir como blancos exactos de la norma. En adición a esto, las unidades administrativas deben también negociar Con los problemas internos de poner en ejecución la norma. Este capítulo examinará la habilidad de los administradores para obtener la cooperación de los subordinados. lCómo pueden desarrollar las habilidades de sus subordinados Para el apoyo de un esfuerzo común? lPueden depender los miembros de otras ramas gubernamentales de las unidades administrativas para poner eh ejecución las decisiones legislativas y ejecutil'as? lOué factores intervienen con la leve operación de los procedimientos administrativos? ¿Amenazan las técnicas de administración a los derechos individuales y a los p~iVilegios de los

108

ADMINISTRACION PUBLICA

empleados del gobierno? ¿Hasta qué punto pueden negar los superiores a los administradores las oportunidades de expresar sus opiniones profesionales acerca de la política de la dependencia? ¿Deben abandonar los administradores sus propias normas profesionales cuando sus superiores "poi Iticos" establecen políticas contrarias? ¿Se les puede negar a los administradores tos derechos poI íticos que se otorgan a los ciudadanos, como por ejemplo, el estar de campaña con los candidatos que buscan un puesto público o pasar ciertos proyectos de ley en la legislatura? Es difícil distinguir entre las normas que ayudan al director del departamento a mantener el control sobre sus subordinados y las normas que restringen las libertades de estos. Los sociólogos y los sicólogos no han estado de acuerdo acerca de las técnicas administrativas que tienen éxito en fomentar el producto del trabajo, al preguntarse si respetan o amenazan la individualidad del tr.abajador. Un grupo -que usa lo que se \lama a menudo el método de las re/aeíones humanas- cree que él respeto. por la individualidad pueden ir juntas. Los hallazgos en la investigación de estos grupos desacreditaron a una teoría anterior llamada la administración científica que defendía un control cercano y detallado sobre los trabajadores. Sin embargo, las investigaciones más recientes aconsejan en contra de cualquier aceptación sin criterio de las técnicas de, rsíacíones humanas que dependen mucho en la hebilidad de los subordinados para motivarlos y dirigirlos. Tales temas se vuelven especialmente sensibles cuando se ven afectados por las mayores controversias públicas. Algunas de sus disputas más arduas en la edministraclón pública reflejan las presiones que están en competencia para aflojar o apretar) el control por parte de los superiores sobre los subordinados.

SISTEMAS COMPLEJOS Este libro ve a las dependencias administrativas como parte de una unidad más grande que llamamos sistema administrativo:\Es útil recordar que las dependencias son organizaciones complejas ya que sus elementos se relacionan unos con otros en diferentes formas. Los siJperiores no controlan a sus subordinados por el solo hecho de publicar órdenes y de observar su actuación. Los subordinados, así como los superiores, están motivados por los factores

IRA SHARKANSKY

109

económicos, sociales, sicológicos, filosóficos y políticos. Debido a estas diferencias, dos administradores pueden interpretar responder a un conjunto particular de instrucciones en formas opuestas. A 'veces, y con honestidad total, una persona puede no estar alerta de la información que pasa ante sus ojos, especialmente sino está- de acuerdo con su curso preferido de acci6n. Las relaciones entre los administradores y los subordinados se ven influenciadas por un número de elementos, de los cuales los pri'lCipalesson la autoridad, las comunicaciones, los incentivas y el liderazgo.

y

I

Autoridad

Las razones más importantes que los eruditos hen encontrado por lasque una persona posee autoridad sobre otras dentro de las organizaciones admi'nlstretlvas, implican el poder formal, el bienestar, la experiencia, el respeto y el afecto. Poder formal

, El poder formal se basa en las estipulaciones de una constitución, estatutos o reglamehtos que le dan a una persona control sobre otros. En cada unidad ~administrativa algunos funcionarios tienen el poder formal para designar a nuevos miembros en la organizaci6n, para promover o incrementar el sueldo de aquellos que ya se encuentran en la organización, para autorizar el gasto de los fondos para propósitos diversos y para aprobar los servicios para los clientes. Es probable que el jefe de una organización administrativa tenga algunos de estos poderes. Sin embargo, otros pueden controlar los asuntos sobre el presupuesto, el personal o los servicios de la dependencia para los clientes. Por ejemplo, en hospitales y universidades son los profesores y los médicos -y no los jefes administrativos- quienes controlan la distribución del tratamiento médico y los grados académicos. En muchas dependencias, los funcionarios del presupuesto y del personal son independientes del director de la dependencia y pueden tomar decisiones financierss y sobre el personal sin el acuerdo del director. 1:1 poder formal puede dar a un funcionario la influencia directa sobre otras personas en la organización. Un funcionario del presupuesto puede per-

110

ADMINISTRACION PUBLICA

mitir O evitar la erogación de fondos en ciertas formas por medio de otro funcionario. También el poder formal permite a un funcionario el tener la influencia indirecta sobre asuntos que están, técnicamente, fuera de su dominio. Los individuos con poderes diferentes, cada uno posee cierta autoridad sobre los otros, debido a sus decisiones que pudieron hacer en otra época o para un propósito diferente. Estas relaciones pueden durar bastante tiempo y se pueden involucrar tanto con los sentimientos personales, que la autoridad de un funcionario puede depender del respeto y del afecto, así como lo hace con los poderes formales. Bienestar

En las dependencias administrativas, como en cualquier otro lugar, la persona que controla los fondos es importante. Su autoridad puede proceder en parte del poder formal y en parte del respeto, afecto o habilidades profesionales. Sin erribargo, el centro de su influencia, es el dinero que pueda retener o hacer disponible. Como otros que poseen autoridad, el funcionario del presupuesto puede usar sus recursos en formas que incrementan o disminuyen su control sobre otros. Puede ser extremadamente precavido al permitir gastos que se deban hacer; puede reducir las- cantidades que se van a erogar; puede requerir que los planes de los funcionarios de programas, se examinen con detalle; o puede ignorar el contenido del programa y preguntar solamente si el dinero se está gastando de acuerdo a los requerimientos legales más'obvios. Experiencia

La experiencia, el conocimiento o la habilidad de un experto, es la fuente de la autoridad del especialista, algunas veces ayudada por los poderes formales (por ejemplo, solamente los médicos pueden prescribir medicinas para los pacientes del hospital). A veces, el título de "experto" se otorga como resultado de la capacitación formal. Sin embargo, con frecuencia, llega gradualmente él la persona, que demuestra que comprende un problema particular mM completamente que otros.

IRA SHARKANSKY

111

Respeto y afecto

El respeto y el afecto pueden estar combinados con el poder formal, el bienestar y la experiencia al proveer el fundamento de la autoridad de una persona, especialmente en las organizaciones pequeñas. Los individuos pueden ganar respeto simplemente debido a su edad o a su antigüedad en una dependencia. Otros se benefician de su habilidad al manejar un cierto tipo de problema. Para algunos, sus habilidades más perfectas son la amabilidad V la amistad; tales personas pueden ganar autoridad en la toma de decisiones, simplemente debido a que son bien aceptadas por sus colegas que tienen autoridad como resultado de su poder formal, bienestar o experiencia. Para estar seguro, los sentimientos personales pueden ser negativos así como positivos, al generar diS(:ordia en vez de armonía. Asimismo, otras fuentes de autoridad pueden tener influencias negativas. Un hombre con poderes formales puede perder el respeto de sus subordinados, debido a que demuestra una falta de experiencia. En ",na economía en declive, pUedeperder control sobre el suficiente bienestar para afrentar las demandas que se le soliciten. Los poderes formales que son retenidos por aquellos administradores pUeden continuar dándoles un rol en la creación de las normas aún cuando no puedan hacer otra cosa más que interferir con las peticiones creativas de sus colegas.

Comunicaciones Aunque las comunicaciones unen a los.miembros de una organización administrativa, les puede ayudar a realizar su trabajo, ya sea en una forma eficiente o deficiente. Para controlar lo que se dice, las dependencias gubernamentales diseñan reglas formales de comunicación. Si todos en la organizaci6n se comunicaran con todos, resultaría una gran confusión. En una jerarqu ía claramente definida, las personas de un rango más alto tienen comunicaciones formales más extendidas. Las personas con responsabilidedes más complejas deben intercambiar información con un gran número de otras personas. Sin embargo, como hemos visto en un caprtulo anterior, la jerarquía no siempre actúa como esté disef'iada. Aún cuando los canales de eomunicación están claramente definidos, pueden surgir problemas. Aquellos que reciben la comunicación pueden no entender el mensaje como el emisor

112

ADMINISTRACION PUBLICA

quer ía, O puede que no sigan las instrucciones recibidas. Las personas pueden evitar ver mensajes que se les envían, especialmente si estos amenazan un curso preferido de acción. A veces, su falla al ver puede ser intencional; otras, el no querer ver mantiene a un mensaje desagradable por debajo del nivel de la conciencia. Las personas también pueden leer lo que prefieren en una comunicación que no es clara. Algunos mensajes son ambiguos intencionalmente, debido a que los creadores de normas no se pueden poner de acuerdo acerca de los detalles de una norma. Cuando los superiores permiten que los "detalles técnicos" los diseñen los subordinados, invitan a estos para que definan las fases importantes de la operación. Es un tema de controversia que los subordinados pueden estar en desacuerdo entre ellos mismos y continuar la cadena de comunicaciones inciertas. Muchas organizaciones sufren de la información sobrecargada, que significa que hay más comunicaciones que las que pueden manejar realmente sus miembros. Informes y mensajes más brev.es de muchos tipos se producen en el curso de las (actividades de una dependencia. Si los individuos dentro de la organización reciben demasiado de estos, no pueden ser capaces de dedicar el suficiente tiempo a cada uno para comprenderlos adecuadamente. Así, la información importante se puede ignorar a medida que un empleado se apresura a leer una montaña virtual de papeles. Las dependencias también deben tener archivada la información que no conocen las personas que la necesitan. En tales situaciones, resultan duplicados innecesarios a medida que se reúne otra vez la información. Incentivos

Los incentivos son las recompensas que ofrece una organización para obtener la cooperación de sus miembros. El incentivo más obvio es un buen sueldo con aumentos periódicos. Otros incentivos incluyen beneficios materiales que los empleados de otra forma necesitarían adquirir con sus propios fondos. Estos pueden incluir el uso de un carro de la dependencia, la renta de la casa v un seguro. Algunos incentivos han gustado principalmente debido a la posición que otorgan a la persona que los recibe. Ejemplos de esto sería, un chofer para el coche de la dependencia, un título' deseable y una oficina grande. En la mayoría de lás organizaciones, un superior puede hacer uso de los

fRA SHARKANSKY

113

incentivos en una manera flexible para recompensar o alentar a ciertos individuos: una alza a tiempb en la paga, unas vacaciones pagadas o una rápida promoción. En el sector público, los incentivos no se encuentran tan fácil· mente disponibles. Los reglamentos, los estatutos o una constitución estatal, a veces, definen los sueldos para ciertos puestos, los requisitos para otorgar promociones, los tipos de transportes que usan los empleados del gobierno y las cantidades disponibles para los cuartos del hotel y para las comidas. Asimismo existen reglamentos que gobiernan los símbolos de niveles para las personas en cada rango: el tamaño y el tipo del escritorio (el de madera es más deseable al de metal o al de plástico); el tamaño de la oficina; el tamaño de la carpeta; la presencia de las banderas detrás del escritorio; una mesa de conferencias en la oficina; y el tamaño de la mesa de conferencias. Los sueldos y otros beneficios de los empleados del nivel más bajo son generalmente mejores -son más comparables a niveles similares en el sector privado- que aquellos empleados de los niveles medio y superior. Esto se puede explicar polfticamente. Los empleados en los niveles más bajos representan más votos en la época de elecciones y también tienden a estar mejor organizados en los sindicatos que aquellos de los niveles medio y superior. Por estas razones tienen mayor influencia sobre los legisladores que determinan sus sueldos y otros beneficios. El cercano control de los incentivos no significa que el director de una dependencia está por completo sin influencia en la distribución de las recomo pensas. Puede ofrecer una designación de selección en un esfuerzo a corto plazo para preparar a un subordinado prometedor para una promoción eventual. O el director puede bloquear la carrera de un subordinado al retener las designaciones que adelantarían su posición. El director de la dependencia también puede aprobar o rechazar la solicitud de un empleado para un viaje con el fin de asistir a un congreso en un 'lugar de veraneo atractivo. Para ser útil, un incentivo debe ofrecer al subordinado algo que desee. Para algunos empleados, la disponibilidad del jefe de consultarlos sobre decisiones importantes es suficiente para mantener su lealtad. Otros son estimulados por los prospectos de sueldo, promoción, designaciones por selección, símbolos de las posiciones o una amistosa animación por parte del jefe. Ciertos de estos incentivos pueden influenciar a algunas personas en un punto en su carrera, por ejemplo, puede haber menores incentivos en adición a cada

ADMINI5TRACIDN PUBLICA

114

alza adicional. Mientras un líder entienda mejor los deseos de sus subordinados, estará mejor capacitado para ajustar los incentivos para que llenen aquellos deseos. Liderazgo

El liderazgo es la marca I que se usará para todo el material que se discuta en este capítulo. El 1íder eficiente usa su autoridad, comunicaciones e incentivos para guiar y controlar a sus subordinados. Un buen liderazgo no es un proceso sencillo. Hay varias bases de autoridad, además de los diversos tipos de incentivos y de comunicaciones. La autoridad se puede poner en duda; se pueden entender mal las comunicaciones y los incentivos disponibles pueden no satisfacer los deseos de los subordinados. No hay ninguna promesa que diga que él que mantiene una posición formal será un líder eficiente. Debe ser sensible a la compleja naturaleza de su propia organización y del medio ambiente ~ás grande en el que opera. Debe reconocer que su propio personal como él- responde a su propio sentido de acción propia, a las normas profesionales, a las demandas de los clientes ya otras personas que el gobierno Y que también se encuentran en los diversos grupos de intereses. Muchos estudios describen las variaciones en el estilo de liderazgo. Un estudio contrasta a los líderes "autoritarios" con los que "participan"; otro compara "cumplan con el trabajo" con los estilos del liderazgo de las "relaciones humanas". Un estudio reciente de un individuo con una reputación de un fuerte liderazgo describía sus tácticas con los términos de "compromiso", "negociar", "doblegarse", "solicitar", "corregir", "conseguir" y "unir". Se observa frecuentemente que ningún estilo particular es uniformemente más efectivo que otros. Las situaciones varían mucho de un conjunto administrativo a otro. La tarea principal de un líder es la de determinar las restricciones importantes en su situación, lo que es valioso para que se luche por ello, V cuáles tácticas serán las más efectivas.

CONTROL DE LA ORGANIZACION

Los juicios acerca de los procedimientos correctos para controlar a las or-

IRA SHARKANSKY

115

ganizaciones son tanto personales como no sistemáticos. Sin embargo, la mapermiten que sus administradores operen con una yorra de los gobiernos completa libertad. Durante el siglo XX, las prescripciones que se ofrecfan a los administradores de las dependencias, y las suposiciones acerca de la motivación y del comportamiento de los empleados han cambiado. Los cambios no ocurrieron solamente en el gobierno, pero reflejaron las actitudes ampliamente extendidas acerca del control de las personas en las organizaciones públicas y privadas. Aunque existen muchas variaciones, se han desarrollado tres mlhodos principales: la administración cientffica, las relaciones humanas y una combinación de los dos anteriores.

"O

La Administración científica

El primer método importante del siglo XX en la te!1f(a de la administración es muy conocido como la "administración cientffica", debido a sus intentos para llegar a una medida precisa y a una prescripción. También se le ha llamado la "teorfa clásica", debido a su antigüedad y "taylorismo", en honor de su creador, el ingeniero industrial norteamericano Frederick W. Taylor (1856-1915).

Los defensores de este método suponen que los empleados son motivados principalmente por los incentivos económicos, que la actuaci6n que desea una organización se puede definir con términos precisos y se puede enseñar a los empleados, y que la fatiga ffsica es el /(mite más importante en la dlsponibilidad de un empleado para hacer lo que digan(1a administración cientffica era más aplicable directamente al trabajo repetitivo de una I[nea industrial de ensamblaje. Los "estudios de tipo-y-movimiento se diseñaron para medir qué tan rápidamente podían realizar los empleados cada una de las tareas de su trabajo en particular, cuán pesada podía ser la carga que pudieran llevar y cómo la fatiga tfsica disminufa su productividad. Después de que se definió la "mejor forma" de hacer un trabajo, los ingenieros pod (an clasificar los incentivos para el procedimiento y programar el trabajo que habfan establecído. El dínero siempre. se consideraba como la motivación principal. ¿Quá importancia tenra la administración elentffica para la administración pública? Algunas dependencias aplicaron sus principios a la distríbucién de correo y a otras parecidas tareas repetitivas. En formas más sutiles, la adop-

116

ADMINI5TRACION PUBLICA

ción extensiva de la "ingenierfa humana" en la industria privada se extendió al sector público e influenció las maneras en que diseñaban las organizaciones y como se capacitaban a los administradores. El principio de administración jerárquica y la creación resultante de los departamentos gubernamentales en pirámides claras proviene de los principios de la administración cientffica. Hubo una aceptación por el punto de vista de Taylor de que las recompensas materiales eran lo que todos los empleados necesitaban o deseaban. No se veía al empleado como úna personalidad que ten ía otras necesidades, preferencias, actitudes y compromisos. La "econom [a" y la "eficiencia" eran las metas principales de los expertos en administración pública. Su énfasis sobre las finanzas reflejaba los orígenes industriales de su teoría organizacional y el conservatismo financiero de los reformadores gubernamentales a principios del siglo XX y posteriormente. Se le prestaba poca atención a la posibilidad de que el líder pudiera ser sensible a las metas, motivaciones o normas de sus empleados, o que pudieran ser importantes las comunicaciones eficientes o los incentivos efectivos.

Relaciones humanas La excesiva simplicidad en las suposiciones de la administración científica produjo un cuerpo oponente de literatura administrativa. Su nombre más común -relaciones humanas- da una indicación de su más importante distinción de la administración científica. La nueva forma de pensamiento vio a los empleados como a seres humanos diferentes cuyos motivos personales, metas y culturas necesitarían ser consideradas por cualquier líder que quisiera obtener un control efectivo sobre su organización. De acuerdo a la teoría de las relaciones humanas, no puede haber una "mejor forma"de administración debido a que los miembros de la organización no se ajustarán en tos moldes predichos. Asimismo, el dinero por sí solo no es suficiente para garantizar la cooperación de los empleados, quienes también desean posición, seguridad, respeto, libertad para defini r su propia situación de trabajo y una oportunidad para ayudar a establecer las normas de la organización. La teoría de las relaciones humanas enfatizaba que los productos del trabajo dependían de la calidad de las relaciones entre los empleados y sus líderes. Muchas de las prescripciones de la literatura de las relaciones humanas

IRA SHARKANSKY

117

encontraron un mercado listo en las organizaciones públicas y privadas. El consejo de consultar con los empleados, el de reconocer la existencia de grupos de empleados que fijan normas informales y el de proporcionar una variedad de incentivos no económicos llenan las necesidades de los departamentos gubernamentales con grandes números de profesionales altamente capacitados. La mayoría de la literatura subrayaba la contribución de las relaciones humanas para incrementar los servicios y la eficiencia, pero una porción substancial de ésta iba más allá de fas necesidades espedficas de la organizaci6n, al volverse casi entusiásticamente religiosa acerca de la idea de crear trabajadores contentos. Nuevas combinaciones

En la actualidad hay una creciente insatisfacción tanto con el método de la administración científica como con el de las relaciones humanas de lograr un control administrativo. Los problemas con la administraci6n clentffica son, esencialmente, aquellos citados por los defensores de las relaciones humanas. Sin embargo, los principios de las relaciones humanas ahora se consideran ser demasiado simples en que la teoría 1) substituye la felicidad de los empleados por la producción económica como la tarea dominante del liderazgo; 2) subestima el valor de los incentivos materiales; y 3) falla al reconocer que existen conflictos entre las metas de la organizaci6n y las de los empleados. La fascinación con los incentivos sociales y sicológicos y el énfasis en los incentivos econ6micos es doblemente desafortunada: no solamente ignora la existencia de muchos empleados que están motivados por el sueldo y otras recompensas materiales, pero también pone mucho énfasis en un tipo de incentivo que tienen las organizaciones dificultad para proporcionarlo. Se pueden hacer las decisiones sobre el sueldo y otros beneficios materiales con cíeridad y las recompensas se pueden distribuir precisamente entre tos empleados merecedores. Sin embargo, los administradores y los supervisores pueden no ser capaces de abastecer los incentivos necesarios para controlar las recompensas inmateriales, sicol6gicas y sociales. De acuerdo a un crítico, tanto la administración científica como las relaciones humanas buscan explotar al empleado para el beneficio de su organi·

118

ADMINISTRACION PUBLICA

zación. Así como los estudios de tiempo-v-movimiento explotaron la fatiga de los obreros, el experto en las relaciones humanas utiliza las necesidades personales de los empleados para beneficiar al contratista. Cuando los defensores de las relaciones humanas decían "felicidad" realmente querían decir el "incremento en la productividad". Otro crítico acusa que el método de las relaciones humanas promueve una imagen del empleado y de la organización como unidos en "una familia feliz" que es inexacta debido a que las necesidades de la organizaci6n difieren de las de los empleados. Otros-escritores declaran que el esfuerzo de la-familia-feliz puede dañar a la organizaci6n al evitar cambios que serían en su propio beneficio, debido a que tales cambios pueden desilusionar a los empleados que los ven como que están rompiendo su familia organizacional. Algunos críticos mantienen que la noci6n de una familia organizacional es insultante e injusta para los empleados. Demasiadas relaciones humanas pueden desilusionar a los empleados de que se hagan cargo de sus intereses por separado V hacerlos muy dependientes (tanto econ6mica como emocionalmente) de las fortunas de su organizaci6n. En esta época, ninguna teoría de administraci6n es la dominante. Los escritores están recopilando de sus principales antecedentes, así como de otras rarllas de la ciencia social.

RESUMEN El proceso de conversi6n del sistema administrativo se ve afectado por las necesidades personales y las demandas poi [ticas de los mismos administradores, así como por las necesidades Vdemandas de otras personas en el medio ambiente. Debido a esta complejidad, el control de las dependencias no es una tarea sencilla. La autoridad, las comunicaciones, los incentivos V el liderazgo reflejan diferentes aspectos de la direcci6n administrativa. Estos elementos también representan campos extensos de investigación por sí solos. Este capítulo muestra algunos de los problemas del control administrativo. Las I disputas principales aparecen en las tres teorías de la administraci6n que se han vuelto importantes en este siglo: la administración científica, las relaciones humanas V ahora una mezcla de varios puntos de vista que están unidos

IRA SHARKANSKY

179

solamente en un sentimiento de que las anteriores teorías eran inadecuadas. La teoría de la administración primero provino del sector privado. Sin embargo, cuando cada nuevo método logra distinción en la administraci6n, está combinado con otras controversias para hacer a la administración de las dependencias públicas un tema de discusión poi rtica. Si los directores de las dependencias no mantienen comunicaciones y proporcionan incentivos apropiados, los conflictos organizacionales se transforman en discusiones públicas que involucran no solamente a los empleados públicos y a sus administradores superiores, sino también a los clientes de la dependencia, a otros miembros del sector público y de otras ramas del gobierno.

SEGUNDA PARTE

INSUMaS DEL SISTEMA ADMINISTRATIVO

LOS INSUMaS DEL "MEDIO AMBIENTE INCLUYEN:

al demandas, b) recursos y cl apoyo u oposición de los ciudadanos y los funcionarios de otras ramas dél gobierno.

PROCESO , VERStoN

DE

CON-

Los insumos internos incluyen: al estructuras, bl procedimientos y el predisposiciones y experiencias personales de los administradores.

LOS SERVICIOS PARA EL MEDIO AMBIENTE INCLUYEN:

art ículos y servicios para el público V funcionarios de otros sectores del gobierno.

RETROALlMENTACION:

representa la influencia que tienen los servicios sobre el medio ambiente, de modo que da forma a los insumos posteriores.

MEDIO AMBIENTE:

incluye: al clientes, bl costos de bienes y servrcros y cl miembros del público y otros funcionarios del gobierno que apoyan o se oponen a las dependencias, los administradores o los programas.

Los insumos del sistema administrativo llegan al proceso de conversión (las dependencias administrativas) de aquellos en el medio ambiente (clientes de las dependencias, funcionarios 'en las ramas legislativa y ejecutiva, los administradores en otras dependencias, partidos poIíticos, grupos de intereses, la prensa y los ciudadanos interesados). Los insumos incluyen demandas para los servicios, apoyo político u oposición y los recursos de los fondos del impuesto, la autoridad legal y la disponibilidad de los ciudadanos para aceptar el empleo en las dependencias administrativas.

IRA SHARKANSK'f

121

Los capftulos 7, 8 y 9 tratan sobre diversos tipos de insumas. El capftulo 7 examina las actitudes hacia los administradores que existen en la cultura política de Estados Unidos. Estas actitudes pueden afectar el apoyo poI ítico que los administradores reciben del público, de los legisladores y de los ejecutivos, quienes son sensibles a los anhelos de los votantes. El capítulo 8 se enfoca directamente en las relaciones entre los ciudadanos y las dependencias administrativas. Discute varias instituciones que afectan a aquellas relaciones: la prensa, las encuestas de opinión pública, las elecciones, los grupos de interés y los partidos poi fticos. El capítulo 9 describe dos ramas del gobierno que proporcionan importantes demandas y recursos a las dependencias administrativas: la legislatura y el ejecutivo.

CAPITULO 7

CONDICION DE LA ADMINISTRACION PUBLICA

El término "cultura poi (tica" incluye las creencias, las actitudes y los valores que afectan a los asuntos públicos. En este capftulo nos ocuparemos de los aspectos de la cultura poi rtica que tienen relación con las dependencias administrativas. la cultura política proporciona varios tipos de insumos a las dependencias administrativas. En primer lugar, forma las actitudes acerca de la burocracia gubernamental que prevalecen en la cultura, Así puede moldear el comportamiento de las personas reclutadas para la administración y también puede hacer del empleo público una carrera generalmente deseable o indeseable. Si las actitudes hacia el servicio gubernamental son negativas, las personas con las habilidades que más necesitan las dependencias gubernamentales pueden buscar otro empleo. En segundo lugar, la cultura política puede influenciar a los líderes de una nación, a sus élites, que distribuyen los recursos a las dependencias administrativas. En Estados Unidos, las élites incluyen a legisladores y ejecutivos electos que toman decisiones formales sobre programas del gobierno, además de grupos de intereses y líderes de partidos, dirigentes de asociaciones que controlan los medios de comunicación social y ciudadanos privados que se involucran en los asuntos públicos. los sentimientos de estos grupos pueden afectar a la autoridad legal y a los fondos que reciben las dependencias del gobierno. No hay ninguna actitud homogénea hacia los empleados del gobierno o los departamentos administrativos gubernamentales. Muchas personas tienen

IRA SHARKANSKY

123

sentimientos negativos hacia los procesos administrativos, pero muchas otras creen que se les debe dar a las dependencias públicas mayores responsabilidades y recursos de los que han recibido hasta el momento.

OPINIONES EN LA LITERATURA POLlTICA Entre los expertos en ciencias poi fticas, hay una combinación de respeto por y de crftíca acerca de las actividades de los administradores públicos. Dos norteamericanos que reflejan esta mezcla en sus propios escritos son Norton Long y Emmette Redford. El Profesor Norton E. Long ha discutido en contra de la creencia de que la burocracia debe controlarse contfnuamente si sus ansias por el poder deben vencerse. Siente que las burocracias se añaden al proceso constitucional al representan intereses que de otra forma no ser{an escuchados en las ramas legislativa y ejecutiva. De acuerdo con Long, es inevitable la participación de la burocracia en el proceso normativo, ya que cuenta con la mayor concentración de información acerca de programas existentes y de las necesidades que no se están satisfaciendo. Debido a la experiencia de los administradores, estos representan intereses que no poseen representantes adecuados en la legislatura. Los valores cientfficos y profesionales son más probables que consigan apoyo de parte de administradores que de legisladores. Los profesionales están cepacitados para considerar los principios generales y sus implicaciones para la norma. Además, Long señala que la burocracia contiene a personas de una gama más amplia de capas económicas y sociales que el Congreso de Estados Unidos. Debido tanto a su experiencia más amplia como a su mayor diversidad de valores, dice, la toma de decisiones en la burocracia es más profunda y responde más a las necesidades sociales que lo que sucede en el proceso legislativo. Sin embargo, Long no piensa que los procedimientos administrativos son perfectos. El potencial de los administradores para representar a diversos intereses no garantiza que todos esos intereses, de hecho, sean escuchados. Cree que las dependencias necesitan mecanismos adicionales para reunir m§S informes sobre las necesidades de servicios para el público y acerca de las alternativas para nuevas normas.

124

ADMINISTRACION PUBLICA

Emmette Redford ve a las grandes organizaciones y a sus procesos administrativos como una parte permanente de la sociedad norteamericana. La pregunta, para él, es si estas organizaciones funcionarán o no de acuerdo a lo que él llama la "moralidad democrática" que incluye: 1) mostrar interés por los individuos al tomar decisiones; 2) ofrecer amplias oportunidades para las personas para que participen en las decisiones que los afectan; y 3) dar importancia por igual a las necesidades de cada persona cuando se hace la norma. La opinión de Redford es que el gobierno nacional norteamericano \lena estos requisitos bastante bien. Como Long, Redford tiene un gran respeto por los administradores individuales, pero no quiere que los administradores operen sus propias dependencias sin algún control interno y/o externo. Redford encuentra una debilidad importante en la estructura del Congreso. El sistema de antigüedad del Congreso da puestos importantes en los comités a las personas solamente por el tiempo que han estado en la oficina. Por lo tanto, los líderes del Comité tienden a ser legisladores que no están sometidos a una amplia gama de demandas normativas en sus propias áreas que los han elegido. Debido a esto, la principal responsabilidad para transformar las demandas de los ciudadanos en normas públicas recae en el presidente, y éste se encuentra demasiado abrumado con otras cosas como para realizar un trabajo adecuado, dice Redford.

LA dPINION DEL PUBLICO

Los sentimientos favorables de Norton Long y Emmette Redford no indio can por sí mismos que grandes masas de ciudadanos estén dispuestos a aceptar el papel de los administradores en el establecimiento de normas, ni a limitar los actos de los administradores mediante los procedimientos de control recomendados por estos dos autores. Sin embargo, la presencia de sus ideas en una cultura que ha ridiculizado a sus "burócratas" sugiere la posici6n ambigua en que se encuentra dicha cultura. ' Hay ciertos informes valiosos sobre los juicios del público acerca de los administradores, que son el resultado de una investi9aci6n patrocinada por la Brookings Institutíon y que se eewpó de las opiniones relativas a los administradores del gobierno nacional. Entre más de 5 000 personas entrevistadas se

IRA SHARKANSKY

125

encontraban a empleados públicos federales, estudiantes y profesores en escuelas secundarias y universidades, ejecutivos del gobierno y los negocios, naturalistas, sociólogos e ingenieros. El estudio Brookings no revela un conjunto claro de actitudes en grandes mayorías de la población. Hay un sentimiento substancial que favorece a los administradores, pero este apoyo no está difundido. Existe una mayor consideración hacia ciertos atributos de las unidades administrativas que hacia otros. Desafortunadamente, los individuos que ocupan cargos en los niveles más elevados, que son más importantes como empleados potenciales o como aliados poi Iticos, demuestran tener los sentimientos menos favorables hacia la administración. Las personas revelan sus sentimientos más claramente cuando se les pide que comparen un tipo de trabajo de servicio público con un tipo similar de trabajo en su área local, En esta forma, sus descripciones pueden estarunidas a una norma razonablemente clara. Si las personas informan de que alguna característica de la administración es "mejor" o "peor" que una institución comparable en el sector privado, podemos ver donde queda la administración en sus evaluaciones. En general y cuando se les separa en grupos educacionales y ocupacionales, la mayoría de las personas en la investigación clasifica a los empleados públicos de alto nivel más alto que a los administradores de alto nivel en los negocios bajo los rasgos de honestidad y de interés por servir al público. Los empleados federales se clasifican menos favorablemente que los hombres de negocios en cuanto al respeto que por ellos sienten otras personas, los deseos de progresar y la habilidad. Cuando se pidió a los interrogados que describieran al servicio federal, el mayor número de ellos (28%) citó atributos que podrían considerarse como de "un buen carácter personal". Estos rasgos incluyeron a la honradez y a otras grandes normas morales. Por el contrario, sólo el 13 por ciento de estos atribuyeron características similares a los ernoleados de las grandes empresas de negocios. Sin embargo, el 13 por ciento describió a los empleados federales como llenos de fuertes alicientes personales para preocuparse por la seguridad, al colocar la seguridad personal por encima del progreso, mientras que s610 el 2 por ciento indicó ese rasgo en los empleados de los grandes negocios. Las personas con altos niveles de educación y habilidades que más necesita

126

ADMINISTRACIDN PUBLICA

el gobierno, dieron a los administradores federales bajas calificaciones en habilidad y ambición. Esto fue particularmente cierto de las personas empleadas en la industria privada como ejecutivos, científicos e ingenieros. Sin embargo, las personas que enseñaban ciencias e ingeniería en las universidades o que trabajaban para el gobierno eran algo generosas en su juicio sobre los administradores federales. Pero aún estos empleados federales clasificaron a los líderes más importantes en los negocios en un nivel más alto que a los empleados gubernamentales en respeto público, habilidad y ambición. El hecho de que se vea a los empleados privados más favorablemente que a los gubernamentales sobre los rasgos de respeto, habilidad y ambici6n puede no reflejar una severa condena de los administradores. Cuando este hallazgo se ve junto con las valorizaciones de honestidad, interés por servir al público y habilidad, el juicio de pocas ambiciones personales sugiere que muchas personas respetan a los administradores sin sospechar que están muy ansiosos por el poder. El público puede aprobar recursos mayores para las dependencias administrativas sin temor a que los administradores usarán estos últimos en una forma descuidada. Uno de los recursos más importantes que los ciudadanos pueden donar al gobierno es su propio talento. Una disponibilidad para trabajar para el gobierno federal también puede indicar una disposición para otorgar otros recursos tales como el dinero fiscal y la autoridad legal. Varias de las preguntas de la investigación Brookings evalúan la disponibilidad de las personas para conside~ar el empleo con el gobierno federal, en comparación con puestos similares en la industria privada. Un número substancial de personas favorece al gobierno como a un patrono. La atracción del servicio gubernamental para los estudiantes de secundaria, bachillerato y universidades con las mejores calificaciones, es alto. Sin embargo, en general, las personas con educación y capacitadas que necesita el gobierno, muestran más interés en el empleo privado. ¿Cuáles son los principales atractivos y las desventajas del servicio en el gobierno? Una vez más, las opiniones van de acuerdo con otras tendencias ya señaladas. La mayoría de las personas citaban la seguridad y los beneficios tales como pensión y vacaciones como los atractivos del empleo federal. La falta de libertad personal, la "burocracia" y el papeleo eran las desventajas más grandes. Las personas que conceden valor a la ambición, las atrae más el

IRA SHARKANSKY

127

empleo privado que el público. Aquellas con los ingresos más altos son más aptas para sentirse molestas con los problemas de la libertad personal en el gobierno; al contrario de las que tienen ingresos bajos, las cuales se sienten más atraídas por la seguridad y las condiciones de trabajo en el gobierno. Los reclutadores federales pueden necesitar trabajar para convencer a individuos bien capacitados que consideren los trabajos en el gobierno, pero el sentimiento antigubernamental realmente no es severo.

ESTADOS Y REGIONES los sondeos de opinión patrocinados por la Brookings Institution buscaban obtener los puntos de vista del público acerca de la administración del gobierno nacional. Unos cuantos sondeos han servido para investigar el aprecio del público hacia los administradores de Jos gobiernos estatales o locales. Estos muestran generalmente una actitud más favorable hacia los burócratas federales que hacia los servidores públicos en los gobiernos estatales y locales. Sin embargo, en los estados del sur, se considera más a los funcíonaríos estatales debido al conflicto que existe entre las autoridades estatales y nacionales acerca de las relaciones demográficas. El Profesor Daniel J. Elazar, un norteamericano experto en ciencias sociales, ha identificado diferentes culturas poi íticas en 228 áreas por separado de los 4B estados originales (sin incluir a Alaska y a Hawaii). Su trabajo es especulativo, pero proporciona ciertas perspectivas sobre el apoyo ofrecido a las qnidades administrativas de diferentes gobiernos estatales y locales. Elazar identifica tres tipos principales de cultura política: moralismo, individualismo y tradicionalismo. Cada una de estas culturas tiene una diferente actitud hacia los burócratas, que es importante para nuestro estudio. Por ejemplo, la cultura moralista valora a los administradores profesionales bien pagados en todos los niveles del gobierno. En contraste, la cultura individualista ve a la burocracia gubernamental como una restricción sobre los asuntos privados; también cree que los funcionarios públicos usan sus puestos para hacer progresar sus propias metas. Algunos miembros de la cultura individualista apoyan a las organizaciones poi íticas que distribuyen los recursos públicos como pagos para los individuos. La cultura tradicionalista también se

128

A DMINISTRACION PUBLICA

opone a la burocracia, pero principalmente debido a una creencia que actúa como una restricción sobre los grupos tradicionales de liderazgo poi ítico. Así, una cultura moralista apoyaría a una administración grande y bien pagada, mientras que las culturas individualista y tradicionalista tendrían personales administrativos más pequeños y menores sueldos para éstos. Una segunda característica que interesa a la administración es la actitud de los tres grupos acerca del "balance adecuado" de los servicios privados y del gobierno en la sociedad. La cultura moralista de la bienvenida a los ser· vicios públicos como un beneficio para la sociedad. La individualista cree que se deben disminuir los servicios públicos para permitir que los ciudadanos tengan más satisfacciones por sus actividades privadas. La cultura tradicionalista se opone a todas las actividades gubernamentales excepto a aquellas necesarias para mantener lá estructura del poder existente. Así, la cultura moralista apoyaría a los altos niveles en los impuestos, la erogación gubernamental y el servicio público. Las culturas individualista y tradicionalista apoyarían a los impuestos más bajos, las erogaciones y los servicios. Un examen de las prácticas reales sugiere que las predicciones de Elazar son bastantes exactas. Los estados que clasifican alto al final de la escala moralista (y por lo tanto bajo en la tradicionalista) tienden a mostrar grandes números de empleados gubernamentales estatales y locales en relación con la población. También tienen sueldos promedios elevados para los empleados gubernamentales. que están cubiertos por los seguros de salud y de hospital. Estos estados también muestran altos pagos en los impuestos en relación con I el ingreso personal, altas erogaciones en el gobierno y mayores servicios educacionales, programas de asistencia pública y servicios en las carreteras. Además, estos hallazgos no son simplemente el producto de las características sociales y económicas de los estados; permanecen ciertas aún después de que se hacen pruebas estadísticas sobre el urbanismo y el ingreso personal de cada estado.

RESUMEN -

Este capítulo es el primero de un grupo que se ocupa de los insumos de las unidades administrativas. Se enfoca en la cultura política '(, en particular,

IRA SHARKANSKY

129

en las actitudes con respecto a las burocracias públicas. Estas actitudes pueden afectar la disposición de los ciudadanos para buscar empleo en el gobierno, y el deseo de los funcionarios por elección de proporcionar fondos o autoridad legal a las dependencias administrativas. Las actitudes prevalecientes no son los únicos factores que influyen en los recursos asignados a las unidades administrativas. Los legisladores y los jefes ejecutivos responden a otros muchos estímulos; pueden ignorar, modificar o contribuir a promover las demandas que reciben. Las culturas poi íticas de Estados Unidos no aceptan un conjunto simple de actitudes relativas a la administración pública. El sentimiento hacia los administradores no es claramente favorable o desfavorable. Aunque pueden existir sentimientos fuertes con respecto a los programas individuales o a las dependencias, las actitudes hacia la administración como un todo, están generalmente mezcladas o son moderadas y tolerantes. Esto es evidente tanto en los comentarios elaborados sobre los administradores del gobierno como en los sondeos de opinión que miden los sentimientos del público hacia la administración. Debido a esto, la cultura política no tiene probabilidades de restringir los actos de los funcionario. electos con respecto a la anterior. Los hallazgos sugieren que los funcionarios electos tienen una "libertad" de la opinión públíca cuando distribuyen los recursos a los administradores. La mayor parte de las personas clasifican a los empleados federales más alto que a los de las empresas privadas en base a los rasgos de honestidad e interés por servir al público. Colocan a los empleados de los negocios más alto por las características de ambición, habilidad y respeto por parte del público. Los grupos ocupacionales más necesarios para el gobierno tienen tendencia a clasificar a los servicios gubernamentales por debajo de los de los negocios, pero aún aqu í los datos no son uniformes. Un gran número de personas en las ocupaciones deseadas clasifican a tos empleados gubernamentales más alto que a los de las empresas privadas, y existe una ligera tendencia a que los estudiantes más brillantes de secundaria, universidades y graduados concedan a los empleados del gobierno posiciones más altas que a los de los negocios. Las actitudes del público no simplifican la tarea del reclutador del gobierno, pero tampoco lo desilusionan. Muchas personas que tienen las habilidades que el gobierno necesita favorecen el prospecto del servicio gubernamental. Las actitudes desfavorables no son tan intensas -o tan amplíamente

130

ADMINISTRACION PUBLICA

difundidas- que sea difícil para los legisladores o para los jefes ejecutivos el asignar recursos generosos para la administración. Sin embargo, los sentimientos hacia los administradores no son tan claramente favorables como para que los poi íticos individuales no puedan aprovecharse de los "ataques" ocasionales en contra de los "burócratas".

CAPITULO 8

DEMANDAS CIUDADANAS Y DEPENDENCIAS ADMINISTRATIVAS

Este capítulo se enfoca en las relaciones entre los ciudadanos y las dependencias administrativas y en varias instituciones que los conectan: los medios de comunicación social, los sondeos de opinión pública, las elecciones, los partidos poi íticos y los grupos de intereses.

LOS INSUMaS DE LOS CIUDADANOS INDIVIDUALES

La evidencia que concierne a la influencia del ciudadano sobre las principales normas de las dependencias administrativas está mezclada. Hay una ignorancia difundida acerca de las dependencias públicas y sus poi íticas en qeneral. También los ciudadanos individuales muestran una alerta considerable de aquellas dependencias específicas y de las normas que afectan directamente a sus propias vidas. Así, debemos distinguir entre las tendencias generales y los casos especiales; debemos también notar que la información real proviene de los estudios que se enfocan en otros aspectos del proceso POi ítico en lugar de la administración, tales como las actitudes populares y el comportamiento durante las campañas electorales o con referencia a las normas que la legislatura está considerando. Algunos datos sugieren que los ciudadanos i.gnoran los asuntos acerca de las normas. No están familiarizados con los conceptos cruciales en los debates sobre normas y tienen opiniones sobre éstas que parecen "irrazonables" o

732

ADMINISTRACION PUBLICA

"incompatibles". Esto por sí solo no significa que exista una falta de conocimiento acerca de las actividades administrativas, pero sí sugiere que la mayoría de los ciudadanos no está alerta de las controversias más importantes sobre la norm~Un conjunto de sondeos realizados durante 1943 y 1950 demostró que el 84 por ciento de los interrogados no comprendía el concepto de "exceso de personal", la práctica que los sindicatos usan para utilizar a más trabajadores de los que realmente son necesarios en un intento para retrasar el reemplazo de los obreros por máquinas. El cincuenta y uno por cientd no sabía el significado de "balanceo del presupuesto" (gobiernos que hacen gastos iguales a sus ingresos); 46 por ciento no comprendía los términos de "monopolio" o de "proceso antimonopolista" (una forma legal de acción por parte del gobierno en contra de los monopolios); y alrededor del 75 por ciento no sabía el concepto del capitalismo de la "Iibre empresa". Para contestar las preguntas correctamente en un sondeo, no era necesario dar una respuesta detallada que mostrara la comprensión total de estos conceptos, ya que cualquier indicación de familiaridad con el tema era satisfactoria. Varios sondeos también han demostrado inconsistencia en las opiniones públicas. Por ejemplo, uno que se realizó en 1956 descubrió que los partidarios de los programas de beneficencia ten ían más probabilidades de oponerse a un impuesto que serviría para el financiamiento de los programas, que a las personas opuestas a dichos programas. Asimismo los que estaban más a favor de una reducción en los impuestos eran los mejores dispuestos a apoyar programas que garantizaran empleos, cuidados médicos y ayuda federal para la educación. Así mucha gente se opone a los impuestos que parecen necesarios para pagar sus deseos. En contraste con los hallazgos que demuestran una ignorancia sobre los asuntos normativos, algunos datos adicionales sugieren que los ciudadanos se muestran selectivos en su atención a las normas. En cuestiones de interés personal, dieron pruebas de tener conocimiento de los temas e indicaron preferencias que iban de acuerdo con sus propios intereses económicos. Incluso en el caso de las opiniones "incompatibles" sobre programas de beneficencia y reducciones de los impuestos, las características económicas de las personas que revelaron esas opiniones sugieren la posibilidad de que respondieran de manera informada y razonable. Quienes expresan su apoyo a la reducción de los impuestos y el mejoramiento de los servicios, tienden a tener bajos ingre-

IRA SHARKANSKY

733

sos. Están en favor de los servicios Que puedan ayudarles (educación, seguridad de empleos y beneficencia), al mismo tiempo que se oponen a cualquier aumento en los impuestos. Quizá esperen que otros grupos de mayores ingresos paguen por esos programas. No se trata de un deseo irrazonable, teniendo en cuenta que los sistemas de impuestos de la mayoría de los .gobiernos estatales y locales, en la actualidad, cobran un porcentaje más elevado de los ingresos bajos que de los altos. Otros sondeos de la opinión indican que las personas comprenden aquellas normas que tienen importantes consecuencias personales. Un sondeo hizo en un estado en la parte norte de Estados Unidos, cuando los candidatos estaban discutiendo sobre la imposici6n durante una campaña poi ítica. Los ciudadanos con ingresos bajos eran claramente más hostiles ante un impuesto general sobre las ventas que los de ingresos elevados. Como era de esperarse, las personas COn más cultura tendían a contestar de acuerdo a sus propios intereses económicos. Así, los pobres bien instruidos eran los más hostiles ante las proposiciones sobre los impuestos sobre los artículos (especialmente los alimentos) que representaban la mayor parte de sus gastos. Estas mismas personas Con ingresos bajos tenían más probabilidades de inclinarse hacia las proposiciones alternativas que pudieran aumentar las cargas fiscales de personas con altos ingresos, para que redujeran las de los ciudadanos con ingresos menores. Otras investigaciones apoyan esta evidencia al mostrar que las personas que se sienten más involucradas en un tema son las Quetal vez tengan la información más exacta sobre él. Bajo circunstancias normales, la mayoría de los ciudadanos ignoran la actividad normativa. Sin embargo, cuando surge un asunto de importancia para sus vidas, pueden adquirir información correcta y tal vez involucrarse en la creación de normas. Pueden votar de acuerdo a las posiciones de los candidatos en los asuntos claves; pueden unirse a un grupo de interés que busca influenciar a los funcionarios electos y a las dependencias administrativas, asimismo, se pueden mostrar en contra de las dependencias administrativas. La guerra en Vietnam provocó que muchos ciudadanos normalmente pasivos, se mostraran en contra de laconscripción y que obstaculizaran a las dependencias administrativas. Similarmente, las normas que se refieren a la ayuda pública han causado Que los beneficiarios, los cuales normalmente no están motivados poi íticamente, apoyen a las normas que los afectan directamente, aun hasta el grado de emprender acciones violentas en con-

134

ADMINISTRACION PUBLICA

tra de las propiedades o personal de las dependencias administrativas. Visto en esta forma, la combinación de una ignorancia extendida acerca de las normas administrativas en general y el conocimiento específico de aquellas de importancia personal no es sorprendente.

UNIONES ENTRE CIUDADANOS Y ADMINISTRADORES Los medios de.comunicación social se pueden agregar a la información que poseen los .ciudadanos sobre los asuntos públicos y pueden aumentar la influencia del ciudadano sobre las dependencias administrativas; 1) proporcionan información sobre asuntos públicos; 2) ayudan a estimular a los debates públicos al enfatizar unos temas más que otros; 3) originan ciertas cuestiones por medio de campañas en contra de problemas sociales, el fracaso de los programas gubernamentales o los errores de ciertos funcionarios. Los editores de los periódicos y los directores de las redes de radiodifusión piensan de ellos mismos como que son los críticos sociales que han sido responsables de los principales cambios en las normas públicas. La prensa también puede influenciar a los administradores, aunque el grado de esa influencia no sea claro. Los eventos que rodean a un programa de televisión ilustran los problemas relacionados al analizar los efectos de la comunicación social. En mayo de 1968, la CBS difundió "Hambre en Norteamérica" ilustrando con detalles vigorosos los horrores de niños que se morían de hambre y los defectos de los programas existentes del gobierno. El programa de televisión tuvo un efecto inmediato sobre ciertos administradores, aunque sólo fuera a obligarlos a hacer declaraciones públicas defensivas. El Secretario de Agricultura identificó ciertos errores críticos en el programa, y los condenó como "presentación tendenciosa, unilateral y deshonesta de un problema nacional grave". Sin embargo, en el curso de los meses siguientes, el gobierno federal dio varios pasos para incrementar la entrega de alimentos a los pobres. No es posible identificar el grado de influencia de "Hambre en Norteamérica", debido a que la prensa se unió en un ataque que otros ya habían iniciado. El año anterior, una fundación privada patrocinó una investigación reali-

IRkSHARKANSKY

135

zada por varios médicos importantes en áreas rurales del estado sureño del Misisipi. Su informe a un subcomité del Senado causó que otros grupos e individuos prominentes tomaran acción. El subcomité atrajo la atención de la prensa, en parte debido a que Robert F. Kennedv (1926-68), en esa época senador V candidato potencial para la presidencia, era miembro de él. El problema alimenticio se hizo el blanco de una gran demostración de parte de personas indigentes en Washington, D.C. que recientemente había sido estimulado por la reacción pública por el asesinato del líder negro, Dr. Luther King 11929-68). Los sindicatos de trabajadores también se unieron a este movimiento. Sin duda alguna, la prensa aumentó el interés popular sobre el problema alimenticio, pero otros habían realzado el tema. La prensa también hizo al público consciente de algunos arreglos administrativos V legislativos que limitaban la eficacia de las normas del Departamento de Agricultura. Por ejemplo, aunque los programas de alimentos habían sido desarrollados tanto para aligerar el problema del superávit de los campesinos y el hambre de los pobres, los administradores V los legisladores que más estaban involucrados directamente, parecían más interesados en el aspecto agrícola que en el social. Algunos factores tienden a limitar la influencia de la prensa sobre las dependencias públicas o administrativas. A menudo, las personas no confían en ella para obtener la información normativa, frecuentemente, ponen poca atención en los asuntos públicos y a la prensa le falta habilidad para forzar sus interpretaciones normativas sobre los ciudadanos que están inclinados hacia opiniones diferentes. La prensa no posee un auditorio obligado de personalidades vulnerables. En lugar de ello, los ciudadanos están involucrados en una red de relaciones que les proporciona diferentes tipos de información. Para muchas personas, las discusiones políticas con buenos amigos. familiares o compañeros de trabajo se ven como más confiables que los periódicos o la televisión como fuentes de información polltlca. Muchos individuos no confían en los mensajes poi iticos que se incluyen en la prensa, que de otra forma, podrían disfrutar. Construyen defensas mentales en' contra de la información indeseable. El fenómeno de "percepción selectiva" lleva a los individuos a ignorar "hechos" u "opiniones" que desaHan sus propias opiniones. Muchos periódicos o las estaciones radiodifusoras proporcionan poca información útil acerca de las dependencias administrativas u otros aspectos de la

136

ADMINISTRACION PUBLICA

poi ítica; la mayoria de estos está organizada para propósitos políticos en vez de comerciales. Los periódicos locales o los canales de televisión comúnmente se dedican menos a las noticias nacionales o internacionales que a los deportes, la publicidad o al material recreativo. Es normal que se le preste poca atención a las noticias poi iticas locales, tal vez debido a que los administradores desean evitar los temas sensibles o debido a que les falta personal que reúna información. Bajo estas condiciones, las noticias acerca de las dependencias administrativas pueden estar limitadas en una forma especial. Sin la excitación que garantizan las campañas electorales o la involucración de personalidades importantes, es probable que la prensa no vea a los eventos administrativos corno "noticias valiosas". Ni siquiera las noticias relativas a designaciones de personal para cargos importantes o a cambios en las normas reguladoras tienen probabilidades de recibir mucha atención por parte de los periódicos o de los canales de televisión locales. Si los ciudadanos desean comprender a los asuntos administrativos, seria necesario para ellos que recopilaran su información en otras fuentes.

ENCUESTAS DE OPINION PUBLICA Las encuestas de opinión pública constituyen otra institución que transmite las opiniones de los ciudadanos a las unidades administrativas. Se hacen sondeos sobre una gran variedad de temas que indican tales cosas como el grado de apoyo para los candidatos poi íticos y las actitudes de los ciudadanos sobre las normas públicas. Parece haber bastante información acerca de la aprobación o desaprobación del público por personalidades individuales y programas. Sin embargo, la cantidad de resultados del sondeo no asegura la influencia pública en las unidades administrativas o en otras ramas del go· bierno. La mayor 'parte del tiempo, los sondeos de opinión no indican lo que el público está pensando acerca de los problemas que los funcionarios deben afrontar. Los asuntos rara vez se presentan en una forma clara y simple para que puedan ser sondeados. Las preguntas en la mayoría de los sondeos son demasiado generales para ayudar al encargado de las normas. Por ejemplo, la oposición al aumento en los impuestos no significa que el público se opondrá al incremento de un cierto porcentaje sobre cierto im-

IRA SHARKANSKY

137

puesto. Si el impuesto que se aumentara se utilizara para apoyar a ciertos tipos de servicios públicos, sería respaldado y no habría oposición. El apoyo del público por un político determinado no identifica cuál de sus programas está recibiendo apoyo. Además, la mayoría de las encuestas no indica qué tan seriamente las personas mantiene"- sus opiniones. Muchas de ellas piensan pÓr primera vez -y por última- acerca de un tema cuando son interrogadas en un sondeo. La mayor parte del tiempo, los administradores buscan nuevos programas o tratan de mantener o incrementar los ya existentes -sin ningún valor sobre las opiniones públicas. La información que los administradores tienen acerca de la opinión pública proviene, en parte, de los sondeos. Las solicitudes informales por parte de los clientes de la dependencia y de las editoriales de los periódicos son también fuentes de información.

ELECCIONES Con frecuencia, se dice que las elecciones son el medio principal que tienen los ciudadanos para ejercer su voluntad sobre los funcionarios públicos. Los jefes ejecutivos y los miembros de las legislaturas de todos los niveles de gobierno en Estados Unidos, están sujetos a elecciones periódicas. Incluso las comunidades que utilizan a un administrador municipal como funcionario jefe del ejecutivo lo subordinan a un consejo electo. En los gobiernos estatales, la elección se extiende a los directores de las prinelpeles unidades edministrativas. Se supone que los funcionarios electos controlan las dependencias administrativas V así producen los tipos de normas que desea el electorado. No obstante, el carácter de las elecciones, así como también de los mecanismos imperfectos que utilizan los funcionarios electos para controlar a los administradores, limitan la utilidad de las elecciones como medio de control sobre las dependencias administrativas. En la mayoría de los casos, un votante no puede respaldar u oponerse a un -programa de gobierno, por medio del modo en que expresa su voto. Estará limitado a votar por una persona pero sin indicar a ésta las normas a las que desea apoyar. Parte del problema de los votantes se debe a la forma en que los partidos poi íticos funcionan. Como veremos más adelante, no están organizados tan estrechamente como para poder forzar a los candidatos individua/es para que

138

ADMINISTRACION PUBLICA

respalden los programas del partido. Así pues, un votante no puede estar seguro sólo por la pertenencia de un candidato a determinado partido, de qué tipos de normas apoyará una vez que esté ocupando el cargo. Una segunda limitación se debe a la complejidad de las campañas que llevan a cabo los candidatos individuales. Normalmente, cada individuo brinda su apoyo a más de un programa y podemos ver la dificultad aunque sea en una campaña simple en la que dos candidatos se oponen mutuamente tan sólo con respecto a tres cuestiones primordiales, como fue el caso en Estados Unidos de la campaña presidencial de 1964. Fue una campaña desacostumbradamente clara ya que los votantes podían escoger entre dos candidatos, Lyndon Johnson y Barry Goldwater, en base a los derechos civiles, la guerra de Vietnam y las normas de beneficencia. La mayoría de los observadores está de acuerdo en que Johnson adoptó posiciones más "liberales" que su adversario, en lo que concierne a los derechos civiles y la beneficencia, y que fue más restringida su posición en lo que respecta a la ampliación de la guerra en Vietnam. El problema de interpretación de una elección surge cuando los eruditos deben determinar qué normas fueron apoyadas por la mayoría de los electores que votaron por el candidato que obtuvo el triunfo. A pesar de la claridad de la victoria de Johnson en 1964, los resultados de las elecciones no indicaron, por sí solos, cuáles eran las posiciones que respaldaba el electorado. Es muy posible que sólo una minoría de quienes apoyaron a Johnson estuviera de acuerdo con su programa de derechos civiles. La mayoría de los ciudadanos podía estar de acuerdo con Goldwater respecto a esta cuestión -o a cualquier otra pero votaron por Johnson, debido a que sentían que había adoptado la mejor posición con respecto a la cuestión que consideraban más importante (la guerra). Cuando se trata de una elección presidencial por lo común se tiene un gran volumen de resultados de encuestas, que podemos comparar con los de las elecciones para obtener ciertas perspectivas sobre las preferencias normativas de los votantes. Sin embargo, estos no se encuentran disponibles para la mayoría de las elecciones estatales o locales. En estas, el candidato triunfante puede ver en su victoria cualquier culminación de preferencias normativas y su contrincante no podrá presentar pruebas substanciales de lo contrario. Incluso cuando los resultados de las elecciones pueden compararse con los sondeos dp. la opinión, el resultado puede ser un escaso control de los ciudada-

IRA

S~RKANSKY

139

nos sobre las normas o la poi ítica del ciudadano triunfador. Las declaraciones hechas en la campaña pueden no seguir siendo pertinentes después de la primera crisis a que se enfrente el nuevo gobierno. Nuevamente, la campaña, Johnson-Goldwater puede servir de ejemplo. Aun cuando Johnson indicó su propia oposición a la ampliación de la participación norteamericana en Vietnam, las condiciones después de la elección, le permitieron liberarse de sus promesas hechas durante la campaña. Aunque ciertos votantes sintieron que el presidente había ido más allá en su autoridad, otros consideraron que las condiciones justificaban el cambio en las normas bélicas. Además, no había mecanismos de control para impedir que el presidente y sus subordinados administrativos prosiguieran con las normas que fuesen en contra de sus "promesas" de campaña.

GRUPOS DE INTERESES

Gran parte de la literatura acerca de los grupos de intereses (a veces llamados grupos de presión) se refieren a sus relaciones con las legislaturas. Sin embargo, estos grupos se preocupan también por las dependencias administrativas, incluso si uno de ellos tiene éxito ante la legislatura, eso no garantiza que las dependencias le proporcionarán los servicios que desee. Varios factores hacen necesarios que la actividad de los grupos de interés en el sistema administrativo esté separado de la actividad en la legislatura. Por ejemplo, a los administradores se les da autoridad para tomar muchas de sus propias decisiones y esto se los concede la legislatura. Hay ciertas condiciones que la legislatura no puede predecir, como a cuáles administradores se les proporciona la autoridad adicional. Además de esto, hay diferencias entre los procedimientos legislativos y administrativos que provocan que los grupos de intereses traten a los dos en forma diferente. La mayoría de las dependencias funcionan con la libertad substancial de tomar decisiones que se incluye en la legislación básica que ellos establecen. Las legislaturas no esperan preveer en sus leyes todas las condiciones posibles; sino que permiten que los administradores funcionen dentro de Iimites normativos muy amplios. Los estatutos básicos que estableció la National Aeroneutics and Space Administration (NASA) (Administración Nacional de Aero·

140

ADMINISTRACION PUBLICA

náutica y el Espacio), por ejemplo, disponen: 1. Investigaciones para la resoluci6n de problemas de vuelos, dentro y fuera de la atm6sfera terrestre y desarrollo, construcci6n, pruebas y manejo de vehfculos aeronáuticos y espaciales; 2. Realizaci6n de las actividades necesarias para la exploraci6n del espacio con vehfculos tripulados y no tripulados; 3. Disposiciones para la utilizaci6n más eficiente de los recursos cientfficos y de ingenierfa de Estados Unidos con otras naciones dedicadas a actividades eeronáqtices y del espacio con fines pac Ificos: 4. Disposiciones para la difusi6n practicable y apropiada más amplia posible de los informes relativos a las actividades de la NASA y sus resultados. Los administradores de la NASA creen que esta legislaci6n básica permite crear programas importantes que solamente en una forma indirecta están relacionados con la exploraci6n del espacio. Han subvencionado investigaciones para medir tos cambios en los tipos de nivetes de vida en Estados Unidos y han apoyado planes de estudio en las universidades, para preparar a administradores públicos, asf como también a naturalistas e ingenieros. Los valores y las actitudes de los administradores pueden determinar los modos en que se emplean los poderes de las dependencias y estos valores pueden ser diferentes de los que prevalecen en la legislatura. Debido a esto, los grupos que influyen en la legislatura pueden no poder controlar a una unidad administrativa. Por ejemplo, los estudios de las comisiones reguladoras sugieren que los grupos de consumidores pueden lograr firmes controles legales sobre las empresas de negocios para debilitar la forma en que la reqlarnentaci6n se administra. Muchas dependencias -quizá la mayor(a- reciben con beneplácito la aparici6n de grupos que representan a sus clientes o a otros grupos interesados de la poblaci6n. Unas veces por respeto a las normas democráticas y otras porque la legislaci6n asr lo requiere, los administradores establecen procedimientos formales para que los interesados expresen sus preferencias como: oportunidades para expresar los propios deseos en una conferencia extraoficial o en una audiencia formal; y el aviso previo de los cambios inminentes de

IRA SHARKANSKY

141

normas, con disposiciones para que las partes interesadas expresen sus raparos. Hay ciertas dependencias que establecen cuerpos asesores para representar a varios sectores de sus clientes, y que los invitan a que evalúen las normas de la dependencia en forma continua. Algunos procedimientos son más complejos que otros, y proporcionan oportunidades para que los grupos de intereses expresen sus deseos a los administradores. Un autor escribi6 que los grupos de intereses disponen de las oportunidades más generosas para expresarse, cuando prevalecen las siguientes condiciones: 1. Cuando las normas de los administradores afecten a gran número de personas o una gran cantidad de recursos; 2. Cuando los administradores puedan retrasar la aplicación de sus normas, sin causar daños importantes; 3. Cuando la ley requiera que los administradores consulten a determinados grupos, y 4. Cuando la decisión normativa tenga el efecto de resolver finalmente una cuestión, sin que las partes afectadas tengan la oportunidad de evitar o reducir sus pérdidas por medio de una audiencia posterior.

ALIADOS EN lOS GRUPOS DE INTERESES

Las dependencias administrativas utilizan varias técnicas para desarrollar una fuerza de apoyo al informar a la prensa acerca de sus actividades de amplio interés público, o al mantener frecuentes contactos con los grupos de intereses que se ven directamente afectados por sus programas. Un grupo aliado de intereses afectados puede ayudar a una dependencia de diversas maneras. Primeramente, el grupo puede adoptar una posición que los administradores sostengan, pero que estos no puedan adoptar públicamente, debido a que ofende a su jefe ejecutivo o a miembros importantes de la legislatura. En segundo lugar, los grupos de intereses pueden respaldar las peticiones de una dependencia para obtener fondos o autoridad legal ano te el ejecutivo y la legislatura, o pueden ayudar a aquélla a oponerse a las directivas inconvenientes del ejecutivo o de la legislatura. Un grupo de intereses puede crear el apoyo público para una posición que no puede adoptar un

142

ADMINI5TRACION PUBLICA

administrador que, en ese momento, esté sometido a la hostilidad del ejecutivo o de la legislatura. Algunas dependencias tienen demasiado apoyo por parte de los grupos de intereses y de ciudadanos privados que parecen ser virtualmente independientes de las ramas ejecutiva y legislativa. Asimismo las dependencias corren ciertos riesgos cuando entran en relaciones estrechas con los grupos de intereses. A cambio del apoyo político, un grupo de intereses puede obtener el control de un programa de la dependencia. Por ejemplo, los programas agrícolas educacionales .de algunas universidades estatales parecen estar diseñados para satisfacer las demandas de ciertos grupos que son importantes en la poi ítica del estado. La universidad está dispuesta a perder control sobre uno de sus programas a cambio del apoyo legislativo que el grupo de campesinos pueda dar a todo el programa de la universidad. Ciertas alianzas entre las dependencias administrativas, los grupos de intereses y otros órganos del gobierno, son tan fuertes que se designan como "subgobiernos". Este término se aplica a una red de personal militar y civil del Departamento de Defensa, contratistas de la defensa y grupos de intereses que los representan, así como también congresistas. Están aliados, en parte, por los contratos de defensa que atraen a la industria y a los miembros del Congreso cuyos distritos recibirán beneficios, y en parte, por el deseo de incrementar la fuerza militar de Estados Unidos. Algunos observadores acusan a este grupo de aplicar una presión irresistible sobre el presidente y el Congreso, ya que estas presiones no solamente influyen en el tamaño del presupuesto militar y de la actividad económica que puedan producir, sino que también afectan la flexibilidad de la política exterior de Estados Unidos. Los motivos económico-políticos en la carrera armamentista ha molestado a funcionarios que se encuentran en los niveles más altos del gobierno.

GRUPOS DE INTERESES DEL GOBIERNO Una asociación profesional que representa a los mismos administradores puede tener ventajas especiales en el sistema administrativo. Tal asociación parece que tiene más posibilidades de comprender el proceso de establecimiento de normas y de disponer de informes sobre las normas que se ajusten

IRA SHARKANSKY

143

a las de los mismos que las formularon. Sin embargo, tal asociación profesional puede estar restringida por las propias restricciones de sus propios miembros. Si consideran que la "acción poi Itica" se encuentra fuera de Ivs límites de las normas profesionales, su organización no podrá ejercer una influencia importante sobre la poi ítica. En un estudio de la Asociación de Educación de Oreqon se describen varias características que limitan el potencial de un grupo de interés, compuesto por empleados del gobierno. En primer lugar, las metas de la mayoría de los miembros son de naturaleza no política; la mayoría se unió al grupo para mejorar en cuanto a Técnicas de enseñanza y para avanzar en su profesión; otros se unieron debido a que se "esperaba" que se integraran y debido a que sintieron presión por parte de los funcionarios de las escuelas locales. Sólo una pequeña minoría ingresó al grupo por razones políticas como el buscar aumentos en los sueldos y mejorar las condiciones de trabajo. Con estos diferentes alicientes entre sus miembros, es difícil que la asociación utilice al máximo sus recursos en actividades políticas. Una segunda limitación se debe a la mezcla de maestros directores de escuelas y superintendentes en la misma organización. La acción poi ítica de los maestros se puede dirigir frecuentemente en contra de los directores y de los superintendentes, los cuales a veces están unidos con las juntas escolares. El incluirlos a todos en la misma organización disminuye su efectividad política. Finalmente, muchos maestros no sienten que se deben de comprometer en la actividad poi ítica; la noción de que "la enseñanza está por encima de la política" limita las presiones que deban ejercerse. Al apoyar "las normas profesionales" que a menudo incluyen neutralidad poi ítica, la asociación realmente puede desalentar la participación política de miembros que, de otra forma, se mostrarían más activos. Sin embargo, la mayoría de los empleados del gobierno sienten que es adecuado el promover sus intereses propios.. Los sindicatos de empleados gubernamentales tienen esta opinión. Los funcionarios encargados del establecimiento de normas tienen también sus grupos de intereses. Los estados individuales y los municipios mantienen sus propios representantes en la capital nacional, también apoyan a una variedad de grupos que representan a sus departamentos por separado. No es posible desdeñar a las dependencias federales en las descripciones relativas a los cabildeos por parte del gobierno. Sus principales blancos son los comités que manejan la legislación y las asigna-

ADMINISTRACION PUBLICA

144

ciones que les conciernen. El Congreso ha presentado objeciones e incluso ha declarado fuera de la ley las erogaciones de fondos del erario público para actividades de cabildeo.

LIMITACIONES SOBRE LOS GRUPOS DE INTERESES Varios factores limitan la influencia sobre los grupos de intereses en los sistemas administrativos. Los grupos a veces expresan sus demandas a-los administradores, pero estos mismos parecen dominar las relaciones. La posici6n de los grupos de intereses no es clara, su imagen incluye la idea de los cabildeos egofstas, que satisfacen los intereses de su propio grupo a expensas del público. Ha habido casos de fraude por parte de grupos de intereses, campañas con fuerte financiamiento destinadas a derrotar a poi fticos que se habfan opuesto a las demandas del grupo, e intentos abiertos de soborno de funcionarios del gobierno. Los encargados del establecimiento de normas se muestran sensibles a esos aspectos de la tradición de grupos de intereses. Si un funcionario del gobierno percibe "presiones indeseables", puede dar por concluido el acceso de que ha gozado un grupo hasta entonces y frustrar una campaña para influir en las normas.

PARTIDOS POLlTICOS También los partidos políticos transmiten información entre los ciudadanos y los encargados del establecimiento de normas; sin embargo, la participación del partido en las decisiones normativas o en las dependencias administrativas, no es tan importante en Estados Unidos como en otros pafses. Los candidatos los miembros del partido que ya ocupan sus puestos, se sienten obligados hacia diversos partidos estatales y locales, cada uno de los cuales tiene su propio conjunto de votantes, actitudes, creencias y preferencias poi fticas. Las designaciones y la mayor parte del dinero para las campañas presidenciales también dependen de las decisiones que se toman en los partidos estatales y locales. No hay un solo grupo de funcionarios nacionales ó

IRA SHA1'tKANSKY

145

que controle los recursos poi (ticos que Jas organizaciones estatales necesitan para sobrevivir. Así, no hay un contf01 ~onat sobre las designaciones estatales o locales; más dinero se transfiere de los grupos estatales y 10cales a los comités nacionales del partido, que del organismo central. Hay ciertos congresistas y gobernadores que se lanzan abiertamente en campaña, en contra del candidato presidencial de su propio partido. Los líderes del partido ven a esas diferencias doctrinales como una propiedad y a pesar de todo las cultivan con gusto. En parte, debido a su amplia base doctrinal, los partidos poJrticos tienden a estar dominados por buscadores de una oficina que valoran la habilidad para hacer tales ajustes en sus puestos normativos ya que son necesarios para ganar las elecciones. No es probable que los partidos desarrollen persenales fuertes y permanentes que deseadan -o serían capaces- de mantener un conjunto claro de principios sobre asuntos de normas públicas. A pesar de tales barreras en contra de los partidos poi Iticos fuertes, los presidentes electos asumen el liderazgo del partido y usan las lealtades existentes del mismo para construir un programa para que las dependencias lo administren. Comúnmente tales presidentes hacen designaciones para los puestos más altos de entre los miembros de su propio partido. Un jefe del ejecutivo está más en condiciones de contar con la cooperaci6n de sus subordinados si están unidos a él por lazos de partido. Los miembros del mismo partido tienen más probabilidades de compartir sus orientaciones políticas y ayudarle a reunir un conjunto de realizaciones administrativas que resulten atractivas para los votantes en las elecciones siguientes. El poder de designaci6n que aún sigue en manos de los jefes del ejecutivo es s610 un vestigio del que tuvieron anteriormente. Varios cambios en los programas del gobierno y la consideración del público hacia los miembros de los partidos, han limitado la libertad de los ejecutivos. En la actualidad se requieren criterios no partidarístas para más del 90 por ciento de los puestos civiles en el gobierno federal y para muchos cargos de los gobiernos estatales y tocales. Los servicios del gobierno son cada vez más técnicos y requieren una experiencia profesional en muchos cargos administrativos. Un jefe del ejecutivo debe considerar con frecuencia la competencia profesional como más importante que la pertenencia a un partido político al seleccionar a los directores de departamentos, incluso cuando la ley le permite usar criterios de partidarismo. Un hombre poi íticamente neutro o que incluso, sea un miembro

ADMINISTRACION PUBLICA

146

poco enérgico del partido de oposici6n, puede seleccionarse por encima de un compañero de partido, si el puesto exige una competencia especial. A veces, un jefe del ejecutivo se siente obligado a "equilibrar" su administración al nombrar a un miembro del partido oponente a un puesto importante. La maquinaria po/ftica

La maquinaria es una especie de partido poi rtico, con una fuerte disciplina y la tradici6n de utilizar su control de los cargos de elección para designar V regular al personal de las dependencias administrativas. Nunca fueron tfpicas de organizaciones partidistas y, en la actualidad, parecen estar disminuyendo en número. Para que un partido pueda funcionar como maquinaria bien disciplinada, parecen necesarios ciertos recursos. Primero, debe haber un gran número de votantes que desean tales cosas como empleos, alimentos, ayuda para encontrar un lugar donde vivir, asistencia en momentos de problemas con la poliera, pagos de beneficencia, o ayuda para llenar las formas necesarias a fin de obtener estos. Los votantes que sostienen una maquinaria tienen sólo un interés secundario en los valores de los reformadores de la clase media, las formas correctas de gobierno, la eficiencia para dirigir los asuntos públicos, la adrninistraci6n profesional y los procedimientos limpios en las elecciones. Segundo, una maquinaria necesita también recursos para recompensar a sus votantes y a sus empleados. Esas recompensas incluyen dinero, empleos en el gobierno y designaciones para cargos de elecci6n. Las maquinarias ofrecen protecci6n para el contrabando, el juego, los estupefacientes y la prostituci6n. También pueden recibir pagos de las compañlas que realizan negocios con el gobierno o que necesitan una posici6n legal especial para poder servir al público. Las maquinariás se ganaron su reputación de instrumentos de peculado y corrupción, debido en parte, a acusaciones que predeterminan los resultados de las elecciones, en parte, por su protección a elementos criminales y tamo bién en parte, por su favoritismo por distribuir beneficios entre determinados grupos o individuos. Muchos poi [ticos partidarios de las maquinarias pretenden que hay una diferencia entre el "peculado honesto" y el "peculado sucio". El peculado honesto incluye el uso de información y poder para apro"

IRA SHARKANSKY

147

vecharse de la maquinaria de modos que no ofendan la moral de la mavorfa dé los votantes. Por ejemplo, consiste en saber d6nde van a construirse proyectos públicos adquiriendo los terrenos antes de que esa informaci6n se haga pública y vendiéndolos, posteriormente, con un gran beneficio. Asimismo, incluye la selecci6n de un lugar para una construcción pública, cerca de tierras que ya sean propiedad de amigos de la maquinaria, con el fin de realzar el valor de las propiedades adyacentes. Los pagos recibidos de empresas escogidas para que se ocupen de la construcci6n de obras públicas, se incluyen también en el peculado honesto. De todos modos, si debe obtenerse un beneficio, los defensores del peculado honesto preguntan, ¿por qué no hacer que parte de él vaya a la maquinaria? Desde luego, los lfmites entre el peculado "honesto" y el "sucio" son dif(ciles de definir. Es probable que los contratistas hagan pagar a toda la comunidad los honorarios que entregan a la maquinaria. En lugar de sacarlo de sus utilidades, incrementarán el costo total del proyecto o reducirán los gastos, empleando materiales inferiores o de mano de obra de baja calidad. Asimismo toda la comunidad debe pagar por el incremento en los precios de las tierras, debido a la adquisici6n previa de predios que, más tarde, deba comprar el gobierno. y si se escogen los lugares en que vayan a levantarse instalaciones ~úblicas para beneficio de la maquinaria, en lugar de utilizar criterios asociados Con los servicios, los clientes de esas futuras instalaciones sufrirán incomodidades indebidas. Los peculados que son verdaderamente "sucios" incluyen la protecci6n de actividades criminales que ofenden a gran parte del público. También en este caso pueden encontrarse dificultades para determinar la Irnea divisoria. Nume· rosos sindicatos de apostadores que satisfacen las necesidades de jugar que tiene el público, sin invertir sus ganancias en el fomento del uso de estupefacientes o de la prostitución local, pueden considerarse como "peculado honesto" en muchas comunidades. No obstante 1a involucraci6n en la prostitución ha encolerizado a votantes hasta entonces pasivos y ha debilitado a algunas de las maquinarias más poderosas. Como una organizaci6n eficiente, la maquinaria poi Itica es una maravilla. La organizaci6n del partido es virtualmente el gobierno ya que sus candidatos son electos para todos los puestos importantes; asimismo designa a los jefes y a los subordinados en las organizaciones administrativas. Sus diferentes

148

ADMINISTRAC/ON PUBLICA

elementos están unidos por un deseo común que es el del éxito de la maquinaria en las próximas eleaciones y puede contarse-con que todos se esforzarán en obtener el respaldo de los votantes. Entre las elecciones, la organización otorga favores personales a los votantes. Si el alcalde o el jefe de la maquinaria (que puede no ser el mismo individuo) desea cambiar ciertas normas, obtiene la cooperación de su mayoría en el consejo y de sus lugartenientes en la administración, con una rapidez y una armonía desconocidas en donde las condiciones polfticas acusan la pluralidad y la confusión que son más típicas de la Ciemocracia. La desaparición de las maquinarias de las grandes ciudades es un producto de varios factores, algunos de los cuales son de naturaleza local, mientras que otros reflejan cambios básicos en la poi ítica y la econom ía. Actualmente quedan pocos partidos estatales o locales que merezcan el calificativo de "maquinaria". En realidad, ciertos partidos locales y estatales unen a muchos individuos en su apoyo a ciertos candidatos o a determinadas normas; pero la maquinaria entrelazada -con su "jefe", su electorado masivo, su control del aparato administrativo y sus beneficios tangibles para los votantes y los trabajadores·- es más una característica de la historia norteamericana que una realidad contemporánea.

RECOLECTORES DE INFORMACION Las dependencias del gobierno no son simplemente receptoras de información sobre el medio ambiente de los ciudadanos, de los cabilderos y de los partidos poi íticos, sino que también buscan su propia información. Un ejemplo importante es el Informe de la Comisión Asesora Nacional sobre Desórdenes Ctvicos. La Comisión fue designada por el pr~idente e inclu ía a miembros de la rama legislativa, administradores y jefes del ejecutivo, tanto estatales como locales, así como también a representantes de la industria privada. No era una dependencia en el sentido habitual de ese término, pero recolectaba información y formulaba proposiciones como las dependencias administrativas frecuentemente lo hacen. ' La 'opinión pública" rara vez habla claramente a los -encarqados de las normas. Algunos administradores poseen un concepto del "público en ge-

IRA SHARKANSKY

149

neral", péro otros se interesan en grupos particulares. Un estudio encontró que 60 por ciento de los administradores de nivel superior. en un grupo escogido. se basaba en los comentarios de los periódicos, las cartas de reclamaciones y las quejas de los clientes. El modo fortuito en que muchas unidades reúnen su información, hace que su imagen del mundo pueda estar moldeada por el hecho de qué administrador recibe determinada informacrón y por la naturaleza de sus responsabilidades en la toma de decisiones normativas. Por ejemplo, un estudio clasifica a las personas en las dependencias admi· nistrativas como "poHtk:os". "profesionales" y "administradores". Los '''políticos" establecen normas, defienden a la dependencia contra el mundo externo y responden a las presiones del exterlor: en esa posición tienen más probabilidades de ver diversos intereses pertinentes para la dependencia y tener en cuenta. al tomar sus decisiones. las necesidades más amplias. Un "profesional" es una persona con preparación técnica o científica, que se encuentra normalmente en contacto sólo con una porción del trabajo de su dependencia y tiene probabilidades de ver las necesidades de sus clientes como las correspondientes a los grupos particulares con los que se encuentra. Los "administradores" tienen la preparación y las misiones de trabajo más fimitadas. Supervisan a las subunidades dentro de una organización. dirigen proyectos específicos y tienden a definir los intereses que satisfacen los programas de una dependencia en los términos más estrechos.

RESUMEN Este capítulo se enfoca sobre las relaciones entre los ciudadanos y las unidades administrati~as y sobre los papeles de los medios de comunicación social, los sondeos de la opinión pública, las elecciones. los grupos de ~ntereses y los partidos potftícos como intermediarios entre etlos. DébiQo a deficiencias en sus Intereses y su informaci6n, la .mayoría de los individuos necesitan a algún intermediario organizado entre etlos mismos V el proceso de conversión administrativo. A veces,-k>$ medios de comunicacióR social han contribUido ~nsiderablem~nte. a informar al público sobfeunprobtema social o UFla norma pública y han ~nerado fuertes- presiones Sobre los normadores; t sin embargo. dichos medios se enfrentan a algunos de ros mismos problemas

150

ADMINI5TRACION PUBLICA

que los individuos. Tienen otras funciones que los desvían de sus papeles como intermediarios poi íticos. Las funciones comerciales y recreativas consumen muchos recursos que, de otro modo, podrían emplearse en la política. Asimismo, los ciudadanos "se protegen" de los medios de comunicación, del mismo modo que lo hacen de otras párticipaciones en la poi ítica. Muchas personas no consumen las noticias poi íticas y las editoriales que proporcionan los citados medios. Por otra parte, debido a la percepción selectiva, hay otros que no ven ciertos conceptos que se opondrfan a sus propias opiniones._ Lós sondeos de la opinión pública sirven también como intermediarios entre los ciudadanos y los administradores; sin embargo, las encuestas no indican, por lo común, que el público haya tomado posición en uno u otro sentido, en lo que respecta a una cuestión dada. Además, las preguntas que se hacen en la mayoría de los sondeos de opinión no son suficientemente precisas como para informar a los normadores de los sentimientos del público con respecto a la cuestión específica a que se enfrentan. Los sondeos no indican tampoco la seriedad con que los individuos adoptan las posiciones que anuncian.. En muchos casos, los interrogados pueden reflexionar en una cuestión por primera vez···y única-, cuando los entrevistan. Las encuestas que muestran apoyo ti oposición a un candidato, los inviduos pueden reaccionar ante una o varias de las posiciones adoptadas por el poi ítico; por otra parte, el respaldo o la oposición generalizadas no indican apoyo o rechazo para ninguna de sus normas. Las mismas dificultades limitan al proceso electoral como intermediario entre los ciudadanos y los normadores del gobierno. Las elecciones permiten al público decidir con respecto a ciertas personas; sin embargo, no indican cuáles de las declaraciones hechas en la campaña fueron las que permitieron ganar el apoyo popular. Los grupos de intereses rara vez parecen predominantes en el sistema administrativo. La .posición del cabildeo es ambigua y muchos funcionarios toman , posiciones de protección en sus tratos con los grupos de intereses. Los funcionarios de 13'5 distintas ramas del gobierno reciben toda una serie de demandas, y ello~,!,ismos tienen sus propias preferencias particulares. Así, los grupos de jnteresEl~ no pueden transformar sus ·deseos directamente en normas; deben competir con otras personas, organizaciones y opiniones, ya que todas estas buscan afectarlas decisiones administrativas. Los partidos poi íticos se concentran en la obtención de cargos por elección

IRA SHARKANSKY

151

y puestos por designación, más que en la realización de deseos normativos. Aceptan esta limitación debido a su incapacidad para controlar a los votantes, los candidatos o los miembros del partido que ocupan cargos. Hay pocas' cosas que puedan asegurar al líder de un partido.que sus miembros -incluso en el cuadro directivo- están unidos en cuestiones políticas importantes. Una "maquinaria" poi ítica es una organización partidista que combina un control disciplinado de las unidades ejecutivas legislativas y administrativas, por lo común en los gobiernos locales; sin embargo, la maquinaria es una característica rara y cada vez menos importante en la política norteamericana. Su decadencia refleja varios cambios políticos y sociales que han eliminado los tipos de recursos que necesitaba la maquinaria clásica. El desarrollo de los sistemas de méritos y la expansión de los servicios públicos que requieren personal técnico y profesional, eliminaron el control ejercido por la maquinaria sobre los empleos del gobierno que podían recompensar a gran número de votantes y trabajadores. Además, cuando el gobierno federal proporcionó ayudas masivas en dinero a los menesterosos, para la obtención de empleos y la preparación de compensaciones de desempleo, programas de retiro y de viviendas públicas a bajo costo, las maquinarias perdieron el control sobre los beneficios de la seguridad social. las dependencias administrativas no son pasivas en sus relaciones con los G.iudadanos. Buscan activamente el apoyo de grupos de intereses; tratan de conquistar partidarios para sus propios programas en las ramas ejecutiva, legislativa, y reúnen informes sobre las condiciones sociales y económicas y respecto a los problemas que pudieran mejorar los servicios públicos. AM,algunos de los "insumos" que parecen proceder del medio ambiente del sistema administrativo, son en realidad solicitados por los mismos administradores.

CAPI-TULO&

EJECUTIVOS, LEGISLADORES Y ADMINISTRADORES

Las ramas ejecutiva y legislativa del gobierno son fuentes importantes .de demandas y recursos -de insumos- para las dependencias administrativas. Tales insumas toman la forma de leyes. órdenes del ejecutivo, informes de comités y comunicaciones extraoficiales. Estas autorizan o instruyen a las unidades administrativas para que inicien determinadas actividades, contraten personal y paguen sus deudas. Las demandas y los recursos no son simplemente insumas para las dependencias administrativas; muchos de ellos se inician en la administración y se envían de ella (como servicios) a la legislatura y el ejecutivo para consideración. Tales servicios incluyen proposiciones para una nueva legislaciór., para normas de personal y para presupuestos. Este capítulo trata solamente de .los insumos en las unidades administrativas; el capitulo 11 considerará los servicios administrativos que estimulan a insumos subsecuentes de otras ramas. Las relaciones entre ejecutivos, legisladores y adminístradoresson complejas. H administrador ya no es más ~r subordinado sin importancia del legislativo V del ejecutivo. Las actividades administrativas ahora han excedido la capacidad de legisladores y de ejecutivos electos para crear normas; aún puede exceder su capacidad· para controlar a los encargados de crear las normas en la administración. Sin embargo, las ramas legislativa y ejecutiva todavía po- . seen poderes impres!ONotes que les son propios y tienen todavía el derecho de elegir cuándo y dónde utilizarlos.

IRA SHARKANSKY

153

DEBILIDAD LEGISLATIVA Los principales problemas a que se enfrenta la legislatura son la fragmentación de sus energías y una carencia de información sobre las cuestiones normativas. Fragmentación es un término general que cubre gran número de dificultades: la difusión de recursos legislativos en dos cámaras que duplican sus responsabilidades mutuas; ra- difusión de los intereses de los miembros entre .. establecimiento de norma y otras numerosas responsabilidades, y el no aceptar ra disciplina de ningún mecanismo integrador que pueda coordinarlos. La información que reúne la legislatura es impresionante por derecho propio; pero es deficiente en comparación con la reunida por las dependencias administrativas y con lo que parece ser necesario para el control de la administración. Aparte de formular las normas o supervisar los programas en curso, los legisladoresdeben también atender a los electores que desean ayuda para tratar Con las dependencias administrativas. Los legisladores sirven también a los gobiernos locales; estos concertan citas para los funcionarios locales con las dependencias federales y, con frecuencia, asisten personalmente a las reuniones. Al nivel estatal, los legisladores presentan leyes locales ante la legislatura, prestan testimonio en defensa de las necesidades de su comunidad y promueven las leyes ante los comités. Los legisladores deben también prestar atención a sus propias carreras poi íticas. Muchas de sus actividades de servicio tienen consecuencias en. ese terreno; siempre que un legislador ayuda a un elector o a un gobierno local, puede esperar cierta, buena voluntad en correspondencia. Hay otros deberes que se relacionan más directamente con 'ta reelección e incluyen compromisos para pronunciar discursos y giras por sus jurisdicciones. Mientras que tos legisladores distribuyen sus energías entre un número de actividades, los administradores concentran las suyas en los asuntos de una sola dependencia o de: un solo programa. Pocos legisladores· tienen conocímientos suficientes para responder a toda la gama de sus responsabilidades. la mayoría se contentan con desempeñar una función "general" ·al supePlisar a los "especialistas" en la organización administrativa. La dependencia irifQrmanVéI de la legislatura se revela enlosprocedtmíentos usados para esclarecer las opiniones de los administraáores sobre leyes

154

ADMINI5TRACION PUBLICA

propuestas. Muchas de estas leyes se originan en el departamento que recibirá la responsabilidad de administración del programa. Un legislador confía sus propias ideas a la administración, para sugerencias y cambios.

FUENTES DE PODER LEGISLATIVO

Los comités legislativos proporcionan oportunidades de especialización equiparable a la de las unidades administrativas. La autoridad de un comité usualmente incluye control sobre un número de unidades administrativas que se dedican a un conjunto relacionado de programas. Los privilegios de antigüedad protegen el puesto de un miembro en su comité y le permiten acumular información en el curso de íos años. Los ayudantes profesionales de estado mayor reúnen informes para los miembros del comité, llevan a cabo audiencias formales, redactan legislación y escriben informes del comité. Las legislaturas estatales no están tan bien equipadas. Muchas de ellas carecen de garantías de antigüedad y, como resultado de ello, los miembros pasan de un comité a otro y pierden los beneficios de la información obtenida en sesiones anteriores. La ayuda del estado mayor y las futuras oportunidades poi íticas para los legisladores en muchos estados son también inferiores a las de aquellas de los congresistas. En otros estados, los legisladores no poseen oficinas ni secretarios propios y sin las oportunidades de incrementar su conocimiento especial los legisladores estatales dependerán probablemente de las recomendaciones normativas de las dependencias administrativas. 'Sin embargo, incluso cuando dependen de la información de los administradores, los legisladores pueden influenciar el establecimiento de normas. Cuando la legislatura se niega a aceptar la proposición de un administrador, éste puede encontrarse impotente. Los administradores temen la última decisión negativa de la legislatura y tratan de anticiparse y de adaptarse a los deseos de los legisladores. Además, ningún administrador sabe cuando un comité legislativo empezará a investigar sus asuntos y cuando decidirá concentrarse en controlar su dependencia. Algunas unidades administrativas reciben revistas exhaustivas y de sus experiencias les advierten a otras unidades de lo que podría suceder. Si un administrador pierde el respeto y la confianza con los comités legislativos principales, también perderá su posición ante

IRA SHARKANSKY

155

/

sus superiores en su dependencia o en otros departamentos de la rama ejecutiva. Si la legislatura estuviera siempre de acuerdo con las recomendaciones de la administración, entonces las dependencias gubernamentales no trabajarían tan duro en convencer a los legisladores de que las nuevas proposiciones merecen respaldo. La rama legislativa dependía considerablemente de las recomendaciones de la administración y existen ciertas tácticas que utilizan los administradores para apoyar sus propias recomendaciones y son: 1. Visitas personales a miembros individuales del consejo; 2. Una liberación continua de material escrito sobre las leyes interesantes para la administración; 3. El uso de periódicos, la oficina del alcalde, grupos de intereses y ciudadanos privados prestigiosos para comunicarse de manera circunspecta con el consejo, y 4. La presentación cuidadosamente oportuna de ciertas proposiciones importantes de acuerdo con las crisis de la comunidad, que pueden real· zar su valor.

DEBILIDAD EJECUTIVA El presidente tiene el control sobre la mayor parte de las unidades administrativas del gobierno federal; pero hay numerosas excepciones formales y deficiencias poi íticas. Las excepciones normales limitan su poder de designanación. Por ejemplo, debido a que los miembros de las comisiones reguladoras independientes tienen plazos fijos de servicios, el ejecutivo encuentra limitaciones en sus poderes de despido. Asimismo, debe compartir la mayor parte de las designaciones con el Senado. En general, esto no es ningún problema; pero la oposición del Senado ha obligado ya a los presidentes a retirar algunas nominaciones importantes. La principal inhibición formal que pesa sobre el presidente se debe a su necesidad de compartir los papeles de iniciación de normas y supervisión con la legislatura. Un comité no cooperativo, en cada cámara, puede impedir que una proposición presidencial sea tomada en consideración por todo el cuerpo. También un comité puede apoyar a un

156

ADMINI5TRACION PUBLICA

administrador que desatre el jefe del ejecutivo. El presidente debe compartir la creaci6n de normas con otros grupos, aparte del Congreso. Un estudio ha identificado a cinco grupos que el presidente gura: la legislatura, la administraci6n, su partido polhico, los ciudadanos y las organizaciones que los representan y los gobiernos extranjeros. Otro identifica diez roles que el presidente desempeña~ jefe de estado, jefe del ejecutivo, jefe de ta diplomacia, comandante en jefe, jefe de la legislatura, jefe del partido, líder moraJ en jefe, guardi6R en jefe de la paz y tranquilidad intem., gUardián en jefe de la economía y "der de una coalici6"n ioternacional.-Cada uno de estos elementos y papeles representa una porción del cargo de presidente. Sin embargo, cada uno de ellos representa también a los diversos conjuntos de intereses que debe tener en cuenta al adoptar decisiones importantes. Por ejemplo, una decisión tomada de acuerdo con su papel de jde de la legislatura, no debe contrariar tanto a los deseos de los electores de la administraci6n, como para que pierda el apoyo de los administradores en otras ocasiones. Su poder es dependiente de su capacidad para persuadir a los miembros de los diferentes grupos, de que sus decisiones producirán ciertos beneficios y s610 costos mínimos para sus propios intereses. Los gobernadores de los estados parecen tener todavía más problemas que el presidente para controlar sus administraciones. Casi todos se enfrentan a limitaciones formales seriasen sus poderes de desiqnaeién, Las designaciones de los directores de departamentos se hacen por medio de juntas o comisiones sobre las que el gobernador s610 tiene un poder limitado de control. Si las proposiciones del ejecutivo amenazan a las actividades establecidas de las dependencias administrativas, puede verse arrastrado a disputas que resultenperjudiciales para su posición ante el público. los. administradores pueden disputar abiertamente la posici6n del eiecutivo o proporclonarinformaci6n a grupos de intereses o legisladores que se opongan a él. La mejor arma del- ejecutivo puede ser su poder extraoficial para persuadiF a I~ encargados de establecer normas dentro de laorganizaci6n administrativa. Esto se ve realzado por su posici6n pública prominente-, por el hécho de _que representa "a todo el pueblo" y por los argumentos técnicos proporcionadas- por sus ayudllOtes. Sin- embargo, los intentos pueden consumir mucho tiempo y publicidad para 10$ problemas del ejecutivo.Hav jeiesdel ejecutivo que han ganado sus confrontaciones con 1/)$ administradores; pero el tiempo v los -

IRA SHARKANSKY

157

m.

costos públicos involucrados pueden conducirlos a conceder todo a la admi· vitales. nistración, excepto sus intereses La posición encumbrada del jefe del ejecutivo le ayuda a aislarse de muchas decisiones importantes que se toman. Puede tener acceso directo a sus directores de departamentos; pero no a las oficinas funcionales. A menos que esté dispuesto a abrirse paso a través de las IIneas jerárquicas de su organigrama, estará separado de la mayor parte de los encargados del establecimiento de normas en la administración. En un estudio hecho en 20 oficinas, se descubrió que sus funcionarios administrativos en jefe habfan servido un total de 170 años como directores de oficinas; pero s610 se hablan reunido 79 veces con el presidente. Esto da un promedio de una reunión cada dos años para cada director de oficina. Esas reuniones incluyen ceremonias y funciones sociales, asf como también sesiones normativas. Siete de los 20 directores de oficina no tenfan contacto con el presidente, excepto en ocasiones sociales o ceremoniales, y dos carecfan de contacto en absoluto.

FUENTES DEL PODER EJECUTIVO A pesar de los obstáculos, los jefes del ejecutivo tienen ciertos recursos normativos de que carece la legislatura. La rama ejecutiva está organizada de tal modo que, al menos es jerárquica. El ejecutivo aislado puede tomar probablemente decisiones con mayor rapidez y seguridad en la cooperación de los colegas, que cualquier legislador aislado. Las dependencias de estado mayor del ejecutivo le proporcionan un nivel de información superior al que se encuentra directamente disponible para los legisladores. Su posición como jefe del ejecutivo le ayuda a reclutar a asesores civiles adicionales en asuntos de interés especial. El jefe del ejecutivo puede atraer también a la prensa-y por medio de ésta, al público-, de modo que no son posibles los legisladores individuales. Asf el jefe del ejecutivo puede dominar el establecimiento de normas, si asf lo escoge.

RELACIONES PRESUPUESTARIAS El presupuesto se repite cada año o una ve.z cada dos años en el caso de los

158

A DMINI5TRACION PUBLICA

gobiernos estatales. Por lo tanto, el presupuesto difiere de las interacciones legislativa-ejecutiva-administrativas que ocurren cuando un tema de controversia genera interés momentáneo. Al enfocar en las decisiones que se hacen en las ramas ejecutiva y legislativa acerca de las peticiones presupuestarias de las dependencias administrativas, es posible conocer qué participantes generalmente parecen ganar las batallas presupuestarias. Programa del presupuesto

El calendario presupuestario del gobierno federal puede ayudar a identificar a los principales participantes en el presupuesto administrativo, ejecutivo y legislativo y a resaltar algunas características principales de sus interacciones. Los elementos primordiales del proceso presupuestario federal se llevan 28 meses; asimismo la duración es también importante. Enfatiza tanto el número de participantes involucrados como la importancia de darle a cada uno la oportunidad de hacer preguntas y juicios. El proceso presupuestario se divide en tres segmentos que son: la formulación del presupuesto del ejecutivo; la acción del ~ngreso V la ejecución.

El presupuesto del ejecutivo

Los programas de la dependencia proporcionan la base de sus estimados financieros. El período de formulación empieza con las decisiones acerca de aquellos programas; la dependencia defiende sus propios estimados en la oficina departamental de presupuestos. (En esta sección, el término de "dependencia" se refiere a una subunidad de un importante departamento administrativo federal). La auditoría de la oficina departamental del presupuesto proporciona a la dependencia la única oportunidad de defender sus propias peticiones. Después de que la oficina departamental del presupuesto hace una recomendaci6n a la Oficina de Administración y Presupuestos (OAP), la dependencia está obligada a defender la recomendación del departamento. Esta es generalmente más baja que la petición de la dependencia. La próxima auditoría, la pr6xima audiencia se hace antes de que se vuelva a reunir el subcomité del congreso en la Cámara de los Representantes. Aqu í la dependencia está obligada a apoyar la recomendación (que generalmente se reduce más) de la OAP.

IRA SHARKANSKY

159

Los reglamentos formales obligan a las dependencias a aceptar las recomendaciones sucesivas de la oficina departamental de presupuestos y de la OAP. Sin embargo, hay ciertas oportunidades para evitar estos y algun...s dependencias están más preparadas que otras para utilizar estas oportunidades. Para aquellos quienes están dispuestos, se puede obtener apoyo a un nivel presidencial durante el período de formulaci6n del presupuesto. Posteriormente, el apoyo se obtiene de los grupos de intereses o de los legisladores en los subcomités del Congreso. El presidente no tiene un papel de participación continuo en la formulaci6n de los presupuestos de las dependencias, pero puede revisar las decisiones que toma la OAP y escuchar apelaciones de parte de las dependencias. Estas pueden tratar de atraer la atención del presidente por medio de influyentes o de organizaciones que utilizan su servicio. Sin embargo, ciertas dependencias tienen un sentimiento de que cada una de ellas es parte del "equipo del presidente". Acción del Congreso

Los presupuestos de los departamentos del gabinete y las oficinas independientes se asignan a subcomités especializados de los Comités de Asignaciones de la Cámara de Representantes. La Cámara examina los presupuestos antes de que lo haga el Senado, debido a la costumbre y a la interpretación de una disposición constitucional que da a la Cámara preferencia en las cuestiones monetarias. En la etapa del Congreso, hay oportunidad para que las dependencias impulsivas indiquen cuáles son sus verdaderos deseos. Aunque va en contra de las regulaciones el pedir al Congreso fondos que no hayan sido recomendados por la OAP, es correcto que las dependencias respondan con exactitud cuando algún legislador les hace preguntas sobre sus "necesidades reales". Una dependencia que desea un presupuesto mayor que el recomendado, puede hacer que la interrogue un legislador cooperativo -quizá por intermedio de un grupo de intereses aliado. Cuando los subcomités de asignaciones examinan los presupuestos de las dependencias, parecen mostrarse más cuidadosos al investigar a las dependencias más impulsivas. Los miembros de los subcomités hacen preguntas y tienen más probabilidades de pedir que dichas dependencias justifiquen

160

ADMINISTRACION PUBLICA

ciertas porciones de sus peticiones; es más veros (miI que le pregunten al secretario del departamento y al subsecretario de presupuestos sobre los Presupuestos de la dependencia y tienen más probabilidades de reducir las peticiones de la misma y añadir restricciones al uso que haga de sus fondos. Asf pues, las dependencias impulsivas reciben un tratamiento duro por parte del Congreso; sin embargo, generalmente, pueden incrementar sus presupuestos más que las trmidas. Ejecución del presupuesto En realidad, es la OAP la que dice la última palabra con respecto a las erogaciones de una dependencia ya que distribuye los fondos por lo que el Congreso votó. La OAP no puede incrementar las asignaciones para una dependencia por encima de la cifra aprobada por el Congreso; pero puede reducir la asignación de la dependencia bajo ciertas condiciones tales como: para cambiar el exceso de trabajo de la dependencia o el de influenciar las medidas gubernamentales para ahorrar dinero. La naturaleza de las decisiones presupuestarias El incrementalismo es la principal característica de las decisiones presupuestarias, tanto en el gobierno federal como en los estatales. Su regla principai es: las decisiones previas son generalmente legítimas; por lo tanto, se concentran sobre los incrementos de crecimiento requeridos. Los encargados del presupuesto y los revisores empiezan en "base" a las erogaciones que establecen las decisiones anteriores. Todos tienden a pensar de acuerdo a un porcentaje de incremento en las decisiones presupuestarias pasadas. Como se pudiera esperar, los que hacían los gastos comúnmente solicitaban incrementos mayores que los que los revisores de presupuestos concederían. Los gobiernos estatales proporcionan un laboratorio útil para la observación y el análisis de los presupuestos incrementales. La multiplicidad de condiciones ofrece oportunidad para ver qué tipo de situaciones hacen surgir cuáles variedades de incrementalismo. Como en el presupuesto federal, el ingrediente común del incrementalismo

IRA SHARKANSKY

161

en los gobiernos estatales es una fijación en el incremento entre las decisiones tomadas previamente y la petición en curso. El personal estatal parece sentirse más fascinado por el incremento en el presupuesto que los empleados federales. Los estudios indican que los revisores del presupuesto federal a veces ponen objeciones a la substancia de los programas que se van a adquirir con el incremento. Sin embargo, un estudio sobre los encargados de la toma de decisiones indica que virtualmente no se le presta atención a la substancia del programa del que se trata. Hay varias explicaciones posibles y son: las oficinas centrales de presupuestos de los gobiernos estatales tienen menos capacidad para investigar que la OAP federal, por consiguiente, sus encuestas deben ser menos completas; los legisladores estatales poseen menos ayuda de personal que los congresistas; y debido a que muchas legislaturas estatales no tienen sistemas de antigüedad bien desarrollados, los miembros de los comités de designaciones estatales no tienen probabilidades de adquirir la experiencia que se necesita para los juicios exactos acerca de la substancia de los programas. El presupuesto incremental no se muestra igualmente conservador en todos los campos de las actividades del gobierno. La extensi6n de las peticiones de una dependencia, las recomendaciones del gobernador y las acciones subsecuentes de las legislaturas del estado indican cómo las decisiones sobre el presupuesto estatal se hacen en una forma incremental. Las fuentes del incrementalismo

Hay varias razones para la popularidad del presupuesto incremental y una de ellas es el atractivo de la rutina en comparación con la revisión total de todo el presupuesto. El considerar todos los renglones del presupuesto es casi imposible; el examinar cada sección críticamente abriría a cada uno a una controversia continua. Ni los administradores ni los clientes podrían depender en la continuación de los programas existentes; aún más, eso requeriría de recursos extraordinarios sólo para supervisar cada parte de cada programa de la dependencia y el preparar la información necesaria para una decisión anual. Otra razón para el presupuesto incremental yace en los compromisos incluidos en cada presupuesto. Algunas partes del presupuesto de una dependencia se pueden gastar solamente para ciertos propósitos. Existen también

162

ADMINISTRACION PUBLICA

compromisos en relación con los empleados gubernamentales y con los clientes de los servicios públicos; grandes números de empleados no pueden ser amenazados con el despido o con la transferencia durante la revisi6n anual del presupuesto. Tampoco a los ciudadanos se les puede amenazar con la pérdida de grandes porciones de los servicios públicos. Estas inflexibilidades que reflejan los acuerdos comunes en cuanto a lo que es "práctico", Imponen limitaciones reales a la revisión completa del presupuesto de una dependencia. La falta de resultados aceptables sobre la actuación debilita la posici6n de muchas aetividades propuestas recientemente -y de ahí fortalece el papel del incrementalismo en el presupuesto. Los funcionarios a cargo de los programas existentes han adquirido ciertos indicadores relativos a sus cargas de trabajo y pueden hacer hincapié en lo que son atractivos para los revisores de la legislatura y el ejecutivo. Sin embargo, quienes proponen nuevas actividades pueden no ser capaces de ofrecer más que esperanzas y previsiones. Los programas nuevos no han generado todavfa un conjunto de éxitos en sus tratos con los clientes. El crecimiento presupuestario tiende a ser incremental, debido a que pocas proposiciones importantes pueden sobrevivir a todos los vetos ejercidos en las dependencias administrativas y las ramas ejecutiva y legislativa. Un periodo de gran crecimiento tiende a ser corto y a ser seguido por otro de estabilidad o disminuci6n. Después de un auge de las innovaciones en varios programas, tanto la legislatura como el ejecutivo pueden cansarse de los costos públicos involucrados para lograr que grandes cantidades de personas estén de acuerdo en que se lleven a cabo cambios importantes en los programas. Los administradores mismos pueden cansarse de la expansión necesaria para el acomodo de nuevos programas. La oficina general de contabilidad

La Oficina General de Contabilidad (OGC), como se mencion6 anteriormente, se encuentra en la rama legislativa y proporciona a los administradores recordatorios diarios de que otra rama está observando sus actividades. La tarea principal de la OGC es la de asegurar que los gastos se hagan de acuerdo con la legislación existente. Sín la aprobación de la OGC, Haci·~da no pagará por los bienes ordenados o por los servicios provistos. En edición al decidir sobre la "legalidad" de las erogaciones, la OGC puede también ofreI

IRA SHARKANSKY

163

cer opiniones en lo relativo a su "eficiencia". Aunque la OGC no puede parar las erogaciones que encuentra que son ineficientes, sí informa a los administradores, al Congreso y a la prensa acerca de las ineficiencias y así se transforma en una fuerza principal que los administradores del programa deben reconocer. Los informes de operaciones ilegales o ineficientes son bienvenidos por el presidente, la Oficina de Administración- y Presupuestos y por los superiores administrativos, quienes están interesados en la información confiable acerca de las actividades de sus subordinados. No obstante, hay veces en que la información acerca de los programas de la dependencia se le niega a la OGC por medio de funcionarios quienes declaran tener "privilegios del ejecutivo" y la necesidad de mantener ciertos negocios dentro de la administración. A los administradores que citan estas protecciones, la OGC es un arma del Congreso que -con cierta información a su disposici6n- ayudaría a los legisladores a obtener ventajas indeseables en la batalla continua de las dos ramas constitucionales sobre la separación de poderes. La OGC es un instrumento principal del Congreso al negociar con las dependencias administrativas. Sin embargo, la OGC no es la representante bien controlada de una legislatura unida. Algunos congresistas quieren que la OGC sea más agresiva al controlar a los departamentos administrativos, y algunos sienten que la OGC ya ha ido más allá de sus limitaciones para los administradores. La OGC ha demostrado suficiente independencia tanto de los congresistas como de la rama ejecutiva que se debe considerar como una fuente importante y diferente de insumas en el sistema administrativo.

RESUMEN Este capítulo se ha enfocado" sobre las relaciones de insumos entre las ramas legislativa y ejecutiva y el proceso deconversión del sistema administrativo. Estos insumas incluyen directivas formales y expresiones de deseos, además de la autoridad para gastar dinero, contratar personal y llevar a cabo los pro§ramas. Muchas de las proposiciones identificadas como servicios de las dependencias administrativas en el capítulo 11 proporcionan la substancia de 'as decisiones que se transforman en insumas por los legisladores y los ejeCUtivos. Este proceso circular indica la dependencia de los funcionarios

164

A DMINI5TRACION PUBLICA

electos sobre las recomendaciones de los administradores. Los factores que contribuyen a esta dependencia incluyen: el democrático crecimiento y la complejidad de los programas del gobierno; la división de instituciones y de intereses en las ramas legislativa y ejecutiva; y la experiencia relativamente grande de los administradores acerca de los programas y los problemas. Sin embargo, los legisladores y los jefes del ejecutivo no están sin ayuda en la presencia de .demendas que provienen de la administración. Los comité~ especializados en la legislatura y los ayudantes personales del jefe del ejecutivo proporcionan importantes recursos; estos son más fuertes en el go. bierno federal que entre los estados o localidades. Estos recuerdan cuidadosamente las proposiciones de los administradores y pueden causar a los administradores que se enfoquen en problemas que los legisladores o el jefe del ejecutivo seleccionan. La OGC, que ayuda al Congreso para reunir ínformaci6n V al controlar la administración, está dispuesta a entrar en disputas que involucren a las dependencias administrativas, la rama ejecutiva V a los poderosos grupos de intereses. En estas ocasiones, es una fuente independiente de insumas para el sistema administrativo. El presupuesto representa la interacción más regular entre la legislatura, el ejecutivo V los administradores. Entre los hallazgos que informa el presupuesto están: 1. La rama legislativa y la ejecutiva están mejor organizadas V cuentan con un personal superior para el establecimiento de los presupuestos, que sus correspondientes en los gobiernos de la mayoría de los estados. 2. En general, las ramas ejecutiva y legislativa conceden la renovación de los niveles presupuestarios existentes. Prestan mayor atención a los incrementos solicitados, en lugar de a la base de fondos ya asignados. 3. Las dependencias adquisitivas sufren las reducciones más importantes a corto plazo; pero la estrategia adquisitiva parece ser el único modo de obtener una ampliaci6n presupuestaria a largo plazo. Esto constituye otro buen ejemplo de la dependencia que tienen la legislatura y el ejecutivo de la iniciativa de los administradores. Si las dependencias no toman la iniciativa, será raro que los funcionarios electos les concedan nuevos fondos.

TERCERA PARTE

PRODUCTOS DEL SISTEMA ADMINISTRATIVO

LOS INSUMOS DEL MEDIO AMBIENTE INCLUYEN: a) demandas, b) recursos y c) apoyo u oposición de los ciudadanos y los funcionarios de otras ramas del gobierno.

PROCESO VERSION

DE

CON-

Los insumos internos incluyen: al estructuras. bl procedimientos, cl predisposiciones y experiencias personales de 105 administradores, y d) control de los procedimientos.

LOS SERVICIOS PARA EL MEDIO AMBIENTE SNCLUYEN: Artículos y servicios para el público y para funcionarios de otros sectores del gobierno.

RETROALlMENTACION:

representa la influencia que tienen los servicios sobre el medio ambiente, de modo que da forma a los insumas posteriores.

MEDIO AMBIENTE:

incluye: al clientes, b] costos de bienes y serVICIOS, y el miembros del público y ~tros funcionarios del gobierno, que apoyan o se oponen a las dependencias, los administradores o los programas.

Esta sección sobre productos completa la discusión sobre el sistema administrativo. Los productos del sistema son las normas y los servicios que proceden del .p;oceso de conversión (que definimos como las principales dependencias del gobierno) para los ciudadanos, políticos y otros funcionarios gubernamentales. Algunos de estos productos son artículos tangibles que proporcionanlos servicios públicos tales como escuelas, carreteras, pagos para la

ADMINISTRACION PUBLICA

'66

asistencia pública, hospitales, parques, regulaciones en los negocios, bomberos y protección' policíaca. Otros productos transfieren los productos económicos de una organización administrativa a otra, incluyendo las concesiones federales para los gobiernos estatales y locales y las ayudas estatales a los gobiernos locales. Aparte. otros productos son la ayuda técnica y los requisitos de programas que acompañan a los pagos interqubernamentales, La informacióny la asesoría de una dependencia para el público y para los miembros de las ramas legislativa y ejecutiva son también productos. 'Muchos productos influencian a personas en el .medio ambiente del sistema administrativo y as] más tarde, afectan a los insumas del sistema. Esta acciÓn cir¿ular se conoce como la retroalimentación, la cual es una parte i~· . portante de la teoría de sistemas para comprender la actividad adjninistrati-va.> Sin embargo, ha habido poco éxito al identificar a aquellos insumas a las dependencias que claramente reflejan la influencia de los primeros productos. El capítulo 10 se enfoca en las relaciones intergubernamentales; éstas incluyen a las relaciones "verticales" entre los funcionarios nacionales, estatales y locales, asf como también a las relaciones "horizontales" entre los administradores al mismo nivel en, los diversos estados y áreas locales. A través de estas relaciones, se transportan los productos de algunas unidades administrativas y los insumas, a su vez, se transportan a otras. Un producto de una unidad es el insumo de otra. El capítulo 11 enfatiza la variedad de productos administrativos y observa los problemas intelectuales que se encuentran al tratar de clasificar y de analizar estos mismos. r

CAPITULO 10 /

I

RELACIONES INTERGUBERNAMENTALES

Todos los gobiernos principales del mundo tienen una unidad central y otras locales de gobierno; no obstante, un acuerdo "federal" se distingue porque prevé ciertas seguridades para ambos niveles de gobierno. En algunos aspectos el gobierno nacional -o federal- tiene prerrogativas reservadas en exclusiva. Sin embargo, esto no significa que los estados son las creaturas del gobierno nacional. Aunque esta estructura ayuda a proteger los intereses de los gobiernos estatales, no protege al gobierno local de los gobiernos nacional o estatal. Las ciudades son sin duda las creaturas de sus gobiernos estatales, están sometidas a todas las restricciones o las libertades que se encuentren en las constituciones o leyes de sus estados. Sin embargo, afortunadamente los gobiernos locales, lo mismo que los estatales, se aprovechan de las costumbres poi Iticas que respetan el control local. La mezcla de las responsabilidades gubernamentales aumenta la importancia del federalismo para el sistema administrativo. No hay ninguna actividad interna importante que sea desempeñada o financiada exclusivamente por el gobierno federal, los estatales o los locales. La educación, las carreteras, la beneficencia, la sanidad, los recursos naturales y la seguridad pública consumen la mayoría de los gastos nacionales y todas se financian con una como binación del dinero federal, estatal y local.

168

ADMINISTRACION PUBLICA

EL FEDERALISMO Y LOS ADMINISTRADORES La combinación de una estructura federal, los valores polítlcos localistas y la participaci6n en las responsabilidades de los principales servicios internos, significa que los administradores de cualquiera de los niveles de gobierno producen servicios para participantes de otros niveles y deben estar preparados para recibir los insumos procedentes de ellos. Las concesiones federales y los requisitos de proqramas son servicios de dependencias federales; pero son insumos para las unidades administrativas estatales y locales. El administrador federal debe negociar con los administradores, ejecutivos, legisladores y [ueces de cada estado y gobierno local que recibe ayuda financiera, información o asesoría de su dependencia. El administrador federal debe escuchar de los funcionarios estatales y locales directamente o a través de los legisladores federales o de los grupos de intereses. los administradores estatales y locales envían solicitudes, demandas o apelaciones a la dependencia federal, la legislatura, el ejecutivo o el judicial. A su vez, los administradores estatales proporcionan a las dependencias locales fondos, información, asesorfa y normas para los programas. Algunas relaciones intergubernamentales no involucran a las unidades que son "superiores" o "subordinadas" entre sí. Relacionan a los administradores de los diferentes gobiernos estatales o de los diversos gobiernos locales. Estas relaciones "horizontales" son importantes al llevar -o impedir- las reformas de los programas de un conjunto poi hico a otro.

AYUDAS FEDERALES PARA lOS GOBIERNOS ESTATALES Y LOCALES Las concesiones federales para ayudar a los programas particulares de un estado o de un lugar han atraído la atención más que otras formas de relaciones entre los administradores federales, estatales y locales. Aunque las concesiones probablemente representan los recursos tangibles más grandes en las relaciones intergubernamentales, no son la única causa de que haya relaciones. Otros tipos de ayuda financiera incluyen a los préstamos federales, las garantías de préstamos obtenidos de fuentes financieras normales, los irn-

IRA SHARKANSKY

169

puestos compartidos, y los créditos fiscales. Las dependencias federales tamo bién proporcionan capacitación y otro tipo de ayuda técnica para el personal estatal y local.

PROGRAMAS FEDERALES DE CONCESIONES Los programas de concesión de ayuda son los dispositivos simples más importantes de las relaciones federales con los administradores estatales y locales. Las concesiones federales ofrecen varias características claras, cada una de las cuales tiene ciertas implicaciones para los administradores. Normalmente requieren que las dependencias beneficiadas representen solicitudes detalladas de fondos, proporcionen parte de sus recursos para sostener las actividades objeto de la ayuda y administren el programa de acuerdo con normas prescritas. La especificidad de las concesiones federales de ayuda y los requisitos que acompañan a los fondos, son causas frecuentes de conflictos entre los administradores federales, los estatales y los locales. Se pretende que la ayuda federal hace que los beneficiados emprendan actividades que no tengan para ellos un interés máximo y que los requisitos son frecuentemente incompatibles con sus problemas sociales y económicos. El dinero no es "libre". Si el programa que recibe ayuda no es uniformemente popular en un estado o una localidad, la dependencia beneficiada se enfrenta a ciertos costos poi Iticos, además de los beneficios. En el transcurso de los años, los tipos ~e programas que se establecieron para los programas federales de concesiones han sido una respuesta a los cambios en las circunstancias sociales, econ6micas y poi íticas. Debido a que las concesiones proporcionan ayuda a clases específicas de actividades en vez de al apoyo general, los encargados de establecer normas en el gobierno nacional han sido capaces de influenciar la naturaleza de las actividades estatales o locales. Los fondos que se designan para cada programa se pueden aumentar en pequeñas o grandes cantidades, asimismo se pueden mantener constantes como pueden disminuir. Cada programa puede recibir características adicionales que reflejan problemas en el servicio que son aparentemente nuevos. Para cada característica, la proporción de los fondos federales para los estados o localidades se puede ajustar para hacer más o menos atractiva una característica

170

ADMINI5TRACION PUBLICA

particular, por lo tanto así se afecta la rapidez de su adopción, Cuando los congresistas desean que todos los estados adopten un programa nuevo, colocan la contribución federal a un nivel irresistible. Algunos desarrollos en los programas federales de concesiones pueden afectar aún más las relaciones entre los administradores federales, estatales y locales, por ejemplo, el uso incrementante de las concesiones de "proyecto". Estas requieren la aprobación federal de las solicitudes estatales o locales, sobre una base de proyecto por proyecto. Se diferencian de las concesiones de programa, que proporcionan fondos a las dependencias estatales o locales de acuerdo a una fórmula establecida por el Congreso o la administraci6n. De acuerdo con una concesión de programa, las decisiones relativas a proyectos individuales se dejan a la discreción de las dependencias estatales o locales. El énfasis creciente en los proyectos de concesiones pueden aumentar la influencia de los administradores federales y reducir la de los estatales y locales. En contraste, también ha habido un apoyo creciente para las concesiones de "bloque". Estas financian una extensa funci6n del gobiemo y deja a la dependencia receptora con autoridad sobre actividades específicas. Estas concesiones son atractivas para los administradores estatales y locales, quienes desean tanto un incremento en el apoyo federal como una oportunidad para decidir sobre sus propias prioridades. Sin embargo, algunas personas sienten que ,la mayoría de los administradores estatales y locales son irresponsables y harían uso inadecuado de los fondos. No puede discutirse el hecho de que las concesiones federales de ayuda se han incrementado con el paso de los años; pero el aspecto del crecimiento varía con las técnicas utilizadas para medirlo. Aunque las concesiones federales se han expandido, las dependencias locales y estatales todavía reciben la mayor parte de sus recursos financieros de sus propias fuentes. Otras ayudas federales

Las concesiones son sólo uno entre diversos métodos que las dependencias federales utilizan para proporcionar recursos a las estatales y locales. Algunos de ellos se mezclan con concesiones para proporcionar opciones diferentes dentro de un mismo programa básico. Por ejemplo, en el programa de vivien-

IRA SHARKANSKY

171

das públicas, una garantía federal para los préstamos obtenidos en el mercado privado respalda en conjunto a la mayoría de los costos de proyectos, mientras que una concesión satisface los costos adicionales. Por medio de ciertos programas, se ofrece un préstamo directo de Hacienda. La ayuda federal a los gobiernos estatales y locales está incluida en el código de impuestos sobre la renta. Al calcular los ingresos sujetos a imposición federal, un ciudadano puede deducir todas las cantidades pagadas como impuestos estatales o locales sobre la renta, las ventas, los consumos o la propiedad; esta disposición hace que sea más ligera la carga de los impuestos estatales o locales. Además, los ingresos recibidos por concepto de intereses sobre bonos del gobierno estatal o local no se encuentran sujetos a imposición federal; esto permite que las dependencias estatales y locales paguen tasas de interés menores que las comerciales, por los préstamos de dinero que toman. Otros programas federales proporcionan formas sutiles de ayuda a las dependencias administrativas estatales o locales, al distribuir los beneficios federales a instituciones o ciudadanos privados que de otra forma necesitarían ser provistos por los estados o las ciudades. Estos incluyen concesiones para estudiantes, las asignaciones federales, los préstamos o los acuerdos sobre los anteriores para las universidades para las instalaciones y el equipo. Muchos "contratos federales de investigaciones" proporcionan también ayuda financiera a las universidades; permiten que los investigadores contraten a estudiantes como ayudantes y que sostengan investigaciones complejas. En adición a esto, el proqrarna federal de seguridad social puede disminuir las demandas sobre los programas estatales y locales de salubridad y asistencia pública. La Comisión Asesora sobre Relaciones Intergubernamentales es una dependencia de investigaciones del gobierno federal, que tiene como finalidad brindar información y ayuda técnica a los' gobiernos estatales y locales y facilitar la administración de programas federales, del modo que liesulte más conveniente para los estados o las localidades. Esta Comisión incluye a 23 funcionarios del gobierno federal, los estatales y los locales, además de 3 miembros que representan al público. Un personal profesional realiza análisis detallados y prepara recomendaciones para que sean revisadas por los comisionados.

172

ADMINI5TRACION PUBLICA

AYUDAS ESTATALES A GOBIERNOS LOCALES Las ayudas estatales a las localidades incluyen muchos de los mecanismos que se encuentran presentes en las ayudas federales a los gobiernos estatales y locales; sin embargo, las ayudas estatales hacen hincapié en los impuestos compartidos y las concesiones "en bloque", más que en las concesiones de ayuda para programas específicos. Una porci6n fija de los impuestos compartidos' regresa al gobierno local en cuya jurisdicci6n se recaudaron. Las concesiones de bloque y los impuestos compartidos, que utilizan la mayoría de los Estados, proporcionan más libertad a los gobiernos locales que las concesiones federales de ayuda. No se conceden para proyectos específicos ni en respuesta a solicitudes detalladas. Van automáticamente a !os gobiernos locales, sobre la base de ciertos criterios y pueden ser utilizados para cualquier programa, dentro de una función generalizada como "carreteras y calles", "educación" o para el sostenimiento de cualesquiera de las actividades gubernamentales. Las ayudas estatales son generalmente "libres" y no requieren ninguna correspondencia de determinada proporción de ingresos recaudados localmente. Los gobiernos estatales utilizan una gran variédad de criterios para asignar ayudas financieras a cada gobierno local. Algunos redistribuyen recursos económicos de las comunidades ricas a las pobres; otros se limitan a reintegrar a una comunidad cierta proporción del impuesto estatal recaudado en ella; otros recompensan a las comunidades que demuestran haber realizado algún esfuerzo para utilizar sus propios recursos con el fin de sostener un programa; todavía otros conceden fondos "equitativamente", de acuerdo con un criterio arbitrario como el de la población, y otros más utilizan consideraciones especiales qué reconocen situaciones de emergencia y acuerdos tomados entre las dependencias estatales y locales. Los gobiernos estatales varían en los tipos de servicios que proporcionan directamente y los tipos de estos que dejan en manos de las autoridades locales. Por ejemplo, en la educación, algunos go· biernos estatales pagan todo el costo de apoyar a las universidades públicas; otros proporcionan s610 algunos de los costos. En la asistencia pública, algunos gobiernos estatales pagan toda la ayuda que no cubren las concesiones federales; otros estados comparten estos costos con los gobiernos locales.

IRA SHARKANSKY

173

RELACIONES "HORIZONTALES" En adici6n a las asociaciones "verticales" entre los administradores federales, estatales y locales, también hay muchas relaciones "horizontales" entre administradores en el mismo nivel. Las relaciones verticales se enfocan en dar y recibir ayuda financiera, pero hay un solo estfmulo para las relaciones horizontales, que var(an con la situación. Incluyen "federaciones" y "grupos compactos" -o acuerdos- que permiten la administración conjunta de los servicios públicos; los acuerdos para compartir información o ayuda técnica; la legislación que permite a los ciudadanos de un área que reciban ciertos servicios dentro de otra área; y organizaciones que ayudan a los funcionarios gubernamentales a desarrollar soluciones para problemas comunes. Los funcionarios en las dependencias administrativas o en las ramas legislativa o ejecutiva generalmente toman la delantera al formular los arreglos intergubernamentales. Sin embargo, en ocasiones, los ciudadanos interesados imponen las uniones interqubernamentales en los funcionarios quienes no quieran ceder su independenci a.

CAUSAS DE LAS RELACIONES HORIZONTALES las zonas metropolitanas son los Jugares en que se establecen con mayor frecuencia relaciones horizontales entre unidades administrativas, lo que es un reflejo de la gran densidad de población y de las demandas de normas que genera, además de la característica evidente de la existencia de muchos gobiernos separados, cada uno de los cuales tiene una organización administrativa cuyos actos, en parte, dependen de las actividades desarrolladas en otra. Hay ciertos servicios públicos que pueden prestarse con mayor eficiencia si se administran de acuerdo a una base conjunta que si se presentan en muchas unidades separadas. Si las unidades de servicios son suficientemente grandes, pueden emplear a diversos especialistas necesarios para proporcionar un servicio completo y competente -bibliotecas, zoológicos, recolección de la basura, protección policfaca y de bomberos, abastecimiento de agua, aeropuertos. Cada uno de estos se pueden administrar en una forma más eficiente y más económicamente financiados si se usa algún grado de cooperación. Los

174

ADMINISTRACION PUBLICA

arreglos para proporcionar esa cooperación varían de un área a la otra y de un servicio al otro. A los aeropuertos a veces se les dan impuestos por separado y dependencias funcionando con autoridad en toda el área de éste; la protección polic íaca y contra incendios incluye arreglos de cooperación formales e informales entre las dependencias por separado. En ciertas zonas metropolitanas hay una distribución desigual de individuos y empresas de negocios capaces de pagar impuestos elevados sobre la propiedad. Si unas pocas comunidades pueden sufragar la mayor parte de los costos locales con impuestos pagados por los comerciantes, industriales o servicios de utilidad pública, sus residentes pueden gozar de escuelas de gran calidad y de servicios municipales muy amplios con sólo una baja tasa de imposición sobre los hogares privados. Por el contrario, las comunidades más puramente residenciales deben imponer cargas fiscales más elevadas a los propietarios de casas; pero, no obstante, pueden proporcionar aún servicios poco adecuados. Las unidades especiales del gobierno -tales como la~ autoridades del aeropuerto o los distritos de recolección de basura- a menudo se establecen para vencer este desequilibrio. Aunque hay ciertos problemas compartidos ampliamente por las zonas metropolitanas, constituye una simplificación excesiva el pensar que todas tienen el mismo problema. Los detalles son diferentes de una metrópoli a otra y, dentro de una misma zona metropolitana, de una jurisdicción local a la otra. Entre los poderes legales que los distinguen se encuentran: la capacidad para proporcionar servicios en muchos campos, sin basarse en distritos especiales; la autoridad de responsabilidades de servicio entre gobiernos estatales y locales; la discreción que tienen los administradores locales para moldear sus propias normas; la naturaleza de las ayudas financieras estatales; la productividad de ingresos del impuesto sobre la propiedad y de otras fuentes disponibles para las municipalidades; el tamaño geográfico y el número de unidades gubernamentales que debe compartir los recursos económicos. No todos los casos de relaciones intergubernamentales horizontales se deben a problemas de zonas metropolitanas. Algunos resultan de características del medio ambiente que plantean dificultades comunes a diferentes dependencias administrativas, muy distanciadas o de carácter rural. El río o el lago que sirve como límite entre diferentes estados une a sus gobiernos en cuanto a los problemas.

IRA SHARKANSKY I

175

INSTRUMENTOS DE RELACIONES HORIZONTALES Los dispositivos que diferentes administradores estatales o locales desarrollan para resolver sus problemas comunes, con frecuencia son informales y están destinados simplemente a mantenerlos mutuamente en contacto, para que así puedan compartir informaciones y cooperar en ciertas actividades. Sin embargo, ciertos dispositivos son muy detallados e incluyen compromisos formales de varios gobiernos estatales o locales y quizá del gobierno federal o de uno extranjero. En algunos lugares, estos dispositivos llamados "federaciones" o "consolidaciones" son los gobiernos con finalidades generales que proporcionan una gama completa de servicios en toda la zona metropolitana. En otros lugares existen unidades gubernamentales que pueden manejar solamente algunas funciones, al dejar muchas responsabilidades a los gobiernos ya existentes de municipalidades y condados. La mayoría de las grandes zonas metropolitanas tienen "distritos especiales" que proporcionan servicios tales como educación primaria y secundaria, agua y alcantarillado, recolección de basura, protección policiaca y/o contra los incendios, parques, transportes o bibliotecas. Un distrito puede incluir varias zonas metropolitanas o una combinación de áreas rurales y metropolitanas. Aunque los distritos pueden proporcionar servicios individuales de acuerdo a una base económica, no reducen la confusión o las desigualdades que surgen de la existencia de muchas unidades gubernamentales por separado. Ni siquiera la mayoría de los ciudadanos sabe en qué distrito reside, y aún menos cómo pueden influenciar a las normas en su distrito. Para muchos reformadores, la estructura más manejable para una gran área metropolitana es un gobierno amplio con fines extensivos que elimina los diferentes municipios y distritos especiales. Tal gobierno podría extender sus poderes sobre los impuestos a toda la comunidad comercial, residencial o industrial y responder a las demandas de servicios de toda la población. Aunque se han propuesto varias de estas reformas, pocas han tenido éxito con los votantes, ya que las anteriores amenazan a demasiados intereses. Se oponen a ellas, los propietarios de casas de la clase media, que se mudaron a los suburbias, huyendo de los problemas del centro de la ciudad; los hombres de ne-

776

ADMINISTRACION PUBLICA

gocios cuyos impuestos en las municipalidades pequeñas son bajos y muchas funciones del gobierno, que perderían su categoría como líderes de las pequeñas comunidades. Cuando una zona metropolitana se extiende sobre más de un estado, puede ser necesario formalizar acuerdos intergubernamentales como "pactos interéstatales". Estos pueden definirse por medio de una legislación aceptable para los funcionarios de cada uno de los estados involucrados y para el Congreso. Algunos estados comprometen a los administradores para que compartan la información. Los funcionarios fiscales de diferentes estados y del gobierno federal comparten información acerca de los individuos que se trasladan de un estado? otro, o sobre empresas de negocios que operan en muchos estados. Los informes que presenta un individuo o empresa para los impuestos estatales o federales puede ser constatado por más de una dependencia. Las organizaciones nacionales y regionales de los funcionarios estatales y locales representan las relaciones horizontales que son tan importantes como las informales. Estas organizaciones reúnen a sus miembros en juntas perlódicas, a veces, para compilar información y redactar documentos de toma de posici6n con respecto a temas de interés común. Las organizaciones de administradores son importantes no solamente como un sistema de comunicaciones intergubernamentales sino como instrumentos para presentar las demandas de los administradores a otros funcionarios del .gobierno.

REALIDADES MIXTAS

Las relaciones entre las dependencias administrativas no son siempre "verticales" u "horizontales", ya que son el resultado de problemas específicos que afectan a varios gobiernos y a veces combinan las características "horizontales" con Ias-"verticales". Las relaciones "triangulares" también pueden desarrollarse involucrando a dos gobiernos locales con una dependencia federal (o estatal), o dos dependencias federales (o estatales) con un solo gobierno local. Las áreas vecinas pueden también desarrollar un programa conjunto con una concesión federal; o un conjunto de programas locales pueden recibir apoyo de diferentes con-

IRA SHARKANSKY

177

cesiones federales que ofrecen las diversas dependencias. Las relaciones también pueden desarrollarse entre un número de dependencias federales, estatales o locales que tengan un interés común en un problema particular. Además las dependencias a niveles más altos del gobierno no necesariamente controlan a aquel/as de los niveles más bajos. Las comisiones locales pueden controlar a los programas federales, las cuales operan con una independencia substancial. Aunque hay extensiones de la organización federal administrativa, la mezcla de consideraciones locales con las normas federales no necesariamente significan un control federal. Un estudio de fas relaciones intergubernamentales en 1966, descubrió las siguientes metas: 1. El deseo de una dependencia de hacer la vida más agradable y conveniente para su conjunto de trabajadores; 2. La preocupación de una dependencia porque los proyectos iniciados por otras unidades puedan afectar a sus propios programas; 3. El deseo de una dependencia de apoyar sus propios proyectos con los recursos controlados por otros gobiernos; 4. El deseo de la dependencia de proteger los intereses de sus clientes contra los trastornos ocasionados por los proyectos de otros g()biernos; 5. El deseo de los administradores de una dependencia de establecer una relación con otras unidades de gobierno, y 6. El reconocimiento por el personal de una dependencia de que dispone de un excedente de recursos que pudieran ser valiosos para otras unidades de gobierno. No hay una sola forma sencilla de que se gu ren las relaciones intergubernamentales, ni las rutinas formales prescriben claramente como los administradores de un gobierno pueden negociar con los funcionarios de otro. Además ninguna "instancia" principal de las relacionesintergubernamentales se puede considerar como un solo evento, sino que son una serie de reuniones, de conversaciones telefónicas, mensajes y acuerdos extraoficiales o formales. A veces, las decisiones de un gobierno pueden influenciar a otro cuando no existe contacto real -que es lo que ocurre cuando un administrador basa una decisión en la anticipación de una respuesta que será hecha por funcionanarios de otras unidades.

178

ADMINISTRACION PUBLICA

RESUMEN

los administradores de todos los niveles- del gobierno tratan de influir en las decisiones de las dependencias administrativas situadas en otros niveles. Varios tipos de ayuda intergubernamental reúnen recursos del gobierno federal, de los estatales y de los locales para el sostenimiento de todos los servicios internos que son los más importantes. Hay participantes de cada nivel de gobierno que resienten el efecto de las decisiones tomadas en dependencias administrativas de todos los niveles. Hay numerosas formas de relaciones intergubernamentales. Muchas de ellas implican ayudas financieras, e incluso, las que no son claramente financieras tienen' importancia económica para los participantes como: concesiones; impuestos compartidos; créditos fiscales;disposiciones de los impuestos sobre la renta; la estipulación directa de servicios de un gobierno a los ciudadanos de otro; ayuda técnica; y los lazos informales entre los amigos en diferentes dependencias o en sociedades profesionales. Los recursos involucrados en las concesiones federales y en las ayudas estatales para las localidades son importantes, pero no hay posibilidad de estimar el valor econ6mico de muchos otros tipos de actividad. No todas las relaciones intergubernamentales son verticales. Hay muchos contactos horizontales entre los diferentes estados o localidades. Estos arreglos no enfatizan la "ayuda" financiera, pero a menudo tienen gran importancia económica. Hay muchos tipos de cooperación metropolitana, de compactos interestatales, de acuerdos sobre las estipulaciones de servicios, y de uniones informales en base a las relaciones de amistad y a través de los funcionarios del gobierno. Ningún tipo de relación intergubernamental prevalece para toda época o lugar. Una mezcla de relaciones evoluciona a medida que los funcionarios y los clientes perciben un interés común en ciertos problemas. Tales problemas generan tanto relaciones horizontales como verticales entre las diversas unidades. Las relaciones intergubernamentales claramente afectan a los gobiernos receptores. Estos efectos se discuten junto con otros productos de los sistemas administrativos -en el siguiente Capítulo.

CAPITULO 11

VARIEDADES DE SERVICIOS ADMINISTRATfVOS

Algunas dependencias administrativas tienen poca influencia sobre sus propios servicios. En algunos casos, una dependencia puede trabajar en un proyecto y "producirlo", aunque el producto no mostrará señas de que alguna vez se haya involucrado la dependencia con su creación. Cuando algunas dependencias estatales o locales proporcionan servicios que son establecidos y controlados por las dependencias federales, puede que no hagan otra cosa más que los que las instrucciones federales requieren. O una dependencia puede continuar simplemente con un servicio de acuerdo a los procedimientos que se diseñaron en el pasado, sin que los funcionarios actuales hagan alguna alteración en el producto. En otros casos, los administradores pueden ayudar a crear un nuevo programa, pero principatrnente como una respuesta a las demandas de los ciudadanos, de los grupos de intereses o de los miembros de las ramas ejecutiva o legislativa. Otros servicios de las dependencias administrativas se originan en y están claramente moldeados por las dependencias. Si una desea promover cambios en los programas administrativos, es importante saber si aquellos proqrarnas se originaron dentro de las dependencias o en el medio ambiente. La pregunta acerca del origen verdadero de los servicios administrativos debe surgir, pero la descripci6n de los anteriores debe seguir sin una respuesta clara.

180

ADMINISTRACION PUBLICA

LOS ESFUERZOS ADMINISTRATIVOS Y LOS SERVICIOS PUBLICaS Los servicios públicos incluyen algunos de los productos más tangibles de las dependencias administrativas, pero ni siquiera ellos pueden medirse con claridad. Los servicios pueden medirse en diversas formas: por los servicios que reciben los usuarios; por el mejoramiento en las condiciones de los clientes como resultado del servicio; por la popularidad de este último entre los usuarios o de acuerdo con determinadas normas de calidad, establecidas por una organización de profesionales. En el caso de "servicios" tales como las manifestaciones patrióticas o religiosas u otros actos simbólicos de los funcionarios administrativos, su producto puede medirse por las indicaciones de satisfacción (o de disconformidad) que pueden observarse en la población. Sin embargo, algunos servicios pueden no responder a las necesidades de los usuarios de una dependencia, entre los que se encuentran las erogaciones de la dependencia, el reclutamiento y la selección del personal, el diseño de las instalaciones físicas y la adquisición de, equipo, pueden no realizar la contribución esperada a los servicios que presta la dependencia. Las erogaciones son evidencias más útiles de las normas de la dependencia. Los gastos por sf solos no satisfacen las demandas populares de servicios, pero parecen servir para adquirir muchas de las cosas que los producen. La suficiencia de fondos puede ser una condición por los servicios públicos. Algunas de las normas que tienen efectos importantes sobre los productos de servicio, pueden ser independientes de los niveles de erogación. Por ejemplo, los educadores profesionales predicen que la consolidación de pequeños distritos se sumará a las capacidades de enseñanza disponibles para cada alumno y hará aumentar la calidad de los productos de las escuelas. Los sueldos más altos pueden facilitar la búsqueda de los normadores de la "combinación correcta" de preparación y alicientes para cada uno de los puestos importantes de su organización; sin embargo, los sueldos no garantizan, por sí solos, el éxito en la obtención de un buen personal. En realidad, la sensibilidad de los directores y su capacidad para utilizar recursos financieros puede ser la condición clave que pueda o no traducir un buen presupuesto en un buen personal y, posteriormente, en servicios públicos que satisfagan las necesidades y los deseos de los clientes o usuarios.

IRA SHARKANSKY

181

Las dimensiones cruciales del equipo y las instalaciones ffsicas pueden afectar a los productos de servicio. Se puede proporcionar probablemente una buena educación en instalaciones inadecuadas, si los profesores están motivados y son flexibles; pero las buenas instalaciones generalmente ayudarán a que el personal se desenvuelva mejor. Sin embargo, los edificios atractivos no pueden garantizar el éxito, por sí soros,

LA INFORMACION COMO SERVICIO Los administradores utilizan varios medios para proporcionar información e ideas al público. Algunos son anuncios formales, y otros, comunicaciones destinadas a influir en la opinión publica, mientras que, otros más, son comunicaciones públicas a otros funcionarios de gobierno, que tengan una función secundaria de influenciasobre el público. En muchos casos, es difícil separar el objetivo primario del secundario, en las comunicaciones de los administradores. Pueden ir dirigidas a otros funcionarios; pero entregarse de tal forma que garanticen la obtención de cierto apoyo público. Las audiencias administrativas, y legislativas, los debates legislativos y los procedimientos de los tribunales, los informes de comisiones investigadoras especiales y las campañas electorales tienen como finalidad hacer participar al público en los asuntos gubernamentales. Ciertos tipos de información pública proceden de los administradores. Las dependencias describen sus programas con el fin de hacer del conocimiento público su disponibilidad y los requisitos que deben satisfacer los asuntos en perspectiva. Ciertas dependencias publican también sus necesidades de nueva legislación o de mayores asignaciones. Una dependencia puede no comunicar directamente sus necesidades, sino informar de ellas a ciertos grupos de intereses, y dejar que lleven a cabo una campaña. Las dependencias proporcionan también gran parte de la información que emplean los funcionarios electos en sus declaraciones públicas. Los legisladores y los ejecutivos utilizan a redactores de discursos; Los administradores se enfrentan a las acusaciones de quienes creen que se aprovechan injustamente de las oportunidades que tienen para informar al público. Por ejemplo, se les acusa de "manejar a la prensa" al dar a conocer a la

182

ADMINISTRACIDN PUBLICA

prensa solamente información que es favorable para la lmagen que quieren dar a conocer. Sin embargo, hay muchas protecciones que cuidan a los ciudadanos de las opiniones de los administradores, tal vez la más importante esté en la existencia de tal variedad de dependencias administrativas y de personal. No hay ninguna opinión administrativa que vaya sola. Los representantes de las diversas dependencias administrativas discuten públicamente con cada interpretación de otra persona acerca de un problema social. Los legisladores individuales y el jefe del ejecutivo continuamente desaHan los puntos de vista de la dependencia y proporcionan alternativas adicionales para que el público las considere. El público también está protegido por la variedad de fuentes de información no gubernamentales. La prensa ofrece todos los tipos de información y de ideas; los individuos también poseen muchas fuentes informales de información, ya que los amigos, la familia y los compañeros de trabajo proporcionan información y apoyo para las posiciones opuestas a aquellas que presentaron los funcionarios del gobierno. Los administradores envían mucha información a otras ramas del gobierno. Sin duda alguna, muchos de los servicios de las ramas legislativa y ejecutiva del gobierno realmente empiezan como servicios de la administración. Las peticiones de asignaciones, un cambio en las leyes o la asesoría de un administrador a un miembro de otra rama, son todos productos. Como se observó anteriormente, los ejecutivos generalmente no están tan bien preparados profesionalmente como los administradores lo están en su especialidad, y no poseen oportunidades iguales para emplear todo el tiempo en un aspecto de la norma pública, por esta razón, la información que procede de los administradores tiene una influencia especial.

SERVICIOS PARA OTRAS DEPENDENCIAS ADMINISTRATIVAS Muchos de los servicios de las dependencias administrativas van directamente a otras unidades administrativas. En su mayor parte, las "relaciones intergubernamentales" son relaciones entre administradores de los diferentes niveles del gobierno. El capftulo 10 describió las diversas formas de relaciones

IRA SHARKANSKY

183

interqabernarnentates: este capftulo considerará los temas adicionales como: ¿Qué gobiernos reciben más ayuda? ¿C6mo afectan los pagos las normas de los gobiernos receptores? ¿Qué controversias políticas se desarrollan de las relaciones intergubernamentales? ¿Cuáles son las diferentes actitudes de los funcionarios en los diversos niveles de gobierno? ¿Qué gobiernos reciben más ayuda?

Los estados rurales con residentes con bajos ingresos son grandes consumídores de las ayudas federales que están diseñadas para redistribuir el dinero más equitativamente de las áreas más ricas a las pobres. En adici6n a esto, los estudios han mostrado que las ciudades que poseen fuertes "maquinarias" organizacionales poi rticas buscan más ayuda financiera para sus ciudadanos y lo hacen más rápidamente que las ciudades que tienen fuertes organizaciones de partido. Las poderosas organizaciones locales de partido comúnmente han buscado beneficios materiales y un buen partido de gobierno puede buscar y distribuir los fondos federales rápidamente. Un estudio revela que los estados que probablemente harán más uso de nuevos programas, son aquellos que están ya negociando con el problema.

cCárno los pagos afectan a las normas? Las concesiones pueden afectar las normas de los gobiernos receptores en tres formas: Pueden estimular una actividad nueva; se pueden unir a esfuerzos que ya han empezado; y pueden substituir nuevos programas por los antiguos. Los intentos para definir el efecto real de las ayudas intergubernamentales al recibirlas los gobiernos no han rendido resultados claros. La evidencia indica que las erogaciones para cada persona, representadas por los gobiernos estatales y locales, son altas donde las ayudas federales son también altas para cada persona. Algunos autores interpretan esto para decir que los programas federales generalmente estimulan el creciente esfuerzo local y estatal. Sin embargo, la ayuda que se recibe para un programa se puede substítuir simplemente por las erogaciones existentes para ese programa y, así, de. signar el dinero para otros programas. En esta forma, un programa de ayuda puede ser no solamente un substituto para una actividad a la que ayuda direc-

184

ADMINISTRACION PUBLICA

tamente, sino que, en efecto, ayudar también a otros programas. Controversias polfticas

Los enormes recursos involucrados en las relaciones intergubernamentales producen numerosas controversias. Los programas individuales se ven sometidos a ataques a causa de su costo; a causa de los inconvenientes que representan para las autoridades estatales o locales -o para los ciudadanos particulares-, por sus procedimientos administrativos; o a causa de su pretendido efecto sobre la política o la economía de la jurisdicción beneficiada. Puede que sea inevitable el hecho de que los programas federales en gran escala ge· neran diferentes tipos de oposiciones. Su administración final se encuentra en manos de autoridades estatales o locales y, en algunos casos, de organizaciones no gubernamentales. Los administradores tienen diferencias en cuanto a su capacidad y su buena disposición para satisfacer demandas e intereses. Parece ser que los administradores, por los diversos modos en que plantean y llevan a cabo sus proyectos,. tienen obligatoriamente que ofender a algunos de los valores de una localidad y a otros de otros lugares. Los programas federales destinados a las ciudades pueden plantear programas especiales debido a la predilección de favorecer a los valores rurales en la poi Itica, Algunos crío ticos discuten que las relaciones intergubernamentales producen alianzas inadecuadas entre los administradores federales, estatales y locales. De acuerdo a este punto de vista, estos grupos de "profesionales" logran una mayor influencia que los ejecutivos y los legisladores electos. Otro punto ue vista pone en duda la importancia de las distinciones entre los intereses que son estrictamente locales y aquellos que son nacionales, con los funcionarios electos siempre actuando a favor de los intereses locales y los administradores teniendo una opinión más nacional. La realidad es, de acuerdo al argumento, que solamente hay pocos temas definidos de una forma clara que sus seguidores se dividen de acuerdo a los "puntos de vista locales" y los "puntos de vista nacionales". De hecho, el argumento continúa, los funcionarios electos generalmente se encuentran divididos en ambos lados de las controversias, al apoyar a los administradores que están igualmente divididos.

IRA SHARKANSKY

185

•

Las actitudes como servicios

Las actitudes de las autoridades estatales y loca/es hacia las relac.ones intergubernamentales son parte de los servicios de ayudas de parte de las dependencias federales. Los datos obtenidos muestran una aceptación de los programas básicos de ayuda tanto federal como estatal, pero un deseo de cambiar ciertas características administrativas. Es más posible que los funcionarios electos ataquen las relaciones intergubernamentales que los administradores. Los ejecutivos y los legisladores de los gobiernos estatales y locales tienen una deficiencia en el cercano contacto con las dependencias concesionarias y en la capacitación profesional que proporciona una unión común entre los administradores en los diferentes niveles del gobierno. A pesar del apoyo general para las relaciones intergubernamentales ya existentes, hay críticas acerca de los procedimientos administrativos que tratan con tales cosas como los procedimientos presupuestarios, los controles sobre detalles de la administración del programa, la falta de coordinaci6n entre los programas federales que afectan a los programas estatales y locales que se encuentran muy relacionados entre sí y la influencia :le las concesiones federales al dirigir los recursos estatales y locales para programas que son aptos para el apoyo federal.

LOS EFECTOS DE LOS SERVICIOS ADMINISTRATIVOS

Al identificar los diversos servicios de las dependencias administrativas todav ía quedan preguntas sobre sus efectos en las condiciones sociales y económicas. ¿Funcionan los programas? Tlenen consecuencias sin metas esperadas? zGeneran problemas adicionales que regresan a las dependencias administrativas en otra forma? Las normas que producen las dependencias administrativas por s í solas no garantizan resultados, ya que deben interactuar con condiciones sociales y económicas; las familias pobres obtienen más de los beneficios de las erogaciones que lo que pagan en impuestos. Sin embargo, en los estados más poderosos los pobres viven mejor que en los estados que son menos poderosos. En un é

186

ADMINISTRACION PUBLICA

análisis reciente, Fry y Winters mostraron que los estados que poseen niveles altos en la participación política, en los sistemas de méritos en las burocracias estatales y las legislaturas "profesionales" tienden a proporcionar los mejores beneficios (relativos a los costos) a las personas físicas que tienen ingresos más bajos. Aparentemente, los grupos de ingresos más bajos son mejor atendidos donde hay participación activa en la poi ítica y donde personas orientadas profesionalmente en las ramas legislativa y administrativa tienen las habilidades y la motivación para reconocer y responder a sus demandas. El éxito de las dependencias reguladoras

Las legislaturas han establecido una variedad de dependencias reguladoras para controlar ciertas actividades económicas. Hace algunos años, un norteamericano, experto en poi ítica con el nombre de Marver Bernstein describió el "ciclo de vida" de un cuerpo regulador. Al principio, escribió, hay entusiasmo acerca de la nueva dependencia y por el rol que jugará al detener las prácticas industriales anti-sociales. Gradualmente, este buen sentimiento disminuye a medida que la dependencia se transforma en un guardián de -así como en un antagonista hacia- la industria regulada y la ayuda a protegerla de los consumidores infelices. Otros eruditos han hecho observaciones similares. Sin embargo, una gran conciencia pública de este problema ha sido creada más efectivamente por la investigación y estudios de otros expertos en el tema. Esfuerzos administrativos

Es difícil probar la influencia de las normas de los administradores en las condiciones sociales y económicas. No hay ninguna idea cierta acerca de las normas que se deben adoptar, ni existe un reglamento de excelencia con el cual comparar los resultados del servicio público. Se encuentran desacuerdos acerca de qué tipos de servicios se deben proporcionar y los desacuerdos relacionados sobre cómo medir lo que las dependencias realmente producen. El examen más cercano de las normas administrativas es la relación estad ística entre las erogaciones para un tipo de norma y los servicios que los clientes esperan recibir. Los gobiernos que muestran erogaciones altas (o bajas) por consiguiente deben mostrar puntuaciones altas (o bajas) en la mayoría de las medidas del servicio.

IRA SHARKANSKY

187

Dos estudios muestran que las relaciones entre las erogaciones gubernamentales y los niveles de servicios públicos no son ni fuertes ni extensivas. Un estudio altamente considerado de educación encuentra que la erogación de la escuela tiene poca relación con el aprendizaje. Los rasgos de la familia del alumno y los amigos son más importantes: si proviene de una familia bien educada y si se asocia con amigos, que están motivados académicamente, si esto ocurre es probable que sobresalga en la escuela, que si no son soportables las situaciones con la familia y los amigos. Otro estudio de los gobiernos estatales y locales, de acuerdo a su erogación y servicios en un país demostró que solamente 16 de las 27 medidas de servicios mostraron relaciones importantes con la erogación del gobierno (algunas de ellas fueron relaciones negativas) .

RESUMEN Los servicios de un momento afectan el ambiente y ayudan a moldear los futuros "insumes". Los servicios satisfacen algunas necesidades y dejan otras insatisfechas, por lo que así se influencian las demandas posteriores. Los pagos intergubernamentales también llenan algunas necesidades más que otras; generan algunas peticiones para "más de lo mismo" y otras demandas para adiciones o cambios en los programas actuales. La información y la asesoría que se da a otros funcionarios del gobierno, a menudo, regresan a los administradores en forma de leyes, órdenes del ejecutivo, autorizaciones presupuestarias o informes de los comités. La preocupación por el sistema administrativo no debe terminar con una simple descripción de los servicios. Un lector curioso preguntará: .. ¿Cuál es la diferencia?" El actual conocimiento permite s610 contestaciones parciales a esta pregunta; los tipos de información que los administradores proporcionan al público y a otros funcionarios gubernamentales se pueden describir, pero no existe una información sistemática acerca del efecto de esta información sobre los receptores. Los tipos de gobiernos que relativamente hacen gran uso (y poco) de los programas intergubernamentales se pueden identificar, pero la información no es lo suficientemente exacta como para predecir qué gobiernos individuales actuarán en respuesta a los nuevos programas.

188

ADMINISTRACION PUBLICA

Las erogaciones gubernamentales, a pesar de que se ha pensado mucho en ellas, no son el elemento clave en la producción de los servicios públicos, no obstante, otros insumos -:y algunas características del medio ambientetambién afectarán los servicios que realmente se pueden conseguir.

IRA SHARKANSKY

189

ADMINISTRACION PUBLICA: LA CREACION DE LAS NORMAS EN LAS DEPENDENCIAS GUBERNAMENTALES se publicó por primera vez en 1970 y ha sido utilizado en los cursos pare. no graduados y en los programas de capacitación para los graduados en las ciencias poi íticas y la administración pública. Ofrece un sistema por el que se analiza la administración, trata del medio ambiente y de los insumas que influencian el trabajo de los administradores; las estructuras del gobierno, los procedimientos de establecimiento de normas y de administración dentro de las unidades administrativas; y los servicios de la norma pública que provienen de los administradores. Nació en Fall River, Massachusetts en 1938 y se educó en la Universidad Wesleyan y en la de Wisconsin. Es actualmente profesor de Ciencias Poi íticas de la Universidad de Wisconsin y de la Universidad hebrea de Jerusalén. Enseña y escribe sobre administración pública, análisis poi ítico y poi ítica norteamericana. Ira Sharkansky ha viajado mucho con propósitos de investigación, para dar conferencias y asistir a otras exposiciones sobre las áreas que domina. Tiene numerosas obras entre las que destaca USA: ESTUDIO DE UN PAIS EN VIAS DE DESARROLLO, editada también por Editores Asociados, S.A.

ADMINISTRACIDN PUBLICA, de Ira Sharkansky (Edici6n compendiada), se termin6 de imprl mir en los talleres de Editores Asociados, S.A. Angel Urraza 1322, México 12, D.F., el 3D de noviembre de 1977. Se hicieron 3,000 ejemplares más sobrantes. La edici6n estuvo al cuidado de El~a C. de Gedovious.

.~

RED NACIONAL DE BIBLIOTECAS PUBLICAS FECHA DE DEVOLUCION