Wilhelm Staudacher, Eva Pf6sti, Karoline Rorig

Amici stranieri? Dialogo della cultura politica in Germania e Italia

Fremde Freunde? Politische Kultur in Deutschland und Italien im Dialog

~ LJ

Konrad Adenauer Stiftung

Fondazione Konrad Adenauer

Rubbettino

Sicurezza socitzle 60 ANNI DALLA PONDAZIONE DELLA Repubblica rale il sistema della sicurczza sociale in Germania si trova ad affrontare grandi sfide. Lattualc crisi economica e da un lato, richiede un riorientamcnto della politica del mer­ caw dellavoro e, dall'altro, l'andamenro demografico in mani pone I'assicurazione pensionistica, assistenziale e ria davanti a enormi problemi di scussione attuale I' argomento sostanziale tra un orientamento verso una maggiore presunto smantellamenro

Sicllfczza (c

A

vor groBen Her­

aktuelle Wirtschafts- und Finanzkrise

zum einen eine Ncuoricntierung der Arbeitsmarktpo­

stellt die demografische Entwicklung in

l~UHdllU gesetzliche Renten-, PHege- und Krankenversi­

cherung vor enorme Finanzierungsprobleme. In der aktudlen

Diskussion geht vor allem eine Ricluungsenrscheidung zwi­

schen einem Mehr an Freiheit (und damit einem vermeintli­

des Sozialstaats) und einem Mehr an Sicherheit (und damit einem vermeindichen Ausbau der Systeme ler Sicherung). Doch sowohl ein Ausbau des Systems sozialer Sicherung zulasten der Freiheit von Biirgerinnen lind Biirgern als auch ein Abbau von Transferleisrungen zulasten Risi­ koabsicherung des Einzdnen waren verfehlt. Del' folgende Anikel widmet sich der Problematik in drei Schritten. Grllndlagen des deutschen Sozialstaats Die Begriftc Sozialstaat und del' offentlichen Diskussion

Sicherung im Sozialstaat der Bun­ 2005: 16- 1 9). geh(jrt das Sozialstaatsprinzip ZLl den Verfassllngsordnung. Das Crundges etz den Cesetzgcber und aile Orga-

ne Il1

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tedesco

c ::>tato asslstenzlale vengono Llsati spcsso in modo parallelo, ma con Iv1cmre 10 stato sociale per 10 pili viene un sistema di sicurezza socialc limi­ rami dell'assicurazione sociale, il concerto connota una rete sociale moho pili ampia, da un grado devato di rcdistribuzione organiz­ da una politica atriva del mercato del la­ dello stato assistenziale in Germania in qlle­ impiegaro anchc per caratterizzare il sistema scandinavo, moho ampio e organizzato in modo capillare, in confronto allo stato socialc della Repub­ blica Federale di Ccrmania, molto pill snello (Ullrich 2005: r6- 1 9). In Germania il principio dello staw socialc fa parte dei principi fondamelltali dell'ordinamcnro costiruzionalc.

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ne der Exekutive dazu, die Rechtsordnung sozial zu gestalten und geseUschaftlichen Ausgleich anzustreben. Freilich regelt das Grundgesetz nicht die detaillierte Ordnung des gesamten Systems sozialer Sicherung. Diese ist vielmehr Ergebnis cines tiber 150 Jahre andauernden Prozesses. Grundsatzlich bein­ haltet das soziale Sicherungssystem dic Summe aller staatli­ chen und offentlich-rechtlichen MaBnahmen und Einrich­ tungen, die die Btirgerinnen und Btirger vor koIlektiven Risi­ ken schtitzen soUen.

Legge fondamentaIe (articolo 20 comma I) obbliga illegisla­ tore e tutti gli organi dell'Esecutivo a strutturare l' ordina­ mento giuridico in modo sodaIe e mirando alIa perequazione sodale. Certo e, comunque, che la Costituzione non discipli­ na l'ordine dettagliato dell'intero sistema di sicurezza sociale. Cio epiuttosto il risultato di un processo che dura da ~Itre 150 anni. II sistema di sicurezza sociaIe comprende in linea di mas­ sima la somma di tutte Ie misure e istituzioni statali e di dirit­ to pubblico preposte alIa protezione dci cittadini dai rischi collettivi.

Die Prinzipien der sozialen Sicherung I principi della sicurezza sodale Innerhalb der sozialen Sicherung werden in Deutschland Leistungcn nach dem Versicherungs-, Versorgungs- oder sorgeprinzip differenziert (Lampert / Althammer 2004: 226ff.): - Wesentliche Leistungen nach dem Versicherungsprinzip gehen auf die SoziaIgesetzgebung des Reichskanzlers Otto von Bismarcks im 19. Jahrhundert zurtick. Dazu gehoren die ge­ setzliche Krankenversicherung (seit 1883), die gesetzliche Un­ faIlversicherung (scit 1884), die gesetzliche Rentenversiche­ rung (seit 1891) und die gesetzliche Pflegeversicherung (seir 1995). Anspruchsberechtigt sind nicht aile Btirger, aber Versicherten. Die unterschiedlichen kollektiven Versicherun­ gen werden zumeist durch Beitrage aufArbeitseinkommen in etwa halftig von Arbeitnehmern und Arbeitgebern finanziert. - Leistungen nach dem Versorgungsprinzip werden bei Eintritt bestimmter Risikofalle als Geld- oder Sachleistungen aus aUgemcinen Steuermitteln gewahrt. Sic sind auf eine en­ ge Zahl von Ausnahmerisiken beschrankt (Bsp. Kriegsopfer­ versorgung). In die Leistungen des Ftirsorgeprinzips gehen alle sozi­ alstaatlichen MaBnahmen der Armutspravention ein. Sie stammen aus offendichen Steuermitteln von Bund, Landern und Kommunen. Die Transfers werden nach Unterschreitung des sozialen Existenzminimums gewahrt, wenn Betroffene aus eigenen Mitteln ihren Lebensunterhalt nicht gut genug bestrciten konnen. Die Transferleistungen sollen Betroffenen einerseits ein menschenwtirdiges Leben ermoglichen, ande-

All'interno della sicurezza sociale, in Germania Ie prestazio­ ni erogate sono differenziate in base al principio dell' assicurazio­ ne, dell' assistenza 0 della· previdenza (Lampert/ Althammer 2004: 226 e ss.): - Le prestazioni essenziali in base al principio assicurativo risalgono aHa legislazione sodale del cancelliere dell'Impero Otto von Bismarck del XIX secolo. Ne fanno parte l' assicura­ zione maIattia legale (daI 1883), l'assicurazione antinfortuni legale (daI 1884), l'assicurazione pensione legale (daI1891) e l' assicurazione previdenziale legale (daI 1995). Vi hanno dirit­ to non tutti i dttadini, bensl tutti gli assicurati. Le diverse as­ sicurazioni collettive sono finanziate per 10 piu da contributi pagati suI reddito di lavoro all'incirca per meta dal prestatore d'opera e dal datore di Iavoro. - Le prestazioni in base aI principio assistenziale sono con­ cesse al verificarsi di determinati casi di rischio come presta­ zioni monetarie 0 materiali a partire dal gettito fiscale genera­ si limitano a un ristretto numero di rischi eccezionali (ad csempio, l'assistenza aile vittime della guerra). - Delle prestazioni erogate in base al principio previden­ ziale fanno parte tutte Ie misure dello stato sodale per la venzione della poverta. Esse sono finanziate con mezzi prove­ nienti daI gettito fiscale pubblico dello Stato centrale, delle Regioni e dei Comuni. Le prestazioni sono conccsse al mo­ mento in cui gIi interessati si trovano in una situazione infe­

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rerseits diese dazu befahigen, wieder am Arbeitsmarkt teil zu haben. Das System sozialer Sicherung in Deutschland folgt meh­ reren ethischen Leitvorgaben. Die Leistungen nach dem Ver­ sicherungsprinzip sind solidarisch organisiert und mehrheit­ auf die Gruppe von Arbeitnehmerinnen und Arbeitneh­ mern mit kleinen und mittleren Einkommen beschrankt. Ge­ setzliche Renten- und Arbeitslosenversicherung folgen einer Maxime der Leistungsgerechtigkeit gema1~ dem Aquivalenz­ prinzip, das die Hohe und Dauer von Beitragszahlungen berlicksichtigt. Die Leistungen nach dem Flirsorgeprinzip sind dagegen subsidiar ausgestaltet. Hilfen werden nur nachrangig gewahrt, d.h. Vermogen und Sparguthaben sowie Unter..'Otlitzung..'Omoglichkeiten durch die eigene Familie mlis­ sen vorher ausgeschopft ..'Oein. Die Hohe der Leistungen nach dem Flirsorgeprinzip orientiert sich darliber hinaus an ethi­ schen MaBgaben der Bedarfsgerechtigkeit zur Armutsvermei­ dung. Sie solI den Betroffenen Eigenstandigkeit ermoglichen und ihre Selbsthilfepotentiale starken.

riore al minimo esistenziale sociale, doe quando con i propri mezzi non riescono a provvedere a se stessi. Tali prestazioni hanno 10 scopo, da un lato, di consentire agli interessati di condurre una vita degna dell' uomo e, dall' altro, di mettedi in grado di essere nuovamente attivi suI mercato dellavoro. II sistema della sicurezza sociale in Germania segue una serie di direttive di ordine etico. Le prestazioni basate suI principio as­ sicurativo sana organizzate in senso solidale per 10 pili limitata­ mente a un gruppo di prestatori d' opera di reddito basso e medio. rassicurazione pensionistica e di disoccupazione di legge segue una massima di giustizia produttiva in base al principio dell'equi­ valenza che dene conto dell' entita e della durata della contribu­ zione. Le prestazioni basate suI principio previdenziale, invece, se­ guono it principio della sussidiarieta. rassistenza e concessa solo in modo subordinato, cioe dopo I'esaurimento del patrimonio e dei risparmi nonche delle possibilira di sostegno della propria fa­ miglia. Inoltre, l'entira delle prestazioni basate suI principio pre­ videnziale si orientano su criteri etici della giustizia nel bisogtlO per evitare la poverta. Esse devono consentire l' autonomia degli inte­ ressati rafforzando illoro potenziale di auto-aiuto.

Gegenwartige Herausforderungen Le sfide attuali In Zukunft muss ein moderner Sozialstaat drei wesentli­ chen Herausforderungen genligen (Lampert /Bossert 2004: 423-428): Erstens det Auflosung klassischet Formen det So­ lidaritat entgegentreten: Eine erstrangige Absicherung liber die verschiedenen Sozialversicherungen setzt bis heute eine stabile abhangige Beschaftigung in VolIzeit voraus. Bedingt dutch die derzeitige Veranderung dieser klassischen Erwerbs­ arbeit durch neue Formen von Beschaftigungen (z. B. atypi­ sche Arbeitsverhaltnisse, Aushitfstatigkeiten, Teilzeit, Phasen der Arbeitslosigkeit) sind immer mehr Menschen ungenli­ gend sozialstaatlich abgesichert und das System der Sozialver­ sicherungen wird langfristig Finanzierungsbasis be­ raubt. Zweitens der Alterung und Schrumpfung der Bevolke­ rung verbeugen: Die gesetzliche Rentenversicherung in

In fututo uno Stato sociale moderno deve sostenere tre sfi­ de essenziali (Lampert/Bossert 2004: 423-428): in primo luogo deve opporsi all' eliminazione delle forme classiche di solidarieta. Un' assicurazione prioritaria attravetso Ie vade for­ me di sicurezza sociale fino a oggi presuppone il sussistere di un' occupazione stabile di lavoro dipendente a tempo piena. A causa delle trasformazioni in atto rispetto a questa lavoro clas­ sico di guadagno, nel senso dell' affacciarsi di nuove forme di occupazione (ad esempio, rapporti di lavoro atipid, attivita di sostituzione, lavoro a tempo parziale, fasi di disoccupazione), un numero crescente di persone ha un' assicurazione insuffi­ ciente da parte dello stato sociale e il sistema delle assicurazio­ ni sociali eprivato della propria base di finanziamento nellun­ go periodo.

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Deutschland folgt dem Verteilungsmechanismus des Einperi­ oden-Umlageverfahrens, nach dem heute eingezahlte Beitra­ ge umgehend wieder an Rentenempfanger ausgezahlt werden. Versicherte erwerben sich Gegenzug Anwartschaften spatere Altersrenten. Die GraBe der Generation der ZahH:;U­ den im Vergleich zu den empfangenden Rentnern ganz erheblichen Einfluss auf die Finanzierungsbasis der sicherung. Die demografische Schrumpfung der Bevalkerung und ihre gleichzeitige Oberalterung ftihrt mittelfristig zur Erosion der Beitragszahlerbasis der gesetzlichen Rentenversi­ cherung (Lampert 212007: 22-31). Drittens dem zunehmenden globalen Wettbewerb gerecht werden: Die Globalisierung steHt den Finanzierungsmecha­ der traditionellen Sozialversicherungen infrage. Die Einnahmen werden im Wesentlichen tiber Beitrage aufLohn­ arbeit generiert. Dies ftihrt zu sehr hohen Lohnsttickkosten in Deutschland und damit nicht selten zu Kostennachteilen deutscher Unternehmen im globalen Wettbewerb. Gering qualifizierte Erwerbsarbeit wird zunehmend ins Ausland ver­ lagert. Arbeitslosigkeit und haherer Finanzbedarf der gesetz­ lichen Versicherungen in Deutschland verstarken sich somit wechselseitig und gefahrden die Finanzierungsbasis der Sozi­ alversicherungssysteme. Reformansatze In Deutschland wird derzeit intensiv nach einem Modell ktinftiger sozialer Sicherung gesucht, das die eingangs ge­ schilderten Herausforderungen meistert und dabei die grundsatzliche ethische Ziele bewahrt. Es sollte an vorhande­ ne gesellschafdiche Solidaritat ankntipfen, subsidiar als Hilfe . zur Selbsthilfe ausgestaltet sein, Normen der Bedarfs- und Leistungsgerechtigkeit verwirklichen und Teithabechancen aile ermaglichen. Gegenstand von Diskussionen sind be­ sonders die Entkoppelung sozialer Sicherung von der Lohn­ arbeit, zukunftsfahige Gestaltung des demografischen Wandel und schliefSlich die sozialstaatliche Absicherung neu­ er Formen von Beschaftigung. Noch kann das deutsche Sy-

In secondo luogo, occorre prevenire l'invecchiamento e la contrazione della popolazione. Lassicurazione pensionistica legale in Germania segue il meccanismo distributivo del siste­ ma ripartizione entro it periodo unico, in base al quale i con­ versati oggi vengono im mediatamente ripagati al per­ cettore della pensione. In cambio gli assicurati acquisiscono un credito sulle pensioni di vecchiaia future. Percio della generazione dei contribuenti in rapporro ai pensionatJ percettori esercita un influsso notevolissimo nanziamento dell' assicurazione. La contrazione della base de­ mografica della popolazione e it suo contemporaneo invec­ chiamento eccessivo a medio termine porta all' erosione della base dei contribuenti dell' assicurazione pensionistica legale (Lampert 212007: 22-31). In terzo luogo, occorre resistere all' aumento della concor­ renza globale. La globalizzazione mette in crisi il meccanismo finanziamento delle assicurazioni sociali tradizionali. Gli incassi sono generati sostanzialmente dai contributi sullavo­ ro retribuito. In Germania, do comporta un aumento enor­ me dei costi unitari del lavon) e quindi non di rado a svan­ taggio delle imprese tedesche sullato dei costi nella concor­ renza globale. Percio itlavoro poco qualificato viene ddoca­ lizzato in misura crescente verso l' estero. In questo modo au­ menta la disoccupazione e in misura ancora maggiore il fab­ bisogno finanziario delle assicurazioni legali in Germania con un rafforzamento reciproco che mette a repentaglio la base di finanziamento dei sistemi ill sicurezza sociale. approcci riformatori In Germania attualmente si sta cercando intensamente di giungere a un modello valido per la sicurezza sociale ro, atto a superare Ie sfide di cui si e detto mantenendo co­ munque gli obiettivi etici essenziali. 11 modello dovrebbe es­ sere agganciato aHa solidariedt sociale in essere e presentare una strutturazione sussidiaria basata suI concetto di aiuto al­ l'auto-aiuto, realizzando norme di giustizia dal lato del biso­ gno e delle prestazioni e consentire a tutti l' opportunidt della

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stem die Bevolkerung ausreichend absiehern. mUsste doeh in den naehsten Jahren den gesellsehaftlichen und wirt­ sehaftliehen Veranderungen angepasst werden, damit es seine ethisehe Zielsetzung, namlieh die Herstellung sozialer Ge­ reehtigkeit, weiterhin erfUllen Elke Mak, Universitat Erfurt Martin Lampert, Bildungswerk der ThUringer Wirtsehaft e. V WeiterfUhrende Literatur Lampert Heinz, Althammer Jorg, Lehrbuch der Sozialpolitik, Berlin u. a. 2004,7. AufL, 226f, S. 234-245. Lampert Heinz, Bossert Albrecht, Die Wirtschafts - und Sozialordnung

der Bundesrepublik Deutschland im Rahmen der europiiischen Uni­ on, Mtinchen 2004,15. Auff., S. 423-428. Lampert Martin, Demographischer Wandel in Deutschland Analyse - Handlungsempfehlungen, in: Amos Gesellschaft gerecht ge­ stalten, 212007, S. 22-31. Mack Elke, Subsidiiires und aktivierendes Grundeinkommen ein Alter­ native zum bestehenden System in Deutschland, in Roman Herzog Institut e. V. (Hg.); Bedingungsloses Grundeinkommen. Eine Perspektive for die Soziale MarktUlirtschaft? Kontroverse hagen an ein umstrittenes (Gesellschafts) Konzept von morgen, Munchen 2008, S. 17-25. Ullrich Carsten G., Soziologie des Wohifahrtsstaates. Eine rzntunrunv. Frankfurt a. M. 2005, S. 16-19.

parteeipazione. In particolare sono oggetto di diseussione 10 sganciamento della sieurezza soeiale dallavoro retribuito, una strutturazione della trasformazione demografiea in atto in modo pratieabile nel futuro e infine la sicurezza offerta stato soeiale per Ie nuove forme di oeeupazione. 11 sistema te­ deseo c ancora in grado di assieurare la popolazione in misu­ ra sufficiente. Tuttavia nei prossimi anni dovrebbe essere adar­ tato ai cambiamenti intervenuti nella societa e nell' eeonomia, in modo da essere in grado di eontinuare a perseguire Ie pro­ prie final ita etiche, cioe la realizzazione della giustizia sociale. Elke Mack, Universitat Erfurt Martin Lampert, Bildungswerk der ThUringer Wirtschaft e. V Approfondimenti Lampert Heinz, Althammer, J org, Lehrbuch der Sozialpolitik, Berlin u. a. 2004,7. ed., pp. 234- 245. Lampert Heinz, Bossert Albrecht, Die Wirtschafts - und Sozialordnung

der Bundesrepublik Deutschland im Rahmen der europiiischen Union, Mlinchen 2004,15. ed., pp. 423-428. Lampert Martin, Demographischer Wandel in Deutschland. Analyse Handlungsempfehlungen, in: Amos Gesellschaft gereeht ge­ stalten, 212007, pp. 22-31. Mack Elke, Subsidiiires und aktivierendes Grundeinkommen - eine Al­ in Deutschland, in: Roman Her­ ternative zum bestehenden zog Institut e. V. (a cura di): Bedingungsloses Grundeinkommen. Ei­ ne Perspektivefor die Soziale Marktwirtschaft? KOritt'overse Fragen an ein umstrittenes (Gesellschafrs) Konzept von morgen, Mlinchen 2008, pp. 17-25. Ullrich Carsten G., Soziologie des WohlJahrtsstaates. Eine Einfohrung; Frankfurt a. M. 2005, pp. 16-19.